2-SERVIÇOS PUBLICOS II

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DIREITO ADMINISTRATIVO II 
 
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D E L E G A Ç Ã O D O S S E R V I Ç O S P Ú B L I C O S 
 
1. Delimitação do tema 
 
Neste ponto convém recapitular o que foi estudado no item 7, da Aula 01, sobre 
a forma de prestação dos serviços públicos. Lá expusemos que a sua prestação pode 
se dar, basicamente, de três formas: 
1) Direta: a prestação dos serviços é realizada a) pessoalmente pela 
Administração Pública Direta como, por exemplo, a varrição de ruas, ou b) com o 
auxílio de particulares, selecionados por meio de procedimento licitatório, como, por 
exemplo, a coleta de lixo feita por empresa terceirizada. A prestação direta, mesmo 
com o auxílio de particulares é feita sempre em nome do Estado, razão pela qual a 
responsabilidade civil é exclusiva deste. 
2) Indireta por Outorga: a prestação dos serviços é realizada por meio de pessoas 
jurídicas especializadas criadas pelo Estado. É o que ocorre com as autarquias, 
fundações públicas, associações públicas, empresas públicas e sociedades de 
economia mista. Um exemplo dessa forma de prestação são os serviço postais exercido 
pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - EBCT. 
3) Indireta por Delegação ou Colaboração: é aquela prestação realizada por meio 
de Delegatários (Concessionários e Permissionários), selecionados por meio de 
procedimento licitatório e, desde que a delegação tenha previsão em lei específica 
(concessão) ou autorização legislativa (permissão). Doravante, iremos nos concentrar 
nessa forma de prestação dos serviços públicos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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2. Da Delegação dos serviços públicos 
 
A delegação de serviços públicos pode ocorrer por diversos instrumentos: lei 
(para entes da administração indireta); contratos administrativos (para concessão 
comum de serviços públicos, para a concessão especial e para a permissão de serviços 
públicos); e atos unilaterais (para autorização de serviço público). 
Atentemos, contudo, para o fato de que, muito embora venhamos a nos 
concentrar nos contratos administrativos e atos unilaterais relacionados à prestação de 
serviços públicos, existem, ainda, a concessão, a permissão e a autorização de uso de 
bem público, que não serão objeto de nosso estudo. 
A delegação de serviços públicos é um gênero e, precisamos, neste ponto de 
nossos estudos, sistematizar as suas espécies e subespécies, tal qual delineadas pela 
legislação infraconstitucional. 
A primeira forma de delegação que estudaremos é a Concessão de Serviços 
Públicos. Esta, por sua vez, é subdividida em duas modalidade: 
1) Concessão Comum, regulada nas Leis n. 8.987/1995 e 9.074/1995). São de dois 
subtipos: 
A) Concessão de serviço público; e 
B) Concessão de serviço público precedida da execução de obra pública. 
2) Concessão Especial, também denominadas de PPPs (Parcerias Público-
Privadas), previstas na Lei n. 11.079/2004, mas também sujeitas a alguns dispositivos 
da Lei n. 8.987/1995. Também composta de dois tipos: 
A) Concessão patrocinada; e 
B) Concessão Administrativa. 
A segunda forma de delegação que estudaremos é a Permissão de Serviços 
Públicos. E, por fim, a terceira será a Autorização de Serviços Públicos. Feita essa 
sistematização passemos ao estudo de cada uma delas. 
 
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3. Concessão de serviços públicos 
 
3.1 Concessão Comum 
 
3.1.1 Concessão de serviços públicos vs Concessão de serviços públicos precedida da 
execução de obra pública 
 
É recomendável o estudo conjunto dos dois tipos de concessão comum, dada a 
sua íntima ligação. Assim, iniciaremos, justamente, pela sua diferenciação para, em 
seguida, analisarmos todos os demais pontos, já que convergentes. 
Concessão de serviço público é a delegação de sua prestação, feita pelo poder 
concedente (União, Estados, DF ou Municípios), mediante licitação nas modalidades 
de concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas 
que demonstre capacidade para o seu desempenho por sua conta e risco e por prazo 
determinado (o prazo irá variar conforme o serviço concedido), conforme insculpido 
no art. 2º, inciso II, da lei n. 8.987/95. 
O que diferencia a Concessão de serviços públicos precedida da execução de obra 
pública (prevista no art. 2º, inciso III, da lei n. 8.987/95), como o próprio nome sugere, 
é que antes da realização do serviço, é necessário a realização de uma obra pública. 
A lei define-a como sendo a construção, total ou parcial, conservação, 
reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, 
delegados pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou 
diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento 
da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do 
serviço ou da obra por prazo determinado. 
A título de exemplo, temos a concessão, mediante certame licitatório, da 
construção e conservação de rodovia, com a consequente remuneração do 
concessionário mediante a cobrança de pedágios aos usuários da via. 
Percebe-se do exposto que a única diferença entre os dois tipos de concessão 
comum está no respectivo objeto. Na concessão simples, o objeto do contrato é 
unicamente a execução de determinada atividade caracterizada como serviço público; 
já na concessão de serviço público precedida da execução de obra pública há uma 
duplicidade de objeto. O primeiro deles é o ajuste entre o poder concedente e o 
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concessionário para a execução de determinada obra pública; o segundo, a prestação 
do serviço público consistente na exploração econômica do serviço ou da obra 
Importante lembrar que a concessão de serviço público requer autorização 
legislativa específica para sua formalização. 
Pessoa física não podem receber a concessão da execução de um serviço 
público. O art. 2º, incisos II e III somente preveem que sejam concessionárias de 
serviços públicos as pessoa jurídica ou consórcio de empresas. 
Por fim, importante se ater ao fato que, de acordo com o parágrafo único do 
artigo 31, as contratações, feitas pela concessionária serão regidas pelas disposições 
de direito privado, inclusive as de mão-de-obra, que se regerão pela legislação 
trabalhista, não se estabelecendo qualquer relação entre os terceiros contratados 
pela concessionária e o poder concedente. 
 
3.1.2 Encargos dos concessionários 
 
Diversas são as incumbências das concessionárias, dentre as quais destacamos: 
a) prestar serviço adequado, de acordo com a forma prevista em lei, nas normas 
técnicas aplicáveis e no contrato; 
b) manter em dia o inventário e o registro dos bens vinculados à concessão; 
c) prestar contas da gestão do serviço ao poder concedente e aos usuários, nos 
termos definidos em contrato; 
d) cumprir e fazer cumprir as normas de serviço e as cláusulas contratuais da 
concessão; 
e) Permitir aos encarregados da fiscalização livre acesso, em qualquer época, às 
obras, aos equipamentos e às instalações integrantes do serviço, bem como a seus 
registros contábeis; 
f) promover as desapropriações e constituir servidões autorizadas pelo poder 
concedente, conforme previsão editalícia e contratual 
g) zelar pela integridade dos bens vinculados à prestação do serviço, bem como 
segurá-los adequadamente; e, 
h) captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessários à prestação dos 
serviços. 
 
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3.1.3 Direitos e obrigações dos Usuários 
 
Os artigos 7º e 7º-A da lei 8987/95 estabelecem os direitos e as obrigações dos 
usuários dos serviços públicos. São eles: 
a) receber serviço adequado, prestado com regularidade, continuidade, 
segurança, cortesia e atualidade; 
b) receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa 
dos interesses individuaise coletivos; 
d) obter e utilizar o serviço com liberdade de escolha entre os vários prestadores 
do serviço, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente; 
e) ter, no mínimo de 6 datas opcionais disponibilizadas, dentro do mês de 
vencimento, para escolher entre os dias de vencimento de seus débitos; 
f) levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades 
de que tenham conhecimento referente aos serviços prestados; e, 
g) caso verifique a prática de atos ilícitos por parte da concessionária na prestação 
do serviço, deverá comunicar às autoridades competentes, contribuindo para a boa 
condição dos bens públicos por meio dos quais lhes são prestados os serviços. 
 
3.1.4 Política tarifária 
 
A política tarifária, será estabelecida no procedimento licitatório, conforme 
artigos 9º a 13, da lei 8.987/95. Nesta oportunidade serão delimitados o valor, índice e 
a data de reajuste, regras de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro etc. 
Via de regra, as concessionárias serão remuneradas mediante pagamento de 
tarifa pelos usuários do serviço público disponibilizado. Todavia, facultativamente, 
nos casos em que forem necessários investimentos muito elevados, de modo que o 
concessionário não consiga recuperar o seu investimento, dentro de período razoável, 
apenas por meio da cobrança de tarifas dos usuários, poderá haver a presença de 
recursos público para remunerar o concessionário. 
É possível, ainda, como forma de observância ao princípio da modicidade 
tarifária, a previsão contratual de receitas alternativas para a concessionária, 
permitindo, assim, a redução do custo dos serviços para os usuários. 
Podemos citar como exemplo de meios alternativos de receitas às 
concessionárias: a) utilização de espaços publicitários em ônibus; b) imposição de zona 
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azul para estacionamento em via pública; c) colocação de outdoors às margens de 
rodovias concedidas etc. 
 
3.1.5 Responsabilidade das Concessionárias 
 
Os concessionários de serviço público têm responsabilidade objetiva na 
prestação dos serviços concedidos, nos termos do §6º, do artigo 37, da CF/88. Nesse 
sentido: STF RE 591.874. 
Em nível infraconstitucional, a Lei 8.987/95, em seu art. 25 estabelece: 
Art. 25. Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, 
cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder 
concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida 
pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade 
 
Segundo o supracitado excerto legal, a fiscalização exercida pela autoridade 
competente sobre o serviço público prestado, não exclui a responsabilidade da 
concessionária por eventuais prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários 
ou a terceiros. 
Essa responsabilidade permanece também nos casos em que as concessionárias 
contratam terceiros para a realização de atividades necessárias à execução dos serviços 
ou a implantação de projetos associados, nos termos do §1º, do artigo 25. 
 
3.1.6 Contratação com terceiros, transferência da Concessão, transferência do controle 
acionário da Concessionária e Subconcessão 
 
Para tratar desse tópico, ab initio, é preciso relembrar conceitos referentes à 
classificação dos contratos. Diversas podem ser as formas de classificação dos 
contratos e, uma em especial, é relevante para avançarmos nesta parte de nosso 
estudo. 
Os contratos de concessão são classificados como pessoais ou intuitu personae. 
Isso significa a pessoa de um dos contraentes é elemento determinante para a 
realização do contrato. Em caso de irrelevância jurídica da pessoa do contratante, 
estaríamos diante de um contrato classificado como impessoal. 
A decorrência prática do enquadramento do contrato de concessão como intuitu 
personae é que numa eventual transferência da concessão para outra pessoa jurídica 
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ou do controle societário da concessionária, sem prévia anuência do poder 
concedente, ocorreria a extinção da concessão (art. 27). 
Em contrapartida, para que o pretendente obtenha a anuência do poder 
concedente, evitando a extinção da concessão, deverá comprovar que atende às 
exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal 
necessária à assunção do serviço, bem como se comprometer a cumprir todas as 
cláusulas do contrato em vigor. 
Não obstante a inexistência de previsão legal, a doutrina aponta a necessidade 
de prévia licitação para que se proceda à transferência da concessão para outra 
pessoa jurídica. Ora, se a subconcessão, que é sempre parcial, depende de licitação 
(art. 26, § 1º), a transferência total do objeto do contrato, por motivos semelhantes e 
até mais intensos, também deveria se submeter a tal regra. 
Já a hipótese de transferência de controle acionário da concessionária é 
bastante distinta, pois a vencedora do certame licitatório que resultou na celebração 
do contrato de concessão foi a pessoa jurídica, e não seus acionistas controladores. 
Assim, sendo mantidas as partes signatárias do contrato de concessão, a precaução 
adotada pela Lei n. 8.987/1995 é, apenas, no sentido de evitar que a modificação 
repercuta negativamente na capacidade que tem o concessionário de cumprir com o 
objeto do contrato (capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica 
e fiscal). 
Registramos, também, que a Lei n. 8.987/1995 prevê a possibilidade de o poder 
concedente autorizar a assunção do controle ou a administração temporária da 
concessionária por seus financiadores e garantidores, com objetivo de que estes 
promovam sua reestruturação financeira e com isso seja assegurada a continuidade da 
prestação dos serviços (art. 27-A). Neste caso, a assunção do controle ou a 
administração temporária autorizada não alterará as obrigações da concessionária e 
de seus controladores para com terceiros, poder concedente e usuários dos serviços 
públicos. 
A subconcessão verifica-se quando parcela do objeto principal do contrato é 
transferida para um subconcessionário (art. 26, da Lei n. 8.987/1995). Para que a 
operação seja possível, devem ser atendidos os seguintes requisitos: a) a subconcessão 
deve estar prevista no contrato de concessão; b) o poder concedente deve autorizar a 
subconcessão; e c) o poder concedente deverá realizar nova licitação, na modalidade 
concorrência, para a escolha do subconcessionário. 
A única participação do concessionário na subconcessão é solicitar ao poder 
concedente que realize a transferência parcial do objeto, dentro do que está previsto 
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no contrato. Daí em diante, caso o concedente concorde, realizará a licitação e 
escolherá o subconcessionário, que ficará responsável pela prestação de parte do 
objeto principal do contrato. 
Nesse caso, o subconcessionário se sub-rogará de todos os direitos e obrigações 
do subconcedente relativos àquela parte do objeto que foi subconcedido, passando o 
concessionário original a não ter mais qualquer responsabilidade sobre o objeto 
subconcedido. 
O caráter intuitu personae do contrato de concessão, no entanto, não impede a 
concessionária de contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, 
acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a implementação de 
projetos associados (art. 25, § 1º). 
Tais contratos não afetam o caráter intuitu personae, pois não envolvem a própria 
prestação do serviço concedido. Como exemplo da contratação de terceiros pela 
concessionária, podemos citar um contrato de concessão de rodovia, em que os 
serviços de jardinagem dos canteiros podem ser terceirizados pela concessionária, 
mediante a contratação de outra pessoa jurídica. 
Celebrados entre a concessionária e terceiros, esses contratos são regidos pelo 
direito privado e não dependem de qualquer autorização do poder concedente, 
devendoapenas atender às normas regulamentares do serviço concedido. Não 
obstante, o concessionário continua responsável pelos serviços contratados com 
terceiros (terceirizados). 
A propósito, o STF declarou a constitucionalidade deste parágrafo(art. 25, §1º), 
deixando claro que não há restrições a terceirização das atividades da 
concessionária, quaisquer que sejam. Esse julgamento afastou o entendimento da 
Justiça do Trabalho que, com base na súmula 331 do TST, à época, pretendia restringir 
a possibilidade de terceirização apenas para atividades-meio (ADC 57) 
Nesses contratos de terceirização, a lei expressamente previu que os 
terceirizados não terão qualquer relação jurídica com o poder concedente e, que 
seus contratos com a concessionária serão regidos pelo direito privado, sem prejuízo 
do cumprimento das normas regulamentares da modalidade do serviço concedido. 
 
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3.1.7 Formas de extinção da concessão 
A lei 8.987/95 prevê, em seu artigo 35, seis formas de extinção dos contratos de 
concessão: a) advento do termo contratual; b) encampação; c) caducidade; d) rescisão; 
e) anulação; e f) falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou 
incapacidade do titular, no caso de empresa individual. 
Encerrada a concessão, todos os bens reversíveis, direitos e privilégios 
retornam ao poder concedente, conforme previsão editalícia e contratual (art. 35, § 
1º). Bens reversíveis são aqueles que devem ser transferidos do concessionário para o 
poder concedente com a extinção do contrato. 
O poder concedente assume imediatamente o serviço e ocupa as instalações e 
bens reversíveis para garantir a continuidade do serviço público (art. 35, §§ 2º e 3º). Os 
bens reversíveis não amortizados ou depreciados devem ser indenizados ao 
concessionário, evitando o enriquecimento sem causa do concedente e incentivando 
investimentos contínuos (art. 36). Os valores de eventuais multas contratuais e danos 
causados podem ser descontado da indenização (art. 38, § 5º). 
A) advento do termo contratual: (art. 35, I) Termo do contrato de concessão se 
refere ao fim do prazo de vigência contratual, extinguindo a concessão. Trata-se, 
portanto, da hipótese mais natural e esperada pelas partes envolvidas. 
B) encampação: (art. 35, II) Também chamada de resgate, é a extinção da 
concessão devido à retomada do serviço pelo poder concedente, ainda durante o 
prazo de vigência da concessão, por motivos de interesse público. Nesta modalidade 
extintiva, não há inadimplência por parte do concessionário, mas o interesse da 
Administração em retomar o serviço. 
Trata-se de uma prerrogativa do Poder Público de extinguir unilateralmente o 
contrato administrativo. Para isso, são necessários três requisitos: interesse público, lei 
específica autorizando a encampação e indenização prévia ao concessionário pelos 
bens revertidos usados no serviço, não amortizados ou depreciados. 
Todavia, nestes casos, a lei não contempla a possibilidade de indenização à 
concessionária por lucros cessantes (a compensação pelo lucro que a concessionária 
obteria caso continuasse a executar o contrato até o término previsto). 
C) Caducidade: (art. 35, III) Também conhecida como decadência, consiste na 
extinção do contrato de concessão de serviço público em razão da inexecução total 
ou parcial do contrato, por razões imputáveis exclusivamente à concessionária. A 
caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder concedente nas hipóteses 
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previstas no art. 38, § 1º, I a VII, o qual dispensa transcrição, mas não a sua leitura 
atenta. 
A declaração de caducidade é apenas uma faculdade do poder concedente, que 
poderá optar por efetuar essa declaração ou aplicar as sanções previstas no contrato, 
conforme melhor atenda ao interesse público. 
Além das hipóteses previstas no dispositivo legal citado, a lei prevê também, no 
seu art. 27, que a transferência da concessão ou do controle acionário da 
concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da 
concessão. 
Para que o poder concedente possa declarar a caducidade da concessão, é 
necessário observar as formalidades previstas nos §§ 2º ao 4º do art. 38. Primeiramente, 
deve haver a notificação da concessionária sobre os descumprimentos contratuais, 
sendo-lhe concedido um prazo para corrigir as falhas e transgressões apontadas e 
adequar-se aos termos contratuais. Caso a notificação não seja atendida, deverá ser 
instaurado um processo administrativo para apurar a inadimplência da 
concessionária, garantindo-lhe o direito ao contraditório e à ampla defesa. 
Comprovada a inadimplência no âmbito do processo administrativo, haverá, então, a 
decretação da caducidade, por meio de decreto do chefe do Executivo do poder 
concedente, independentemente de indenização prévia. 
A declaração de caducidade não exige indenização prévia. No entanto, se 
houver bens reversíveis ainda não amortizados ou depreciados, o poder concedente 
deve indenizar a concessionária após o processo, descontando multas contratuais e 
danos causados pela concessionária (art. 38, § 5º). 
D) Rescisão Contratual: (art. 35, IV) Trata-se da forma de extinção da concessão, 
por iniciativa da concessionária, motivada pelo descumprimento de normas 
contratuais por parte do poder concedente. Nesse caso, como autoexecutoriedade é 
privilégio aplicável apenas à Administração, para que o concessionário possa rescindir 
o contrato de concessão deverá propor ação judicial com esse objetivo. 
Os serviços prestados pela concessionária não poderão ser interrompidos ou 
paralisados até que a decisão judicial que determine a rescisão transite em julgado, 
isto é, dela não couber mais qualquer recurso. 
E) Anulação: A anulação é hipótese de extinção do contrato de concessão por 
motivo de vício de legalidade, que pode ser declarado na via administrativa 
(autotutela) ou na judicial. A Lei n. 8.987/1995, apesar de citar a anulação como causa 
de extinção da concessão, não disciplina seus efeitos econômico-financeiros. Assim, 
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aplica-se à anulação da concessão, de forma subsidiária, a previsão contida no art. 148 
da Lei n. 14.133/21. 
F) falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade 
do titular, no caso de empresa individual: Embora a Lei n. 8.987/1995 mencione essas 
formas de extinção da concessão, nada disciplina acerca dos efeitos dessas hipóteses 
de extinção. Para o professor Carvalho Filho, tais acontecimentos provocam a extinção 
de pleno direito do contrato, pela simples razão de que tornam inviável, de fato, a 
execução do serviço público objeto do ajuste. 
 
3.2 Concessão Especial ou Parcerias Público-Privadas 
 
O Brasil inicia a década de 90 sofrendo as consequências das crises políticas e 
econômicas da década anterior, carecendo de reformas administrativas e políticas que 
ajudassem a superar essas mazelas. Até esse momento, o Estado era o único investidor 
para as grandes obras que se faziam necessárias (portos, aeroportos, telefonia etc.). 
Esse cenário culmina com a criação do Programa Nacional de Desestatização 
(PND), iniciado nos anos 1990, com o objetivo de promover melhorias na infraestrutura 
pública através de investimentos do setor privado. Importantes normas, também, 
foram criadas, como as Leis n. 8.666/93 e n. 8.987/95. Mas, isso não foi suficiente para 
atrair o setor privado. 
Assim, as Parcerias Público-Privadas (PPPs) foram introduzidas como uma solução 
para superar esse desafio, baseando-se em experiências bem-sucedidas de outros 
países, como o Reino Unido. A aprovação da Lei n. 11.079/2004 marcou o início formal 
das PPPs no Brasil, oferecendo um modelo que permite a participação de atores 
privados na gestão pública, favorecendo investimentos em setores com carência de 
recursos públicos. Essa estratégia buscava recuperar acapacidade de investimento 
estatal e aumentar a atratividade para o setor privado. 
Podemos conceituar concessão especial ou PPPs como sendo uma espécie de 
contrato administrativo de concessão de serviço público precedido ou não de obra 
pública, com prazo de vigência entre 5 a 35 anos, com um valor superior a dez 
milhões de reais, caracterizado especialmente pelo fato de haver uma 
contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público ao privado. 
De acordo com o art. 2º da Lei n. 11.079/2004, existem apenas duas modalidades 
de parceria público-privada: a) Concessão Patrocinada; e b) Concessão 
Administrativa. 
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A Concessão Patrocinada caracteriza-se apenas por haver adicionalmente à 
tarifa cobrada dos usuários a contraprestação pecuniária do parceiro público ao 
parceiro privado ponto a delegação da construção de manutenção de rodovia é um 
bom exemplo de concessão patrocinada pois além do aporte de dinheiro pelo poder 
público há também a cobrança de tarifa pelos usuários por meio dos pedágios 
A Concessão Administrativa tem como elemento distintivo o fato de a de a 
administração pública ser a usuária direta ou indireta dos serviços, ainda que envolva 
execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. Podemos citar como exemplo 
as contratações para construção e manutenção de presídios, nas quais o usuário desse 
serviço é o Poder Público. 
 
3.2.1 Do processo licitatório 
 
Segundo a Lei n. 11.079/2004, as PPPs serão licitadas nas modalidades 
concorrência ou diálogo competitivo. Todavia, conforme explica o professor Flávio 
Cabral1, por força da incidência das leis n. 8.987/95 e 14.133/2021, não se afasta a 
possibilidade da utilização da modalidade leilão. 
Na modalidade Concessão Patrocinada existe um requisito específico: a 
Administração Pública deve ser a responsável por mais de setenta por cento da 
remuneração do parceiro privado. Neste caso, a PPP dependerá de autorização 
legislativa específica. 
Em todas as contratações de PPPs a abertura do processo licitatório dependerá 
do atendimento às seguintes diretrizes, todas descritas no art. 4º da Lei 11.079/2004: 
a) autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico; b) 
estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o 
contrato de parceria público-privada; c) declaração do ordenador da despesa de que 
as obrigações contraídas pela Administração Pública no decorrer do contrato são 
compatíveis com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e estão previstas na lei 
orçamentária anual (LOA); d) estimativa que demonstre a suficiência dos recursos 
públicos necessários ao cumprimento das obrigações do parceiro público; e) previsão 
do objeto da PPP no plano plurianual; f) submissão da minuta do edital e do contrato 
à consulta pública; e g) licença ambiental prévia ou expedição das diretrizes para o 
licenciamento ambiental do empreendimento, sempre que o objeto do contrato exigir. 
 
1 CABRAL, F. G.; SARAI, L. Manual de direito administrativo, 2ª ed., Leme-SP: Mizuno, 2023, p. 533. 
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O edital da licitação deve observar, no que couber, as mesmas normas das 
concessões comuns previstas na lei n. 8.987/95, quanto aos itens necessários, quanto 
a não aceitação de propostas inexequíveis, quanto às preferências para empresas 
brasileiras, quanto as regras para consórcios e, quanto a possibilidade de reembolso 
dos eventuais custos prévios de projetos, levantamentos e estudos. 
Facultativamente, o instrumento convocatório da PPP poderá exigir garantia de 
proposta, prever o uso de meios alternativos de resolução de disputas, inclusive a 
arbitragem, a ser realizada no Brasil e em português, e as garantias da contraprestação 
do parceiro público a ser concedida ao parceiro privado. 
Quanto aos critérios de julgamento, a lei admite: a) o menor valor da tarifa do 
serviço público a ser prestado; b) a melhor proposta em razão da combinação dos 
critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor 
técnica, c) menor valor da contraprestação a ser paga pela Administração Pública, e d) 
a melhor proposta em razão da combinação da melhor técnica com o menor valor da 
contraprestação a ser paga pela Administração Pública. 
 
3.2.2 Das garantias 
 
As garantias são uma ferramenta essencial para atrair investimentos e reduzir a 
insegurança dos investidores sobre a inclusão de recursos públicos no orçamento 
anual ou o possível inadimplemento por parte do parceiro público, especialmente 
considerando que os contratos são de longo prazo e envolvendo grandes quantias. 
Entre as garantias previstas na lei n. 11.079/2004 estão a) a vinculação de receitas, 
exceto as decorrentes de impostos (art. 167, IV da CF/88; b) a instituição ou utilização 
de fundos especiais previstos para isto; c) a contratação de seguro-garantia com 
companhias seguradoras que não sejam controladas pelo Poder Público; d) a garantia 
prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras que não sejam 
controladas pelo Poder Público; e) a garantis prestada por fundo garantidor ou 
empresa estatal criada para esta finalidade; e f) outros mecanismos admitidos em lei. 
 
3.2.3 Do Fundo Garantidor de PPP - FGP 
 
O art. 16 da Lei das PPPs autoriza a União, seus fundos especiais, suas autarquias, 
suas fundações públicas e suas empresas estatais a criarem o Fundo Garantidor de 
Parcerias Público-Privadas – FGP, com limite global de até R$ 6 bilhões, que terá por 
finalidade prestar garantia de pagamento de obrigações pecuniárias assumidas 
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pelos parceiros públicos federais, distritais, estaduais ou municipais em virtude das 
parcerias de que trata esta Lei. 
A lei atribui natureza privada ao FGP e separa o seu patrimônio em relação ao 
patrimônio de seus cotistas, notadamente com o propósito de deixar clara a 
possibilidade de sua penhora e expropriação forçada (art. 18, §7°). 
As garantias podem ser acionadas em duas situações: a) ausência de pagamento 
de crédito líquido e certo constante de título exigível aceito, desde que ultrapassados 
15 dias contados da data de vencimento; e b) débitos constantes de faturas emitidas 
e não aceitas pelo parceiro público após 45 dias contados da data de vencimento, 
desde que não tenha havido rejeição expressa por ato motivado. 
 
3.2.4 Da Sociedade de Propósito Específico 
 
A Sociedade de Propósito Específico é outro instrumento de garantia do 
cumprimento dos compromissos envolvidos na parceria público-privada. Trata-se de 
uma pessoa jurídica distinta daquela que ganhou o processo licitatório para a 
concessão do serviço público, criada especificamente para implantar e gerir o 
objeto da parceria. A SPE poderá assumir a forma de sociedade por ações de natureza 
aberta, com valores mobiliários negociados no mercado. 
Para o parceiro público, de certa forma, a SPE representa a garantia de que 
eventuais problemas financeiros ou de outra natureza não prejudiquem a prestação 
do serviço público delegado. Por outro lado, para o parceiro privado, representa a 
garantia de que problemas na gestão pública não irão repercutir no adimplemento das 
obrigações assumidas pelo parceiro público. 
A transferência do controle da SPE sempre dependerá de autorização expressa 
da administração pública, observando-se a necessidade de manutenção dos 
requisitos de qualificação, de modo a assegurar a adequada prestação do serviço 
público. 
 
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4. Permissão de serviços públicos 
 
Conforme se depreende do inciso IV, do art. 2º, da Lei n. 8.987/95, a permissão 
de serviço público é uma modalidade de delegação da prestação de serviços públicos, 
realizada a título precário pelo poder concedente, mediante prévia licitação, à 
pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua 
conta erisco. 
Esse dispositivo deve ser estudado em conjunto com o Art. 40 do mesmo Diploma 
legal, que define que as permissões de serviço público devem ser formalizadas 
mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas 
pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade 
unilateral do contrato pelo poder concedente. 
 
4.1 A contratualização da Permissão de serviços públicos 
 
No Brasil, durante muito tempo se compreendeu a permissão de serviços 
públicos como tendo natureza jurídica de ato administrativo. Ainda hoje, 
doutrinadores como José dos Santos carvalho Filho defendem esse ponto de vista. 
Todavia, esse entendimento veio sendo alterado desde a promulgação da CF/88, 
que estabelece em seu art. 175: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob 
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação 
de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem 
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou 
permissão; 
 
O excerto legal supra já deixa claro que o constituinte atribuiu natureza jurídica 
de contrato à permissão de serviço público. Posteriormente, o art. 40 da Lei n. 8.987/95 
estabeleceu que as permissões serão formalizadas por contrato, e não um simples 
contrato, mas um contrato de adesão. 
O STF já bateu o martelo acerca da questão no julgamento da ADI 1.491/98, 
reconhecendo a natureza jurídica contratual das permissões de serviços públicos. 
 
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5. Autorização de serviços públicos 
 
Segundo a professora Licínia Rossi, “a autorização de serviços públicos não é vista 
com bons olhos pela doutrina, já que é um instituto simples demais, utilizado 
normalmente para serviços pequenos ou urgentes.” 
Trata-se de um ato administrativo por meio do qual a administração pública 
possibilita ao particular a realização de alguma atividade de predominante interesse 
deste. 
Tem caráter discricionário (a Administração avaliará a conveniência e a 
oportunidade) e precário (a Administração pode revogar a qualquer tempo a 
autorização, sem ônus da indenizar o autorizatários). 
Podemos citar como exemplos de autorização de serviços públicos a autorização 
para o transporte escolar privado, a autorização de funcionamento de uma rádio 
comunitária dentro de uma área restrita, autorização para vendedores ambulantes etc.