DIREITO FINANCEIRO CRÉDITO PÚBLICO e ORÇAMENTO 2015 15.05.2015 FORMATO REDUZIDO

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DIREITO FINANCEIRO
CRÉDITO PÚBLICO
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CRÉDITO PÚBLICO
Assim, o CRÉDITO PÚBLICO é uma modalidade de 
ingresso de recursos que gera receita por um lado, mas 
que por outro lado, gera despesa, pois cria o 
ENDIVIDAMENTO PÚBLICO para o Estado.
Dentro do contexto do estudo da Atividade 
Financeira do Estado, a questão do CRÉDITO 
PÚBLICO se insere quando se observa a existência 
de um desequilíbrio nas contas públicas, com 
receitas insuficientes para custear todas as 
despesas demandas pelas necessidades públicas.
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CRÉDITO PÚBLICO
Operações de Crédito por Antecipação de Receita
(ARO): modalidade de empréstimo, de curto prazo, 
que o Estado faz para suprir déficit de caixa, 
devendo ser pago no mesmo exercício financeiro. O 
Estado oferece em garantia desse empréstimo parte 
de sua receita.
FORMAS DE OBTENÇÃO DO CRÉDITO PÚBLICO E 
DE FORMAÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA
Operações de crédito em geral: são as demais 
formas de endividamento público que não resultam 
de antecipação de receita. São endividamentos de 
médio e longo prazo. Pode surgir de um contrato de 
mútuo (simples empréstimo de dinheiro), emissão e 
aceite de títulos da dívida pública, aquisição 
financiada de bens pelo Estado, etc. 4
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CRÉDITO PÚBLICO
DÍVIDA PÚBLICA CONSOLIDADA (conceito geral): é o 
montante total, apurado sem duplicidade, das 
obrigações financeiras do ente da Federação, 
assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou 
tratados e da realização de operações de crédito para 
amortização em prazo superior a doze meses (tem 
exceções).
DÍVIDA PÚBLICA – DEFINIÇÕES (Art. 29, I e II, LRF)
DÍVIDA PÚBLICA MOBILIÁRIA: é aquela representada 
por títulos da dívida pública emitidos pela União, 
Estados e Municípios.
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CRÉDITO PÚBLICO
Dívida Pública(art. 29, LRF)
Mobiliária
Consolidada
Obrigações de curto prazo SE 
as receitas tiverem constado do 
orçamento
Obrigações de médio e longo 
prazo (+ 12 meses)
Precatórios incluídos no orça-
mento e não pagos
União: Títulos do BACEN*
Títulos emitidos pela União, 
Estados e Municípios.
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CRÉDITO PÚBLICO
AS EXPRESSÕES CRÉDITO PÚBLICO, EMPRÉSTIMO 
PÚBLICO OU DÍVIDA PÚBLICA SÃO TERMOS SINÔNIMOS.
Genericamente diz-se do crédito público como o contrato 
administrativo pelo qual o Estado recebe determinado valor 
que se obriga a pagar, na forma por ele estipulada. 
A vontade livre e consciente é um elemento essencial na 
constituição do crédito público, por este motivo, o 
empréstimo compulsório não possui a mesma natureza dos 
empréstimos públicos.
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CRÉDITO PÚBLICO
AS EXPRESSÕES CRÉDITO PÚBLICO, EMPRÉSTIMO 
PÚBLICO OU DÍVIDA PÚBLICA SÃO TERMOS SINÔNIMOS.
Genericamente diz-se do crédito público como o contrato 
administrativo pelo qual o Estado recebe determinado valor 
que se obriga a pagar, na forma por ele estipulada. 
A vontade livre e consciente é um elemento essencial na 
constituição do crédito público, por este motivo, o 
empréstimo compulsório não possui a mesma natureza dos 
empréstimos públicos.
EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO = TRIBUTO (STF)
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CRÉDITO PÚBLICO
1. CRÉDITO PÚBLICO COMO ATO UNILATERAL DO 
ESTADO: é um ato de soberania, uma vez que, 
contraído por lei, pode ser modificado 
unilateralmente mediante a elaboração de uma nova 
lei.
NATUREZA JURÍDICA – Principais teorias
2. CRÉDITO PÚBLICO COMO CONTRATO SOB 
CONDIÇÃO POTESTATIVA PELO DEVEDOR (O 
ESTADO): este poderá suspender as obrigações de 
pagamento assumidas sempre que circunstâncias 
excepcionais, a seu critério, o impossibilitem de 
cumpri-las.
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CRÉDITO PÚBLICO
3. CRÉDITO PÚBLICO COMO CONTRATO DE 
NATUREZA CIVIL: é um contrato de mútuo simples, 
cujo objeto é o dinheiro que é entregue pelo particular 
ao Estado, devendo ser devolvido num prazo 
estipulado em lei. O Estado ficaria submetido às regras 
comuns de direito civil, não havendo prevalência de 
seu interesse sobre o interesse do particular.
NATUREZA JURÍDICA – Principais teorias
4. CRÉDITO PÚBLICO COMO CONTRATO DE DIREITO 
PÚBLICO: é um contrato administrativo que gera 
crédito de uma soma de dinheiro em proveito do 
Estado, ficando o mesmo obrigado a seu pagamento. 
Não há a aplicação do princípio da soberania para 
afirmar que o Estado pode se negar ao pagamento da 
dívida pública. O fato de não poder ter seus bens 
penhorados, não modifica o direito do credor. 10
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CRÉDITO PÚBLICO
NATUREZA JURÍDICA – Principais teorias
Tende-se a reconhecer como sendo o CRÉDITO 
PÚBLICO como modalidade de contrato de direito 
público pelas seguintes razões:
1. possui finalidade de interesse público;
2. possui forma especial (lei);
3. pode ser rescindido ou ter seus dispositivos 
alterados unilateralmente pelo Estado;
4. deve estar autorizado no orçamento;
5. há sujeição à prestação de contas e autorização e 
controle do Senado;
6. Há inviabilidade de execução específica (impenhorabilidade dos bens do Estado).
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CRÉDITO PÚBLICO
CLASSIFICAÇÃO DO CRÉDITO OU DA DÍVIDA PÚBLICA
���� QUANTO À PESSOA JURÍDICA DEVEDORA:
dívida federal, dívida estadual e dívida municipal.
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CRÉDITO PÚBLICO
CLASSIFICAÇÃO DO CRÉDITO OU DA DÍVIDA PÚBLICA
���� QUANTO AO LOCAL DE PAGAMENTO DO 
CRÉDITO: 
•Dívidas internas: contraída e resgatada no país, 
sendo os títulos resgatados em reais. O credor pode 
ser brasileiro ou não.
•Dívidas externas: são aquelas cujo pagamento 
importa em transferência de divisas para o exterior. 
O que importa não é a moeda contratada, mas o 
local ou a praça em que o pagamento deve ser 
realizado.
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���� QUANTO AO PRAZO DE DURAÇÃO:
•Dívida flutuante: é a dívida provisória, de curto prazo, cujo 
pagamento deve ser feito no mesmo ano de sua contratação. Deve 
ser utilizada para suprir deficiências de caixa momentâneas e 
eventuais. A Constituição Federal só traz um exemplo: as 
operações de antecipação de receita orçamentária – ARO (art. 165, 
§ 8º, CF), que devem ser liquidadas, segundo a doutrina, assim 
que os recursos orçamentários efetivamente ingressarem no caixa 
do Estado, ficando limitado a um ano.
•Dívida consolidada: é a que tem prazo longo, destinando-se a 
investimento público, obtida, por exemplo, por meio da emissão e 
aceite de títulos da dívida pública no mercado, com resgate a 
longo prazo. Segundo a Lei nº 4.320/64, compreende apenas os 
compromissos que ultrapassam o período de 12 meses. O seu não 
pagamento por mais de dois anos consecutivos implica em 
intervenção da União e do Estado (art. 34, V, a e 35, I, CF). 
Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, entretanto, o conceito
de Dívida Consolidada foi um pouco modificado, pois também 
contempla as operações de crédito de curto prazo, se as receitas 
provenientes das mesmas estiverem previstas no orçamento, 
conforme o § 3º do seu art. 29.
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CRÉDITO PÚBLICO
CLASSIFICAÇÃO DO CRÉDITO OU DA DÍVIDA PÚBLICA
���� CRÉDITOS COMPULSÓRIOS E CRÉDITOS 
VOLUNTÁRIOS: para maior parte da doutrina essa 
classificação não tem sentido. No Brasil existe a 
figura do empréstimo compulsório que é entendido 
com uma espécie de tributo pela imensa maioria dos 
teóricos, havendo decisão do STF nesse sentido. 
Entende-se que apenas os créditos voluntários, que 
não tenham um caráter forçado, podem ser 
considerados dentro da teoria do crédito público, 
dada sua natureza contratual.
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���� CLASSIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL:
•Operações de crédito por antecipação de receita: 
correspondem às ARO´s (antecipações de receita 
orçamentária), modalidade de empréstimo, de curto 
prazo, que o Estado faz para suprir déficit de caixa, 
devendo ser pago até o 30º dia do exercício financeiro 
seguinteao da realização do contrato. É o tipo de 
empréstimo público que se faz diretamente na rede 
bancária. O Estado oferece em garantia desse 
empréstimo parte de sua receita.
•Operações de crédito em geral: são os demais 
empréstimos que não resultam de antecipação de 
receita. São empréstimos de longo e médio prazo que 
objetivam atender, em geral, as despesas de capital.
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ORÇAMENTO PÚBLICO
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ORÇAMENTO PÚBLICO
A origem dos orçamentos públicos está relacionada 
ao desenvolvimento da democracia, opondo-se ao 
Estado antigo, em que o monarca representava um 
poder soberano e absoluto, e que se considerava 
detentor detentor do patrimônio originário da 
coletividade.
ORIGEM DA PRÁTICA ORÇAMENTÁRIA
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DIREITO FINANCEIRO
ORÇAMENTO PÚBLICO
Alguns exemplos históricos sobre o surgimento do 
orçamento público são os seguintes:
1. Inglaterra (1215) – Carta Magna, exigindo a 
autorização do Parlamento para a instituição de tributos: 
“no taxation withouth no representation”.
2. EUA (1765) – Colônia da Virgínia, precursora da 
independência americana, instituíram a Assembleia
Nacional, prevendo a necessidade de autorização do 
Parlamento para a criação de impostos.
3. França (1789) – Revolução Francesa (Declaração de 
Direitos) – instituiu o primeiro orçamento público 
aprovado pelo Parlamento em 1798.
4. Brasil – primeira lei orçamentária surgiu em 1830.
ORIGEM DA PRÁTICA ORÇAMENTÁRIA
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ORÇAMENTO PÚBLICO
Peça que contempla apenas a previsão das receitas e 
fixação das despesas para um determinado período, 
sendo um documento de natureza eminentemente 
contábil e financeiro, sem preocupações com o 
planejamento do Estado ou com as efetivas 
necessidades da população. (Valdecir Pascoal)
CONCEITO CLÁSSICO
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ORÇAMENTO PÚBLICO
Modernamente, passou a assumir um caráter 
político, refletindo um PLANO DE AÇÃO 
GOVERNAMENTAL, representativo da vontade 
popular, objetivando o desenvolvimento econô-
mico-social da coletividade. É a ideia de 
ORÇAMENTO-PROGRAMA.
CONCEITO MODERNO
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PROGRAMA DE GOVERNO
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ORÇAMENTO PÚBLICO
“Lei que contempla a previsão de receita e despesa, 
programando a vida econômica e financeira do 
Estado, por um certo período”. (Régis Fernandes de 
Oliveira).
CONCEITO MODERNO
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“ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza 
ao Poder Executivo, por certo período e em 
pormenor, as despesas destinadas ao funciona-
mento dos serviços públicos e outros fins adotados 
pela política econômica ou geral do país, assim 
como a arrecadação das receitas já criadas em lei”. 
(Aliomar Baleeiro) 
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ORÇAMENTO PÚBLICO
ASPECTOS DO 
ORÇAMENTO
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POLÍTICO
ECONÔMICO
TÉCNICO
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ORÇAMENTO PÚBLICO
ASPECTO POLÍTICO: o Parlamento, que é o poder 
representado pela sociedade (representantes eleitos 
pelo POVO) autoriza o gasto público, levando em 
consideração a realização das finalidades do 
Estado, isto é, a satisfação das necessidades 
públicas.
ASPECTOS DO ORÇAMENTO
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ORÇAMENTO PÚBLICO
ASPECTO ECONÔMICO: o orçamento público é um 
instrumento de atuação ou de intervenção do 
Estado na economia. Isso porque quanto maior ou 
menor for o gasto público autorizado no orçamento, 
maior ou menor será a intervenção do Estado no 
domínio econômico.
ASPECTOS DO ORÇAMENTO
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ORÇAMENTO PÚBLICO
ASPECTO TÉCNICO: esse aspecto está relacionado 
com à obrigatoriedade de observância da técnica 
orçamentária, sobretudo em relação à classificação 
clara, metódica e racional da receita e da despesa.
ASPECTOS DO ORÇAMENTO
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ORÇAMENTO PÚBLICO
NATUREZA JURÍDICA
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ORÇAMENTO PÚBLICO
A NATUREZA JURÍDICA do orçamento público é a de 
ser uma lei, apesar de ser uma lei em sentido 
meramente formal.
Não se trata, pois, de uma lei em sentido material, já
que não prescreve normas de conduta, nem cria 
direitos ou obrigações. Trata-se de uma peça de 
contabilidade pública, aprovada pelo Parlamento em 
forma de lei.
As leis orçamentárias apenas trazem a previsão das 
receitas esperadas, bem como a autorização para a 
realização de despesas. Essas despesas, entretanto, 
não são de realização obrigatória.
NATUREZA JURÍDICA
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ORÇAMENTO PÚBLICO
TIPOS DE LEIS ORÇAMENTÁRIAS – CF/88
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TIPOS DE LEIS 
ORÇAMENTÁRIAS
PLANO PLURIANUAL - PPA
LEI DE DIRETRIZES 
ORÇAMENTÁRIAS - LDO
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
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PLANO PLURIANUAL - PPA
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ORÇAMENTO PÚBLICO
PPA – Plano Plurianual 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão: 
I - o plano plurianual;
...................................................................................................
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, 
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada. 
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ORÇAMENTO PÚBLICO
PPA – Plano Plurianual 
Art. 165, § 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II 
(LOA), deste artigo, compatibilizados com o PLANO 
PLURIANUAL, terão entre suas funções a de reduzir 
desigualdades inter-regionais, segundo critério 
populacional.
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ORÇAMENTO PÚBLICO
PPA – Plano Plurianual 
Art. 167, § 1º, CF/88. Nenhum investimento cuja 
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, 
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime 
de responsabilidade. 
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ORÇAMENTO PÚBLICO
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PPA
(conteúdo)
Diretrizes, Objetivos e Metas da 
Administração Pública Relativas a:
Despesas de Capital +
Despesas correntes delas 
derivadas
Programas de
Duração Continuada
Função de reduzir as 
desigualdades inter-regionais
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PPA – Plano Plurianual 
O PPA tem uma vigência de 4 anos. A CF/88 
estabelece que o primeiro ano da gestão de um 
governo é realizado sempre aplicando o 4º e último 
ano do PPA definido pela gestão anterior. Seguindo 
essa mesma linha, o governo do momento, ao fixar o 
novo PPA, ao definir o planejamento para os 4 
próximos anos, também fixará as diretrizes, objetivos 
e metas para o primeiro ano do próximo governo. 
O objetivo da CF/88 é evitar que os grandes projetos 
de governo não sofram interrupções!
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LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
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LDO – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Art. 165, CF/88. Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão: 
II – as diretrizes orçamentárias;
...................................................................................................
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as 
metas e prioridades da administração pública federal, 
incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de fomento. 38
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ORÇAMENTO PÚBLICO
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LDO
(conteúdo)
1. Compreenderá as Metas e Prioridades da 
Administração Pública, incluindo as despesas de 
capital para o exercício seguinte (investimentos)
2. Orientará a elaboração da LOA
3. Disporá sobre as alterações na legislação 
tributária
4. Estabelecerá a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento.
Lei anual
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LDO – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
A LRF (LC 101/2000) aumentou substancialmente o leque de 
atribuições da LDO, de maneira que a sua função tem se 
tornado das mais importantes para o controle do gasto 
público e viabilização do plano de governo. Assim, deve ser 
objeto da LDO, entre outros:
���� O equilíbrio entre as receitas e despesas;
���� A limitação de empenho (limitação de contratação de novas 
obrigações, como operações de crédito, por exemplo);
���� O estabelecimento de “normas relativas ao controle de 
custos”. Ex: aquisição centralizada dos materiais de consumo 
cotidiano das repartições públicas, evitando diferenças de 
preço.
���� O estabelecimento de “normas relativas à avaliação dos 
resultados dos programas financiados com recursos do 
orçamento”. Ex: financiamento de programas sociais como, 
por exemplo, o bolsa-família.
���� Fixação de “condições e exigências para transferências de 
recursos a entidades públicas e privadas”, como metas a 
serem atingidas, etc.
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ORÇAMENTO PÚBLICO
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
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LOA – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Art. 165, CF/88. Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão: 
III – os orçamentos anuais;
...................................................................................................
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus 
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, 
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a 
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital 
social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta 
ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público.
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DIREITO FINANCEIRO
ORÇAMENTO PÚBLICO
LOA – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Art. 165, § 8º, CF/88. A lei orçamentária anual não 
conterá dispositivo estranho à PREVISÃO DA 
RECEITA E À FIXAÇÃO DA DESPESA, não se 
incluindo na proibição a autorização para abertura de 
créditos suplementares e contratação de operações 
de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos 
termos da lei. 
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE 
ORÇAMENTÁRIA
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LOA
(conteúdo)
1. ORÇAMENTO FISCAL DO ESTADO, seus 
fundos, órgãos e entidades da administração 
direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público
2. ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS 
EMPRESAS
3. ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
Lei anual
TABELA DE RECEITA E DESPESAS RELATIVOS A:
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PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO
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ORÇAMENTO PÚBLICO
PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO - RITO
1ª FASE: REMESSA DO PROJETO DE LEI PELO PODER 
EXECUTIVO, CONFORME PRAZOS PREVISTOS NO ART. 35 
DA ADCT
2ª FASE: ANÁLISE E EMISSÃO DE PARECER PELA 
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e 
Fiscalização – CMO DO PROJETO DE LEI E DAS EMENDAS 
DOS PARLAMENTARES
3ª FASE: VOTAÇÃO PELO PLENÁRIO EM SESSÃO ÚNICA E 
CONJUNTA DAS DUAS CASAS. APROVAÇÃO POR MAIORIA 
SIMPLES.
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4ª FASE: DEVOLUÇÃO, JÁ CONVERTIDO EM LEI, PARA 
SANÇÃO E PROMULGAÇÃO PELO CHEFE DO PODER 
EXECUTIVO ATÉ O ENCERRAMENTO DA RESPECTIVA 
SESSÃO LEGISLATIVA.
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PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da 
República: 
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, 
o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as 
propostas de orçamento previstos nesta Constituição.
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PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais. 
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PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO
A iniciativa é portanto do Poder Executivo, por força 
dos artigos já citados. 
O Parlamento exerce grande influência por meio das 
emendas dos parlamentares, suprimindo, 
acrescentando e alterando a proposta inicial. 
A proposta orçamentária deve ser debatida e 
aprovada no Congresso, de maneira que 
modificações substanciais podem ocorrer.
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COMISSÃO MISTA DO ORÇAMENTO - CMO
A discussão das leis orçamentárias deve ser 
realizada em um primeiro momento numa comissão 
mista permanente formada por deputados e 
senadores, chamada de Comissão Mista de Planos, 
Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO. O 
funcionamento dessa comissão foi regulado pela 
Resolução nº 1/2001 do Congresso Nacional. 
Segundo seu art. 3º, é formada por 84 membros: 63 
deputados e 21 senadores, e mesmo número de 
suplentes. 50
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COMISSÃO MISTA DO ORÇAMENTO - CMO
ATRIBUIÇÕES:
1. examinar e emitir parecer sobre os projetos da LOA, 
LDO e o PPA, além de examinar as contas do Presidente 
da República;
2. examinar e emitir parecer sobre os planos e 
programas nacionais, regionais e setoriais nesta 
Constituição e exercer o acompanhamento e a 
fiscalização orçamentária;
3. receber e examinar as emendas propostas à LOA, 
LDO e ao PPA
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COMISSÃO MISTA DO ORÇAMENTO - CMO
As emendas têm atuação limitada:
a) devem se adequar ao plano plurianual e à lei de 
diretrizes orçamentárias; 
b) não podem indicar novas fontes de receitas (a não 
ser por anulação de despesas – e com limitações); 
c) não podem versar sobre matéria distinta da 
regulada na proposta orçamentária.
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PRAZOS DE DELIBERAÇÃO DAS LEIS 
ORÇAMENTÁRIAS
No caso da LDO, se o Congresso Nacional não 
respeitar o prazo, o Parlamento não poderá entrar no 
recesso previsto para o mês de julho (18 a 31/07).
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DIREITO FINANCEIRO
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NÃO DEVOLUÇÃO DO PROJETO DE LEI 
ORÇAMENTÁRIA ATÉ O ENCERRAMENTO DO ANO
Nesses casos, a prática é a chamada “EXECUÇÃO 
PROVISÓRIA DO ORÇAMENTO”, também conhecida 
como “EXECUÇÃO ANTECIPADA DO ORÇAMENTO”. 
O orçamento vai sendo aplicado pelo Poder 
Executivo, mensalmente, a base de 1/12 do seu valor 
total previsto no projeto de lei encaminhado ao Poder 
Legislativo, até que o Orçamento venha a ser 
aprovado. Não há previsão na CF/88 para isso, mas a 
LDO passou a prever essa possibilidade por uma 
necessidade prática.