Lei de Diretrizes Orçamentárias

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LDO II
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
LDO II
Foi citado anteriormente que a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem vigência aproxi-
mada de 1 ano e meio. A razão para esse prazo incomum e inexato é que a LDO não tem 
uma data fixa para entrar em vigor. O que existem são prazos para apresentação do pro-
jeto de lei ao Legislativo, pelo Executivo, e para devolução desse projeto ao Executivo.
O projeto da LDO pode ser enviado ao Legislativo até 15 de abril e pode ser aprovado 
e devolvido ao Executivo até 17 de julho. Depois disso, o Poder Executivo tem um prazo 
de 15 dias para sancionar o projeto de lei e, dessa forma, colocar a LDO em vigor. Como, 
na prática, o Executivo e o Legislativo costumam usar os prazos até o limite, a LDO cos-
tuma entrar em vigor em meados de agosto de cada ano.
Entrando em vigor, a lei passa a orientar a elaboração do projeto da LOA, que deve ser 
apresentado ao Poder Legislativo até 31 de agosto. Em seguida, o Legislativo aprecia o 
projeto (também orientado pela LDO vigente) e deve devolvê-lo ao Executivo até 22 de 
dezembro. A LOA entra em vigor no dia 1º de janeiro do ano seguinte e vigora até 31 de 
dezembro desse ano. Também neste período vigora a LDO aprovada no ano anterior, pois 
ela também orienta a execução da LOA. 
Portanto, a LOA que é elaborada e aprovada em um ano entra em vigor no ano 
seguinte. A LOA elaborada e aprovada em 2023, por exemplo, vigorará ao longo de 2024. 
A LDO aprovada em 2023 vigorará, aproximadamente, durante a segunda metade deste 
ano (orientando a elaboração e apreciação do projeto da LOA) e o ano de 2024 (orien-
tando a execução da LOA).
É incomum, mas pode ocorrer de o Executivo e o Legislativo cumprirem suas tare-
fas antes do fim dos prazos. O Poder Executivo pode, por exemplo, apresentar o projeto 
de LDO no dia 2 de fevereiro, o primeiro dia da sessão legislativo, muito antes do fim do 
respectivo prazo, que é 15 de abril. Aproveitando a celeridade do Executivo, o Legislativo 
pode aprovar o projeto também mais cedo, por exemplo, em 20 de maio. Caso o Execu-
tivo utilize todo o prazo de 15 dias que dispõe para sancionar o PLDO após aprovação no 
Legislativo, a lei entraria em vigor no início de junho.
Portanto, hipoteticamente, o LDO pode entrar em vigor em junho e julho, mas o que 
ocorre na maioria das vezes é a sua vigência desde meados de agosto, pois os Poderes 
costumam utilizar ao máximo os prazos que lhes são impostos. 
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Anexos
A Lei de Diretrizes Orçamentárias pode apresentar um número variável de anexos. A 
atual LDO do governo federal, por exemplo, contém 8 anexos. No entanto, apenas 4 são 
cobrados em prova, sendo justamente os 4 anexos que a lei determina que sejam incluí-
dos em toda LDO. Outros anexos podem ser incluídos para melhor organizar o docu-
mento, dependendo da vontade dos planejadores.
Dos 4 anexos obrigatórios, 1 é previsto pela Constituição Federal e os outros 3 são 
previstos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O anexo dos agregados fiscais é determi-
nado pelo § 12 do art. 165, um dispositivo criado pela Emenda Constitucional 102, de 
2019. Este anexo é, portanto, bem mais recente que aqueles previstos pela LRF.
Art. 165. § 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se 
refere e, pelo menos, para os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão 
de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alo-
cados na lei orçamentária anual para a continuidade daqueles em andamento.
O § 12 do art. 165 prevê um prazo de no mínimo 3 anos para validade das informa-
ções no anexo de agregados fiscais. Além do ano a que se refere (o mesmo ano de vigên-
cia da LOA a que se refere a LDO, ou seja, o ano seguinte à aprovação dessas leis), o anexo 
de agregados fiscais também abrangerá os dois anos subsequentes.
Os agregados fiscais são um compilado de informações que serão utilizadas pelo 
governo, posteriormente, para fornecer informações úteis como PIB, resultado primá-
rio, resultado nominal, receita financeira, receita não financeira etc.
O anexo de agregados fiscais também mensura recursos para investimentos em 
andamento, constantes na LOA anterior. É importante memorizar que a LDO possui um 
anexo de agregados fiscais, que isso ocorre por determinação da Constituição Federal (e 
não da LRF) e qual o conteúdo desse anexo. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal:
• Anexo Específico (LRF, art. 4º, § 4º): contém projeções econômicas, ou seja, proje-
ções sobre indicadores econômicos como inflação (e as metas de inflação), taxa de 
câmbio e taxa de juros. É usado para definir políticas monetárias, creditícia e cam-
bial. É possível memorizar qual o conteúdo desse anexo associando o E de “especí-
fico” ao E de “econômicas”.
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• Anexo de Riscos Fiscais (LRF, art. 4º, § 3º): este anexo deve conter:
– Passivos contingentes: são obrigações (passivos) que o governo está na imi-
nência de ter de cumprir, mas ainda não há 100% de certeza de que cumprirá. 
Um exemplo desse tipo de obrigação é uma ação judicial perdida pela adminis-
tração pública e com sentença já proferida, determinando pagamento de valores 
a alguém. 
– Outros riscos: estes riscos são mais abrangentes e não estão na iminência de se 
cumprirem. Podem incluir crises econômicas, pandemias, desastres naturais etc.
– Providências: além de mensurar os eventos que representam risco para o equilí-
brio das contas públicas, esse anexo deve conter as providências a serem tomadas 
caso tais riscos se concretizem.
• Anexo de Metas Fiscais (LRF, art. 4º, §§ 1º e 2º): como esse anexo é mais robusto, 
não é recomendado tentar decorar o seu conteúdo, mas, pelo menos, realizar uma 
leitura dos dispositivos da LRF que o preveem. As metas desse anexo são relaciona-
das a receitas e despesas, ou seja, a resultados pretendidos para os próximos anos.
A LRF assim descreve o anexo de metas fiscais:
LC n. 101/2000, art. 4º. (...)
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, 
em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, re-
lativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida 
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
§ 2º O Anexo conterá, ainda:
I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cál-
culo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas 
nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premis-
sas e os objetivos da política econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacan-
do a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do 
Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da mar-
gem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
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Pelo § 1º, percebe-se que o Anexo de Metas Fiscais tem abrangência de 3 anos, o que 
inclui o ano a que a LDO se refere e os dois anos subsequentes. O §2º determina que uma 
série de informações relacionadas a receitas e despesas sejam inseridas no Anexo de 
Metas Fiscais: avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; demons-
trativo das metas anuais, mostrando as dos últimos 3 exercícios e demonstrando se 
foram alcançadas; evolução do patrimônio líquido nos últimos 3 exercícios, destacando o 
que foi feito com o dinheiro da venda de patrimônio, o que é uma informação mais con-
tábil; avaliação dos recursos em caixa e das projeções relativas à previdência; demons-
trativo da estimativa e compensação da renúncia (quando o Estado abre mão de recur-
sos) e da margem de expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado.
Enquanto o Anexo de Metas Fiscais tem abrangência de 3 anos e o de Agregados 
Fiscais (previsto pela Constituição) tem abrangência de pelo menos 3 anos, o Anexo de 
Riscos Fiscais abrange apenas o ano de referência da LDO. Não se pode confundi-lo com 
o Anexo Específico, que também abrange apenas o ano de referência, mas tem a especi-
ficidade de ser exigido apenas para a União, ou seja, outros entes federativos não preci-
sam incluí-lo em suas LDO’s. 
Outras regras relativas à LDO
Os Poderes detêm autonomia orçamentária, financeira e administrativa, o que sig-
nifica dizer que eles têm liberdade para definir seus orçamentos. Todos os anos, o Poder 
Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Tribunal de Contas, o Ministério 
Público e a Defensoria Pública elaboram suas propostas de orçamento, que são reunidas 
no PLOA. No entanto, cada um desses Poderes (e órgãos independentes) o faz respei-
tando limites que são impostos pela LDO. É esta lei que define o total de recursos com 
que o Poder ou órgão independente poderá contar no exercício seguinte, cabendo ao 
Poder ou órgão independente definir como esse total será usado.
CF, art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites esti-
pulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
Outro dispositivo da Constituição Federal que é importante para a LDO é o art. 169, 
mais especificamente o seu § 1º. O caput determina que a despesa de pessoal de todos 
os entes não deve exceder limites que foram estabelecidos na Lei de Responsabilidade 
Fiscal. Já o § 1º determina que qualquer tipo de ato que implique aumento de despesa 
com pessoal, como aumento de remuneração, criação de cargos e realização de concur-
sos públicos, deve ser previamente discriminada, de forma detalhada, na LDO (inciso II). 
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Além disso, também deve haver prévia dotação na LOA, ou seja, deve constar nesta lei o 
recurso que será utilizado para aumento de despesa com pessoal. 
CF/88, art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em 
lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de 
cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a 
admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da 
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
poder público, só poderão ser feitas (Vide EC n. 106/2020):
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de 
despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas 
as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Há uma exceção à regra descrita no § 1º do art. 169. Ela foi trazida pela Emenda 
Constitucional 106, de 2020, que determina que, em situações de calamidade pública, a 
União pode adotar regime extraordinário fiscal, o que autoriza a contratação temporária 
de pessoal ou de serviços e a realização de obras, todas voltadas ao enfrentamento da 
calamidade, sem prévia dotação na LOA e previsão na LDO. Um exemplo é uma situação 
de pandemia, em que o governo fica autorizado a comprar, emergencialmente, vacinas 
para imunização da população. 
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Também é de relevância no estudo da LDO o art. 9º da LRF, que trata de limitação de 
despesas previstas na LOA. Mesmo sendo a anual, a execução da LOA passa por diagnós-
ticos bimestrais, ou seja, a cada dois meses, para que se compreenda se o que de fato 
foi previsto na lei orçamentária está ocorrendo. De acordo com o caput do art. 9º, caso a 
receita arrecadada seja inferior à esperada, comprometendo o cumprimento das metas 
fiscais, cada Poder ou órgão independente deve, por ato próprio, fazer uma limitação 
de despesas nos 30 dias subsequentes ao bimestre em que o fato foi verificado. Se, por 
exemplo, a arrecadação no primeiro bimestre foi inferior em 20% ao previsto na LOA, 
os Poderes e órgão independentes deverão, ao longo do mesmo de março, realizar uma 
limitação de despesas em 20%.
LRF, art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita po-
derá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal 
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promo-
verão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, 
limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados 
pela lei de diretrizes orçamentárias.
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§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recom-
posição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma propor-
cional às reduções efetivadas.
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações cons-
titucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servi-
ço da dívida, as relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico 
custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes 
orçamentárias. (Redação dada pela Lei Complementar n. 177, de 2021)
§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não pro-
moverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autoriza-
do a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes 
orçamentárias. (Vide ADI 2238)
§ 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo de-
monstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em 
audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equi-
valente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
§ 5º No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco 
Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas per-
tinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas 
das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fis-
cal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.
É importante salientar que a limitação de despesas não é definitiva. Ela pode ser 
revertida caso haja uma recuperação das contas públicas em momento posterior, ainda 
que a recuperação seja parcial. E não é preciso esperar um bimestre para proceder dessa 
forma. Ainda utilizando o exemplo anterior, caso haja uma arrecadação superior em 
10% ao esperado para o segundo bimestre, nos primeiros 15 dias de março, as despesas 
poderão ser elevadas em 10%, configurando umareversão parcial do corte. 
De acordo com o § 2º, algumas despesas ficam protegidas de limitação:
• Obrigações constitucionais.
• Obrigações legais.
• Pagamento de dívida: pois atrasos no pagamento de dívida implicam aumento de 
despesa, por meio de juros, multa etc.
• Despesas relativas a Ciência, Tecnologia e Inovação (CTI) que tenham fundo próprio
• Despesas protegidas pela LDO: a cada ano, pode-se dar prioridade a algumas despe-
sas, como as destinadas a evento como a Copa do Mundo e as Olimpíadas.
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O § 3º do art. 9º da LRF, que era alvo de muita polêmica, foi revogado pelo STF em 
Ação Direta de Inconstitucionalidade. A corte entendeu que a realização dos cortes pelo 
Executivo (que é responsável pela execução do orçamento) no caso de omissão de outros 
Poderes e de órgãos independentes feria a autonomia desses entes. 
Os §§ 4º e 5º são de menor importância e devem ser apenas lidos pelo candidato.45m
� Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Concursos, de acordo com a aula 
preparada e ministrada pelo professor Anderson Ferreira. 
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do con-
teúdo ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela lei-
tura exclusiva deste material.