3- Teoria do órgão, classificação e poderes do Estado resumo.pdf

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Teoria do órgão, classificação 
e Poderes do Estado
Órgão público
Várias teorias tentam explicar a natureza do órgão público e identificar 
suas atribuições ao Estado. Os órgãos públicos são meros centros de com-
petência que executam as funções das pessoas jurídicas que representam 
o Estado. A dificuldade maior é saber qual teoria se assenta à realidade do 
órgão público. Temos várias teorias que tentam explicar o que são os órgãos 
públicos.
A primeira teoria, chamada teoria do mandato, pega por base um institu-
to típico do Direito Privado e teria por primazia o contrato de mandato, onde 
o mandante outorgava poderes a outra pessoa, o mandatário, para que esse 
pudesse exercer atos em nome do mandante sob a responsabilidade deste.
Dessa forma, o agente seria mandatário da pessoa jurídica que outorgaria 
poderes ao agente para agir em seu nome. Essa teoria não é utilizada em 
nosso ordenamento jurídico e em provas de concursos deve ser dada como 
errada.
A segunda teoria é a teoria da representação, em que o agente público 
seria como um representante de pessoas incapazes. O agente trabalharia 
como um tutor do Estado. Essa teoria também não foi acolhida e deve ser 
rechaçada.
Teoria do órgão
Essa é a terceira teoria e é a que deve ser utilizada nas provas de concur-
sos públicos, pois ela é adotada por nossa doutrina e jurisprudência. Por essa 
teoria presume-se que a pessoa jurídica da Administração Pública manifesta 
sua vontade através dos órgãos que são partes integrantes da sua estrutura. 
Os órgãos públicos, por essa teoria, possuem algumas características mar-
cantes, descritas a seguir.
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Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
os órgãos públicos não possuem patrimônio próprio; �
os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica; �
os órgãos públicos não possuem autonomia; �
os agentes que trabalham nos órgãos estão em imputação à pessoa �
jurídica que estão ligados.
Os órgãos públicos não possuem 
patrimônio próprio
Para que essa teoria seja entendida, temos que pensar em uma metáfora. 
Pense em um corpo humano em que a cabeça é a pessoa jurídica (como 
exemplo a União) e que os órgãos são os braços e as pernas. Pois bem, quem 
comanda as ações é a cabeça, ou seja, a pessoa jurídica.
Os braços e pernas só se movimentam porque a cabeça determina. Da 
mesma forma que um relógio não pertence ao braço esquerdo, os órgãos 
também não possuem patrimônio próprio. Podemos trocar o relógio do braço 
esquerdo para o direito e ainda assim o relógio continuará pertencendo à 
pessoa. No caso da Administração Pública, por exemplo, podemos tirar uma 
viatura da Polícia Rodoviária Federal (PRF) e transportá-la para a Polícia Federal 
e ainda assim o patrimônio continuará pertencendo à Administração Pública.
Dessa forma, é errado dizer que uma viatura pertence, por exemplo, à 
Receita Federal, ou um avião à Polícia Federal, pois esses órgãos são como os 
braços e pernas, somente executam o que a cabeça manda.
Os órgãos públicos não possuem 
personalidade jurídica
Os órgãos não são pessoas, são meros centros de competência ou de exe-
cução, somente executam as decisões da pessoa jurídica a que estão ligados. 
Não podemos confundir órgão com pessoas políticas ou pessoas adminis-
trativas, pois órgãos são partes integrantes das pessoas da Administração 
Pública, como se braços e pernas fossem. Se um órgão for extinto, a pessoa 
ainda terá personalidade jurídica e continuará existindo. Da mesma forma 
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que, se uma pessoa perder um braço, a pessoa continuará a existir e terá 
direitos e obrigações.
Os órgãos públicos não possuem autonomia
Alguns órgãos possuem uma pequena autonomia, que caracteriza a ex-
ceção à regra. A capacidade processual do órgão se confirma na perspectiva 
da possibilidade de impetração de mandado de segurança, na defesa de sua 
competência, quando violada por outro órgão.
Contudo, devemos nos atentar, pois essa capacidade processual somente 
alcança os órgãos independentes e autônomos.
Os agentes que trabalham nos órgãos estão em 
imputação à pessoa jurídica que estão ligados
Aqui a teoria diz que todas as ações do agente são imputadas civilmente 
à pessoa jurídica a que os agentes estão ligados. Para facilitar a explicação 
vamos criar uma metáfora e o entendimento ficará simplificado.
Imagine que uma mãe saia e leve seu filho a uma exposição de arte moder-
na. Imagine agora que ela descuide de seu filho de três aninhos e que o garoto 
empurre uma estátua muito cara, que cai ao chão. Nesse caso, a mãe não pode 
alegar que o filho é o responsável, tampouco esperar que o filho cresça para 
pagar o prejuízo. Na prática, para a responsabilidade civil, quem efetivamente 
empurrou a estátua foi a mãe, pois o filho estava em imputação à mãe, ou 
seja, o filho funcionou como uma extensão do corpo da mãe. Assim, quem na 
verdade empurrou a estátua e gerou o prejuízo foi a mãe, portanto, resta a ela 
pagar e esperar o filho crescer para cobrar regressivamente.
Trazendo para a Administração Pública a ideia é a mesma. Quando um 
policial federal está trabalhando e causa um prejuízo como, por exemplo, 
enquanto dirige uma viatura colide com veículo de terceiro, o terceiro cobra 
não do agente, mas diretamente do Estado e depois o Estado tenta cobrar 
do agente em uma ação regressiva. Estar em imputação significa que tudo 
que o agente fizer dentro do órgão, a responsabilidade civil será imputada 
ao Estado.
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Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
Esquema didático da teoria do órgão público:
Teoria criada pelo professor Hely Lopes Meirelles
Pessoa jurídica
Órgão público
Agentes 
trabalhando 
no órgão em 
imputação à pessoa 
jurídica a que estão 
ligados
Classificação dos órgãos segundo 
a posição estatal
Independentes
São aqueles que estão descritos no texto constitucional e não possuem 
qualquer subordinação com outros órgãos. Estão no ápice da cadeia dos 
órgãos públicos e seus agentes são considerados agentes políticos.
Autônomos
Caracterizam-se por possuírem ampla autonomia administrativa, finan-
ceira e técnica. Recebem a denominação de órgãos diretivos.
Superiores
Sua característica marcante é receber a denominação de órgãos de dire-
ção, controle e decisão, dessa forma estão sujeitos ao controle hierárquico. 
Não possuem autonomia administrativa nem financeira.
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Subalternos
Esses órgãos possuem reduzidíssimo poder decisório e são considerados 
órgãos de mera execução.
Exemplo esquematizado da classificação dos órgãos segundo a posição 
estatal.
Presidência da República
Ministério da Justiça
Departamento de Polícia Federal
Delegacia da Polícia Federal
Colocamos como exemplo da teoria do órgão a estrutura do Poder Execu-
tivo da União. Dessa forma, os órgãos são simples e meros centros de com-
petência que agem sob os comandos da pessoa jurídica União. Aqui a regra 
é a hierarquia e subordinação, assim, os órgãos de maior escalão comandam 
as ações dos de menor escalão.
A presidência da República na União, dentro do Poder Executivo, é um 
exemplo de órgão independente, seus agentes são inseridos através de elei-
ção, são considerados agentes políticos e possuem suas competências hau-
ridas diretamente do texto constitucional. Podemos dar vários outros exem-
plos: STF e STJ, dentroda estrutura do Poder Judiciário da União; Câmara e 
Senado dentro da estrutura do Poder Legislativo da União. Nos Estados po-
demos colocar como base as Governadorias e nos Municípios as Prefeituras.
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Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
Os órgãos autônomos são subordinados à chefia dos órgãos indepen-
dentes, no entanto, possuem autonomia administrativa, financeira e técnica. 
Como exemplo de órgão autônomo colocamos o Ministério da Justiça.
Os órgãos superiores recebem a classificação de órgão de decisão, 
controle e direção, ou seja, são órgãos de comando e execução. Esses 
são inúmeros na esfera federal e são eles que coordenam as ações cen-
tralizadas da União. Estão sujeitos aos comandos dos órgãos autônomos 
e independentes e não possuem autonomia administrativa e financeira. 
São exemplos as superintendências da Polícia Federal ou da Receita Fe-
deral na União.
Por fim, pegamos como exemplo de órgãos subalternos uma delegacia 
da Polícia Federal. Esse tipo de órgão somente executa as funções deter-
minadas pelos órgãos superiores, está na base da cadeia hierárquica e não 
possui nenhuma autonomia. São considerados órgãos de mero expediente, 
não podem no governo federal sequer determinar a remoção de um servi-
dor, que é competência dos órgãos superiores.
A classificação dos órgãos, segundo a posição estatal, é consequência da 
técnica administrativa de desconcentração, ou seja, mera divisão de órgãos 
para melhor executar a função administrativa.
Poderes do Estado: funções típicas 
e funções atípicas
A Constituição Federal de 1988 adotou a teoria da tripartição dos Poderes 
no seu artigo 2.º, que reza o seguinte:
Art. 2.º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o 
Executivo e o Judiciário.
Dessa forma, os Poderes são independentes e harmônicos entre si, não 
valendo aqui a regra da hierarquia e subordinação, pois em suas funções 
Constitucionais, os Poderes não podem sofrer qualquer tipo de interferência 
externa.
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O Poder Executivo exerce o controle da Administração Pública e tem a 
função principal de executar as leis. Na estrutura descentralizada do Estado, 
os Municípios são representados pelos prefeitos, os Estados pelos governa-
dores e a União pelo Presidente da República.
Ao Poder Legislativo é atribuída a função legislativa e, segundo a deter-
minação da teoria da separação dos Poderes, é atribuída a função constitu-
cional de elaboração das leis.
O Poder Judiciário tem a função, segundo a Constituição, de ser o guar-
dião da lei e julgar as lides em sociedade.
Assim, os três Poderes integram a organização política do Estado e são 
considerados como uma divisão interna, tendo como função principal im-
pedir o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa ou órgão. Em 1748, 
Charles de Montesquieu desenvolveu a clássica teoria da tripartição do 
poder do Estado, ou seja, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Na estrutura das Constituições anteriores, a ideia original era de uma rígida 
separação entre os Poderes, contudo essa estrutura foi sendo substituída pela 
ideia de uma maior integração para melhor administração do Estado. Dessa 
forma, os Poderes passaram não só a desenvolver suas funções típicas de-
terminadas pela Constituição, como também funções que a princípio seriam 
determinadas pela Constituição a outros Poderes. A separação rígida foi aos 
poucos sendo transformada em flexível, ou seja, a separação não mais era ab-
soluta, tomando o cunho de uma separação relativa.
Diante desse contexto, criamos a ideia das funções típicas – aquelas fun-
ções originais determinadas pela Constituição, em que o Judiciário julga, o 
Executivo executa e o Legislativo cria leis –, e também das funções atípicas 
– em que os Poderes desempenham outras funções fora as que estão deter-
minadas na Constituição. Vejamos alguns exemplos.
O Poder Executivo, quando profere decisões nos processos administra-
tivos, está desempenhando a função de julgar; o Poder Legislativo, quando 
está compondo as mesas do Senado ou da Câmara, está administrando; o 
Poder Judiciário, quando está administrando um fórum, está também na 
função de administrar; assim, podemos notar que os Poderes desempenham 
funções que não são originariamente suas, ou seja, funções atípicas.
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Quadro exemplificativo
Poderes Funções típicas
Funções atípicas
(exemplos)
Executivo Administrar Legislar quando edita medidas pro-visórias com força de lei.
Legislativo Legislar Administrar quando compõe as me-sas da Câmara e do Senado.
Judiciário Julgar as lides Administrar quando controla admi-nistrativamente um fórum.
Resolução de questões
1. (Cespe) Acerca dos órgãos públicos, julgue o item abaixo.
 Alguns órgãos possuem capacidade processual, que independe da 
personalidade jurídica, já que possuem interesses e prerrogativas pró-
prias a serem defendidas, como, por exemplo, as agências executivas, 
que operam contratos de gestão.
 Solução: Errado. Vários erros estão presentes na questão. O primeiro 
é que, em regra, o órgão público não possui capacidade processual, 
a exceção se dá quando o órgão defende prerrogativas de direitos 
subjetivos contra outros órgãos e, mesmo assim, somente os órgãos 
autônomos e independentes possuem essa prerrogativa. As agências 
executivas representam uma espécie de título para quem assina os 
contratos de gestão e podem ser os órgãos, pessoas jurídicas da Ad-
ministração direta e também as autarquias. Na regra geral, para ter ca-
pacidade processual, é necessário ter personalidade jurídica. Questão 
em que o concursando resolveria sob vários aspectos.
2. (Cespe) Lançando mão do conceito de Administração Pública em seu 
sentido orgânico, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pesso-
as destinado ao exercício da totalidade da ação executiva do Estado, 
a Constituição Federal positivou os princípios gerais norteadores da 
totalidade de funções, considerando todos os entes que integram a 
Federação brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). 
Assim, os princípios inerentes à Administração Pública são aqueles ex-
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postos no art. 37 da Constituição Federal. Alguns foram positivados de 
forma expressa, e outros, de forma implícita ou tácita.
 Acerca do assunto abordado no texto acima, julgue o item subsequente.
 O princípio ou regra de moralidade da Administração Pública pode 
ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela 
Administração Pública, ou por ela delegados, são imputáveis não ao 
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa 
em nome do qual age o funcionário.
 Solução: Errado. Essa teoria não diz respeito ao princípio da moralidade 
administrativa, mas sim à teoria do órgão, em que os órgãos não pos-
suem personalidade jurídica, tampouco vontade própria, e seus agen-
tes estão em imputação à pessoa jurídica a que estão ligados, ou seja, 
todas as ações do agente público nessa qualidade são imputáveis ao 
Estado, nesse sentido temos o artigo 37, §6.º, da Constituição Federal: 
Art. 37 [...]
§6.º As pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direito Privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contrao responsável nos casos 
de dolo ou culpa.
3. (Cespe) Considerando que cabe ao Poder Público e os seus órgãos 
assegurar, às pessoas portadoras de necessidades especiais, o pleno 
exercício de seus direitos básicos, julgue o item.
 Os órgãos da Administração direta devem dispensar, no âmbito de sua 
competência e finalidade, tratamento prioritário e adequado, tenden-
te a viabilizar, na área de educação, a matrícula compulsória em cursos 
regulares de estabelecimentos públicos e particulares de pessoas por-
tadoras de necessidades especiais capazes de se integrar no sistema 
regular de ensino.
 Solução: Certo. Obrigatoriedade legal determinada pelo princípio da 
eficiência, último a ser inserido no bojo do texto Constitucional. As de-
terminações da eficiência inseridas pela Emenda Constitucional 19/98 
estão determinadas no artigo 37 ao 41 da Constituição Federal. Essa 
Emenda foi chamada de Reforma Administrativa.
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Atividades
1. (Cespe) Acerca da organização administrativa da União, julgue o item 
seguinte.
 Em regra, os órgãos, por não terem personalidade jurídica, não têm 
capacidade processual, salvo nas hipóteses em que os órgãos são 
titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade pro-
cessual para a defesa de suas prerrogativas e competências.
2. (Cespe) A respeito da Administração Pública brasileira, julgue o item 
subsequente.
 Como regra, a criação e a extinção de órgãos públicos não podem acon-
tecer por decreto do chefe do Poder Executivo, mas apenas por lei.
3. (Cespe) Acerca do Direito Administrativo e do abuso de autoridade, 
julgue o item a seguir.
 O Direito Administrativo, por ser um dos ramos do Direito Público, dis-
ciplina não somente a atividade administrativa do Poder Executivo, 
mas também a do Poder Legislativo e do Judiciário.
4. (Cespe) A respeito do Direito Administrativo, julgue o item seguinte.
 É facultado ao Poder Judiciário, ao exercer o controle de mérito de um 
ato administrativo, revogar ato praticado pelo Poder Executivo.
5. (Cespe) O estado X editou uma lei que determina única e exclusiva-
mente às distribuidoras de combustível a responsabilidade pela ins-
talação de lacres em tanques de combustíveis dos postos de revenda, 
ficando elas sujeitas à multa, em caso de descumprimento da deter-
minação legal. O governador do estado, por meio de decreto estadual, 
responsabilizou também os postos revendedores pela não instalação 
dos lacres nos respectivos tanques de combustível, sob pena de apli-
cação de multa.
 Em relação à situação hipotética acima, julgue o item que se segue.
 Na hipótese em questão, o decreto é um ato primário do Poder Execu-
tivo e tem caráter interno.
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6. (Cespe) Acerca dos órgãos públicos, julgue o item seguinte.
 Quanto à composição, os órgãos públicos se classificam em singulares 
e coletivos. Os singulares são aqueles integrados por um só agente, 
como os chefes do Poder Executivo, e os coletivos, aqueles compostos 
por vários agentes.
7. (Cespe) Julgue o próximo item a respeito da Administração Pública, 
segundo a Constituição da República Federativa do Brasil (CF).
 Os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário 
podem ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo.
8. (Cespe) Acerca do conceito de ato administrativo, julgue o item abaixo.
 Atos administrativos são aqueles praticados exclusivamente pelos ser-
vidores do Poder Executivo, como, por exemplo, um decreto editado 
por ministro de estado ou uma portaria de secretário de justiça de es-
tado da Federação.
9. (Cespe) Quanto aos Poderes Públicos, julgue o próximo item.
 O ato normativo do Poder Executivo que contenha uma parte que 
exorbite o exercício de poder regulamentar poderá ser anulado na sua 
integralidade pelo Congresso Nacional.
10. (Cespe) Considerando que o Departamento de Polícia Federal (DPF) é 
um órgão do Ministério da Justiça, julgue o item a seguir.
 Por pertencer o DPF ao Poder Executivo, os atos praticados por agen-
tes públicos lotados nesse órgão não são sujeitos a controle legislati-
vo, mas apenas a controles administrativo e judicial.
11. (Cespe) No que concerne aos agentes públicos, julgue o item subse-
quente.
 É constitucional o decreto editado por chefe do Poder Executivo de 
unidade da Federação que determine a exoneração imediata de ser-
vidor público em estágio probatório, caso fique comprovada a partici-
pação deste na paralisação do serviço, a título de greve.
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Dicas de estudo
O primeiro passo para chegar a tão sonhada aprovação é ter organi- �
zação na hora de estudar. Diante disso, o mais importante é deixar um 
horário determinado para assistir às videoaulas na web e sempre ter 
em mente que o fato de estudar em casa às vezes se torna um desafio, 
mas com perseverança, a vitória chegará.
O material é “dialógico”, ou seja, assista às aulas e acompanhe todo o �
material escrito. Assim, o que se fala nas aulas consta também no ma-
terial escrito. Contudo, fazer anotações é de suma importância.
Objetividade é a palavra de ordem. Diante disso, não adianta ficar se �
debruçando em livros gigantescos, pois as bancas examinadoras co-
bram questões objetivas e de grau mediano. Os conteúdo programá-
ticos são gigantescos e, caso o concursando perca tempo tentando se 
aprofundar demais, perderá o foco no estudo.
Para fins de concursos públicos temos que achar livros que retratem os �
vários posicionamentos das bancas examinadoras e tratem dos assun-
tos de forma simples. Diante disso, e focando sempre na necessidade 
do concursando, eu indico as obras dos professores Marcelo Alexan-
drino e Vicente Paulo (Direito Administrativo e Direito Constitucional 
Descomplicado, da editora Método).
Tenacidade deve ser um predicativo fundamental para o concursan- �
do chegar à aprovação. Lembrem-se, os concursos públicos no Brasil 
estão profissionalizados, dessa forma, o importante é ter em mente 
que a preparação mínima dura em torno de oito meses a dois anos de 
muito estudo.
Boa sorte concursando e até a aprovação!
Referências
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros, 2011.
MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Ma-
lheiros, 2011.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011.
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Gabarito
1. Certo
2. Certo
3. Certo
4. Errado
5. Errado
6. Certo
7. Errado
8. Errado
9. Errado
10. Errado
11. Errado
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