Aula Organização Estado - Federação

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ORGANIZAÇÃO DO ESTADO – FEDERAÇÃO 
Prof. Marcelo A. B. Ortolan 
 
A estruturação do estado pressupõe três escolhas fundamentais: 
1. A FORMA DE GOVERNO: forma como ocorre a instituição do poder e a relação entre 
governantes e governados 
1.1. Monarquia (Hereditariedade, Vitaliciedade, Irresponsabilidade do governante e 
Inexistência de representação popular) 
1.2. República (Eletividade, Temporalidade, Responsabilização do governante e 
Representatividade popular) 
Desde 1891 – Forma Republicana. De acordo com José Afonso da Silva, o princípio 
republicado impõe no Brasil: a) a necessidade de legitimidade popular dos Chefes de 
Estado (Presidente da República, Governadores Estaduais e Prefeitos Municipais); b) 
existência de assembleias e câmaras populares nas três órbitas de governo da federação; 
eleições periódicas por tempo limitado; e prestação de contas da Administração Pública. 
2. SISTEMA DE GOVERNO: Forma como os Poderes Executivo e Legislativo se relacionam 
2.1. Presidencialismo: Concentração das funções executivas no Presidente que acumula 
as funções de Chefe de Estado e de Governo (Chefia do Executivo monocrática ou 
unipessoal); Mandato presidencial autônomo por tempo certo (não é responsivo ao 
Legislativo, sendo a única hipótese de cassação por impeachment pela prática de crime 
político de responsabilidade); Responsabilidade do Presidente perante o povo. 
2.2. Parlamentarismo: Ausência de identidade física entre Chefe de Estado ou de Governo 
(Chefia do Executivo dual); A Chefe de Governo é escolhida pelo Parlamento e segue sendo 
a ele responsivo; Mandato do Chefe de Governo é indeterminado (depende da confiança e 
apoio Legislativo); O Primeiro-Ministro poderá em algumas circunstâncias dissolver o 
Parlamento e convocar novas eleições, como forma de renovar a composição parlamentar e 
aumentar seu apoio. 
Desde 1891 – Forma Presidencialista 
*Parlamentarismo: Na época do Império e nos anos 61-63 (CF46) 
3. FORMA DE ESTADO: É a forma de distribuição geográfica do poder político em um 
território. Relaciona-se com a existência ou não de descentralização do poder político em 
determinada base territorial. 
Quais são as principais formas de distribuição de poder político? 
As formas clássicas de divisão são: 1) Estado Unitário; 2) Estado Federal; 3) Confederação. 
Deve-se ressaltar que essas formas clássicas não mais correspondem à realidade, sendo 
que novas formas de organização foram agregadas e essa tricotomia. 
2 
1) ESTADO UNITÁRIO: Estado em que existe um único centro de poder político no 
respectivo território. Centralização política da forma como são exercidas as competências 
estatais. Ex: Brasil Colônia, Brasil Império, França, Itália, Inglaterra, Espanha, Portugual, etc. 
1.1. Estado Unitário puro: Não há uma distribuição geográfica do poder político em função 
do território. As competências estatais são exercidas de maneira centralizada pela unidade 
que concentra o poder político. A característica é a centralização do exercício poder político. 
Essa forma “pura” não conseguiria se manter a não ser em microestados, como Mônaco. 
1.2. Estado Unitário descentralizado administrativamente (ou regional): é aquele em 
que as decisões políticas estão concentradas no poder central, mas a execução das 
políticas adotadas é delegada para entes administrativos descentralizados. É a forma 
predominante na atualidade. A descentralização ocorre de um tipo autárquico e não confere 
aos entes autonomia política. Ex: Espanha, Portugal. 
2) ESTADO REGIONAL E AUTONÔMICO: Descentralização administrativa e legislativa. 
Estado Regional: Surge na Itália com a Constituição de 1948 que garantiu a 
descentralização administrativa e legislativa. 
Estado Autonômico: Surge com a Constituição Espanhola de 1978 que também garante a 
descentralização administrativa e legislativa. As províncias podem se reunir em regiões e 
elaborar um Estado de Autonomia e avocar da Constituição competências administrativas e 
legislativas. Se aprovado pelo parlamento, o Estatuto ganha caráter de lei especial e institui 
a região. 
Tanto na Itália quanto na Espanha, há o problema de manutenção da unidade territorial 
nacional. Espanha Catalunia; Lombardia na Itália. A diferença ocorre no modo em que a 
descentralização é realizada. A descentralização no Estado Regional é feita de cima para 
baixo, sendo que o estado central pode conceder ou retirar as competências 
descentralizadas. No Estado Autonômico, a descentralização é desenvolvida de baixo para 
cima. As províncias se reúnem em uma região e avocam competências da Constituição 
necessitando apenas a ratificação do estado central. 
3) CONFEDERAÇÃO 
Consiste numa reunião dissolúvel de Estados soberanos, que se vinculam mediante a 
celebração de um tratado internacional. Apenas algumas funções delegadas são exercidas 
pelo ente central. 
São três características que definem uma confederação: 1) União através de um Tratado 
regido pelo Direito Internacional; 2) Partes são Estados soberanos; 3) Dissolubilidade da 
união, sendo que cada Estado pode-se retirar a qualquer momento, de acordo com sua 
conveniência. 
4) ESTADO FEDERAL 
É um modelo de união de entidades políticas autônomas, através de uma Constituição 
Federal, que estabelece um vínculo indissolúvel. O Estado Federal é soberano, enquanto os 
entes federativos que os compõe são apenas autônomos. Não há direito de secessão. 
3 
4.1. ENTES FEDERADOS: São pessoas de direito público interno detentoras de poder 
político e função administrativa. 
União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. 
Não há hierarquia entre os entes federativos, que são absolutamente autônomos entre si no 
seu âmbito de competências. 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de 
Direito e tem como fundamentos: 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil 
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição. 
A União não possui soberania, apenas representa a federação brasileira e exerce suas 
prerrogativas perante outros Estados. A pessoa jurídica de direito público internacional é a 
República Federativa Brasileira. A confusão pode decorrer de a União possuir o mesmo 
território da República Federativa do Brasil e da atribuição constitucional de 
representatividade exclusiva à União. 
Art. 21. Compete à União: 
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações 
internacionais; 
4.2. FORMAÇÃO 
Federação por agregação (ou come together): quando antigos estados independentes ou 
soberanos abrem mão de sua soberania e se unem para a formação de um único Estado 
federal. O movimento é centrípeto, pois ocorre da periferia ao centro. Caso da federação 
estadunidense. 
Federação por desagregação (ou hold together): quando um Estado Unitário descentraliza-
se, instituindo uma repartição de competências entre entidades federadas autônomas. O 
movimento é centrífugo. Caso da federação brasileira. 
4.4. AUTONOMIA: 
 Capacidade de atuação do ente federativo no âmbito de sua respectiva área. Resume-se 
pela existência de três capacidades: 1) auto-organização e autolegislação; 2) autogoverno; 
3) auto-administração. 
4.1. Capacidade de auto-organização e autolegislação: 
 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que 
adotarem, observados os princípios desta Constituição. 
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o 
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da 
Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta 
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: 
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Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios,reger- se-á por lei 
orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada 
por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios 
estabelecidos nesta Constituição. 
A Constituição Federal de 1988 atribuiu aos Estados-membros, no caput de seu artigo 25, o 
poder de auto-organização, que se trata da capacidade que cada Estado-membro tem para 
organizar-se e reger-se por meio de uma Constituição e leis próprias.1 A auto-organização, 
portanto, concretiza-se pela manifestação do poder constituinte decorrente, conforme 
denominado por Manoel Gonçalves Ferreira Filho, porquanto subordinado, secundário e 
condicionado ao poder constituinte originário.2 Em nossa prática, a Constituição Federal, no 
artigo 11 do ADCT, atribuiu às Assembleias Legislativas poderes constituintes para 
elaborarem as Constituições de seus respectivos Estados-membros. 
A Constituição Federal, contudo, também estabeleceu uma limitação ao poder de auto-
organização no caput do artigo 25, denominado pela jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal como princípio da simetria, que exige sejam “observados os princípios desta 
Constituição”. Este princípio tem o importante objetivo de assegurar a supremacia das 
normas da Constituição Federal em face das Constituições Estaduais, tendo se conformado, 
ao longo das Constituições, de maneira muito diversa, em um movimento pendular de maior 
ou menor autonomia aos Estados-membros. 
Entende-se que a Constituição de 1988 adotou a técnica da autonomia controlada, ao 
estabelecer, em primeiro lugar, princípios constitucionais sensíveis no artigo 34, VII, cuja 
inobservância poder acarretar a declaração da inconstitucionalidade do dispositivo ou, até 
mesmo, a intervenção federal, quais sejam: 
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: 
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: 
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; 
b) direitos da pessoa humana; 
c) autonomia municipal; 
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta. 
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, 
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento 
do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.(Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 29, de 2000) 
Em segundo lugar, também institui princípios constitucionais estabelecidos, que estão 
dispersos ao longo do texto constitucional e trazem preceitos de observância obrigatória 
pelas unidades federativas. De acordo com a doutrina de José Afonso, dividem-se em 
limitações expressas vedatórias (artigos 19, 150 e 152); limitações expressas mandatórias 
 
1
 CF 1988. “Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, 
observados os princípios desta Constituição.” 
2
 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 
1989, p. 25. 
5 
(artigos 39 a 41 e 125); limitações implícitas (artigos 21, 22, 30) e limitações decorrentes do 
sistema constitucional adotado (como o princípio federativo).3 
Por fim, o poder de autolegislação se consubstancia no poder dos Estados-membros de 
elaborarem e regerem-se por suas próprias leis, dentro da esfera de competências 
legislativas que lhes foram atribuídas diretamente 
4.3. Autogoverno: 
O poder de autogoverno representa a capacidade dos Estados-membros para instituírem e 
organizarem seus próprios Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, estando assegurados 
de maneira implícita nos artigos 27, 28 e 125 da Constituição Federal. A Constituição, 
contudo, também estabelece algumas disposições que deverão ser observadas pelos 
Estados-membros no exercício do autogoverno. 
A este propósito, no que tange ao Poder Legislativo estadual, vale destacar que o artigo 27 
estabelece implicitamente que será unicameral, sendo seus membros eleitos pelo sistema 
proporcional pelo mandato de quatro anos, devendo ser aplicadas todas as regras sobre 
sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, 
impedimentos e incorporação às Forças Armadas. 
Quanto ao Poder Executivo estadual, em seu artigo 28 estabelece o mandato de quatros 
anos para o Governador e Vice-Governador de Estado, além de prescrever a data da 
realização das eleições (primeiro e segundo turno), hipóteses de perda do mandato e a 
forma da fixação de seus subsídios. 
Por fim, no que se refere ao Poder Judiciário estadual, prevê no artigo 125 que a 
competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado, sendo a lei de 
organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça, observados os princípios 
estabelecidos na Constituição Federal sobre o assunto. 
4.3. Auto-administração: 
 Art. 25. § 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam 
vedadas por esta Constituição. 
O poder de autoadministração refere-se à capacidade de exercício autônomo das 
competências legislativas, administrativas e tributárias que lhe foram constitucionalmente 
atribuídas pela Constituição Federal aos Estados-membros, sem qualquer interferência de 
outro ente federativo. 
5. DISTRITO FEDERAL 
Nos termos da Constituição de 1946, o Distrito Federal constituía-se na nova “Capital da 
União”, tendo sua transferência oficial e inauguração sido realizada pelo Presidente 
Juscelino Kubitschek, em 21 de abril de 1960. Atualmente, o Distrito Federal não é mais 
“Capital da União”, tendo a Constituição de 1988 erigido apenas Brasília como a Capital 
Federal (artigo 18, §1º), que tem a função primeira de servir de sede ao governo federal. 
 
3
 SILVA, José Afonso. Op. Cit., p. 613-617. 
6 
A Constituição de 1988 assegurou ao Distrito Federal a natureza de unidade federativa 
autônoma, atribuindo-lhe os poderes de auto-organização e autolegislação, autogoverno e 
auto-administração (artigos 18, 32 e 34). 
O Distrito Federal não é um Estado-membro nem um Município, mas acumula competências 
relativas aos dois entes federados. Em verdade, há aspectos em que o Distrito Federal pode 
mais que os Estados-membros, pois além de competências estaduais também exerce 
competências tipicamente municipais. Em outros aspectos, contudo, pode menos, sendo 
sua autonomia parcialmente tutelada pela União. 
Assim, no que tange ao poder de auto-organização, a Constituição estabelece em seu artigo 
32 que o “Distrito Federal (...) reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com 
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, (...) 
atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.” 
Apesar disso, a Constituição também estabelece a impossibilidade de divisão de seu 
território em Municípios, pelo que se pode afirmar que Brasília e as cidades-satélites não 
são entes federativos, mas apenas entes administrativos descentralizados do Distrito 
Federal. Apesar de não haver previsão da possibilidade de alteração de seus limites 
territoriais, como ocorre com os Estados-membros no artigo 18 da Constituição, sustenta-se 
que as mesmas regras poderiam ser a ele aplicadas, por analogia. 
O poder de autogoverno é garantido pela possibilidade de eleição de Governador e Vice, 
bem como de “Câmara Legislativa” própria, segundo as regras constitucionais aplicáveis aos 
poderes executivos e legislativos federais e estaduais. Por outro lado, é limitado quanto ao 
Poder Judiciário, bem como ao Ministério Público e à Defensoria Pública, cuja competência 
para organização foi entregue à União (artigo 21, XIII). Também é da competência da União 
a organização da polícia civil, militar e o corpo de bombeiros militar (art. 22, XIV). 
Por fim, os poderes de autolegislação e autoadministração materializam-se através dascompetências legislativas e administrativas que lhes foram atribuídas pela Constituição, 
abaixo estudadas. 
6. MUNICÍPIO 
A Constituição de 1988 erigiu o Município à condição de unidade federativa autônoma, 
atribuindo-lhe os poderes de auto-organização e autolegislação, autogoverno e 
autoadministração (artigo 29). 
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o 
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da 
Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta 
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: 
7. TERRITÓRIOS FEDERAIS 
De acordo com o artigo 18, §2º, da atual Constituição, “os Territórios Federais integram a 
União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão 
reguladas em lei complementar.” 
Portanto, diferentemente da Constituição de 1969, atualmente os territórios federais não são 
dotados de autonomia política, não sendo considerados como entes federativos. São entes 
7 
administrativos-territoriais descentralizados da União, que assumem a forma de uma 
autarquia. 
Não existem mais territórios federais no Brasil, pois a própria Constituição de 1988 elevou 
os territórios de Roraima e Amapá à condição de Estados-membros (artigo 14, caput, 
ADCT), bem como extinguiu o território de Fernando de Noronha, que foi reincorporado ao 
Estado de Pernambuco (artigo 15, ADCT). 
Remanesce aberta, contudo, a possibilidade de criação de novos territórios federais, na 
forma de autarquias descentralizadas da União, sendo que o processo de formação deverá 
atender aos mesmos requisitos e procedimentos previstos para a formação de novos 
Estados-membros, acima exposto (artigo 18 e parágrafos da Constituição de 1988). 
8. SENADO FEDERAL 
De acordo com os textos dos “pais fundadores” da Constituição dos Estados Unidos, 
precisamente, James Madison, no Artigo nº 39 de “O Federalista”, ao analisar o caráter 
nacional/federal das fontes de onde emanariam os poderes do governo na federação, 
escreve que: enquanto a Câmara dos Deputados os receberia do povo da América, 
representando uma instituição nacional; o Senado “teria seus poderes derivados dos 
Estados, (...) representados (...) segundo o princípio da igualdade”, formando, assim, uma 
instituição federal e não nacional. 
Assim nasceu o sistema bicameral na primeira federação moderna, na forma de uma 
Câmara Alta com representação igualitária dos Estados, precisamente de dois membros por 
Estado. Convém ressaltar, contudo, que a igualdade de representação no Senado não se 
tratava de um consenso, porém foi defendia pelos constituintes como a alternativa mais 
prudente para a época, que foi perenizada no Artigo V da Constituição dos Estados Unidos 
na forma de uma garantia: “Nenhum Estado, sem o seu consentimento, deve ser privado de 
seu voto igualitário no Senado”. 
Os pais fundadores atribuíram ao Senado uma importante função no sistema de freios e 
contrapesos (checks and balances) constitucional. Por considerarem que, em uma república 
representativa, seria contra as usurpações do Legislativo que medidas adicionais de 
proteção deveriam ser criadas, idealizou-se o Senado como uma segunda Câmara 
Legislativa, composta por pessoas mais idosas e com um mandato mais longo, como uma 
instituição para garantir a estabilidade de governo. 
Dentre os vários motivos elencados por Madison para justificar a forma do Senado, Artigo nº 
62 de “O Federalista”, vale destacar dois que são fundamentais para garantir a influência 
estabilizadora do Senado. Primeiro, a ideia de “um senado – segundo ramo da assembleia 
legislativa, distinto do primeiro e dividindo com ele o poder – (...) ser um salutar controlador 
do governo. Ele dobra a proteção do povo, por exigir a concorrência de dois órgãos distintos 
em qualquer esquema visando à usurpação ou à deslealdade, quando, não fora isso, a 
ambição ou a corrupção de um deles seria suficiente”. Em segundo lugar, “a necessidade de 
um senado é não menos indicada pela tendência de todas as assembleias únicas e 
numerosas em ceder aos impulsos de súbitas e violentas paixões e se levadas por líderes 
facciosos a tomarem resoluções intempestivas e perniciosas”. 
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O sistema bicameral brasileiro replica o modelo da federação americana, sendo composto 
pela Câmara dos Deputados, como a Câmara representativa do povo, e pelo Senado 
Federal, como a Câmara representativa dos Estados-membros e do Distrito Federal. Assim 
como no modelo americano, o Senado brasileiro adota o princípio da representação 
igualitária, com a diferença de ser composto por três representantes de cada Estado, que 
são eleitos diretamente pela população, pelo princípio majoritário (artigo 46, CF). Portanto, 
cada Estado possui três votos, que são contados de maneira individual, nunca em bloco, 
podendo, portanto, serem opostos entre si. 
No que tange à amplitude de seus poderes, o sistema bicameral brasileiro caracteriza-se 
pela simetria, tendo o Senado poder de veto absoluto sobre qualquer projeto de lei iniciado 
pela Câmara dos Deputados (artigo 65, CF). Além disso, possui uma grande amplitude de 
competências exclusivas, dentre as quais se incluem a atribuição para aprovar os limites de 
endividamento estadual. 
De acordo com estudo realizado por Alfred Stepan, que analisou o papel das câmaras altas 
nas federações, o Senado brasileiro apresenta uma desproporção sem paralelo no mundo, 
decorrente da adoção do princípio da representação igualitária. Em razão da grande 
diferença populacional entre os Estados-membros brasileiros, aqueles da Região Norte e 
Nordeste acabam sendo super-representados, enquanto os Estados-membros da Região 
Sudeste acabam sendo sub-representados. De acordo com dados de 1991, considerando o 
critério populacional, 1 voto de Roraima equivaleria a 144 votos de São Paulo. 
No sistema bicameral, os senadores tenderiam a votar de acordo com as preferências dos 
governadores e elites regionais. Não é, contudo, o que ocorre no Brasil. De acordo com 
estudos de Marta Arretche, o Senado brasileiro é uma casa partidária. Após analisar a forma 
como as bancadas estaduais de senadores votaram em emendas constitucionais e leis que 
afetaram negativamente os direitos das unidades constituintes entre o período de 1989 a 
2009, a autora observou é o pertencimento partidário que define o comportamento dos 
senadores. Assim, é o poder de veto do partido, e não dos interesses estaduais, que 
caracteriza sua atuação. 
Portanto, nos moldes do que ocorre na federação americana, o sistema bicameral brasileiro 
tem a principal função de criar um dispositivo de atraso no processo de elaboração das leis, 
aumentando o número de atores com poderes de veto no processo legislativo, e a 
estabilidade decisória em favor do status quo, sendo os interesses partidários, e apenas 
episodicamente os interesses estaduais, o mote principal de sua atuação. 
 
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9. MODELOS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS 
A “chave” para se entender a estrutura da organização federal reside no estudo do modelo 
de repartição de competências legislativas e administrativas adotada por uma federação, 
que se tratam de parte ineliminável da Constituição Federal material, do qual decorre a 
autonomia das entidades federativas. Relembre-se que o pressuposto básico de existência 
do federalismo é a adoção e manutenção de uma Constituição Federal. 
O modelo de repartição de competências adotado por uma federação depende muito das 
raízes históricas do estado. No Direito Constitucional brasileiro, o estudo do federalismo teve 
os Estados Unidos da América como modelo central. A federação americana, portanto, era o 
único parâmetro utilizado para a formulação do conceito e para a interpretação histórica da 
formação das federações. 
Esse método USA-centrado de estudo do federalismo, contudo, revelou-se insuficiente,pois 
não atentava para a diversidade de arranjos institucionais das diversas federações 
existentes, que se desenvolveram de forma notoriamente distinta da federação americana. 
Por essa razão a atual literatura da Ciência Política propõe uma nova compreensão 
sistemática da experiência federativa, sustentando que federações como os Estados 
Unidos, o Canadá e a Austrália possam ser unidos por laços históricos de um mesmo 
pensamento político federativo, enquanto federações como a Alemanha, Áustria e Suíça 
representam federações unidas por laços históricos que remontam ao antigo Sacro Império 
Romano Germânico, que resultaram em uma mesma linha de pensamento político 
federativo. 
Pois bem, as características centrais do modelo federativo classicamente denominado como 
federalismo dual ou legislativo, consistiam em uma rígida divisão vertical de competências 
entre dois centros de governo, o total (União) e os parciais (Estados), e a congruência entre 
as competências legislativas e administrativas a serem exercidos por cada governo. 
Assim, de acordo com este modelo dual ou coordenado de divisão de competências, cada 
centro de governo exerceria suas competências com independência e autonomia em seu 
âmbito de atuação, podendo, cada qual, desenvolver uma completa estrutura burocrática e 
judicial para garantir a implementação de suas leis. Este teria sido o modelo adotado pelas 
três federações anglo-saxãs, que comporiam a denominada “matriz federativa americana”, 
quais sejam: Estados Unidos, Canadá e Austrália. 
Por sua vez, no modelo do federalismo administrativo, as competências legislativas e 
administrativas são compartilhadas entre os dois níveis de governo, ao invés de separadas. 
Enquanto admite-se a concentração de competências legislativas no poder central, União, a 
implementação das funções administrativas e a execução dessas leis é atribuída 
predominantemente atribuída aos estados, que se encarregam de desenvolver estrutura 
administrativa necessária para a prestação destes serviços à população. Este modelo 
pressupõe a institucionalização de mecanismo de co-decisão e cooperação entre os entes 
federativos para a prestação de serviços público, sendo a principal característica da “matriz 
federativa germânica”, composta, sobretudo pela Alemanha, Áustria e Suíça. 
 
 
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9.1. Estados Unidos da América (1789) 
Em 1787, todos os Estados estadunidenses - à exceção de Rhode Island - selecionou e 
enviou delegados para a Confederação Federal na Philadelphia para discutir a revisão das 
Cláusulas da Confederação. Desde o início a maioria dos delegados concordou com a 
necessidade de se elaborar o projeto de um governo nacional. Após quase 4 meses de 
discussões e deliberações, em 17 de setembro de 1787 aprovou-se o projeto de uma nova 
Constituição Republicana, Federal e Democrática para os Estados Unidos, cuja entrada em 
vigor dependeria da ratificação de apenas nove Estados. 
É neste momento, com o objetivo de contribuir para a aprovação da nova Constituição, 
especialmente em Nova York, que a série dos “Artigos Federalistas” começou a ser 
publicada na imprensa nova-iorquina por Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, 
sob o pseudônimo de Publius 
Atualmente, a federação estadunidense é composta por 50 Estados, um Distrito Federal 
(Washington, D.C.), quatorze territórios e cerca de 90 mil Municipalidades, segundo o censo 
governamental de 2012. Cada Estado americano tem o mesmo status constitucional e 
autonomia para criar e administrar seu próprio governo e seu sistema de entidades locais. 
A característica fundamental de seu sistema de repartição de competências foi o 
estabelecimento de um sistema dual, de governos separados, que enumerasse as 
competências de um governo central forte e garantisse a autonomia dos governos estaduais 
atribuindo-lhes todos os poderes não enumerados. Neste sistema, cada nível de governo 
assume a responsabilidade integral pela legislação, implementação e administração de suas 
competências em seu território. 
O chamado federalismo dual americano implica que, diferentemente do que ocorre na 
federação alemã, austríaca e suíça, o governo federal não pode se valer dos governos 
estaduais para executar suas leis e tarefas públicas “sob seu encargo”. Cada esfera de 
governo é independente da outra, podendo desenvolver uma estrutura burocrática completa 
para implementar suas leis e tarefas públicas, que modernamente vem sendo feita 
principalmente através de agências (agencies). 
A formação deste modelo de repartição de competência decorreu da percepção da 
necessidade de se instituir um sistema que permitisse o relacionamento direto entre a União 
e os cidadãos, sem a intermediação dos Estados, haja vista o fracasso da Confederação de 
fazer os Estados observarem suas leis, 
9.2. Austrália (1901) 
A Austrália consiste numa federação de seis Estados e dez Territórios (a maior parte 
ultramarino), além do Território da Capital Federal. Embora somente os Estados desfrutem 
de autonomia assegurada constitucionalmente (Seções 103 e 102, ACA), três Territórios 
(Australian Capital Territory, Norfolk Island e Northen Territory ) contam com Poder 
Legislativo que, em sua maioria, é bicameral. 
A federação australiana resultou da reunião de colônias britânicas pela promulgação da 
Constituição Federal de 1901,que combinou elementos do federalismo norte-americano 
quanto à repartição de poderes e do federalismo canadense, quanto ao sistema de governo. 
Assim, o parlamentarismo, adotado nos âmbitos federal e estadual, foi conformado com um 
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modelo de repartição de poderes que lista os poderes da União e reserva aos Estados os 
poderes não-enumerados, característico do federalismo legislativo americano. 
Contudo, embora os elementos dualistas permaneçam marcantes no arranjo administrativo, 
no âmbito legislativo há previsão de uma substancial lista de competências legislativas 
concorrentes entre União e Estados, que denota a assimilação de alguns institutos de co-
decisão legislativa. 
9.3. República Federal da Áustria (1920) 
A Áustria é uma federação com sistema parlamentarista, de regime bicameral, e composta 
por 9 Länder, sendo Viena, a capital federal, uma cidade-estado. Seu sistema constitucional 
remonta à Constituição federal de 1920, com as alterações de 1929 e 1945. Diferente das 
federações já mencionadas, a Constituição austríaca (B-VG) estabelece uma estrutura de 
repartição de competências caracterizada pelo entrecruzamento de competências e co-
decisão entre Bund e os Länder. 
As competências legislativas são fortemente centralizadas no Bund, através de títulos 
legislativos privativos (artigos 10, 11 da B-VG) e concorrentes (artigo 12 da B-VG), restando 
competências pouco significativas para os Länder (artigo 15 B-VG e as leis de execução nas 
matérias concorrentes do artigo 12 B-VG). Por outro lado, aos Länder foi atribuída a 
competência para a execução da maior parte das competências administrativas (artigos 15, 
12 e 11 da B-VG). Por expressa determinação constitucional (artigo 102, §1.º, B-VG), a 
administração federal indireta é realizada unicamente pelas secretarias e órgãos dos 
Länder, de modo que só existe administração federal direta. 
9.4. República Federativa da Alemanha (1949) 
A República Alemanha combina forma de estado federal e sistema de governo 
parlamentarista, que é replicado nos governos estaduais. É composta pela União (Bund) e 
dezesseis Estados (Länder), sendo, dentre estes, três cidades-Estados (Hamburg, Bremen 
e Berlin). Em 1999, todas as Länder reunidas possuíam um total de 426 circunscrições 
municipais (Kreise ou Landkreise) e cerca de 14 mil Municípios (Gemeiden). 
 A característica central de sua estrutura constitucional de repartição de competências 
consiste no entrecruzamento vertical entre o Bund e os Länder. Enquanto as competências 
legislativas são centralizadas no Bund (art. 73e art. 74, §1º, LF), que é qualitativa e 
quantitativamente o grande responsável pela formulação de políticas, a execução destas leis 
e decretos federais e tarefas administrativas são predominantemente entregues aos Länder 
para administração como assunto próprio (als landeseigene Angelegenheit) (art. 83 e art. 84, 
§1º, LF), ou por encargo da União (im Auftrag des Bundes), através de delegação 
constitucional. 
Apesar do sistema federativo de forte entrecruzamento vertical de competências, no qual os 
Länder devem implementar a legislação, decretos e tarefas emitidas pelo governo federal 
através de ações administrativas e legislativas, o que não é considerado uma ameaça à sua 
autonomia. A coordenação federal é uma característica básica do federalismo alemão. 
Acrescente-se a isso a existência de vários títulos de concorrência legislativa entre Bund e 
Länder (Art. 72, §§ 2º e 3º, e Art. 74, LF). 
12 
Por fim, a Alemanha apresenta as características típicas de uma federação parlamentarista, 
sendo caracterizada pelo “federalismo executivo”, que implica na predominância de atuação 
dos Executivos na condução das negociações intergovernamentais. 
9.5. República Federativa do Brasil (1891) 
No Brasil, a ideia federativa foi cogitada já no tempo do Império. Segundo Marcelo Caetano, 
o Ato Adicional de 1834, elaborado na vigência da Constituição Imperial de 1824 sob a 
influência dos liberais, preconizou uma “Monarquia Federativa”, que acabou somente por 
resultar na concessão de uma maior autonomia às Províncias, que passaram a eleger uma 
Assembleia Legislativa. 
Nesse caminho, o Partido Republicano, convencido da ideia federativa, instituiu a Federação 
brasileira em 1889, antes da própria proclamação da República. No artigo 2º do Decreto do 
Governo Provisório previu-se que “as províncias do Brasil, reunidas pelo laço da Federação, 
ficam constituindo os Estados Unidos do Brasil”. De acordo com Marcelo Caetano, “o 
Governo Provisório, usando do poder constituinte revolucionário, erigiu os Estados-
membros, declarando-os soberanos e seguidamente, em nome deles, os privou da 
soberania, ao uni-los numa República Federativa”, que foi ratificada pela Constituição de 
1891. Daí a concepção do federalismo por desagregação brasileiro, pois foi a União quem 
criou os Estados-membros, não o contrário. 
O sistema de repartição de competências adotado seguiu o clássico modelo estadunidense, 
atribuindo poderes enumerados para a União (competências privativas do Congresso 
Nacional - Art. 34, 1 a 35, CF 1891) e poderes reservados aos Estados-membros (Art. 65, 
§2º, CF1891),4 sem qualquer forma de partilha de competências legislativas. De fato, a 
primeira Constituição Federativa do Brasil consolidou uma república federativa bicameral, 
presidencialista e bastante descentralizada, nos moldes estadunidenses. 
A primeira república foi marcada por um pacto oligárquico (chamado de “Política dos 
Governadores”), em que o governo federal ignorava o que ocorria na esfera administrativa e 
financeira dos Estados-membros, sob a condição de que estes apoiassem o governo federal 
nas grandes decisões políticas. 
Em revisão ao modelo federativo dual vigente, surge a Constituição Federal de 1934, que, 
orientada pelo preceito da descentralização administrativa, inaugura um sistema de 
distribuição de competências baseada no federalismo cooperativo, através da introdução de 
mecanismos de cooperação legislativa. 
Atente-se, contudo, que o novo modelo constitucional de 1934 também estruturou um 
federalismo mais centralizado, consubstanciado no adensamento das competências 
legislativas da União, ao prever em seu artigo 5º, 18 matérias administrativas privativas 
(incisos I a XVIII), conjuntamente com 13 matérias legislativas privativas (inc. XIX, alíneas a 
a m) da União. 
Nesse quadro, a manutenção do equilíbrio federativo deu-se pela introdução de inéditos 
mecanismos de cooperação legislativa entre União e Estados-membros. Duas foram as 
 
4
 CF 1891, Art. 65, §2º: É facultado aos Estados-membros..., em geral, todo e qualquer poder ou 
direito, que lhes não for negado por cláusula expressa ou implicitamente contida nas cláusulas 
expressas da Constituição. 
13 
técnicas adotadas. Primeiro, no § 3º do artigo 5º, da Constituição Federal de 1934, previu-se 
que a competência federal privativa para legislar sobre amplo número de matérias não 
excluía a legislação estadual supletiva ou complementar. Segundo, criou-se título de 
legislação concorrente entre União e Estados-membros, composta por sete matérias (art. 
10), cujo paradigma, conforme já afirmado anteriormente, encontra-se nos artigos 10 e 11 
da Constituição de Weimar. 
De ressaltar que este modelo federativo de cooperação limitou-se à esfera formal, servindo 
mais como exemplo institucional histórico, pois já em 1935 a Constituição foi emendada, 
instaurando uma situação similar ao estado de guerra. Ainda, no âmbito das relações 
intergovernamentais, mesmo com a Constituição Federal de 1934, manteve-se a “política do 
pires na mão”, marcada pela falsa autonomia dos Estados-membros, pela irracionalidade da 
distribuição dos recursos financeiros, que era feita na forma de transferências específicas 
baseadas em laços de solidariedade pessoal e assistencialismo político-partidário. 
Veio o chamado “Estado Novo” e a Constituição de 1937, que apesar de se declarar 
“federativa”, instituiu um verdadeiro Estado Unitário, especialmente no âmbito das relações 
intergovernamentais com os Estados-membros, pois através do Decreto-Lei 1.202/1939, 
que tratou da administração dos Estados-membros e dos Municípios, os entes subnacionais 
foram reduzidos a meros entes descentralizados do poder central. 
Quanto ao sistema de repartição de competências, convém ressaltar duas técnicas inéditas 
introduzidas em nosso sistema constitucional. Em primeiro lugar, a Constituição de 1937 
reservou dois artigos distintos para tratar da repartição das competências constitucionais: no 
artigo 15 tratou das competências administrativas privativas da União e no artigo 16, tratou 
das competências legislativas privativas da União. Apesar disso, verificou-se novo aumento 
das matérias reservadas à competência legislativa privativa da União, que passou a ter o 
poder de legislar sobre 27 matérias (art. 16, incisos I a XXVII). 
Em segundo lugar, previu-se a possibilidade de delegação aos Estados-membros das 
matérias de competência exclusiva da União, seja para regular a matéria, seja para suprir as 
lacunas da legislação federal, quando se tratasse de questão de interesse predominante de 
um ou alguns Estados-membros. Contudo, nesse caso, a lei estadual só entraria em vigor 
se aprovada pelo Governo federal (art.17, CF1937), o que evidencia a nota centralizadora 
da opção constitucional. 
Nesse sentido, Raul Machado Horta explica que, apesar de ter sido previsto no artigo 18, da 
Constituição Federal de 1937, a possibilidade de legislação suplementar ou complementar 
dos Estados-membros, o próprio constituinte tolheu ao referido título legislativo qualquer 
efetividade prática. Pelo parágrafo único deste artigo, a lei estadual suplementar ou 
complementar editada poderia ser derrogada por lei federal ou, até mesmo, por regulamento 
federal. Daí a debilidade da legislação estadual e da própria técnica legislativa suplementar, 
que não passava de mera disposição semântica a serviço do federalismo nominal de 1937. 
A Constituição de 1946 foi elaborada com o desejo de revalorizar a autonomia dos Estados-
membros, sufocada no período de ditadura getulista, restabelecendo parte do sistema de 
repartição de competências estruturado na Constituição de 1934. Assim, a federação de 
1946 representou um retraimento ao aumento do poder normativo da União operado em 
1937. Em seu artigo 5º entregou-se basicamente as mesmas competências administrativase legislativas privativas conferidas à União em 1934, com pequeno acréscimo de matérias 
14 
legislativas privativas, que passaram para 18 (inc. XV, alíneas a a r). Já as matérias 
administrativas privativas foram reduzidas para 14 (incisos I a XIV). 
No âmbito das relações intergovernamentais, contudo, o sistema federativo de 1946 não 
alterou o processo crescente de centralização das tarefas administrativas pela 
administração federal, decorrente do retraimento da autonomia dos Estados-membros 
operado a partir de 1937. 
A Constituição de 1967 veio após o Golpe de Estado dado pelos militares em 1964 trazendo 
consigo um novo aumento das competências privativas da União, que resultou na 
decadência da autonomia dos Estados-membros e na instauração de um federalismo 
semântico. O sistema constitucional de repartição de competências ressuscitou o antigo 
modelo da Carta Política de 1937. Na sequência, a Emenda Constitucional nº 1 de 1969 veio 
apenas ratificar o caráter centralizador da ditadura militar, que reduziu a federação a um 
Estado unitário. Por força da nova Carta, promulgada anomalamente via emenda, a União 
passou a legislar privativamente sobre 21 matérias (art. 8, XVII, alíneas a a v). 
Segue-se o período de transição democrática lenta, gradual e segura - que, conforme 
percebe Alessandra da Silveira, “conseguiu durar tanto quanto a ditadura (...) (ditadura: 
1964-1974; transição: 1974-1985)” -, a qual foi marcada por relações intergovernamentais 
bilaterais como mecanismo ordinário de concertação entre entes federativos e não por um 
processo multilateral. 
É nesse período que a ideia de redemocratização é associada à ideia de descentralização 
administrativa, com resultados decisivos para o novo sistema federativo estruturado pelo 
Congresso Constituinte de 1988. Uma das reivindicações democráticas dos anos de 1970 e 
1980 consistia na descentralização das políticas públicas. A avaliação unânime de que a 
excessiva centralização decisória do regime militar havia produzido ineficiência, corrupção e 
consenso em torno das virtudes da descentralização. 
Chegado o novo período democrático, o sistema federativo consagrado pela Constituição 
Federal de 1988, apesar de encontrar sua base no clássico federalismo dual americano, 
pretendeu reaproximar a federação brasileira ao chamado federalismo cooperativo, cujas 
principais fontes de “inspiração cooperativa” encontram-se, no plano nacional, nas 
Constituições de 1934 e 1946, e, no plano internacional, na experiência federativa alemã. 
Dentre as inovações trazidas em seu sistema federativo destaca-se a “promessa da 
Federação Trina”, que consagrou forte autonomia ao Município, desvinculando-o 
juridicamente de seu Estado-membro e elevando-o ao status de pessoa política integrante 
do pacto federativo, com poder de auto-organização, mediante lei orgânica (art. 29), e 
autoadministração.5 
Tendo isso em vista, sustentei em estudos anteriores que a federação brasileira pós-
Constituição de 1988 instituiu um modelo federativo misto, no qual convivem tanto 
instituições do federalismo cooperativo, em razão da contínua assimilação de técnicas de 
 
5
 Para um estudo comparado da autonomia dos governos locais nas federações da Alemanha, 
Argentina, Áustria, Austrália, Brasil, Estados Unidos, Índia e Suíça ver: TOMIO, Fabricio R. L.; 
ORTOLAN, Marcelo A. B.; CAMARGO, Fernando S.; Autonomia dos governos locais em federações: 
uma análise comparativa. In: Revista Brasileira de Estudos Constitucionais (RBEC), v. 5, p. 53-92, 
2011. 
15 
cooperação legislativa (competência legislativa concorrente) e administrativas 
(competências administrativas comuns; regiões metropolitanas; planos nacionais para a 
integração de regiões; gestão associada de serviços públicos; consórcios públicos e 
convênios de cooperação; dentre outros), quanto instituições do federalismo dual, 
representado pelo modelo central de repartição de competências brasileiro, que atribui os 
poderes enumerados para a União e reserva os remanescentes para os Estados-membros, 
sendo que cada esfera governamental dispõe de uma burocracia completa para exercer 
essas competências com autonomia e independência dentro de seu âmbito territorial.6 
A atual federação brasileira é formada pela União, 26 Estados-membros, um Distrito Federal 
e 5.560 Municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição Federal (art.18). 
 
10. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CF88 
(i) Competências Legislativas: competência para fazer leis 
(ii) Competências Materiais ou Administrativas: exercer função administrativa e executar 
políticas públicas 
 
Art. 21 – Competência Administrativa/Material Exclusiva União 
Art. 22 – Competência Legislativa Privativa da União / Delegação 
Art. 23 – Competência Administrativa/Material Comum (União, Estados, DF e Municípios) 
Art. 24 – Competência Legislativa Concorrente (União, Estados e DF) 
Art. 30, I – Competência Legislativa Exclusiva do Município 
Art. 25, §1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam 
vedadas por esta Constituição. 
 
 Resolução de conflitos de competência/leis: princípio da predominância do interesse. 
 
Competência Ente federativo 
1) Privativa/ 
Exclusiva: 
1.a) União (art. 22) - competências enumeradas, passíveis de 
delegação aos Estados (§ único), por isso privativas e não 
exclusivas; 
1.b) Municípios (art. 30) - competência para assuntos de 
interesse local; 
1.c) Distrito Federal (art. 32, § 1.º) – mesmas competências dos 
 
6
 Ver: TOMIO, Fabricio R. L.; ORTOLAN, Marcelo A. B.; CAMARGO, Fernando S. Análise 
comparativa dos modelos de repartição de competências legislativas nos Estados-membros 
federados. In: Revista da Faculdade de Direito. Universidade Federal do Paraná, v. 51, p. 73-100, 
2011. 
16 
Estados e Municípios. 
2) Delegada: Art. 22, § único – LC federal poderá autorizar os Estados a 
legislar sobre questões específicas das matérias privativas da 
União. Trata-se, contudo, de competência raramente usada. 
3) Concorrente: A União, os Estados, o Distrito Federal (art. 24) legislam 
concorrentemente; 
Regra: União estabelece normas gerais; Estados, Distrito Federal 
e Municípios estabelecem normas suplementares; 
Os Municípios podem, por força do art.30, II, CF, suplementar a 
legislação estadual e federal no que couber. 
OBS: Art. 22, incs. IX, XXI, XXIV e XXVII – falha técnica na CF. 
Também são matérias passíveis de legislação concorrente. 
4) Residual ou 
Remanescente: 
Estados (art. 25, §1.º) – competência residual ou remanescente 
(tudo que não é atribuído à União nem ao Município); 
 
 
10.1. Competência legislativa privativa da União 
As competências legislativas privativas são compostas por matérias de disciplina privativa 
da União (art. 22), mas a com possibilidade de delegação normativa aos Estados, mediante 
lei complementar. Deve-se ressaltar, entretanto, que este rol não é exaustivo, havendo 
outras competências legislativas da União previstas no artigo 48 da CF e outras tantas 
dispersas no texto constitucional. 
Seguindo o processo de ampliação das competências legislativas da União, que norteou 
progressivamente as Cartas Políticas brasileiras, na Constituição Federal 88 se identifica um 
adensamento quantitativo e qualitativo das competências legislativas e administrativas 
privativas da União e, nesse sentido, uma centralização legislativa federal. Apesar dessa 
ideia vir comumente associada às históricas experiências unitarizantes dos períodos 
ditatoriais, chama-se a atenção para o fato desse processo não dever ser entendido como 
um mal em si mesmo. 
Nos dias de hoje, o aumento do poder de uniformização da União, através da normatização 
central, parece imperativo pragmático, notadamente, em razão da modificação da própria 
concepção de Estado e de suas funções, com significativoincremento de suas tarefas nos 
âmbitos sociais e econômicos. Não há razão para se considerar que uma lei estadual, “por 
sua natureza”, seja “melhor” que uma lei federal. Em verdade, elas têm funções diferentes a 
cumprir: a primeira vocacionada à preservação das diversidades locais, enquanto a segunda 
direcionada à homogeneização das condições em nível nacional. 
Daí concluir-se que a corrente aversão doutrinária pelo adensamento das competências 
legislativas da União deve ser relativizada. O importante é que o equilíbrio federativo seja 
compensado por outras técnicas que incrementem a autonomia dos Estados (e no caso 
brasileiro também dos Municípios), como o aumento de seu poder de participação no 
processo legislativo federal ou o incremento de técnicas de cooperação legislativas e 
administrativas. 
10.2. Competência legislativa remanescente dos Estados 
O art. 25, §1º, da Constituição Federal, entregou aos Estados-membros a competência para 
legislar sobre as matérias remanescentes (não enumeradas à União). A adoção desta 
17 
técnica, preconizada pela matriz federativa americana, implica que as competências 
privativas da União devem ser expressamente enumeradas pelo texto constitucional, sendo 
que as remanescentes ficam a cargo dos Estados-membros. 
A este respeito, interessante ressaltar que, após desenvolver um estudo comparado, 
Thomas Hueglin concluiu que a interpretação judicial deste modelo de divisão de 
competências ocorreu de modo curiosamente contrário à sua intencionalidade. Vale dizer, 
nas federações em que se atribuiu as competências remanescentes às unidades 
constitutivas, como nos Estados Unidos, Austrália, Alemanha e Brasil, em casos de dúvida a 
respeito do ente federativo responsável pela normatização da matéria, a interpretação 
judicial acabou decidindo em favor do poder central. Ao contrário, nas federações em que os 
poderes remanescentes foram atribuídos ao governo central, como no Canadá e Índia, a 
interpretação judicial prevaleceu em favor das unidades constitutivas. 
Não obstante a Constituição Federal adotar a fórmula clássica estadunidense, a 
Constituição Federal também atribui poderes expressos aos Estados-membros, dentre os 
quais podem ser citados a competência para explorar, diretamente, ou mediante concessão 
à empresa estatal, os serviços locais de gás canalizado (artigo 25, §2º), a competência para 
instituir, mediante lei complementar, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões (artigo 25, §3º), a competência tributária (artigo 155), dentre outros. 
10.3. Competência legislativa concorrente 
A Constituição Federal, em seu artigo 24 e parágrafos, reproduzindo a técnica de legislação 
de princípios alemã, cuja origem remonta aos artigos 10 e 11 da Constituição de Weimar, 
previu a competência legislativa concorrente, que se constitui em técnica de repartição 
vertical de competências (de normas gerais da União e normas particulares pelos Estados-
membros). 
De acordo com a técnica da legislação concorrente brasileira, a competência da União 
limita-se a prescrever normas gerais, que deverão possibilitar a legislação suplementar das 
matérias pelos Estados-membros. Se não existir, todavia, lei federal sobre a matéria 
concorrente, os Estados-membros poderão exercer a competência legislativa plena (quanto 
a normas gerais e particulares). Neste caso, se em momento posterior uma lei federal sobre 
normas gerais for editada, esta deverá ser aplicada, com a suspensão da eficácia (não 
revogação) dos dispositivos contrários da lei estadual. Já os Municípios poderão somente 
suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, II, CF). 
10.4. Competências Materiais ou Administrativas Comuns 
A incorporação das competências comuns pela Constituição Federal de 1988, como 
instrumento de cooperação administrativa entre os entes federativos, foi umas das principais 
consequências do movimento de descentralização administrativa que caracterizou a 
constituinte, e buscava afastar o modelo de gestão centralizada que marcou a “federação” 
do regime militar. 
Nesse sentido, a superposição de tarefas prevista pela competência administrativa comum 
tinha por objetivo que a execução daqueles serviços públicos pudesse ser realizada por 
qualquer ente federativo individualmente, ou por todos cumulativamente, com ganhos para a 
descentralização e a eficiência da gestão pública. 
18 
Por definição, as competências administrativas comuns condensam matérias não 
exclusivas, paralelas ou cumulativas, que podem ser implementadas em condições de 
igualdade e de maneira plena pela União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. 
Anna Cândida da Cunha Ferraz ainda anota que “embora se cogite, na espécie, de exercício 
de „poder‟, de execução, de atividade ou desempenho de encargo, as competências gerais 
não excluem ação normativa precedente, emanada da própria esfera de poder.” 
Portanto, a Constituição de 1988 atribuiu à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal 
e aos Municípios a competência comum para executarem a maior parte das políticas 
públicas sociais brasileiras, de modo que cada um deles pode regulamentar e implementar 
estas políticas, dentre as quais se destacam as áreas da proteção ao patrimônio público (art. 
23, I), saúde (art. 23, II), educação (art. 23, V), assistência social (art. 23, II), habitação (art. 
23, IX), saneamento (art. 23, IX), meio ambiente (art. 23, VI e VII), combate à pobreza (art. 
23, X), dentre outras. 
Ocorre que a descentralização administrativa ocorrida neste período resultou na 
conformação de um “federalismo compartimentalizado”, em que cada nível de governo 
procurava encontrar seu papel específico e não havia incentivos para o compartilhamento 
de tarefas, o que resultou num verdadeiro “jogo de empurra” entre os governos, sendo que a 
União, numa postura defensiva, buscava apenas repassar funções, o que veio a ser 
denominado por “operação desmonte”. 
De fato, o parágrafo único do artigo 23, da Constituição Federal, sempre trouxe a previsão 
de fixação de normas para a cooperação entre os entes federados na execução dessas 
tarefas, com vistas ao “equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”, 
através de leis complementares (no plural, conforme nova redação dada pela EC nº 
56/2006), que nunca foram promulgadas, à exceção da recente Lei Complementar nº 140, 
de 8 de dezembro de 2011, conhecida como Lei do Licenciamento e Fiscalização Ambiental. 
O compartilhamento não regulado das competências comuns conduziram a um padrão 
compartimentalizado de execução de políticas públicas, em que cada governo buscava 
executar suas tarefas de maneira isolada dentro do âmbito territorial, levando a uma grande 
heterogeneidade, fragmentação e desigualdade nos serviços prestados. Haviam poucos 
incentivos a cooperação entre os entes para a prestação conjunta de serviços comuns. 
Esse quadro se altera em meados dos anos 90, após a estabilização econômica do Brasil, 
através de um processo de coordenação setorial conduzido pelo governo federal, que 
passou a estabelecer estruturas cooperativas para áreas específicas de políticas públicas 
através de regulamentação setorial. 
Assim, através de regulação central federal (lei formal e regulamentação administrativa), a 
União passou a incentivar a execução coordenada e cooperativa de algumas políticas 
sociais, notadamente nas áreas da saúde, educação e assistência social, disponibilizando 
recursos através de transferências condicionadas (semelhantes ao grants-in-aid americano), 
e atribuindo predominantemente ao Município a competência para prestar serviços públicos 
para o cidadão. Esse padrão cooperativo, contudo, não se desenvolveu em todas as áreas 
sociais, nem concretizou o esperado federalismo cooperativo, do que se depreende todavia 
existir muito por fazer.