Dir Adm I aula 2

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DIREITO ADMINISTRATIVO I 
 
Parte 2 
 
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
Classificação dos órgãos públicos - Como as atividades governamentais e 
administrativas são múltiplas e variadas, os órgãos que irão realizá-Ias se apresentam 
diferençados na escala estatal, multiformes na sua estrutura e diversificados nas suas 
atribuições e funcionamento, procurando adaptar-se às especializadas funções que Ihes 
são atribuídas. Daí a presença de órgãos legislativos, executivos e judiciários; de órgãos 
de direção, deliberação, planejamento, assessoramento e execução; de órgãos 
superiores e inferiores; de órgãos centrais, regionais e locais; de órgãos administrativos, 
jurídicos e técnicos; de órgãos normativos e fiscalizadores; de órgãos simples e 
compostos; de órgãos singulares e colegiados, e tantos outros. 
Muitas classificações têm sido elaboradas para os órgãos públicos, na sua maioria 
sem interesse prático, pelo quê nos permitimos omiti-Ias, para grupá-los apenas quanto à 
sua posição estatal, estrutura e atuação funcional, porque essas divisões revelam as 
características próprias de cada categoria e facilitam a compreensão de seu 
funcionamento, suas prerrogativas e seu relacionamento interno e externo. 
Órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos: quanto à posição 
estatal, ou seja, relativamente à posição ocupada pelos órgãos na escala governamental 
ou administrativa, eles se classificam em: . independentes, autônomos, superiores e 
subalternos, como veremos a seguir. 
Órgãos independentes são os originários da Constituição e representativos dos 
Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judiciário -, colocados no ápice da pirâmide 
governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e só sujeitos aos 
controles constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso, são também chamados órgãos 
primários do Estado. Esses órgãos detêm e exercem precipuamente as funções políticas, 
judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constituição, para serem 
desempenhadas pessoalmente por seus membros (agentes políticos, distintos de seus 
servidores, que são agentes administrativos), segundo normas especiais e regimentais. 
Nessa categoria encontram-se as Corporações Legislativas (Congresso Nacional, 
Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembléias Legislativas, Câmaras de 
Vereadores), as Chefias de Executivo (Presidência da República, Governadorias dos 
Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais), os Tribunais Judiciários e os JuÍzos 
singulares (Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais 
Federais, Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados-membros, Tribunais do Júri e 
Varas das Justiças Comum e Especial). De se incluir, ainda, nesta classe o Ministério 
Público federal e estadual e os Tribunais de Contas da União, dos Estados-membros e 
Municípios, os quais são órgãos funcionalmente independentes e seus membros integram 
a categoria dos agentes políticos, inconfundíveis com os servidores das respectivas 
instituições. 
Órgãos autônomos são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente 
abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Têm ampla 
autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, 
com funções precípuas de planejamento, supervisão, coordenação e controle das 
atividades que constituem sua área de competência. Participam das decisões 
governamentais e executam com autonomia as suas funções específicas, mas segundo 
diretrizes dos órgãos independentes, que expressam as opções políticas do Govemo. 
São órgãos autônomos os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Município, a 
Advocacia-Geral da União e todos os demais órgãos subordinados diretamente aos 
Chefes de Poderes, aos quais prestam assistência e auxílio imediatos. Seus dirigentes, 
em regra, não são funcionários, mas sim agentes políticos nomeados em comissão. 
Órgãos superiores são os que detêm poder de direção, controle, decisão e comando 
dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao 
controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não gozam de autonomia administrativa 
nem financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que 
pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, 
dentro da sua área de competência, com responsabilidade pela execução, geralmente a 
cargo de seus órgãos subalternos. 
Nessa categoria estão as primeiras repartições dos órgãos independentes e dos 
autônomos, com variadas denominações, tais como Gabinetes, Secretarias-Gerais, 
Inspetorias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, 
Departamentos e Divisões. O nome dado ao órgão é irrelevante; o que importa para 
caracterizá-Io superior é a proeminência hierárquica na área de suas atribuições. Assim, 
num Ministério ou numa Secretaria de Estado poderão existir tantos órgãos superiores 
quantas forem as áreas em que o órgão autônomo se repartir para o melhor desempenho 
de suas atribuições. 
Órgãos subalternos são todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais 
elevados, com reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução. 
Destinam-se à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos 
administrativos, cumprimento de decisões superiores e primeiras soluções em casos 
individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as atividades-meios e 
atendem ao público, prestando-lhe informações e encaminhando seus requerimentos, 
como são as portarias e seções de expediente. 
Órgãos simples ou compostos: quanto à estrutura, os órgãos podem ser simples ou 
compostos. 
Órgãos simples ou unitários são os constituídos por um só centro de competência. 
Essa unitariedade tem levado alguns autores a identificar o órgão simples com o cargo de 
seu agente e com o próprio agente, o que é um erro; o órgão é a unidade de ação; o 
cargo é o lugar reservado ao agente; e o agente é a pessoa física que exercita as funções 
do órgão. 
O que tipifica o órgão como simples ou unitário é a inexistência de outro órgão 
incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentradamente sua função principal ou 
para auxiliar seu desempenho. O número de seus cargos e agentes não influi na unidade 
orgânica se esta é mantida num único centro de competência, como ocorre numa portaria, 
que é órgão simples ou unitário, com diversos cargos e agentes. 
Órgãos compostos são os que reúnem na sua estrutura outros órgãos menores, com 
função principal idêntica (atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou com 
funções auxiliares diversificadas (atividades-meios atribuídas a vários órgãos menores). 
Assim, uma Secretaria de Educação - órgão composto - tem na sua estrutura muitas 
unidades escolares órgãos menores com atividade-fim idêntica - e órgãos de pessoal, de 
material, de transporte etc. - órgãos menores com atividades-meios diversifica das que 
auxiliam a realização do ensino, mas todos eles integrados e hierarquizados ao órgão 
maior. 
No órgão composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os menores e inferiores, 
formando com eles um sistema orgânico, onde as funções são desconcentrada,s (e não 
descentralizadas), isto é, distribuídas a vários centros de competência, que passam a 
realizá-Ias com mais presteza e especialização, mas sempre sob a supervisão do órgão 
mais alto e fiscalização das chefias imediatas, que têm o poder de avocação e de revisão 
dos atos das unidades menores, salvo nos órgãos independentes. 
Órgãos singulares ou colegiados: quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser 
singulares ou colegiados. 
Órgãos singulares ou unipessoais são os que atuam e decidem através de um 
único agente, que é seu chefe e representante. Esses órgãos podem ter muitos outros 
agentes auxiliares, como normalmente os têm,mas o que caracteriza sua singularidade 
ou unipessoalidade é o desempenho de sua função precípua por um só agente investido 
como seu titular. São exemplos desses órgãos a Presidência da República, as 
Govemadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais, que concentram as funções 
executivas das respectivas entidades estatais, enfeixam-nas num só cargo de chefia 
suprema e atribuem seu exercício a um único titular. 
A formação e manifestação de vontade desses órgãos, ou seja, sua atuação funcional, 
não exigem formalidades nem procedimentos especiais, bastando a autenticação do 
Chefe para que se tomem eficazes nos limites de sua competência legal. 
Órgãos colegiados ou pluripessoais são todos aqueles que atuam e decidem pela 
manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros. Nos órgãos colegiados 
não prevalece a vontade individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus 
integrantes isoladamente: o que se impõe e vale juridicamente é a decisão da maioria, 
expressa na forma legal, regimental ou estatutária. 
A atuação desses órgãos tem procedimento próprio, que se desenvolve nesta ordem: 
convocação, sessão, verificação de quorum e de impedimentos, discussão, votação e 
proclamação do resultado. Com a proclamação do resultado toma-se inalterável a 
deliberação colegial, só admitindo modificação ou correção através de novo 
pronunciamento do órgão, se cabível, por via recursal ou de oficio. 
Após a votação, os votos vencedores da maioria fundem-se unitariamente num ato 
simples (e não complexo, como erroneamente pensam alguns) e os votos vencidos da 
minoria ficam sem efeito jurídico na constituição do resultado, só servindo para ensejar 
recurso (embargos), quando legalmente admitido. 
Como as deliberações e decisões dos órgãos colegiados estão sempre formalmente 
vinculadas a um procedimento legal para sua emissão e validade, o desrespeito a esse 
procedimento, tal seja a sua relevância, pode conduzir à nulidade do ato final. Essa 
ilegalidade é possível apresentar-se desde a convocação da sessão até a proclamação 
do resultado da votação. Observe-se, neste ponto, que a nulidade de um ou de alguns 
votos não invalida a manifestação do órgão se, excluídos aqueles, ainda remanescer a 
maioria necessária a favor da decisão impugnada. 
Nas relações com a própria Administração e com terceiros os órgãos colegiados são 
representados por seus dirigentes, e não por seus membros, conjunta ou isoladamente. O 
ato colegial só é necessário para a manifestação da vontade do órgão no desempenho 
específico de suas funções. Assim, as Corporações Legislativas, os Tribunais e as 
Comissões deliberam e decidem por seus plenários e câmaras, mas se fazem representar 
juridicamente e se administram por seus Presidentes, Chefes ou Procuradores. 
 
HIERARQUIA ADMINISTRATIVA 
 
A estruturação da Administração Pública, faz-se com a observância do princípio da 
hierarquia, que é a relação de subordinação existente entre os órgãos públicos com 
competência administrativa e, por conseguinte, entre seus titulares, decorrente do 
exercício da atribuição hierárquica, chamada por alguns de poder hierárquico. Essa 
competência é a que se reconhece ao "Executivo para distribuir e escalonar as funções 
de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de 
subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal". 
 Com o exercício dessa atribuição objetiva-se ordenar, coordenar, controlar e corrigir 
as atividades administrativas. Ordena-se, isto é, organiza-se repartindo e escalonando as 
funções dos agentes públicos, de modo que possam desempenhar eficientemente as 
respectivas responsabilidades. Coordena-se na medida em que se dispõe sobre a 
realização das funções dos respectivos órgãos, evitando-se o desvio e a superposição de 
função. Controla-se quando se acompanha a conduta e o rendimento dos agentes 
públicos e se observa a aplicação da legislação. Corrigem-se, pela ação revisora dos 
superiores, os atos dos agentes públicos de menor hierarquia que atentem contra o mérito 
ou legalidade. 
 Do exercício dessa atribuição decorrem as competências de dar ordens, de 
fiscalizar, de rever, de delegar e de avocar. Pela atribuição de dar ordens determina-se ao 
subordinado o ato a ser praticado ou a conduta a ser observada. Mediante a faculdade de 
fiscalizar mantêm-se sob vigilância os atos e o comportamento dos subalternos, visando 
enquadrá-los nos limites da legislação a ser obedecida. Por meio da atribuição de rever 
apreciam-se os atos e a conduta dos subordinados, para garanti-los, se conformes com a 
lei e o mérito, ou para desfazê-los, quando não atendam aos requisitos de conveniência e 
oportunidade e de legalidade. Por meio da competência de delegar, as competências 
recebidas são atribuídas a outrem, geralmente um subordinado, com o objetivo de 
assegurar maior rapidez e eficiência às decisões, colocando-se, desse modo, na 
proximidade dos fatos o agente competente para dar o necessário atendimento. Trata-se, 
portanto, de ato administrativo, não de mandato. O delegado não age em nome do 
delegante; atua no exercício da competência recebida. 
A delegação, com essa finalidade e no âmbito federal, está regulada pelos arts. 11 e 
12 do Decreto-Lei federal n. 200/67, que a inclui entre os "princípios fundamentais" da 
Administração Federal (art. 6º). Ainda são exemplos de delegação o disposto no parágrafo 
único do art. 84 da Constituição da República, e o art. 47, parágrafo único, da 
Constituição paulista. Assim, se autorizada em lei, a competência é delegável e legítimos 
os atos decorrentes do exercício da delegação. Não obstante essa legitimidade, a 
delegação não deve ser praticada com grande freqüência, dado sobrecarregar o 
subalterno. 
O ato praticado em função da delegação recebida é do delegado, não cabendo ao 
delegante responder pelos erros ou ilegalidades cometidos, pois que nenhum ato, no 
caso, foi por ele, delegante, praticado (RDA, 96:77), embora não seja pacífica essa 
inteligência,. Ademais, enquanto vigorar a delegação, o delegante não pode exercer as 
competências delegadas - "o delegante tem o exercício de sua competência suspenso em 
relação à matéria objeto da delegação; não pode prover sobre o assunto 
concomitantemente com o delegado". Essa circunstância não significa que o delegante 
perdeu, em definitivo, a competência delegada. Sendo assim, é evidente que continua seu 
titular e, portanto, a qualquer momento pode revogar a delegação e reassumir a 
competência, respeitados os atos praticados pelo delegado. O ato de delegação pode 
estar consubstanciado numa portaria, decreto ou outro veículo. 
 Pela ação de avocar ou avocação chamam-se para si funções atribuídas a outrem 
que lhe é subordinado. Essa prática, apesar de legal, não deve ser abusiva, dados os 
inconvenientes que pode trazer, a exemplo da deslocação, da diminuição e da extinção 
dos níveis ou graus dos recursos administrativos e o fato de prestigiar o subordinado. A 
deslocação é a passagem da competência, digamos, do Diretor para o Secretário. A 
diminuição é a supressão de um ou mais níveis recursais. Recorre-se do Diretor para o 
Secretário e deste para o Prefeito. Com o chamamento, pelo Secretário, da competência 
do Diretor, suprime-se um nível, dado que o recurso, agora, só poderá ser dirigido ao 
Prefeito. A extinção põe fim aos níveis de recurso. Assim, se o Prefeito avocar, extingue-
se a possibilidade da interposição de recurso, por inexistir autoridade superior para 
apreciá-lo. Diga-se, ainda, que para o exercício da avocação há que existir motivo 
relevante de interesse público. Exemplo da faculdade de avocar encontra-se no art. 47 da 
Lei municipal de Pompéia n. 956/74, que dispõe sobre a organização administrativa da 
Prefeitura, e no art. 170 do Decreto-Lei federal n. 200/67, que dispõe sobre a organização 
da Administração Federal e estabelece diretrizes paraa reforma administrativa. O art. 170 
desse Decreto-Lei estatui que "o Presidente da República, por motivo relevante de 
interesse público, poderá avocar e decidir qualquer assunto na esfera da Administração 
Federal". 
Do exposto, nota-se, sem grande esforço, que a hierarquia é peculiar ao Poder 
Executivo e que existe na União, nos Estados-Membros, no Distrito Federal, nos 
Municípios e nas entidades da Administração Pública indireta. Não existe no Judiciário e 
no Legislativo, enquanto Poderes Judiciário e Legislativo, mas sim nas estruturas 
administrativas existentes no interior dos órgãos que lhes dão sustentação (Secretarias, 
Diretorias). Esses órgãos podem e devem ser estruturados segundo o princípio da 
hierarquia. 
 
ATIVIDADE ADMINISTRATIVA 
 
1. Conceito 
 Tem-se afirmado que, em sentido amplo, administrar é gerir bens, interesses e 
serviços próprios ou alheios, mas pode-se precisar tal afirmação acolhendo-se a lição de 
Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo, cit., p. 79), para dizer que administrar, como 
atividade ou função administrativa, é gerir bens, interesses e serviços, segundo a lei, a 
moralidade e a finalidade de certo patrimônio entregue à guarda, conservação e 
aprimoramento de alguém que não o seu proprietário. Ademais, se esses bens, interesses 
e serviços constituírem um patrimônio da coletividade, esse gerir diz-se público. Assim, a 
atividade administrativa é a gestão, nos termos da lei e da moralidade administrativa, de 
bens, interesses e serviços públicos visando o bem comum. Nesse sentido, é fácil 
observar que a atividade administrativa não compreende os poderes de disposição, 
oneração, destruição e renúncia, mas tão-só os de guarda, conservação e aprimoramento 
dos bens, interesses e serviços a ela submetidos. Aqueles exigem expressa e prévia 
autorização legislativa sempre que necessária for a sua prática, enquanto estes nada 
disso exigem, dado que inerentes à atividade de administrar. Vige, para aqueles, o 
princípio, já enunciado, da indisponibilidade. Por fim, reforce-se que é atividade submissa 
à lei. Aliás, não é outra coisa que estabelece o art. 37 da Constituição Federal, ao 
enunciar que a Administração Pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá, a par de 
outros, ao princípio da legalidade. Alguns autores a denominam função administrativa. Por 
atividade ou função administrativa, segundo Agustín Gordillo, citado por Marino Pazzaglini 
Filho e outros (lmprobidade administrativa, 4. ed., São Paulo, Atlas, 1999, p. 14), deve ser 
entendida como toda a atividade realizada pelos órgãos administrativos; pelos órgãos 
legislativos, excluída a função legislativa (em sentido material e orgânico); e pelos órgãos 
judiciais, excluída a função jurisdicional (em sentido material e orgânico). 
 
2. NATUREZA E FIM 
A natureza da atividade administrativa é a de um múnus público para quem a exerce, 
conforme ensina Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo, cit., p. 81). É encargo de 
guarda, conservação e aprimoramento dos bens, interesses e serviços da coletividade, 
que se desenvolve segundo a lei e a moralidade administrativa. 
O fim é sempre o interesse público ou o bem da coletividade. Toda atividade 
administrativa deve ser orientada nesse sentido. "O fim, e não a vontade do administrador, 
domina todas as formas de administração", observa Cirne Lima, com segurança e 
acuidade jurídica. 
 
3. PRINCÍPIOS BÁSICOS 
Os princípios nucleares da atividade administrativa estão consubstanciados em cinco 
regras de observância permanente e obrigatória. São os princípios da legalidade, da 
moralidade, da finalidade, da publicidade e da eficiência, já enunciados. Devem estar 
sempre presentes, pois servem de pauta, de fundamento da atividade administrativa. Se 
relegados ou desvirtuados, quando da gestão dos negócios públicos, farão fenecer, por 
ilegítima, a atividade administrativa. Devem nortear, portanto, toda a função 
administrativa. A própria Constituição Federal encarrega-se de elencar alguns (legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) como de observância obrigatória 
pela Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados-Membros, dos 
Municípios e do Distrito Federal no desempenho da atividade ou função administrativa 
(art. 37).