Organização Administrativa

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Organização Administrativa
1 – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
O estudo da Organização Administrativa corresponde à definição e conhecimento acerca das pessoas, entes e órgão que compõem o aparelho administrativo do Estado, no desempenho da atividade administrativa.
A organização é feita, primordialmente, mediante leis ou por meio de decretos e outros atos normativos.
A Administração Pública pode ser analisada em dois sentidos:
· Material/Objetivo: que se refere à função de administrar exercida pelo ente público na busca do interesse da coletividade.
· Orgânico/Subjetivo: que se refere ao conjunto estrutural de órgão e entidades voltados à execução das atividades públicas.
Dessa forma, ao estudar a organização administrativa, pode-se dizer que essa organização é feita, sobretudo, através de leis, decretos ou outros atos normativos.
O Decreto-Lei nº 200/67 e suas alterações são os responsáveis pela divisão da Administração Pública em direta e indireta. É importante pontuar que esse Decreto foi recepcionado pela Constituição Federal como lei ordinária, possuindo, portanto, a força normativa dessas leis e que tem por objetivo esclarecer as normas aplicáveis à estruturação da Administração Pública.
Ademais, esse Decreto define a possibilidade de prestação dos serviços diretamente pelos entes federativos, ou seja, a prestação direta ou centralizada do serviço. Dessa forma, essas entidades políticas são denominadas como administração direta ou entes da administração centralizada, e detém capacidade política e administrativa.
Noutro giro, ainda existe a possibilidade de transferência na prestação do serviço a outras pessoas jurídicas e denomina-se descentralização. Essa descentralização é uma forma de garantir uma maior eficiência na prestação da atividade administrativa pela transferência às pessoas especializadas.
2- PRINCÍPIOS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Os princípios que norteiam a estrutura da organização administrativa são definidos pelo art. 6º do Decreto-Lei nº 200/67. Esses princípios devem ser observados na formação dos entes da Administração Pública.
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: 
I - Planejamento. 
II - Coordenação. 
III - Descentralização. 
IV - Delegação de Competência. 
V – Controle
2.1 PRINCÍPIO DO PLANEJAMENTO
Toda a atividade estatal obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional. Esse princípio compreende a elaboração dos planos de governo e as previsões de gastos em orçamento.
2.2 PRINCÍPIO DA COORDENAÇÃO
Esse princípio da coordenação está ligado, principalmente, à hierarquia para definir a estruturação da atividade administrativa, evitando que ocorram divergências e desperdício de recursos. Com esse princípio, tende-se a buscar uma maior eficiência na execução das atividades públicas.
2.3 PRINCÍPIO DA DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Quando se fala na busca pela eficiência na prestação do serviço prestado pela administração pública, a descentralização tem o objetivo que a execução das atividades do Estado seja de forma especializada.
Dessa forma, a descentralização compreende a transferência da prestação de serviços do ente federativo para outras pessoas jurídicas especializadas na execução de determinadas atividades, que atuarão mediante controle do Estado.
2.4 PRINCÍPIO DA DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA
A autoridade delegante permite que determinada atividade, que é de sua competência, por lei, seja exercida por outro agente.
2.5 PRINCÍPIO DO CONTROLE
O controle das atividades da Administração Pública será exercido em todos os níveis e em todos os órgãos de governo.
3. PRESTAÇÃO DA ATIVIDADE PÚBLICA
A função administrativa abrange a prestação dos serviços públicos que são essenciais à coletividade e também o controle das atividades privadas e execução de obras públicas.
Essa prestação de serviços pode ser realizada de forma centralizada ou descentralizada.
A prestação centralizada do serviço público se dá quando as atividades são exercidas diretamente pelos entes políticos sem que seja transferida a outra entidade. Dessa forma, a União, os Estados, Distrito Federal e Municípios executam as atividades diretamente por meio de seus agentes e órgãos, e, nesse caso, são chamados de entes da Administração Direta (ou Administração Centralizada).
A prestação centralizada do serviço público se dá quando as atividades são exercidas diretamente pelos entes políticos sem que seja transferida a outra entidade. Dessa forma, a União, os Estados, Distrito Federal e Municípios executam as atividades diretamente por meio de seus agentes e órgãos, e, nesse caso, são chamados de entes da Administração Direta (ou Administração Centralizada).
Tendo em vista a busca pela eficiência na prestação da atividade administrativa, em algumas situações os entes estatais transferem a terceiros especializados a execução de serviços públicos. A transferência dos serviços às pessoas jurídicas especializadas denomina-se descentralização.
Essa transferência da atividade administrativa enseja uma maior eficiência na atividade em razão de que ao passar tais serviços para uma entidade especializada, busca-se um resultado positivo. A descentralização tem esse conceito em virtude de que a prestação, até então, era centralizada, mas foi entregue a outra entidade.
A descentralização pode acontecer de duas formas:
Dessa forma, quando a União se responsabiliza pela prestação, por exemplo, do serviço de saúde, o faz através de distribuição interna de competência entre os órgãos que são responsáveis por essa atividade (Ex: Ministério da Saúde, Sistema Único de Saúde, Hospitais Públicos, etc).
Essa distribuição interna de competências entre os órgãos e agentes de uma mesma pessoa jurídica é denominada de desconcentração administrativa.
A distribuição de competências através da desconcentração pode ser feita em razão da matéria, quando a Administração Pública cria ministérios e cada um executa suas atividades diversas em razão de hierarquia, ou em razão da territorialidade.
3.1 DESCENTRALIZAÇÃO X DESCONCENTRAÇÃO
Enquanto a descentralização é realizada por pessoas jurídicas diferentes, a desconcentração é a distribuição interna de competência no âmbito de uma mesma pessoa jurídica através de uma especialização interna.
A desconcentração está fundada na manifestação do Poder Hierárquico e não prejudica a unidade do Estado já que todos os órgãos e agentes continuam ligados por um forte vínculo, a hierarquia. Já a descentralização, como é uma distribuição de competências entre entidades diferentes, não há manifestação de poder hierárquico.
4. ADMINISTRAÇÃO DIRETA
A Administração direta é o conjunto de órgãos que integram a pessoa federativa com competência para determinado exercício, sendo constituída dos serviços que integram a estrutura da Presidência da República e seus Ministérios, e também as esferas estaduais, municipais e distritais, conforme o Princípio da Simetria.
Dessa forma, a prestação direta é feita pelos próprios entes políticos da administração, sendo uma prestação designada centralizada do serviço, assim, surge a denominação administração direta ou administração centralizada.
Essas entidades da administração direta possuem capacidade administrativa, política e legislativa e são as entidades da administração direta a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, cada uma com sua estrutura administrativa e orgânica.
Essas entidades possuem personalidade jurídica de direito público, gozam de todas as prerrogativas inerentes à Administração e submetem-se às limitações estatais que decorrem da indisponibilidade do interesse público.
4.1 CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA
· Gozam de imunidade tributária recíproca;
· Submetem-se a regra de concurso público para nomeaçãode pessoal;
· Devem realizar procedimentos licitatórios para suas contratações;
· Seus atos são considerados atos administrativos propriamente ditos e gozam de atributos como presunção de veracidade e imperatividade;
· Seusbens são públicos e não se sujeitam a penhora ou oneração;
· Seus débitros são pagos por meio de precatórios judiciais.
4.2 ÓRGÃO PÚBLICOS
Inicialmente, devemos relembrar que o órgão público não tem personalidade jurídica, portanto, não tem vontade própria. Ou seja, todos os órgãos públicos são instrumentos de ação do Estado.
O conceito dado por Matheus Carvalho[footnoteRef:2] em relação ao termo ‘órgão público’ é: “São centros de competência especializada, dispostos, na intimidade de uma pessoa jurídica, com a intenção de garantir especialização nas atividades prestadas e, consequentemente, maior eficiência”. [2: CARVALHO, Matheus. MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO / Matheus Carvalho – 10ª ed. rev. ampl. e atual. – Salvador: JusPodivm, 2022] 
A redação dada pelo art. 1º, §2º, inciso I da Lei 9.784/99 (Lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal), é que o órgão público é somente uma unidade que integra a estrutura da Administração direta e Administração Indireta:
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
 I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
A criação e extinção de órgãos públicos somente podem ser feitas através de lei, não se admitindo por atos infralegais.
Os órgãos públicos são centros especializados de competência que, de forma mais fácil de compreensão, são as pessoas físicas que exteriorizam a vontade da pessoa jurídica através de suas ações. A partir desse entendimento, surgiu a Teoria do órgão (ou Teoria da Imputação volitiva) criada pela doutrina alemã, através do jurista Otto Friedrich von Gierke que elucida que toda atuação do agente público deve ser imputada ao órgão que ele representa e não à pessoa do agente. A característica fundamental da teoria do órgão consiste no princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica cuja estrutura pertence.
De acordo com essa teoria, tendo em vista que as pessoas jurídicas se configuram uma ficção do direito, a sua manifestação de vontade somente pode ser concretizada pela intenção das pessoas físicas.
Logo, as pessoas físicas integram órgãos públicos, e a manifestação de vontade desses órgãos representa a vontade da pessoa jurídica.
A doutrina ainda considera a Teoria da Institucionalização que defende que, embora não tenha personalidade jurídica própria, alguns órgãos em razão de sua atuação, podem “ganhar vida própria”. Um exemplo clássico é o exército brasileiro, que exerce função estatal de defesa da soberania nacional e ainda é titular de bens e pode atuar juridicamente mediante celebração de contratos e pela prática de atos administrativos.
Ademais, mesmo que os órgãos não possuam personalidade jurídica própria, determinados órgãos gozam de capacidade processual ativa, ou seja, detém capacidade postulatória para agirem judicialmente, em nome próprio (Ex: Ministério Público e Defensoria Pública).
Da mesma forma, por exemplo, existe a Câmara Municipal, que é um órgão público com capacidade processual. Além disso, o STJ já sumulou entendimento sobre sua capacidade:
A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. (Súmula 525, STJ).
Por fim, cumpre salientar que os órgãos públicos devem possuir CNPJ próprio e diretamente ligado ao CNPJ da pessoa jurídica que integra.
4.2.1 CLASSIFICAÇÃO DE ÓRGÃOS
QUANTO À HIERARQUIA OU QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL
· INDEPENDENTES – são os órgãos que não estão hierarquicamente subordinados a nenhum outro e se sujeitam apenas a controle exercido entre os Poderes. Têm origem constitucional e representam cada um dos Poderes do Estado: Executivo, Legislativo e Judiciário. Ex: Presidente da República (União), Governador (Estado)
· AUTÔNOMOS - são órgãos imediatamente subordinados aos órgãos independentes e diretamente subordinados aos seus agentes. Têm autonomia administrativa e financeira, são órgãos diretivos, com funções de coordenação e planejamento, possuem orçamento próprio
· SUPERIORES - estes possuem apenas poder de direção e controle sobre assuntos específicos da sua competência, não têm autonomia, não têm independência, dependem de controle de uma chefia mais alta, mas ainda possuem poder de decisão em relação aos atos praticados no exercício de suas atividades. Ex: Secretaria da Receita Federal do Brasil, Procuradorias Estaduais, Polícias.
· SUBALTERNOS – são órgãos com reduzido poder de decisão; ou seja, órgãos de mera execução de atividades administrativas. Ex: Seção de pessoal, zeladoria.
QUANTO À ATUAÇÃO FUNCIONAL
· SINGULAR – é um órgão de único titular, aquele que atua mediante manifestação de vontade de um único agente que é o seu chefe e representante. Ex: Presidência da República. 
· COLEGIADO – são órgãos que atuam e decidem pela manifestação da vontade de seus membros, observando o estatuto ou seu regimento interno. Ex: Assembleia Legislativa
QUANTO À ESTRUTURA
· ÓRGÃO SIMPLES – estes são também chamados de órgãos unitários e possuem estrutura formada por única unidade orgânica e possuem apenas um centro de competência. Na sua estrutura organizacional inexistem outros órgãos. Ex: Presidência da República, Assembleia Legislativa (Estado).
· ÓRGÃOS COMPOSTOS – reúnem outros órgãos ligados a sua estrutura ocorrendo à desconcentração e divisão de atividades. Ex: Congresso Nacional – é formado pelo Senado Federal e pela Câmara dos Deputados.
QUANTO ÀS FUNÇÕES
· ATIVOS – são órgãos que atuam diretamente no exercício da função administrativa, manifestando vontade e exercendo atos essenciais ao cumprimento dos fins desta pessoa jurídica. Suas funções são: prestação de serviços públicos, execução de obras ou exercício do poder de polícia estatal (tanto por meio de direção ou execução direta dessas atividades). Ex: Polícia Rodoviária Federal, Secretaria de Saúde (Estado).
· CONSULTIVOS – são aqueles órgãos que atuam na emissão de pareceres jurídicos, assumindo a função de aconselhamento para os demais órgãos estatais. Ex: Ministério Público.
· DE CONTROLE – são órgãos que atuam na atividade de controle dos demais órgãos e agentes públicos, seja de controle interno (no âmbito de um mesmo Poder do Estado) ou externamente (Poderes estatais diversos). Ex: Tribunal de Contas da União, Controladoria Geral da União.
QUANTO AO ÂMBITO DE ATUAÇÃO
· CENTRAL – são aqueles que possuem atribuição em todo território nacional, estadual, municipal. Ou seja, possuem competência em toda a área da pessoa jurídica que integram. Ex: Ministérios e Secretaria de Segurança Pública.
· LOCAL – são aqueles que possuem competência apenas em determinado ponto do território da pessoa jurídica que faz parte. Ex: Delegacia do Bairro de Santo Antônio.