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CRÉDITO PÚBLICO A palavra crédito tem origem do latim creditum, que por sua vez advém de credere, cujo significado é confiança. Portanto crédito é confiança. São elementos do crédito: a confiança e o prazo. A confiança que o credor deposita na pessoa a quem concede o crédito de que a mesma lhe restituirá o capital. O prazo significa a troca de um valor presente por um valor futuro. “Crédito público é a faculdade que tem o Estado de, com base na confiança que inspira e nas vantagens que oferece, obter, mediante empréstimo, recursos de quem deles dispõe, assumindo, em contrapartida, a obrigação de restituí-los nos prazo e condições fixados”1. O Estado pode obter crédito público de duas formas: contraindo empréstimos de entidades públicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais; emitindo títulos e colocando-os junto aos tomadores privados de um determinado mercado, está também é uma forma de empréstimo público. EMPRÉSTIMO PÚBLICO Empréstimo público é a operação pela qual o Estado recorre ao mercado interno ou externo em busca de recursos dos quais necessita, devido, em regra, a insuficiência da arrecadação tributária, assumindo a obrigação de devolver o capital nas condições por ele fixadas. O empréstimo público distingue-se dos tributos, por não ser compulsório e prever devolução. Os tributos são obrigatórios e, em regra, não possuem promessa de devolução (no empréstimo público o Estado sempre assume a obrigação de restituir o capital acrescido das vantagens e nas condições determinadas). NATUREZA JURÍDICA DO EMPRÉSTIMO PÚBLICO A maioria da doutrina entende que o empréstimo público é um contrato. Não obstante alguns autores negarem essa natureza contratual, afirmando que o empréstimo público seria uma obrigação unilateral assumida pelo Estado, na qual a fonte direta não seria a vontade das partes e sim a lei. Certamente o empréstimo público é um contrato de adesão2, que se dá dentro de um regime jurídico de direito público, mas não deixa por isso, de ter natureza contratual, pois o mutuante tem a faculdade de não aceitar as condições impostas em bloco pelo Estado e desta forma, não emprestar o dinheiro ou não comprar o título emitido pelo Estado. Importante destacar que essa natureza contratual não existirá no caso de empréstimos obrigatórios, como o empréstimo compulsório (art. 148 da Constituição Federal), por exemplo. Os empréstimos obrigatórios são na realidade tributos restituíveis. CLASSIFICAÇÃO DO EMPRÉSTIMO PÚBLICO Quanto à forma: 1. Voluntários: Estado não utiliza qualquer forma de coação para obter os recursos. 2. Semi-obrigatórios ou Patrióticos: o Estado indiretamente coage o mutuante à conceder o empréstimo, utilizando-se de meios de pressão social. 3. Obrigatórios: o Estado obriga o mutuante a conceder o empréstimo, nesse caso o empréstimo perde sua natureza contratual, e passa a ser um verdadeiro tributo. Quanto à origem: 1. Interno: obtido dentro do território nacional, não importando se o recurso vem de nacionais ou estrangeiros. 2. Externo: obtido no exterior, de governos estrangeiros, de entidades estrangeiras ou internacionais. Quanto ao prazo: 1. Prazo longo: a devolução pelo Estado é realizada a longo prazo. 2. Prazo curto: o Estado tem que efetivar o pagamento em um curto período. 3. Perpétuos: não tem previsão de data para pagamento. Quanto à competência: 1. Federal: empréstimo público tomado pela União. 2. Estadual: empréstimo público realizado pelo Estado-membro. 3. Municipal: empréstimo público feito pelo Município. CONDIÇÕES DO EMPRÉSTIMO PÚBLICO No empréstimo particular, em regra, os juros são a única vantagem oferecida ao mutuante. Mas no empréstimo público, para que esta operação à qual o Estado recorre tenha sucesso, devem ser oferecidas outras vantagens além dos juros. São algumas das vantagens oferecidas: realização dos denominados empréstimos em loteria (nos quais são realizados sorteios periódicos e os sorteados recebem na hora a quantia emprestada e os juros); concessão de privilégios fiscais(isenção fiscal dos rendimentos dos títulos, por exemplo); atribuição de vantagens jurídicas aos títulos (como impenhorabilidade dos mesmos). GARANTIAS DO EMPRÉSTIMO PÚBLICO As garantias oferecidas pelo Estado ao mutuante do empréstimo público, são de duas ordens: Garantia da devolução da quantia emprestada: que pode ser por exemplo a indicação de fiadores, a vinculação de determinadas rendas do Estado ao pagamento. Garantia contra a desvalorização da moeda: por exemplo as garantias de câmbio (vinculação do valor do pagamento a moeda estrangeira no momento da devolução), a cláusula ouro (valor do pagamento vinculado a cotação internacional do ouro). AMORTIZAÇÃO DO EMPRÉSTIMO PÚBLICO As formas clássicas de pagamento, de resgate do empréstimo público são: todos os títulos são resgatados simultaneamente na data do vencimento; pagamento em série por meio de sorteios periódicos; por meio do pagamento de rendas vitalícias; através de saldos orçamentários (o Estado compra seus próprios títulos na Bolsa, geralmente quando a cotação está abaixo do valor nominal). CONVERSÃO DO EMPRÉSTIMO “Conversão é a alteração feita pelo Estado, após a emissão, de qualquer das condições fixadas para a obtenção do crédito público, objetivando diminuir a carga anual do encargo que ele tem de suportar, em contrapartida à subscrição”3. Sob o aspecto jurídico temos três tipos de conversão: FORÇADA: “em que o Estado impõe ao mutuante a substituição do título primitivo por um novo, que oferece menor vantagem que o anterior, podendo tal imposição ser feita indiretamente, quando, por exemplo, o Estado não obriga a referida substituição, mas decreta a caducidade dos títulos que não forem substituídos; tal modalidade de conversão atenta contra o direito adquirido do mutuante e é repelida nos países em que os tribunais controlam a constitucionalidade das leis”4. FACULTATIVA: o Estado não obriga à substituição do título, ele concede ao mutuante, sem exercer qualquer forma de coação, a possibilidade de escolher trocar seu título primitivo por um novo, que não lhe retira nenhuma vantagem e ainda lhe oferece um juro maior ou de permanecer com o título antigo. OBRIGATÓRIA: o Estado oferece ao mutuante o direito de opção que consiste no reembolso do valor do título primitivo (descontados juros) ou na troca por outro título que oferece uma vantagem menor. REPÚDIO DA DÍVIDA Ocorre quando o Estado, independentemente da vontade de quem lhe concedeu o empréstimo, cancela a dívida, não realizando seu pagamento. Essa prática desmerece a confiança que o Estado inspira, podendo ser causa de dificuldades na hipótese de precisar de novos empréstimos. DÍVIDA PÚBLICA A expressão “dívida pública” pode ser considerada em dois sentidos: Sentido amplo: compreendendo tudo que Estado deve, seja a que título for, seja qual for a origem do débito. Sentido estrito: compreende apenas os débitos oriundos de empréstimos públicos. Interessa-nos, no tema crédito público, apenas a dívida em sentido estrito. CLASSIFICAÇÃO DE DÍVIDA PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO Dívida Interna e Dívida Externa: será interna quando decorrer de obrigação assumida no próprio território do Estado por meio de um empréstimo público interno; é externa quando a obrigação é assumida pelo Estado fora dos limites de seu território, através de um empréstimo público externo. Dívida Administrativa e Dívida Financeira: dívida administrativa resulta do desempenho das finalidades próprias dos ramos da Administração Pública e não necessita de lei especial para ser contraída. Já adívida financeira é resultado de um empréstimo público devidamente autorizado em lei especial. Dívida Voluntária e Dívida Involuntária / Forçada: a dívida forçada é assumida em razão de um empréstimo público forçado, que resulta de um ato de império do Estado. A dívida voluntária é concedida espontaneamente, sem coação, pelos investidores e instituições financeiras, podendoser: flutuante(pagamento em curto prazo, em regra, no mesmo exercício financeiro) ou fundada / consolidada (pagamento a longo prazo ou sem prazo determinado, sempre inscrita nos livros da Fazenda Pública). BIBLIOGRAFIA 1. BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª ed. rev. e atual. por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro. Forense, 2002. 2. ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. Manual de Direito Financeiro e Tributário. 18ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. 1ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. Manual de Direito Financeiro e Tributário. 18ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. 2Contrato de adesão é aquele no qual uma das partes não tem o poder de discutir as cláusulas, estas são impostas por um dos contratantes. A outra parte, se quiser contratar, tem que aderir ao negócio, da maneira que ele vem determinado. Excelente exemplo desse contrato é o contrato de cheque especial dos Bancos. 3Idem nota 1. 4Idem nota 1.
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