Administração Direta e Indireta (1)

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CURSO PREPARATÓRIO – TRT 2ª REGIÃO – TÉCNICO JUDICIÁRIO 
PROF. FABIANO PEREIRA – DIREITO ADMINISTRATIVO 
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 Olá! 
 Hoje iremos conhecer a organização e estruturação da Administração 
Pública brasileira, tema muito freqüente em provas de concursos públicos da 
Fundação Carlos Chagas. 
 Tentei ser o mais sucinto possível, mas o tópico é muito abrangente, o que 
fez com que a aula ficasse um “pouquinho” grande. Sei que você não está 
preocupado com isso, pois é melhor sobrar do que faltar conhecimento, não é 
mesmo? ? 
 No mais, se você possui alguma sugestão ou crítica que possam aumentar 
a qualidade do curso, não deixe de enviá-las para o e-mail 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br ou diretamente para o fórum. 
 Lembre-se sempre de que o curso está sendo desenvolvido para que você 
possa ter um excelente desempenho na prova de Direito Administrativo. O 
meu grande desejo é que você também possa sentir a gratificante sensação de 
ser um servidor público, assim como sinto, todos os dias, ao exercer as minhas 
funções no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais. 
 Conte comigo nesta bela jornada! 
 Bons estudos! 
 
 Fabiano Pereira. 
 FACEBOOK: (www.facebook.com.br/fabianopereiraprofessor) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA 
 
1. Conceito de Administração Pública ........................................... 03 
2. Órgãos Públicos 
 2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação 
entre Estado e agentes públicos 
 2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 04 
 2.1.2. Teoria da representação .............................................. 04 
2.1.3. Teoria do órgão ........................................................... 05 
2.2. Conceito de órgão público .............................................. 05 
2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos .......................... 11 
 2.4. Capacidade processual ................................................... 11 
 2.5. Principais características dos órgãos públicos ................ 13 
 2.6. Classificação .................................................................. 13 
3. Centralização e descentralização 
 3.1. Centralização e descentralização política ....................... 15 
 3.2. Centralização e descentralização administrativas ......... 16 
 3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial ................ 17 
 3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 17 
 3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração ........... 18 
4. Administração Pública Direta e Indireta 
 4.1. Administração Pública Direta ........................................... 19 
 4.2. Administração Pública Indireta ........................................ 19 
 4.3. Criação das entidades da Administração Indireta ............ 20 
5. Revisão de Véspera de Prova – RVP ............................................ 24 
 
 
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1. Conceito de Administração Pública 
 A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único, pois 
pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os vários 
sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o 
sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, 
formal ou orgânico. 
 Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida como 
o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas (entidades políticas e entidades 
administrativas) e agentes públicos encarregados do exercício da função 
administrativa. Esse é um sentido que as bancas examinadoras gostam muito de 
exigir em suas provas, portanto, é necessário ficar atento. 
 Ao utilizar a expressão “Administração Pública” em sentido subjetivo, a 
banca examinadora estará se referindo à composição e organização das 
entidades e órgãos que integram a sua estrutura, a exemplo das autarquias, 
empresas públicas, entidades políticas (União, Estados, Municípios e Distrito 
Federal) etc. 
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expressão 
administração pública (que deve ser grafada com as iniciais minúsculas), 
consiste na própria função administrativa exercida pelos órgãos, entidades e 
agentes que integram a Administração Pública em sentido subjetivo. Nesse caso, 
estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela administração, a 
exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e intervenção 
administrativa, e não a sua composição e estruturação. 
A partir de agora, utilizarei a expressão Administração Pública somente em 
seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento, 
aos órgãos e entidades que a integram. E os agentes públicos, serão 
esquecidos? É claro que não, iremos estudá-los posteriormente, em uma aula 
específica, já que também integram a Administração Pública em sentido 
subjetivo. 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: A Administração 
Pública em seu sentido subjetivo compreende o conjunto de agentes, órgãos e 
entidades designados para executar atividades administrativas 
(FCC/Executivo Público Casa Civil/2010). 
 
2. Órgãos públicos 
 Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigações são conhecidos 
como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relações jurídicas 
com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois é a existência de uma 
personalidade que possibilita o estabelecimento de relações jurídicas. 
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 O Estado é considerado um ente personalizado, ou seja, é dotado de 
personalidade jurídica. Entretanto, não possui vontade própria, não consegue 
se expressar diretamente para estabelecer relações jurídicas com outras pessoas 
ou sujeitos de direito. 
Sendo assim, é obrigado a manifestar a sua vontade através da atuação de 
seus agentes públicos, cujos atos praticados lhe são diretamente imputados 
(quando o agente público pratica um ato no exercício da função pública é como 
se o próprio Estado o tivesse praticado e, portanto, é o ente estatal que 
inicialmente deverá ser responsabilizado pelos prejuízos que eventualmente 
forem causados a terceiros). 
 Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se 
atribuir a uma pessoa jurídica (Estado) atos praticados por pessoas físicas 
(agentes públicos). E, como não poderia ser diferente, são frequentes as 
questões em provas sobre o tema. 
 
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação 
entre Estado e agentes públicos 
2.1.1. Teoria do mandato 
 Essa teoria considerava o agente, pessoa física,como mandatário da 
pessoa jurídica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias 
criadas para explicar a ligação do Estado (que é uma pessoa jurídica) a uma 
pessoa natural (agente público). 
Alegavam os seus defensores que os agentes públicos atuavam em nome 
do Estado em virtude de uma “suposta” procuração fictícia que lhes havia sido 
outorgada. 
Várias críticas surgiram em oposição à teoria do mandato. A principal delas 
afirma que, como o Estado não tem vontade própria, não poderia outorgar uma 
procuração a alguém. Assim, a teoria restou superada e você precisa saber de 
sua existência apenas para fins de concurso público. 
 
2.1.2. Teoria da representação 
Se comparada com a teoria anterior, possui critérios mais sensatos e 
razoáveis, pois afirma que a atuação dos agentes públicos expressaria a vontade 
do Estado em decorrência de lei. O agente público seria equiparado a um tutor 
ou curador e o Estado seria um “incapaz”. 
Essa teoria também foi muito criticada, tendo sido descartada 
doutrinariamente, pois apresentava a ideia de que o Estado estaria escolhendo 
os seus próprios representantes, o que não acontece na tutela ou curatela. 
Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representação e 
causasse prejuízo a terceiros, o Estado não poderia ser responsabilizado, o que é 
inadmissível. 
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Pergunta: Professor, o que significa desconcentração administrativa? 
 A desconcentração nada mais é que a distribuição interna de 
competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de 
órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada, 
criada com o objetivo de tornar mais ágil e eficiente a execução das finalidades 
administrativas previstas em lei. 
 A desconcentração pode ser efetuada tanto pelos entes que compõem a 
Administração Direta (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), quanto 
pelos entes que integram a Administração Indireta (autarquias, fundações 
públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas). 
Em provas de concurso, é mais comum você encontrar questões afirmando 
que a desconcentração ocorre no âmbito de uma entidade pertencente à 
Administração Direta, o que não está errado. Contudo, lembre-se de que 
também poderá ocorrer a criação de órgãos dentro das entidades 
administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administração Indireta. 
Essa é a informação prevista expressamente no § 2o, artigo 1º, da Lei 
9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal): 
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta; 
 A UNIÃO é pessoa jurídica regida pelo Direito Público, portanto, possui 
personalidade jurídica própria, podendo contrair direitos e obrigações. E, para 
facilitar a persecução de seus objetivos, tanto o texto constitucional 
quanto a lei criaram vários órgãos dentro de sua estrutura (desconcentração), 
encarregando cada um deles de funções específicas. 
Todavia, os atos praticados pelos órgãos públicos federais (da União) serão 
imputados à própria União, pois eles não detêm personalidade jurídica e, 
portanto, não podem contrair direitos e obrigações. 
Dificilmente você encontrará uma questão em prova afirmando que a 
União criou uma lei “X”, a União julgou o processo “W” ou a União criou o 
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Mas, por quê? É simples. Porque 
a União possui em sua estrutura vários órgãos especializados e cada um deles é 
responsável por uma função específica. 
Exemplo: No âmbito da União, a Constituição Federal criou alguns órgãos 
públicos, denominados independentes, que assumiram a responsabilidade de 
criar leis (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal), de 
julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justiça, Juízes 
Federais, etc.) e de administrar a máquina estatal (Presidência da República). 
Assim, deve ficar bem claro que a União resolveu criar centros 
especializados de competências (órgãos públicos) para facilitar o alcance de 
seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2º da CF/1988. 
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Para ficar ainda mais fácil o entendimento, vamos analisar rapidamente a 
organização da Presidência da República e dos Ministérios, que está prevista na 
Lei Federal 10.683/03. 
A Presidência da República é o órgão mais importante dentro da 
organização administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei 
10.683/03, a Presidência da República possui, dentro de sua própria 
estrutura, diversos outros órgãos, que lhe são subordinados. 
Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um órgão independente 
(Presidência da República, por exemplo), seria possível a criação de outros 
órgãos, subordinados ao primeiro? 
Com certeza! Em conformidade com o artigo 1º da citada lei, a Presidência 
da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil; pela 
Secretaria-Geral; pela Secretaria de Relações Institucionais; pela Secretaria de 
Comunicação Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de Segurança 
Institucional; pela Secretaria de Assuntos Estratégicos; pela Secretaria de 
Políticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela Secretaria 
de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; pela Secretaria de Portos; e pela 
Secretaria de Aviação Civil, além de vários outros órgãos de assessoramento. 
Ademais, é importante destacar que os Ministérios também são órgãos 
diretamente subordinados a outro órgão: a Presidência da República (o 
Ministério da Previdência, por exemplo, é subordinado à Presidência da 
República). 
 Aprofundando um pouquinho mais, é válido destacar que os Ministérios 
também podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros 
órgãos internos. 
Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que o 
MINISTÉRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vários outros órgãos, que 
lhe são subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetário 
Nacional, o Conselho Nacional de Política Fazendária, o Conselho de Recursos do 
Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o 
Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência 
Privada Aberta e de Capitalização, o Conselho de Controle de Atividades 
Financeiras, a Câmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos de 
Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia à Exportação - CFGE, o 
Comitê Brasileiro de Nomenclatura, o Comitê de Avaliação de Créditos ao 
Exterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Procuradoria-Geral da 
Fazenda Nacional, a Escola de Administração Fazendária (ESAF) e até 05 
(cinco) secretarias. 
 Não se desespere! Você não precisa ficar decorando todos esses órgãos, 
pois apenas estou explicando como é que se constitui a estruturação de um 
órgão público. 
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Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte 
organograma do Ministério da Fazenda, que indica perfeitamente como estão 
dispostos os órgãos que integram a sua estrutura administrativa: 
 
 Atenção: No organograma do Ministério da Fazenda estão presentes todos 
os órgãos e também entidades que fazem parte de sua estruturação. Todavia, 
lembre-se de que entidade não é órgão público, pois possui personalidade 
jurídica própria (a exemplo do BNB, SUSEP, CEF, Banco Central etc.). Apesar de 
estarem inseridas em seu organograma, as entidades administrativas não estão 
subordinadas ao Ministério, mas somente vinculadas, conforme estudaremos 
posteriormente. 
Aprofundando novamente no assunto, é válido esclarecer que todos os 
órgãos que integram a estrutura do Ministério da Fazenda também podem 
desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF. 
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Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros 
órgãos, tais como diretorias, centros regionais, gerências e chefias e, sendo 
assim, todos eles são fruto da desconcentração. 
 E para não ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos os 
órgãos citados abaixo também podem se desconcentrar, dando origem a novos 
órgãos em suas respectivas estruturas. Na sequência, os novos órgãos criados 
também poderão se desconcentrar e assim por diante. 
Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentração não 
mais será possível, por questão de lógica. 
De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nível ou do 
número de órgãos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma 
única pessoa jurídica. Sendo assim, os atos praticados por todos os órgãos que 
apresentei deverão ser imputados à União, que deu origem a toda essa 
desconcentração. 
 
Diretor Geral 
Diretor-Geral Adjunto 
Diretor-Geral Adjunto 
Diretoria de Administração – Dirad 
Diretoria de Atendimento e Coordenação de Programa – Dirat 
Diretoria de Cooperação Técnica e 
Pesquisa – Dirco 
Diretoria de Educação – Dired 
Diretoria de Recrutamento e Seleção – Dires 
Centro Estratégico de Formação e Educação Permanente - Cefor 
Centro Regional Conjunto de Capacitação para a América Latina no 
Brasil – Cecab 
Gerencia do Programa de 
Educação Fiscal – Geref 
Gerência de Tecnologia da Informação – Gerti 
Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos – Conte 
 
 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Quando a 
Administração Pública, diante da complexidade das atividades por ela 
desenvolvidas, distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim 
de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços, ocorre a técnica 
administrativa intitulada desconcentração (FCC/Analista Judiciário TRE 
AL/2010). 
 
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 2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos 
 Nos termos do artigo 61, § 1º, II, “e”, combinado com o artigo 48, XI, da 
Constituição Federal, os órgãos públicos somente podem ser criados ou extintos 
através de lei. 
 No momento da desconcentração, podem ser levados em conta o critério 
territorial ou material. Quando os órgãos públicos são criados em função de 
sua localização territorial, a exemplo da Superintendência Regional da Polícia 
Federal em Minas Gerais, em São Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outros 
Estados, ocorre a desconcentração territorial. 
 Por outro lado, a desconcentração pode ocorrer em razão da natureza 
das atividades a serem exercidas pelo órgão público, a exemplo do Ministério 
da Saúde, Ministério da Educação, Ministério dos Transportes, Ministério da 
Previdência, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada 
desconcentração material. 
Apesar de a criação de órgãos públicos depender de instrumento legal, é 
importante esclarecer que a organização e o funcionamento desses órgãos pode 
ocorrer mediante a edição de decreto autônomo, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (artigo 84, VI, 
“a”, da CF/88). 
 Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da República não pode 
criar ou extinguir órgãos públicos, mas pode expedir decreto para organizar o 
funcionamento desses órgãos na Administração Pública Federal, desde que não 
implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa também deve ser 
estendida aos demais Chefes do Executivo em âmbito estadual, distrital e 
municipal. 
 2.4. Capacidade processual ou judiciária 
 Segundo o entendimento majoritário da doutrina, é possível definir a 
capacidade processual como a capacidade de estar em juízo, ou seja, a 
aptidão para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigações, de 
exercer, por si só, os atos da vida civil. 
O artigo 7º do Código de Processo Civil declara expressamente que "toda 
pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar em 
juízo". 
Pergunta: Professor, como os órgãos públicos não são pessoas (físicas ou 
jurídicas), existe a possibilidade de figurarem no polo ativo ou passivo de uma 
relação processual (uma ação judicial)? 
 Em regra, não. Entretanto, em caráter excepcional, existem algumas 
situações nas quais os órgãos públicos, mesmo não possuindo personalidade 
jurídica, poderiam integrar uma relação processual: 
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 1ª) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso, é 
assegurada capacidade processual aos denominados órgãos independentes e 
autônomos para ingressarem com mandado de segurança para a defesa de 
suas competências, quando violada por outros órgãos. 
Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao 
Tribunal de Contas as verbas orçamentárias que lhes são devidas, no prazo 
previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira. 
Nesse caso, o próprio Tribunal poderá propor um mandado de segurança com 
o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao 
recebimento dos repasses orçamentários, pois, sem esses recursos, o Tribunal 
de Contas não consegue sequer arcar com as suas despesas básicas de 
funcionamento). 
2ª) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos 
termos do inciso III, artigo 82, do Código de Defesa do Consumidor, alguns 
órgãos públicos (mesmo não possuindo personalidade jurídica) são legitimados a 
ingressarem com ação judicial na defesa dos interesses e direitos dos 
consumidores, individualmente ou a título coletivo. 
Exemplo: apesar de ser um órgão público, o PROCON tem importante 
atuação em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justiça, no 
julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade 
processual para ingressar com ação judicial: 
“Ação civil pública. Direitos individuais homogêneos. Cobrança de taxas indevidas. 
Candidatos a inquilinos. Administradoras de imóveis. Legitimidadeativa do PROCON - 
Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do 
Estado para ajuizar ação coletiva para proteção de direitos individuais homogêneos. 
Prescrição. Multa do art. 84, § 4º, do Código de Defesa do Consumidor. Repetição em 
dobro. Multa do art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Súmula n° 07 da 
Corte. 
1. O PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da 
Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ação coletiva em defesa 
de interesses individuais homogêneos, assim considerados aqueles direitos com origem 
comum, divisíveis na sua extensão, variáveis individualmente, com relação ao dano ou à 
responsabilidade. São direitos ou interesses individuais que se identificam em função da 
origem comum, a recomendar a defesa coletiva, isto é, a defesa de todos os que estão 
presos pela mesma origem. No caso, o liame está evidenciado, alcançando os candidatos 
a inquilinos que são cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp 200827/SP, relator 
Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3ª T., j. 26/08/2002, DJ 09/12/2002, 
p. 339). 
 
 
 
 
 
No julgamento do Recurso Especial nº 1.164.017/PI, de relatoria do Ministro Castro 
Meira, cujo acórdão foi publicado em 06/04/2010, a Primeira Seção do Superior 
Tribunal de Justiça decidiu que “a Câmara de Vereadores não possui personalidade 
jurídica, mas apenas personalidade judiciária (capacidade judiciária), de modo que 
somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais, 
entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e 
independência do órgão. Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é 
necessário qualificar a pretensão em análise para se concluir se está, ou não, relacionada 
a interesses e prerrogativas institucionais”. 
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2.5. Principais características dos órgãos públicos 
Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito 
bem as principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na 
maioria deles (não em todos): 
1ª) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica; 
2ª) Não possuem personalidade jurídica; 
3ª) São resultado da desconcentração; 
4ª) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira; 
5ª) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão 
com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.); 
6ª) Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que 
integram; 
7ª) Alguns têm capacidade processual para a defesa em juízo de suas 
prerrogativas funcionais; 
8ª) Não possuem patrimônio próprio. 
 
2.6. Classificação 
São várias as classificações de órgãos públicos elaboradas pelos 
doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas de concurso público, a do 
professor Hely Lopes Meirelles ainda é a mais utilizada. 
1º) Quanto à posição ocupada na escala governamental ou 
administrativa (quanto à posição estatal): órgãos independentes, 
autônomos, superiores e subalternos. 
 Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto 
constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, 
Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara de 
Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados, 
DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir 
nessa classificação também o Ministério Público e os Tribunais de Contas. 
Destaca-se que esses órgãos não estão subordinados a quaisquer outros e 
são ocupados por agentes políticos. 
Autônomos são os órgãos que se encontram diretamente 
subordinados aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da 
hierarquia administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e financeira. 
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Dentre eles, podemos citar os Ministérios, os órgãos integrantes da estrutura 
administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-Geral, 
Secretaria de Relações Institucionais, etc), entre outros. 
Os órgãos superiores são aqueles que detêm poder de direção, controle, 
decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre 
sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Nessa 
categoria, podemos incluir os órgãos que estão diretamente subordinados aos 
órgãos autônomos e, em alguns casos, até mesmo aos órgãos independentes, 
tais como as gerências, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos, 
as secretarias-gerais etc. 
Os órgãos subalternos são aqueles que têm reduzido poder decisório, 
responsáveis por atribuições meramente executivas. Segundo o professor Hely 
Lopes Meirelles, esses órgãos “destinam-se à realização de serviços de rotina, 
tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões 
superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas 
repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público, 
prestando-lhes informações e encaminhando os requerimentos, como as 
portarias e as seções de expediente”. 
No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do TRT da 
11ª Região, realizado em 2012, a FCC considerou correta a seguinte 
assertiva: “Existem vários critérios de classificação dos órgãos públicos, tais 
como, os critérios de “esfera de ação”, “posição estatal”, “estrutura”, dentre 
outros. No que concerne ao critério “posição estatal”, as Casas Legislativas, a 
Chefia do Executivo e os Tribunais são órgãos públicos independentes”. 
 
2º) Quanto à estrutura: simples e compostos. 
Podemos entender como órgãos simples aqueles constituídos por um 
único centro de competência. São órgãos que não possuem em sua estrutura 
outros órgãos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Não 
possuem subdivisões internas. 
O número de agentes públicos que compõem o órgão não é relevante para 
essa definição, o que interessa é a inexistência de outros órgãos em sua 
estrutura, sendo possível citar como exemplo uma portaria ou uma seção de 
cópias de documentos. 
Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa e 
reúnem, em sua estrutura, diversos outros órgãos, que lhes são subordinados. 
Podemos citar como exemplo o Ministério da Fazenda, que possui em sua 
estrutura diversos outros órgãos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria do 
Tesouro Nacional, ESAF, entre outros. 
 
3º) Quanto à atuação funcional: órgãos singulares ou unipessoais 
e colegiados ou pluripessoais. 
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Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas atuações e 
decisões mais importantes estão centralizadas em um único agente, que é o 
seu titular. Isso não quer dizer que o órgão tenha que ser formado por um único 
agente (na maioria das vezes, o órgão é formado por diversos agentes), mas sim 
que as decisões sejam tomadas pelo seu representante máximo. Comoexemplo, 
podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidência da República, 
Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, as decisões 
são centralizadas na autoridade máxima (Chefe do Executivo), 
independentemente da quantidade de agentes públicos que trabalhem no órgão. 
No concurso público para o cargo de Analista Judiciário do TRT da 
20ª Região, realizado em 2011, a FCC considerou correta a seguinte 
assertiva: “A Presidência da República e a Diretoria de uma escola são exemplos 
de órgãos públicos singulares”. 
Colegiados ou pluripessoais são aqueles que atuam mediante a 
manifestação obrigatória e conjunta de seus principais membros, mediante 
votação, sendo necessária a observância das regras previstas nos respectivos 
regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os 
tribunais integrantes do Poder Judiciário (o plenário do STF é um caso típico) e os 
órgãos que têm a denominação de comissão, conselho, turma, etc. 
 
4º) Quanto às funções exercidas: ativos, consultivos e de controle. 
 Órgãos ativos são aqueles que editam atos administrativos com o 
objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os 
Ministérios, por exemplo. 
 Órgãos consultivos são aqueles que elaboram pareceres com o objetivo 
de subsidiar as decisões de outros órgãos públicos, a exemplo do Conselho de 
Defesa Nacional. 
 Órgãos de controle são aqueles que exercem atribuições de fiscalização 
e controle em relação a outros órgãos, a exemplo do Tribunal de Contas da 
União. 
 
3. Centralização e descentralização 
 3.1. Centralização e descentralização política 
 As expressões “centralização” e “descentralização” podem ser estudadas 
tanto no âmbito do Direito Constitucional quanto no âmbito do Direito 
Administrativo. 
Analisando-as sob o âmbito constitucional, a expressão “centralização” 
refere-se à manutenção do poder político (poder de legislar) em um único 
núcleo. Nesse caso, a função legislativa não é repartida entre vários entes, 
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mas centralizada em um ente central, que é o único responsável pela edição de 
leis, que são de âmbito nacional. É o que ocorre nos denominados Estados 
Unitários, sendo possível citar como exemplos o Uruguai, a França, a Itália, 
dentre outros. 
Na “descentralização” ocorre justamente o contrário, pois o poder de 
legislar (poder político) é repartido entre várias pessoas jurídicas, como 
acontece no Brasil. Nesse caso, além da União (através do Congresso Nacional), 
também podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municípios, através de 
suas respectivas casas legislativas. 
A descentralização política é característica marcante nos países que 
adotam a Federação como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos Estados 
Unidos. 
 
3.2. Centralização e descentralização administrativas 
Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre quando 
a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente, em face 
dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas respectivas 
competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou jurídicas. 
Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função administrativa, 
ainda será o responsável pela execução de tal atividade, que ocorrerá através 
de seus respectivos órgãos e agentes públicos. 
Exemplo: Na esfera municipal, o serviço de ensino fundamental é exercido 
diretamente pelo Município, através das escolas públicas, que são órgãos 
públicos. 
Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um 
estudante sofra graves lesões corporais no interior da escola, causadas por um 
professor. Caso o pai decida ajuizar uma ação de reparação pelos respectivos 
danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responderá judicialmente? O 
Município, a Secretaria Municipal de Educação ou a própria escola? Pense bem... 
Tem certeza? 
É claro que será o Município, pois, dentre as alternativas apresentadas, é o 
único que possui personalidade jurídica. A Secretaria Municipal de Educação é 
apenas um órgão inserido na estrutura administrativa do Município, assim como 
a escola pública também é um órgão, nesse caso, inserido na estrutura da 
Secretaria Municipal. 
Por outro lado, ocorre a “descentralização administrativa” quando um 
ente estatal (União, Estados, DF e Municípios) transfere a outra pessoa, pública 
ou privada, o exercício de uma determinada atividade administrativa. Nesse 
caso, a função administrativa não será executada por órgãos públicos, mas por 
outra pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta do ente estatal que 
transferiu a execução da função administrativa. 
Conforme declara o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, na 
“descentralização, o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras 
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pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e 
por isso mesmo se constituam, como ao diante se verá, em parcelas 
personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal”. 
Na descentralização administrativa, existirá uma pessoa interposta 
entre o Estado e o beneficiário da atuação estatal, que será denominada 
entidade descentralizada. Esta será responsável por desempenhar a atividade 
administrativa, ou seja, prestar o serviço público, exercer o poder de polícia 
administrativa ou praticar atividades de fomento público. 
A doutrina majoritária apresenta três espécies de descentralização 
administrativa: a descentralização territorial (ou geográfica); a 
descentralização por serviços ou outorga (descentralização funcional ou 
técnica); descentralização por colaboração ou delegação. 
 
3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial 
Antes de a Constituição Federal de 1988 determinar a extinção dos 
territórios, existia, no Brasil, a denominada descentralização territorial ou 
geográfica. Nessa espécie de descentralização, cria-se um território (que terá 
personalidade jurídica de Direito Público interno) e a ele é concedida capacidade 
administrativa genérica. 
A descentralização territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitários, 
como é o exemplo da França. No Brasil, atualmente, não temos esse tipo de 
descentralização, pois a Constituição Federal de 1988 determinou a 
transformação dos antigos territórios de Roraima e do Amapá em Estados da 
Federação (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo território de 
Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos moldes do 
artigo 15 do ADCT da CF/88. 
Apesar de não existirem territórios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18 
da CF/88 afirma que “os Territórios Federais integram a União, e sua criação, 
transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas 
em lei complementar”. 
Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela 
criação de um novo território, este será fruto de uma descentralização 
administrativa da União, integrando a sua estrutura. 
 
 3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 
 Na descentralização por outorga, uma entidade política (União, 
Estados, DF e Municípios) cria ou autoriza a criação, em ambos os casosatravés de lei específica, de entidades administrativas (autarquias, fundações 
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que receberão a 
titularidade e a responsabilidade pela execução de uma determinada atividade 
administrativa. 
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 Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente que 
“é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluição em qualquer 
de suas formas”. Sendo assim, na esfera federal, a União poderia exercer 
diretamente essa atribuição administrativa de proteger o meio ambiente, 
criando um órgão público específico para tal. 
 Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades 
administrativas que estão sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao 
princípio constitucional da eficiência, a União decidiu descentralizar essa 
atividade, criando o IBAMA. 
 O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, através de 
lei específica, a titularidade e a execução, em todo o território nacional, do 
poder de polícia administrativa na área ambiental, por prazo indeterminado. 
 É válido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA será uma pessoa 
jurídica de Direito Público, ou seja, terá personalidade jurídica própria e, 
portanto, estará apto a contrair direitos e obrigações em seu próprio nome. 
 
3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração 
 Na descentralização por delegação, uma entidade política (União, 
Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato 
administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de determinada 
atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica, que já atuava 
anteriormente no mercado. 
 Algumas diferenças existentes na descentralização por outorga e 
delegação são muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais: 
1ª) Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do 
serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, ou 
seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal. 
Exemplo: Em âmbito municipal, é muito comum a contratação de 
empresas privadas para a prestação do serviço público de transporte coletivo 
urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88 
como de competência do Município. 
Isso ocorre em virtude da descentralização por delegação, que 
possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concessão de 
serviço público, através do qual será transferida ao particular apenas a 
execução do serviço e não a titularidade. 
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Apesar da delegação do serviço, compete ao Município exercer uma ampla 
fiscalização dos serviços que estão sendo prestados pela concessionária, 
garantindo-se, assim, a qualidade, a eficiência e a satisfação dos usuários. 
2º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução dos serviços 
ocorre através de lei, enquanto, na delegação, ocorre através de contrato 
administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizações de serviços 
públicos, por exemplo). 
3º) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a 
delegação tem prazo determinado em contrato. 
4º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução do serviço é 
feita apenas por uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios). Por 
outro lado, na delegação é possível que tenhamos no pólo ativo da transferência 
da execução do serviço tanto uma entidade política quanto uma entidade 
administrativa, apesar de esta última hipótese não ser muito comum. No setor 
de telecomunicações, temos um bom exemplo de delegação efetuada por uma 
entidade administrativa: a ANATEL, que é uma autarquia, transferiu para os 
particulares apenas a execução dos serviços de telecomunicações, 
permanecendo com a titularidade. 
 
4. Administração Pública Direta e Indireta 
 São muito comuns as questões em provas diferenciando Administração 
Pública Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que você jamais errará 
esse tipo de questão em prova, pois iremos estudar profundamente o tema, 
analisando todas as espécies de entidades que integram a Administração Pública, 
principalmente a indireta. 
 
4.1. Administração Pública Direta 
 O Decreto-Lei nº. 200/67, em seu artigo 4º, inciso I, declara 
expressamente que a Administração Pública Federal compreende a 
“Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos ministérios” e ainda a 
Administração Indireta. 
Como é possível perceber, o conceito de Administração Pública Direta está 
previsto diretamente no texto legal, não comportando maiores dúvidas ou 
discussões. Na esfera federal, é composta pela União (que detém 
personalidade jurídica de direito público) e de todos os órgãos que integram a 
estrutura da Presidência da República, previstos na Lei 10.683/03: Ministérios, 
Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais, Secretaria de 
Comunicação Social, entre outros. 
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Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois 
essas peculiaridades são muito cobradas em provas, conforme se observa no 
exemplo abaixo, elaborado pela Fundação Carlos Chagas: 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Somente por Lei 
Específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa 
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação 
(FCC/Analista Judiciário TRE AL/2010). Assertiva considerada correta 
pela banca examinadora. 
Caso a entidade seja criada diretamente por lei específica, será instituída 
com personalidade jurídica de direito público. Entretanto, se a criação for 
apenas autorizada por lei específica, será regida pelo direito privado. 
Uma questão que anteriormente gerou bastante polêmica, mas que parece 
ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se à existência de duas 
espécies de fundações públicas: de Direito Público e de Direito Privado. 
A polêmica foi criada porque até a promulgação da emenda constitucional 
19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não podiam 
ter a criação autorizada por lei específica, somente podiam ser criadas por lei 
específica. O texto anterior era o seguinte: 
“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas 
públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações 
públicas”. 
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou por várias vezes no sentido 
de que existem duas espécies de fundações públicas: as de Direito Público e 
as de Direito Privado. As primeiras são criadas por lei específica, nos mesmos 
moldes das autarquias e, portanto, são regidas pelo Direito Público. A segunda 
espécie terá a criação autorizadapor lei específica e, portanto, será regida pelo 
Direito Privado. 
Além disso, independentemente do regime adotado (público ou privado), 
as fundações públicas somente poderão atuar em áreas definidas em lei 
complementar, que, até o momento, ainda não foi criada. 
No processo de criação de autarquias e fundações públicas de Direito 
Público, a própria lei específica será responsável por conceder personalidade 
jurídica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atos 
constitutivos nos órgãos competentes (Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas 
ou Junta Comercial, por exemplo). 
Em relação às entidades que têm a criação apenas autorizada em lei 
específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e 
sociedades de economia mista), a personalidade jurídica somente será 
assegurada com a edição de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que será 
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responsável pela organização e estruturação da entidade) e o respectivo registro 
de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartório de Registro Civil das 
Pessoas Jurídicas. 
Nas pessoas jurídicas de Direito Público, a própria lei criadora concede 
“existência jurídica” à entidade, ou seja, personalidade jurídica que culmina na 
possibilidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio. 
Em relação às entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade de 
contrair direitos e obrigações somente ocorrerá com a publicação da lei específica 
autorizando a criação e, na sequência, com a elaboração e registro do ato 
constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos órgãos competentes. 
Outro dispositivo que merece destaque é o inciso XX, do artigo 37, da 
Constituição Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criação de 
subsidiárias de empresas públicas e sociedades de economia mista: 
“XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de 
subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como 
a participação de qualquer delas em empresa privada”. 
Inicialmente, é válido esclarecer que, para a criação de subsidiárias, não 
existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa 
(qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a 
autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada 
criação de uma nova subsidiária. 
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a 
necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal 
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa 
específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em 
que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou 
empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias. 
"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. 
OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 
INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a 
instituição de empresa de economia mista, mas sim a criação de subsidiárias 
distintas da sociedade-matriz, em consonância com o inciso XX, e não com o XIX 
do artigo 37 da Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa 
para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na 
própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que 
a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de 
inconstitucionalidade julgada improcedente." 
 Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o de 
que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o 
entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida autorização legislativa 
em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX, do artigo 
37, da CF/1988). 
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Fique atento ao modelo de questão, pois podem ser cobrados os dois 
entendimentos. Todavia, você saberá identificar a resposta facilmente, pois a 
banca não apresentará as duas possibilidades na mesma questão (pelo menos eu 
ainda não vi!). 
Ultrapassada esta parte “introdutória” sobre a Administração Pública, 
começaremos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que integram 
a Administração Pública Indireta, com as suas respectivas peculiaridades. Por 
serem várias as entidades (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, 
sociedades de economia mista e consórcios públicos de Direito Público), 
procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me às informações que são 
realmente importantes para as provas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas 
espécies de fundações públicas, as de direito público e as de direito privado. As 
primeiras são criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, 
serão regidas pelo direito público. As segundas terão a criação autorizada por lei 
e, sendo assim, serão regidas pelo direito privado. 
8. É válido esclarecer que para a criação de subsidiárias não existe a necessidade 
de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer espécie 
legislativa). Além disso, a autorização legislativa tem que ser concedida em cada 
caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária. Contudo, apesar do texto 
constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorização legislativa 
para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 
1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a criação de empresas 
subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei autorizativa de criação da 
empresa de economia mista ou empresa pública matriz também previu a 
eventual formação das subsidiárias. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
 
1. Considerações iniciais ............................................................. 27 
 
2. Espécies de entidades integrantes da administração pública indireta 
 2.1. Autarquias ..................................................................... 27 
 2.1.2. Autarquias em regime especial ................................... 38 
 2.1.3. Autarquias profissionais ............................................. 38 
 2.2. Fundações públicas ........................................................ 40 
2.3. Empresaspúblicas e sociedades de economia mista ..... 45 
2.4. Consórcios públicos ........................................................ 56 
 
3. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................... 61 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Considerações iniciais 
 De início, é importante que você saiba diferenciar algumas expressões que 
são muito comuns em provas: “entidades, entes ou pessoas políticas”, 
“entidades ou entes estatais” e “entidades ou entes administrativos”. 
 As expressões “entidades, entes ou pessoas políticas”, bem como 
“entidades ou entes estatais”, são expressões sinônimas, utilizadas para 
se referir à União, Estados, Municípios e Distrito Federal. De outro lado, as 
expressões “entidades ou entes administrativos” são utilizadas para 
designar as autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de 
economia mista e consórcios públicos de Direito Público. 
 Os entes políticos ou estatais sempre serão pessoas jurídicas de Direito 
Público interno. Por outro lado, as entidades administrativas podem ser 
instituídas sob a forma de pessoas jurídicas de Direito Público (autarquias, 
fundações de direito público e consórcios públicos) ou de Direito Privado 
(fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de 
economia mista). 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As entidades 
estatais são pessoas jurídicas de direito público que integram a estrutura 
constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, como, por 
exemplo, os Estados-membros (FCC/Analista Judiciário TRE AP/2011). 
Assertiva considerada correta pela banca examinadora. 
 
 2. Espécies de entidades integrantes da Administração Pública indireta 
2.1. Autarquias 
Conforme nos informa o saudoso professor Diógenes Gasparini, o vocábulo 
autarquia, de origem helênica, significa comando próprio, autogoverno. 
Entretanto, conforme veremos mais adiante, não é conveniente que se faça uma 
estrita ligação entre o vocábulo “autarquia” e “governo próprio”, pois outras 
entidades administrativas também possuem essas características e, nem por 
isso, são denominadas autarquias. 
Cuidado! Não é correto afirmar que as autarquias possuem autonomia 
política (autonomia de governo), pois essa é uma característica inerente às 
entidades estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). As autarquias 
possuem capacidades exclusivamente administrativas e, para exercê-las 
com maior eficiência, possuem autoadministração. 
A principal característica das autarquias está relacionada à natureza das 
atividades que desenvolvem: atividades típicas de Estado, em regra. Estão 
incluídas no âmbito das atividades típicas de Estado segurança pública, 
diplomacia, arrecadação e fiscalização de tributos e contribuições 
previdenciárias, vigilância sanitária, fiscalização e proteção ao meio ambiente, 
entre outras. 
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Exemplo: O IBAMA, que é uma autarquia federal, foi criado pela 
União, mediante lei específica, para o exercício do poder de polícia 
administrativa na área ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidade 
jurídica própria, distinta da União e, portanto, deve atuar de maneira autônoma 
no exercício de suas funções administrativas. O mesmo ocorre com o BANCO 
CENTRAL, que também é uma autarquia federal e, portanto, possui 
personalidade jurídica distinta da União. 
A personalidade jurídica de Direito Público, atribuída às autarquias, é 
consequência direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a sua 
responsabilidade. Em regra, como exercem funções típicas de Estado, nada mais 
coerente do que atribuir às autarquias todas as “prerrogativas” provenientes 
do regime jurídico-administrativo, assim como acontece com as entidades 
estatais (que também são regidas pelo Direito Público). 
No mesmo sentido, como consequência da autonomia e independência 
autárquica, é perfeitamente possível que a União, por exemplo, ajuíze uma ação 
judicial em face do IBAMA, ou vice e versa, pois ambas as entidades têm 
personalidade jurídica própria. 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: Para os fins do 
Decreto-Lei nº 200/67, autarquia é o serviço autônomo, criado por lei, com 
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades 
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada 
(FCC/Analista Judiciário TRT 14ª Região/2011). Assertiva considerada 
correta pela banca examinadora. 
 
2.1.3. Criação e extinção 
Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal de 1988, 
somente por lei específica, poderá ser criada uma autarquia, seja ela federal, 
estadual, municipal ou distrital. 
A personalidade jurídica de uma autarquia tem início com a vigência da 
lei responsável pela sua criação, contrariamente ao que ocorre em relação às 
pessoas jurídicas de Direito Privado, que são regidas pelas regras constantes no 
artigo 42 do Código Civil Brasileiro, que assim dispõe: 
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de Direito Privado 
com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando 
necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no 
registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo. 
A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigações em nome 
próprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os órgãos 
competentes. A sua existência legal terá início com a publicação do texto da 
lei criadora no Diário Oficial, que assegurará o início de sua vigência e, ainda, 
da personalidade jurídica da autarquia. 
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Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é privativa 
do Chefe do Executivo (artigo 61, § 1º, II, “e”, da CF/88), em todos os níveis 
federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). 
Depois de criada por lei, está autorizado o Chefe do Poder Executivo a 
editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o funcionamento 
da autarquia. O Presidente da República, por exemplo, poderá editar um decreto 
com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o estatuto de uma autarquia 
recém-criada. 
Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser possível 
a criação de autarquias vinculadas ao Poder Judiciário e, ainda, ao Poder 
Legislativo. Nesses casos, a apresentação do projeto de lei de criação dependeria 
de cada Poder específico, e não do Chefe do Executivo. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...] 
Como exemplo de autarquia vinculada ao PoderJudiciário, podemos 
citar o Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária – IPRAJ, criada junto 
ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (através da Lei Estadual nº 
4.348/84), com o objetivo de “planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar 
as atividades de apoio administrativo em matéria financeira, de pessoal, de 
suprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais, 
assistência e previdência social do Tribunal”. 
Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, em decisão 
proferida no processo administrativo nº 337.015, ter sido contrário à existência 
de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, constata-se que, em tese, é possível 
a criação de tais entidades vinculadas ao Poder Judiciário e Legislativo (análise 
extraída do artigo 37 da CF/88). 
Em respeito ao princípio do paralelismo das formas, como se exige lei 
específica para criação de autarquia, da mesma forma, exige-se lei específica 
para a sua extinção. Desse modo, uma autarquia jamais poderá ser extinta por 
Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois não foi criada por Decreto, mas 
sim por lei específica. 
Para que você consiga visualizar o processo de criação de uma autarquia, 
basta efetuar uma leitura do artigo 2º da Lei 7.735/89, alterado pela lei 
11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis – IBAMA: 
“Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de 
Direito Público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do 
Meio Ambiente, com a finalidade de: 
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I - exercer o poder de polícia ambiental; 
II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às 
atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da 
qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, 
ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do 
Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº. 11.516, 2007). 
III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com 
a legislação ambiental vigente”. 
 
2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros 
As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, 
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso 
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa, nos termos do § 6º, artigo 37, 
da Constituição Federal de 1988. 
Como as autarquias possuem personalidade jurídica própria, respondem 
civilmente pelos danos que seus agentes, no exercício de função pública, 
causarem a terceiros. O ente estatal responsável pela criação da autarquia 
somente será acionado para cumprir a obrigação quando a autarquia 
tornar-se inadimplente. 
Entende a doutrina majoritária que os entes estatais respondem 
subsidiariamente pelos danos a terceiros causados em virtude de ações ou 
omissões de agentes das autarquias. O ente criador (União, Estados, Municípios 
e DF) somente pode ser acionado após a exaustão dos recursos financeiros da 
autarquia e, portanto, não é correto falar-se em responsabilidade solidária, mas 
sim subsidiária, já que as autarquias possuem personalidade jurídica e 
patrimônio próprios, 
Somente se a autarquia não possuir recursos financeiros suficientes 
para cobrir os prejuízos causados a terceiros é que o ente estatal poderá ser 
acionado, subsidiariamente. 
Não iremos aprofundar o nosso estudo, neste momento, no tema 
referente à “responsabilidade civil da Administração”. Em aula 
específica, voltaremos a tratar do assunto. 
 
2.1.5. Patrimônio 
O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens móveis e imóveis, 
que são considerados integralmente bens públicos, não existindo participação 
da iniciativa privada em sua constituição. 
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Nos termos do artigo 98 do Código Civil, “são públicos os bens do domínio 
nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno; todos os 
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem”. 
Pergunta: Professor, como esses bens móveis e imóveis passam a 
integrar o patrimônio de uma autarquia? 
Esses bens podem ser transferidos através da própria lei responsável pela 
criação da autarquia ou, ainda, através de lei posterior, que irá agregar novos 
bens ao patrimônio original. 
Exemplo: No momento da criação do IBAMA, a própria Lei 7.735/89, em 
seu artigo 4º, declarou expressamente que os bens que iriam integrar o 
patrimônio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas. 
“Art. 4º O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e 
financeiros, a competência, as atribuições, o pessoal, inclusive inativos e 
pensionistas, os cargos, funções e empregos da Superintendência da Borracha - 
SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, extintos 
pela Lei nº. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, bem assim os da Superintendência 
do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE e da Secretaria Especial do Meio 
Ambiente - SEMA são transferidos para o Instituto Brasileiro do Meio 
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, que os sucederá, ainda, nos 
direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, 
inclusive nas respectivas receitas”. 
Como os bens integrantes do patrimônio das autarquias são considerados 
públicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos bens 
pertencentes às entidades da Administração Direta: a imprescritibilidade (não 
podem ser objeto de ações de usucapião apresentadas por terceiros), a 
alienabilidade condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados 
e desde que cumpridas todas as exigências legais) e a impenhorabilidade (não 
podem ser penhorados para garantir o pagamento de créditos de terceiros). 
No concurso público para o cargo de Analista de Controle do TCE 
PR, realizado em 2011, a FCC considerou correta a seguinte assertiva: 
“O regime jurídico a que se submetem as autarquias determina a sua criação por 
lei e assegura a impenhorabilidade de seus bens e imunidade tributária, 
submetendo-a à tutela do ente instituidor”. 
 
2.1.6. Regime de pessoal 
 Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, é necessário e 
imprescindível diferenciarmos duas espécies de agentes: os servidores 
públicos e os seus dirigentes. 
 
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a) Servidores Públicos 
O texto original do artigo 39 da Constituição Federal de 1988 estabelecia 
que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam estabelecer, 
no âmbito de sua competência, regime jurídico único (apenas estatutário, 
celetista ou outro regime legal) para os servidores da administração pública 
direta, das autarquias e das fundações públicas. 
Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutário (Lei 8.112/90)para todos os servidores públicos federais vinculados à União, seus respectivos 
órgãos, autarquias e fundações públicas de Direito Público. 
Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emenda 
constitucional nº. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime jurídico 
único para todos os servidores públicos. 
 A partir de então, o regime jurídico das referidas entidades e órgãos 
públicos poderia ser estatutário ou celetista (nos termos da CLT), ou, ainda, 
qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possível então que uma autarquia 
federal, por exemplo, tivesse em seu quadro uma parte de servidores regidos por 
estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT. 
Todavia, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenário do Supremo Tribunal 
Federal deferiu medida cautelar na ADIn nº. 2.135, para declarar inconstitucional 
a nova redação dada pela EC nº. 19/98 ao caput do artigo 39 da CF, sob a 
alegação de que a alteração do referido artigo não teria sido aprovada pelo 
processo legislativo previsto no texto constitucional (quórum favorável de, no 
mínimo, 3/5 dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, em dois 
turnos de votação, como exige o art. 60, §2º, da CF/88). 
Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB e 
PSB), a alteração do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada no 
Senado, sem a manifestação obrigatória da Câmara dos Deputados. 
Sendo assim, com a suspensão, pelo STF, da alteração que havia sido 
efetuada pela emenda constitucional nº 19, voltou a vigorar no Brasil o famoso 
regime jurídico único. 
A alteração efetuada pela EC nº. 19/98 (fim do regime jurídico único) no 
artigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal e, 
portanto, as autarquias federais atualmente só podem contratar servidores 
públicos pelo regime estatutário (Lei 8.112/90), pelo menos até a decisão 
final de mérito na ADIn 2.135. 
Atenção: As sociedades de economia mista e as empresas públicas 
não foram afetadas pelas modificações citadas neste tópico, pois os seus 
empregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime celetista, 
conforme veremos adiante. 
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1) Prazo em quádruplo para contestar uma ação em dobro para 
recorrer, nos termos do artigo 188 do Código de Processo Civil. 
2) Dispensa de apresentação, por seus procuradores, do instrumento de 
mandato (procuração) para atuar em juízo, nos termos da Súmula 644 do 
Supremo Tribunal Federal: 
Súmula 644 – Ao procurador autárquico não é exigível a apresentação de 
instrumento de mandato para representá-lo em juízo. 
3) Não sujeição ao concurso de credores ou à habilitação de crédito em 
falência, concordata ou inventário, para cobrança de seus créditos, salvo 
para estabelecimento de preferência entre as diversas Fazendas Públicas; 
4) Pagamento de custas judiciais apenas ao término da ação judicial, 
quando vencidas, nos termos do artigo 27 do Código de Processo Civil; 
5) A sentença proferida contra tais entidades, ou a que julgar procedentes, 
no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa, está sujeita 
ao duplo grau de jurisdição obrigatório e, portanto, somente produzirá 
efeitos jurídicos após ter sido confirmada pelo tribunal, nos termos dos 
incisos I e II do artigo 475 do CPC, salvo: 
a) quando a decisão contrária à Autarquia for de valor igual ou 
inferior a 60 (sessenta) salários mínimos; 
b) quando a sentença for fundamentada em jurisprudência do 
plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal 
ou de Tribunal Superior. 
 
2.1.8. Imunidade tributária 
Nos termos do artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal de 1988, “é 
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir 
impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros” e, por força do 
§ 2º do mesmo artigo 150, a vedação se estende “às autarquias e às fundações 
instituídas e mantidas pelo poder público, no que se refere ao patrimônio, à 
renda e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas 
decorrentes”. 
É importante esclarecer que a imunidade tributária, prevista no artigo 
150, VI, “a”, da CF/88, não se aplica de forma plena às autarquias. A 
imunidade tributária somente irá incidir sobre o patrimônio, a renda e os 
serviços das autarquias que estejam vinculados às suas finalidades 
essenciais ou às que delas decorram. 
Exemplo: O IBAMA, que é autarquia federal, não está obrigado a pagar 
IPTU relativo a imóvel integrante de seu patrimônio e que é utilizado como sede 
de suas atividades administrativas (finalidade essencial). Todavia, se o 
IBAMA possui imóvel que esteja desocupado e decide alugá-lo, será exigido o 
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pagamento do IPTU, pois, nesse caso, o bem não estará sendo utilizado para a 
satisfação de suas finalidades essenciais. 
Para que você não seja surpreendido nas provas, lembre-se sempre de que 
a imunidade tributária não alcança todas as espécies de tributo, como as taxas e 
as contribuições de melhoria, mas apenas os impostos, que são espécies do 
gênero tributo. 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: As autarquias 
gozam de imunidade de impostos sobre seu patrimônio, renda e serviços 
vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes (FCC/Analista 
Judiciário TRT 7ª Região/2009). Assertiva considerada correta pela 
banca examinadora. 
 
2.1.9. Prescrição quinquenal 
Todos aqueles que possuem créditos a receber de autarquias deverão 
promover a cobrança no prazo máximo de 05 (cinco) anos, sob pena de 
prescrição (não poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente no 
Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido às autarquias pelo Decreto-Lei 
4.597/42. 
 
2.1.10. Foro judicial 
Nos termos do inc. I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as 
causas em que entidade autárquica federal for interessada na condição de 
autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de 
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na 
justiça federal. Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais, 
as causas deverão tramitar na justiça estadual. 
 Da mesma forma, nos termos do inciso VIII, artigo 109, da CF/1988, os 
mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade federal 
(dirigentes de autarquias, por exemplo), excetuados os casos de competência 
dos tribunais federais, também serão propostos na justiça federal de 1ª 
instância. 
 No momento, os servidores das autarquias somente podem vincular-se à 
entidade pelo regime jurídico estatutário, pois o Supremo Tribunal Federal 
restabeleceu a obrigatoriedade do regime jurídico único. Contudo, entre 04 
de junho de 1998 (promulgação da EC 19) e 02 de agosto de 2007 (data na 
qual o STF concedeu medida cautelar para restituir o regime jurídico único), as 
autarquias puderam contratar agentes públicos tanto pelo regime estatutário 
quanto celetista. 
 Assim, caso os servidores estatutários de uma autarquia federal 
necessitem recorrer ao judiciário para exigir o pagamento de alguma verba 
remuneratória (horas extraordinárias, por exemplo), deverão acionar a justiça 
federal. Por outro lado,