Direito Adm - PGE - SP

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DIREITO
ADMINISTRATIVO
Apostila completa para o Programa de
Residência Jurídica da PGE/SP
EDITAL 2026 — FUNDATEC
Nova Lei de Licitações (14.133/2021) • Teoria objetiva • Esquemas e quadros-resumo
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 2
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
SUMÁRIO
Capítulo 1 Regime Jurídico-Administrativo, Princípios e Poderes
1.1 Regime Jurídico-Administrativo
1.2 Princípios Expressos (Art. 37, caput)
1.3 Princípios Implícitos e Reconhecidos
1.4 Poderes Administrativos
1.5 Poder de Polícia
1.6 Quadro-Resumo do Capítulo
Capítulo 2 Organização Administrativa e Terceiro Setor
2.1 Administração Direta
2.2 Administração Indireta — Visão Geral
2.3 Autarquias e Autarquias Especiais
2.4 Fundações Públicas
2.5 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
2.6 Terceiro Setor (Entidades Paraestatais)
2.7 Quadro-Resumo do Capítulo
Capítulo 3 Atos Administrativos
3.1 Conceito, Elementos e Atributos
3.2 Classificação e Espécies
3.3 Extinção, Vícios e Convalidação
3.4 Quadro-Resumo do Capítulo
Capítulo 4 Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
4.1 Princípios e Objetivos
4.2 Modalidades de Licitação
4.3 Dispensa e Inexigibilidade
4.4 Contratos Administrativos
4.5 Quadro-Resumo do Capítulo
Capítulo 5 Serviços Públicos, Concessões e PPPs
5.1 Conceito e Princípios
5.2 Concessão e Permissão (Lei 8.987/1995)
5.3 Parcerias Público-Privadas (Lei 11.079/2004)
5.4 Quadro-Resumo do Capítulo
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Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Capítulo 6 Intervenção na Propriedade, Bens Públicos e Desapropriação
6.1 Modalidades de Intervenção
6.2 Desapropriação em Profundidade
6.3 Bens Públicos
6.4 Quadro-Resumo do Capítulo
Capítulo 7 Controle, Processo Administrativo, Improbidade e Revisão
7.1 Controle da Administração Pública
7.2 Processo Administrativo (Leis 9.784 e 10.177/SP)
7.3 Improbidade Administrativa (Lei 14.230/2021)
7.4 Jurisprudência Essencial e Estratégia de Prova
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 4
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
1
CAPÍTULO 1
Regime Jurídico-Administrativo
Princípios expressos e implícitos, poderes administrativos e poder de polícia
1.1 Regime Jurídico-Administrativo
O regime jurídico-administrativo é o conjunto de regras e princípios que conferem à
Administração Pública uma posição diferenciada em relação aos particulares. Trata-se de um regime
de Direito Público que se estrutura sobre dois pilares fundamentais, chamados pela doutrina de
pedras de toque do Direito Administrativo (Celso Antônio Bandeira de Mello):
Pilar Conteúdo Desdobramentos
Supremacia do Interesse
Público sobre o Privado
A Administração, quando atua em
nome da coletividade, goza de
posição de verticalidade
(superioridade jurídica) sobre o
particular. Justifica as
prerrogativas estatais.
Poder de polícia;
autoexecutoriedade; cláusulas
exorbitantes nos contratos
administrativos; desapropriação;
requisição.
Indisponibilidade do Interesse
Público
O administrador não é dono do
interesse público — é seu gestor.
Não pode dispor livremente dos
bens e interesses da coletividade.
Justifica as restrições e sujeições
estatais.
Dever de licitar; concurso público;
prestação de contas;
inalienabilidade dos bens de uso
comum; vinculação à finalidade
pública.
■ BIPOLARIDADE — PRERROGATIVAS × SUJEIÇÕES
Bipolaridade do regime administrativo:
■ Prerrogativas (poderes especiais): decorrem da supremacia do interesse público. Dão à
Administração vantagens não concedidas aos particulares.
■ Sujeições (restrições/deveres): decorrem da indisponibilidade. Limitam a atuação da
Administração para proteger o interesse público.
Esses dois vetores estão em permanente tensão — o equilíbrio entre eles é a essência do Direito
Administrativo.
1.2 Princípios Expressos (Art. 37, caput, CF)
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Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Os princípios expressos da Administração Pública estão no art. 37, caput, da CF/88 e formam
o célebre mnemônico L-I-M-P-E. Cada um deles possui desdobramentos práticos relevantes para a
atuação da PGE/SP.
Princípio Conteúdo Aplicações Práticas
Legalidade
A Administração só pode fazer o
que a lei autoriza (vinculação
positiva). Diferente do particular,
que pode fazer tudo o que a lei não
proíbe.
Atos administrativos devem ter
fundamento legal. Decreto
autônomo (art. 84, VI, CF) é
exceção. Princípio da juridicidade:
vinculação ao Direito como um
todo (lei + CF + princípios gerais).
Impessoalidade
A atuação administrativa deve ser
imparcial, sem favorecimentos
nem perseguições. A finalidade é
sempre o interesse público (faceta
da finalidade). Os atos são
imputados ao órgão, não ao
agente (teoria da imputação).
Concurso público (art. 37, II).
Licitação (art. 37, XXI). Vedação
ao nepotismo (SV 13). Proibição
de promoção pessoal (art. 37, §1º
— nomes, símbolos e imagens).
Moralidade
Exige conduta ética, honesta, leal
e de boa-fé objetiva. A moralidade
administrativa é requisito de
validade do ato (não basta ser
legal — deve ser moral).
Autonomia em relação à
legalidade.
Ação popular por ofensa à
moralidade (art. 5º, LXXIII).
Improbidade (Lei 8.429/92).
Vedação ao nepotismo (SV 13).
Dever de probidade.
Publicidade
Transparência dos atos
administrativos. Condição de
eficácia de atos gerais e de efeitos
externos. Instrumento de controle
social. Exceção: sigilo por
segurança do Estado/sociedade.
Publicação em Diário Oficial. Lei
de Acesso à Informação (Lei
12.527/2011). Portal da
Transparência. Publicidade ≠
propaganda pessoal.
Eficiência (EC 19/1998)
Busca dos melhores resultados
com o menor custo
(economicidade). Produtividade,
celeridade, racionalidade. Incluído
pela Reforma Administrativa.
Avaliação de desempenho (art. 41,
§1º, III). Contratos de gestão (art.
37, §8º). Agências reguladoras.
Princípio da duração razoável do
processo (art. 5º, LXXVIII).
1.3 Princípios Implícitos e Reconhecidos
Além dos princípios expressos, a doutrina e a jurisprudência reconhecem princípios implícitos
que integram o regime jurídico-administrativo. São amplamente cobrados em provas:
Princípio Conteúdo Aplicação / Jurisprudência
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 6
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Razoabilidade e
Proporcionalidade
A Administração deve agir com
adequação (meio apto ao fim),
necessidade (menor restrição
possível) e proporcionalidade em
sentido estrito (benefício >
sacrifício). Limita o exercício do
poder discricionário.
Controle judicial de atos
discricionários. Anulação de
sanções desproporcionais. Art. 2º,
Lei 9.784/99.
Autotutela
A Administração pode anular seus
atos ilegais e revogar os
inconvenientes, sem necessidade
de provocação judicial.
Súmula 473, STF: "A
Administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de
vícios (...), e revogá-los por motivo
de conveniência ou oportunidade
(...)."
Motivação
Os atos administrativos devem ser
motivados, com a exposição dos
fundamentos de fato e de direito. A
motivação é a regra, sua ausência
é a exceção.
Art. 50, Lei 9.784/99. Art. 93, X, CF
(decisões judiciais). Atos
vinculados e discricionários devem
ser motivados (regra geral). Teoria
dos motivos determinantes.
Segurança Jurídica (Proteção da
Confiança)
Protege a estabilidade das
relações jurídicas e a confiança
legítima dos administrados nos
atos estatais. Decorrência do
Estado de Direito.
Art. 2º, XIII, Lei 9.784. Decadência
do direito de anular (5 anos — art.
54, Lei 9.784). Vedação à
aplicação retroativa de nova
interpretação.
Continuidade do Serviço Público
Os serviços públicos não podem
ser interrompidos, salvo por motivo
de ordem técnica, segurança ou
inadimplemento do usuário (após
aviso prévio).
Art. 6º, §3º, Lei 8.987. Restrição ao
direito de greve do servidor (art.
37, VII, CF — STF aplicou Lei
7.783/89 por analogia via MI).
Finalidade
Todo ato administrativo(hospitais, unidades de saúde); (b) pessoas em
situação de hipossuficiência; (c) logradouros públicos (iluminação de ruas, hospitais públicos). A
jurisprudência é casuística — atenção ao enunciado da questão.
5.3 Formas de Prestação dos Serviços Públicos
O serviço público pode ser prestado diretamente pelo Estado (centralizada ou descentralizadamente) ou
indiretamente, por meio de delegação a particulares.
5.3.1 Prestação Direta
• Centralizada: O próprio ente federativo (União, Estado, DF, Município), por seus órgãos, presta o
serviço. Ex.: segurança pública pela Polícia Militar (órgão do Estado)
• Descentralizada (outorga): O ente cria, por lei, entidade da Administração Indireta para prestar o
serviço. Ex.: autarquias (INSS, universidades), fundações, EP, SEM. A titularidade é transferida.
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5.3.2 Prestação Indireta (Delegação)
A delegação é a transferência apenas da execução do serviço ao particular, mantendo o Estado a
titularidade. A CF/88 prevê três formas no art. 175 e art. 21, XI e XII:
Forma Instrumento Natureza Licitação Prazo Lei
Concessão de
serviço público
Contrato
administrativo
Delegação
contratual
Obrigatória
(concorrência ou
diálogo competitivo)
Determinad
o
Lei
8.987/95
Permissão de
serviço público
Contrato de
adesão (art. 40,
Lei 8.987)
Delegação
contratual (com
precariedade)
Obrigatória
(qualquer
modalidade)
Determinad
o (na
prática)
Lei
8.987/95
Autorização de
serviço público
Ato
administrativo
unilateral
Delegação por
ato (precária)
Dispensada (em
regra)
Indetermin
ado
Leis
específicas
(telecomuni
cações,
energia)
■ CONCESSÃO × PERMISSÃO × AUTORIZAÇÃO
Concessão: contrato, prazo determinado, licitação por concorrência (ou diálogo competitivo), somente
para pessoa jurídica ou consórcio (art. 2º, II, Lei 8.987).
Permissão: contrato de adesão, caráter precário, licitação em qualquer modalidade, para pessoa
física ou jurídica (art. 2º, IV, Lei 8.987).
Autorização: ato unilateral, precário, discricionário, sem licitação (em regra). Usada em serviços de
menor complexidade ou interesse predominante do autorizatário.
5.4 Concessão de Serviço Público (Lei 8.987/1995)
A concessão de serviço público é a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente,
mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado (art. 2º, II, Lei 8.987/95).
5.4.1 Características Essenciais
• Natureza: Contrato administrativo bilateral, comutativo, de execução continuada
• Delegatário: Somente pessoa jurídica ou consórcio de empresas (pessoa física não pode ser
concessionária)
• Licitação: Obrigatória — modalidade concorrência (art. 2º, II) ou diálogo competitivo (inclusão
pela Lei 14.133)
• Prazo: Determinado (fixado no contrato e no edital)
• Risco: O concessionário executa o serviço por sua conta e risco
• Remuneração: Basicamente por tarifa cobrada dos usuários + receitas alternativas/acessórias (art.
11)
• Poder concedente: União, Estado, DF ou Município titular do serviço (art. 2º, I)
5.4.2 Direitos e Obrigações do Concessionário
Direitos do concessionário:
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• Receber a tarifa fixada no contrato
• Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato (art. 9º, §§2º-4º, Lei 8.987)
• Explorar fontes alternativas de receita (art. 11)
Obrigações do concessionário:
• Prestar serviço adequado (art. 6º)
• Cumprir a regulamentação do serviço e as cláusulas contratuais
• Manter as condições de habilitação durante todo o contrato
• Permitir o livre acesso dos agentes fiscalizadores (art. 31, V)
5.4.3 Política Tarifária
A tarifa é o preço público cobrado do usuário pela prestação do serviço concedido. Não tem natureza
tributária (diferente da taxa). A fixação e revisão da tarifa são disciplinadas pelo contrato e pelo edital.
• Fixação inicial: Conforme proposta vencedora da licitação (art. 9º)
• Revisão: Para manter o equilíbrio econômico-financeiro, quando sobrevierem encargos não
previstos (art. 9º, §§2º-3º)
• Reajuste: Atualização periódica conforme índice e periodicidade previstos no contrato
• Receitas alternativas: Fontes complementares de receita para favorecer a modicidade da tarifa
(art. 11). Ex.: exploração comercial de faixas marginais em rodovias, publicidade em veículos de
transporte
5.4.4 Direitos dos Usuários
Os direitos dos usuários estão no art. 7º da Lei 8.987/95 e incluem:
• Receber serviço adequado
• Receber informações sobre o serviço
• Ser tratado com cortesia
• Liberdade de escolha entre prestadores, quando possível
• Levar reclamações ao poder concedente e à agência reguladora
5.4.5 Responsabilidade do Concessionário
O concessionário responde objetivamente pelos danos causados a terceiros na prestação do serviço,
nos termos do art. 37, §6º, da CF. O poder concedente responde subsidiariamente (não solidariamente,
como regra).
■ DICA DE PROVA: A responsabilidade do concessionário é objetiva (teoria do risco administrativo)
— tanto em relação aos usuários quanto a terceiros não-usuários do serviço (STF, RE 591.874 —
Tema 130). O poder concedente responde subsidiariamente.
5.5 Extinção da Concessão
A extinção da concessão pode ocorrer pelas formas previstas nos arts. 35 a 39 da Lei 8.987/95:
• Advento do termo contratual: extinção natural pelo término do prazo; bens reversíveis não
amortizados são indenizados e retornam ao poder concedente.
• Encampação (resgate): retomada por interesse público — exige lei autorizativa específica e
indenização prévia ao concessionário (art. 37).
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• Caducidade: extinção por inadimplemento do concessionário — exige processo administrativo
com contraditório e ampla defesa; declarada por decreto (art. 38). Indenização devida, descontadas
multas e danos.
• Rescisão judicial: iniciativa do concessionário por ação judicial — concessionário não pode
interromper o serviço até o trânsito em julgado (art. 39).
• Anulação: extinção por ilegalidade no contrato ou na licitação — efeitos ex tunc; indenização
depende da responsabilidade pelo vício.
• Falência/extinção do concessionário: impossibilidade de continuar a prestação — inclui falência,
insolvência e dissolução da empresa.
• Distrato: acordo entre as partes para encerrar o contrato — pouco utilizado na prática.
■■ ENCAMPAÇÃO × CADUCIDADE — DISTINÇÃO CLÁSSICA
Encampação: Retomada por interesse público (sem culpa do concessionário). Exige lei autorizativa
+ indenização prévia. Iniciativa do poder concedente.
Caducidade: Extinção por inadimplemento do concessionário (com culpa). Exige processo
administrativo + ampla defesa. Declarada por decreto. A indenização é devida, mas com desconto
de multas e danos causados.
→ Macete: EnCampação = Culpa do poder conCedente (interesse público). CaDucidade = culpa Do
concessionário (inadimplemento).
5.5.1 Reversão dos Bens
Reversão é a transferência dos bens do concessionário ao poder concedente ao término da concessão.
Abrange os bens vinculados à prestação do serviço (bens reversíveis), sejam eles preexistentes,
adquiridos ou construídos durante a concessão.
• Os bens reversíveis devem estar descritos no contrato (art. 23, X, Lei 8.987)
• Se os bens não estiverem amortizados ao fim do contrato, o poder concedente deve indenizar o
concessionário pelo valor residual
• A reversão ocorre automaticamente com a extinção da concessão, independentemente da forma de
extinção
5.6 Subconcessão e Transferência da Concessão
5.6.1 Subconcessão (art. 26)
• Admitida desde que prevista no contrato e autorizada pelo poder concedente
• O subconcessionário se sub-roga em todos os direitos e obrigações do subconcedente
• Exige licitação na modalidade concorrência5.6.2 Transferência do Controle Societário (art. 27)
• A transferência de concessão ou do controle societário do concessionário depende de anuência
prévia do poder concedente
• O pretendente deve atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e
regularidade jurídica e fiscal
• Sem anuência prévia: a transferência implica caducidade da concessão
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■ DICA DE PROVA: A transferência do controle societário sem anuência do poder concedente é
causa de caducidade da concessão (art. 27, §1º). Ponto cobrado em provas objetivas.
5.7 Parcerias Público-Privadas — PPPs (Lei 11.079/2004)
As Parcerias Público-Privadas (PPPs) são modalidades especiais de concessão, reguladas pela Lei
11.079/2004, que envolvem contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
Foram criadas para viabilizar investimentos em infraestrutura quando o modelo tradicional de concessão
(remuneração exclusivamente por tarifa) é insuficiente.
5.7.1 Modalidades de PPP
Aspecto PPP Patrocinada PPP Administrativa
Conceito
Concessão de serviço público em
que a tarifa do usuário é
INSUFICIENTE para remunerar o
parceiro privado, havendo
contraprestação pecuniária do
parceiro público (complemento).
Contrato de prestação de serviços
em que a Administração Pública é a
usuária direta ou indireta do
serviço. NÃO há cobrança de tarifa
dos usuários.
Remuneração Tarifa + contraprestação pública Somente contraprestação pública
Exemplo
Rodovia com pedágio +
complementação do governo; metrô
com tarifa + subsídio estatal
Presídio operado por particular
(Estado paga); hospital público
administrado por parceiro privado;
data center para o governo
Cobrança de
tarifa
SIM (dos usuários) NÃO
Autorização
legislativa
Necessária se contraprestação >
70% da remuneração (art. 10, §3º)
Não expressamente exigida
(depende da lei do ente)
5.7.2 Características e Vedações das PPPs
Características gerais:
• Prazo: Mínimo de 5 anos e máximo de 35 anos, incluindo eventuais prorrogações (art. 5º, I)
• Valor mínimo: Não pode ser inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) — art. 2º, §4º, I
• Licitação: Obrigatória, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo (art. 10)
• Repartição de riscos: Os riscos são compartilhados entre parceiro público e parceiro privado,
conforme definido no contrato (art. 4º, VI; art. 5º, III)
• Garantias: Possibilidade de garantias especiais ao parceiro privado (vinculação de receitas, fundo
garantidor — FGP, seguro-garantia)
• SPE (Sociedade de Propósito Específico): O vencedor da licitação deve constituir SPE antes da
assinatura do contrato (art. 9º)
Vedações (art. 2º, §4º):
• Valor inferior a R$ 10 milhões
• Prazo inferior a 5 anos
• Objeto exclusivamente de fornecimento de mão de obra, fornecimento/instalação de equipamentos
ou execução de obra pública
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■■ PPP × CONCESSÃO COMUM — DIFERENÇAS ESSENCIAIS
Concessão comum (Lei 8.987/95): NÃO há contraprestação pecuniária do poder concedente. A
remuneração do concessionário é integralmente por tarifa + receitas alternativas. Sem valor mínimo.
Sem prazo mínimo obrigatório.
PPP (Lei 11.079/2004): HÁ contraprestação pecuniária do parceiro público. Valor mínimo de R$ 10
milhões. Prazo: 5 a 35 anos. Repartição objetiva de riscos. Constituição obrigatória de SPE.
5.7.3 Contraprestação do Parceiro Público
A contraprestação pecuniária pode ser feita por (art. 6º):
• Ordem bancária
• Cessão de créditos não tributários
• Outorga de direitos em face da Administração Pública
• Outorga de direitos sobre bens públicos dominicais
• Outros meios admitidos em lei
A contraprestação pode ser vinculada ao desempenho do parceiro privado, conforme metas e padrões
de qualidade previstos no contrato (art. 6º, parágrafo único). Essa vinculação ao desempenho é uma das
inovações mais importantes das PPPs.
5.7.4 Fundo Garantidor de PPPs (FGP)
A Lei 11.079/2004 criou o Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP) no âmbito da União
(arts. 16-22). É uma entidade de natureza privada, com patrimônio próprio, separado dos cotistas,
destinada a prestar garantias de pagamento das obrigações pecuniárias do parceiro público federal em
contratos de PPP.
• Patrimônio: Constituído por bens e direitos da União (inclusive ações de sociedades de economia
mista)
• Limite: O FGP não pode garantir valor superior ao de seu patrimônio
• Natureza: Fundo de natureza privada — seus bens NÃO se submetem ao regime de bens públicos
(podem ser penhorados)
■ DICA DE PROVA: O FGP é uma estrutura inovadora porque permite que os bens que o compõem
sejam dados em garantia e até penhorados, diferentemente dos bens públicos em geral (que são
impenhoráveis). Isso confere segurança jurídica ao parceiro privado e viabiliza o financiamento.
5.8 Quadro Comparativo — Concessão Comum × PPP Patrocinada ×
PPP Administrativa
Aspecto
Concessão Comum
(Lei 8.987)
PPP Patrocinada PPP Administrativa
Lei Lei 8.987/1995 Lei 11.079/2004 Lei 11.079/2004
Contraprestação
pública
NÃO SIM (complementa tarifa) SIM (única remuneração)
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Aspecto
Concessão Comum
(Lei 8.987)
PPP Patrocinada PPP Administrativa
Tarifa do usuário SIM (principal receita)
SIM (insuficiente
sozinha)
NÃO
Valor mínimo Sem limite R$ 10 milhões R$ 10 milhões
Prazo
Determinado (sem
mínimo legal)
5 a 35 anos 5 a 35 anos
Repartição de
riscos
Risco integral do
concessionário (em
regra)
Compartilhada
(contratual)
Compartilhada
(contratual)
Licitação
Concorrência (ou diálogo
competitivo)
Concorrência (ou diálogo
competitivo)
Concorrência (ou diálogo
competitivo)
Delegatário
PJ ou consórcio de
empresas
SPE (obrigatória) SPE (obrigatória)
Garantias
especiais
Não previstas
FGP, vinculação de
receitas, seguros
FGP, vinculação de
receitas, seguros
5.9 Quadro-Resumo — Capítulo 5
Tema Ponto-Chave Atenção Especial
Serviço público
Atividade prestacional do Estado sob
regime público
Titular: Estado. Execução pode ser
delegada
Princípio da
continuidade
Serviço não pode ser interrompido
Exceções: inadimplência (com aviso)
e razões técnicas
Concessão
Contrato, PJ/consórcio, concorrência,
prazo determinado
Art. 175, CF + Lei 8.987/95
Permissão
Contrato de adesão, PF ou PJ,
precária
Art. 40, Lei 8.987 — natureza
contratual
Autorização Ato unilateral, precário, discricionário Sem licitação (regra). Menor controle.
Encampação
Interesse público + lei autorizativa +
indenização prévia
Sem culpa do concessionário
Caducidade
Inadimplemento do concessionário +
processo administrativo
Indenização com desconto de
multas/danos
Reversão
Bens do concessionário retornam ao
poder concedente
Indenização se não amortizados
PPP Patrocinada Tarifa + contraprestação pública
Prazo: 5-35 anos; Valor mín.: R$ 10
mi
PPP Administrativa
Só contraprestação pública (sem
tarifa)
Adm. é usuária direta ou indireta
SPE
Obrigatória em PPP, antes da
assinatura
Sociedade de propósito específico
FGP Fundo garantidor (bens penhoráveis)
Natureza privada — exceção à
impenhorabilidade
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 10
■ DICA DE PROVA: Para a PGE/SP, domine a distinção entre concessão comum e PPPs, os
mecanismos de extinção (encampação × caducidade), a responsabilidade objetiva do
concessionário (inclusive perante terceiros não-usuários — RE 591.874/STF) e os princípios do
serviço adequado (art. 6º, Lei 8.987). O Estado de SP é grande concedente — pense como
procurador.
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 11
CAPÍTULO 6 — INTERVENÇÃO NA
PROPRIEDADE, BENS PÚBLICOS E
DESAPROPRIAÇÃO
A intervenção do Estado na propriedade privada é instrumento fundamental para a realização do
interesse público.O direito de propriedade, embora garantido constitucionalmente (art. 5º, XXII, CF), não
é absoluto: deve atender à sua função social (art. 5º, XXIII, CF). Quando o particular não a cumpre — ou
quando o interesse coletivo exige — o Estado pode intervir de forma restritiva (limitando o uso) ou
supressiva (retirando a propriedade).
Este capítulo tem peso máximo no edital da PGE/SP: a Procuradoria do Patrimônio Imobiliário (PPI) é
uma das subprocuradorias mais ativas, atuando diretamente em desapropriações, servidões e questões
de bens públicos.
■ DICA DE PROVA: A PGE/SP possui a Subprocuradoria do Patrimônio Imobiliário (PPI), responsável
por desapropriações judiciais e extrajudiciais. Conhecer a prática da PPI é diferencial na prova.
6.1 Modalidades de Intervenção na Propriedade
A doutrina classifica as formas de intervenção do Estado na propriedade em duas grandes categorias:
intervenção restritiva (que impõe limitações ao uso, sem retirar a propriedade do particular) e
intervenção supressiva (que transfere compulsoriamente a propriedade ao Poder Público — a
desapropriação).
6.1.1 Limitação Administrativa
Conceito: Imposição geral, unilateral e gratuita, por meio de lei ou ato normativo, que condiciona o
exercício de direitos ou atividades particulares em benefício do interesse público. Incide sobre
propriedades indeterminadas — caráter geral e abstrato.
• Natureza: Ato normativo, geral e abstrato
• Fundamento: Supremacia do interesse público + poder de polícia
• Indenização: Em regra, não — por ser imposição genérica
• Exemplos: Gabarito máximo de construção, recuo obrigatório, obrigação de limpeza de terreno,
restrições ambientais (APP)
■■ CUIDADO EM PROVA
A limitação administrativa é geral (atinge proprietários indeterminados) e, por isso, em regra não gera
indenização. Se a restrição for específica e causar dano desproporcional a um proprietário
determinado, pode configurar desapropriação indireta, gerando direito à indenização.
6.1.2 Servidão Administrativa
Conceito: Ônus real imposto pelo Poder Público sobre imóvel determinado, para assegurar a realização
de obras ou serviços públicos, mediante indenização dos prejuízos efetivamente sofridos.
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 12
• Natureza: Direito real sobre coisa alheia (ônus real)
• Instituição: Por acordo ou sentença judicial (precedida de decreto declaratório)
• Indenização: Somente pelos prejuízos efetivos — se não houver dano, não há indenização
• Exemplos: Passagem de aqueduto, oleoduto, rede elétrica (torres de transmissão), placas com
nome de rua em fachadas
• Registro: Deve ser averbada no Cartório de Registro de Imóveis
■ SERVIDÃO × LIMITAÇÃO
A servidão recai sobre imóvel determinado (ônus real específico), enquanto a limitação
administrativa é genérica (atinge imóveis indeterminados). A servidão pode gerar indenização; a
limitação, em regra, não.
6.1.3 Requisição Administrativa
Conceito: Utilização coativa de bens ou serviços particulares pelo Poder Público em caso de iminente
perigo público (art. 5º, XXV, CF). É medida de caráter urgente e temporário.
• Fundamento constitucional: Art. 5º, XXV, CF
• Natureza: Ato autoexecutório, unilateral, de caráter transitório
• Objeto: Bens móveis, imóveis ou serviços
• Indenização: Ulterior (posterior), se houver dano
• Requisição civil × militar: Civil (perigo público iminente); Militar (conflito armado — art. 22, III, CF)
• Exemplos: Uso de imóvel particular como hospital de campanha em pandemia, requisição de leitos
em hospitais privados
6.1.4 Ocupação Temporária
Conceito: Utilização transitória, gratuita ou remunerada, de imóvel de propriedade particular para fins de
interesse público, fora das hipóteses de iminente perigo.
• Fundamento: Art. 36 do DL 3.365/1941 (ocupação para pesquisas e levantamentos prévios à
desapropriação)
• Natureza: Direito pessoal (não real)
• Indenização: Devida se houver dano ao imóvel
• Exemplos: Terreno vizinho utilizado como canteiro de obras públicas, ocupação para estudos de
solo antes de desapropriação
6.1.5 Tombamento
Conceito: Procedimento administrativo pelo qual o Poder Público impõe restrições parciais ao direito de
propriedade, visando à preservação do patrimônio cultural brasileiro (histórico, artístico, paisagístico,
arqueológico, etc.).
• Fundamento: Art. 216, §1º, CF + Decreto-Lei 25/1937
• Natureza: Limitação perpétua sobre o uso da propriedade (restrição parcial)
• Competência: União, Estados, DF e Municípios (competência comum — art. 23, III e IV, CF)
• Espécies: De ofício (bens públicos), voluntário (anuência do proprietário), compulsório (sem
anuência)
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• Efeitos: Dever de conservação, imodificabilidade sem autorização, direito de preferência do Poder
Público na alienação, fiscalização permanente
• Indenização: Em regra, não — salvo se esvaziar totalmente o conteúdo econômico (configurando
desapropriação indireta)
■■ TOMBAMENTO — PONTOS FREQUENTES EM PROVA
1. O tombamento pode recair sobre bens públicos ou privados, móveis ou imóveis.
2. O proprietário tem dever de conservação; se não tiver recursos, deve comunicar ao órgão
tombador.
3. O bem tombado não pode sair do país definitivamente (DL 25/37, art. 14).
4. A alienação é possível, desde que respeitado o direito de preferência (União > Estado >
Município).
5. Vizinhos não podem construir nada que impeça ou reduza a visibilidade do bem tombado.
6.1.6 Quadro Comparativo — Modalidades de Intervenção
Modalidade Natureza Objeto Indenização Caráter
Limitação
Administrativa
Ato normativo
geral
Propriedade em
geral
Não (regra) Permanente
Servidão
Administrativa
Ônus real
Imóvel
determinado
Se houver dano Permanente
Requisição
Ato
autoexecutório
Bens e serviços
Ulterior, se
dano
Temporário
Ocupação
Temporária
Direito pessoal
Imóvel
determinado
Se houver dano Temporário
Tombamento Restrição parcial
Bens
móveis/imóveis
Não (regra) Permanente
Desapropriação Supressão total Qualquer bem Prévia (regra) Definitivo
6.2 Desapropriação
A desapropriação é a forma mais drástica de intervenção do Estado na propriedade: consiste na
transferência compulsória da propriedade particular (ou pública, de ente menor para maior) ao Poder
Público ou seus delegatários, mediante prévia e justa indenização.
Fundamento constitucional: Art. 5º, XXIV, CF ("a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação
por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição").
6.2.1 Espécies de Desapropriação
a) Desapropriação ordinária (comum)
• Fundamento: Art. 5º, XXIV, CF
• Hipóteses: Necessidade pública, utilidade pública (DL 3.365/41) ou interesse social (Lei 4.132/62)
• Indenização: Prévia, justa e em dinheiro
• Competência: Todos os entes federativos
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 14
b) Desapropriação urbanística sancionatória
• Fundamento: Art. 182, §4º, III, CF + Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)
• Hipótese: Solo urbano não edificado/subutilizado que descumpre o Plano Diretor
• Indenização: Em títulos da dívida pública (resgate em até 10 anos)
• Competência: Exclusiva do Município
• Ordem: Parcelamento/edificação compulsórios → IPTU progressivo → Desapropriação
c) Desapropriação rural sancionatória (reforma agrária)
• Fundamento: Art. 184, CF + LC 76/1993
• Hipótese: Imóvel rural que não cumpre a função social
• Indenização: Em títulos da dívida agrária (resgate em até 20 anos); benfeitorias úteis e
necessárias em dinheiro
• Competência: Exclusiva da União
• Vedação: Não incide sobre pequena/média propriedade rural (desde que o proprietário não tenha
outra) nem sobre propriedade produtiva (art. 185, CF)
d) Desapropriação confiscatória (expropriação)
• Fundamento: Art. 243, CF + Lei 8.257/1991• Hipótese: Propriedades com culturas ilegais de psicotrópicos ou exploração de trabalho escravo (EC
81/2014)
• Indenização: Nenhuma (confisco)
• Destinação: Reforma agrária ou programas de habitação popular
e) Desapropriação por zona (extensiva)
• Fundamento: Art. 4º do DL 3.365/1941
• Hipótese: Abrange área contígua necessária ao desenvolvimento da obra ou zona que se valorizar
extraordinariamente com a obra
• Finalidade dupla: executar a obra e absorver a valorização imobiliária
f) Desapropriação indireta
• Conceito: Apossamento irregular de bem particular pelo Poder Público sem observar o procedimento
legal
• Natureza: Fato administrativo ilícito (esbulho estatal)
• Ação judicial: O particular move ação de desapropriação indireta (natureza real — foro do imóvel)
• Prescrição: Tema polêmico — STJ adota prazo de 10 anos (art. 1.238, parágrafo único, CC) se
houver obras/serviços públicos (Súmula 119/STJ)
• Indenização: Valor do bem + juros compensatórios + juros moratórios + correção
■ DICA DE PROVA: Na PGE/SP, a desapropriação indireta é tema recorrente: o Estado é
frequentemente réu nessas ações. Conheça os requisitos, prazos prescricionais e a jurisprudência do
STJ/STF.
6.2.2 Procedimento Expropriatório
O procedimento se divide em duas fases:
FASE DECLARATÓRIA
• Ato: Decreto expropriatório (declaração de utilidade pública ou interesse social)
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 15
• Competência declaratória: Todos os entes federativos + DNIT, ANEEL (por delegação legal)
• Efeitos: Autoriza o ingresso no bem para medições, submete o bem à força expropriatória, fixa o
estado do bem para fins de indenização
• Caducidade: 5 anos (utilidade/necessidade pública) ou 2 anos (interesse social)
FASE EXECUTÓRIA
• Pode ser administrativa (acordo) ou judicial
• Via administrativa: Acordo sobre o preço entre expropriante e expropriado → escritura pública
• Via judicial: Ação de desapropriação — o juiz fixa a indenização justa
• Imissão provisória na posse: Possível mediante declaração de urgência + depósito do valor
arbitrado (art. 15, DL 3.365/41)
• Contestação: O réu só pode discutir preço e vício processual (art. 20, DL 3.365/41). Qualquer
outra questão é resolvida em ação autônoma
■■ ART. 20 DO DL 3.365/41 — PONTO CLÁSSICO
Na ação de desapropriação, a contestação do réu é limitada: só pode versar sobre vício processual
ou impugnação do preço. Questões como legitimidade do decreto expropriatório, nulidades, etc.,
devem ser discutidas em ação direta autônoma. Esse ponto é cobrado com altíssima frequência.
6.2.3 Tredestinação e Retrocessão
Tredestinação ocorre quando o Poder Público confere ao bem desapropriado destinação diversa
daquela prevista no decreto expropriatório.
• Tredestinação lícita: O bem recebe destinação diferente, mas mantém finalidade pública. Ex:
desapropriou para escola, constrói hospital. É válida.
• Tredestinação ilícita: O bem é desviado para finalidade particular ou sem interesse público. Gera
direito à retrocessão.
Retrocessão: Direito do ex-proprietário de reaver o bem ou pleitear perdas e danos quando ocorre
tredestinação ilícita. Natureza jurídica controversa:
• Corrente 1 (majoritária — STJ): Direito real → ação para reaver o bem
• Corrente 2: Direito pessoal → apenas perdas e danos
• Corrente 3 (mista): O ex-proprietário pode escolher entre reaver o bem ou perdas e danos
■ ADESTINAÇÃO (DESAPROPRIAÇÃO SEM DESTINAÇÃO)
Quando o Poder Público desapropria e simplesmente não dá qualquer destinação ao bem
(abandono), também se configura desvio de finalidade, ensejando retrocessão. A adestinação equivale
à tredestinação ilícita.
6.2.4 Direito de Extensão
Conceito: Direito do expropriado de exigir que a desapropriação abranja a totalidade do imóvel quando
a parte remanescente se tornar inútil ou de difícil utilização.
• Fundamento: Art. 12 do DL 4.152/1942 e doutrina
• O proprietário requer a inclusão do remanescente inaproveitável na desapropriação
• A indenização abrangerá todo o imóvel, inclusive a parte originalmente não declarada
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 16
6.3 Bens Públicos
Bens públicos são todos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno (União,
Estados, DF, Municípios, autarquias e fundações públicas de direito público), conforme art. 98 do Código
Civil.
6.3.1 Classificação (art. 99, CC)
a) Bens de uso comum do povo
• Destinados à utilização geral pela coletividade
• Exemplos: Ruas, praças, estradas, rios, praias, mares
• O uso pode ser gratuito ou oneroso (pedágio, por exemplo)
b) Bens de uso especial
• Destinados à execução dos serviços administrativos e públicos
• Exemplos: Prédios de repartições, hospitais públicos, escolas, quartéis, veículos oficiais, museus
c) Bens dominicais (dominiais)
• Não têm destinação pública específica — integram o patrimônio disponível do Estado
• Exemplos: Terras devolutas, prédios públicos desativados, títulos da dívida pública, dívida ativa
• São os únicos alienáveis (na forma da lei)
6.3.2 Regime Jurídico dos Bens Públicos
Os bens públicos são protegidos por um regime especial com quatro características fundamentais:
a) Inalienabilidade (relativa/condicionada)
• Bens de uso comum e de uso especial são inalienáveis enquanto conservarem essa afetação
• Bens dominicais podem ser alienados se observados os requisitos legais:
– Interesse público devidamente justificado
– Avaliação prévia
– Autorização legislativa (para imóveis)
– Licitação (Lei 14.133/2021)
• Desafetação: Processo pelo qual o bem deixa de ter destinação pública específica, tornando-se
dominical e, portanto, alienável
b) Imprescritibilidade
• Bens públicos não estão sujeitos a usucapião — em nenhuma modalidade
• Fundamento: Arts. 183, §3º, e 191, parágrafo único, CF; art. 102, CC
• Alcance: Todos os bens públicos, inclusive os dominicais (Súmula 340/STF)
c) Impenhorabilidade
• Bens públicos não podem ser penhorados, arrestados ou sequestrados
• Fundamento: Art. 100, CF (regime de precatórios) + CPC, art. 833, I
• As dívidas do Poder Público são pagas por precatórios ou RPV
d) Não onerabilidade
• Bens públicos não podem ser gravados com direitos reais de garantia (hipoteca, penhor, anticrese)
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 17
• Decorrência lógica da impenhorabilidade: se não pode penhorar, não pode dar em garantia
■ DICA DE PROVA: Memorize o acrônimo "IIIN": Inalienabilidade (relativa), Imprescritibilidade,
Impenhorabilidade, Não onerabilidade. Todos os bens públicos gozam de imprescritibilidade e
impenhorabilidade, inclusive os dominicais.
6.3.3 Afetação e Desafetação
Afetação é o ato ou fato pelo qual um bem público é destinado a uma finalidade pública específica (uso
comum ou uso especial). Pode ocorrer por lei, ato administrativo ou simples uso (fato administrativo).
Desafetação é o inverso: o bem perde sua destinação pública específica, tornando-se dominical. Exige,
em regra, autorização legislativa (para bens imóveis) ou ato formal do Poder Público. Há controvérsia
sobre a desafetação tácita (pelo desuso).
6.3.4 Uso de Bens Públicos por Particulares
• Autorização de uso: ato unilateral e discricionário, precariedade máxima, prazo indeterminado,
sem licitação. Ex.: uso de praça para evento.
• Permissão de uso: ato unilateral e discricionário, precária, prazo indeterminado, licitação em regra.
Ex.: banca de jornal em calçada.
• Concessão de uso: contrato administrativo, sem precariedade, prazo determinado, licitação
obrigatória. Ex.: restaurante em parque público.
• CDRU — Concessão de Direito Real de Uso: direito real resolúvel, sem precariedade, prazo
determinado, licitação obrigatória. Ex.: moradia em terreno público (DL 271/67).
CDRU — Concessão de Direito Real de Uso (DL 271/1967): Direito real resolúvel de uso de terreno
público ou sobre espaçoaéreo. Transferível por ato inter vivos ou mortis causa. Utilizada para fins de
urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou regularização fundiária.
6.4 Quadro-Resumo — Capítulo 6
Tema Ponto-Chave Atenção Especial
Limitação Adm. Geral e abstrata, sem indenização
Se específica → desapropriação
indireta
Servidão Adm. Ônus real, imóvel determinado
Indenização só se houver dano
efetivo
Requisição Perigo iminente, temporária Indenização ulterior (posterior)
Tombamento
Preservação cultural, sem perda da
propriedade
Direito de preferência na alienação
Desapr. Ordinária Prévia, justa, em dinheiro Competência de todos os entes
Desapr.
Urbanística
Títulos dív. pública (10 anos) Exclusiva do Município
Desapr. Rural Títulos dív. agrária (20 anos) Exclusiva da União
Desapr.
Confiscatória
Sem indenização (confisco) Psicotrópicos + trabalho escravo
Desapr. Indireta Esbulho estatal → ação indenizatória Prescrição: 10 anos (STJ)
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Tema Ponto-Chave Atenção Especial
Bens de uso
comum
Inalienáveis (enquanto afetados) Usucapião impossível
Bens dominicais Alienáveis (com requisitos)
Também imprescritíveis (Súm.
340/STF)
Retrocessão Tredestinação ilícita Natureza real (STJ majoritário)
■ DICA DE PROVA: Para a PGE/SP, domine a desapropriação em todos os seus aspectos:
espécies, procedimento, contestação limitada (art. 20), imissão provisória, tredestinação, retrocessão e
desapropriação indireta. A Subprocuradoria do Patrimônio Imobiliário (PPI) é uma das mais atuantes
da PGE.
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CAPÍTULO 7 — CONTROLE DA
ADMINISTRAÇÃO, PROCESSO
ADMINISTRATIVO, IMPROBIDADE E REVISÃO
Este capítulo encerra a apostila com temas de alta incidência no edital da PGE/SP: o controle da
Administração Pública (interno e externo), o processo administrativo (com destaque para a Lei
10.177/1998 — SP), a improbidade administrativa reformada pela Lei 14.230/2021 e uma revisão final
com jurisprudência essencial e checklist de prova.
7.1 Controle da Administração Pública
Conceito: Conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos pelos quais se exerce o poder de
fiscalização e revisão da atividade administrativa, visando garantir a conformidade com a lei (legalidade)
e com o interesse público (legitimidade/eficiência).
7.1.1 Classificações do Controle
a) Quanto à origem:
• Controle interno: Exercido pelo próprio Poder sobre seus órgãos e entidades (autotutela,
supervisão ministerial)
• Controle externo: Exercido por um Poder sobre atos de outro Poder (ex: Legislativo sobre
Executivo, com auxílio do TC)
b) Quanto ao momento:
• Prévio (a priori): Antes da prática do ato (ex: autorização legislativa para empréstimo)
• Concomitante: Durante a execução do ato (ex: acompanhamento de obra, auditorias)
• Posterior (a posteriori): Após a conclusão do ato (ex: homologação de licitação, julgamento de
contas pelo TC)
c) Quanto ao aspecto controlado:
• Controle de legalidade/legitimidade: Verifica se o ato está conforme a lei. Pode ser exercido pela
própria Administração (autotutela) ou pelo Judiciário.
• Controle de mérito: Avalia a conveniência e oportunidade do ato administrativo. Em regra, é
exclusivo da Administração. O Judiciário não pode controlar o mérito administrativo (salvo desvio de
finalidade, proporcionalidade e razoabilidade).
■■ AUTOTUTELA — SÚMULA 473/STF
"A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais,
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial."
→ Anulação = ilegalidade (efeitos ex tunc)
→ Revogação = mérito/conveniência (efeitos ex nunc)
7.1.2 Controle Legislativo
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 20
• Controle político: CPIs (art. 58, §3º, CF), convocação de Ministros/Secretários, julgamento de
contas do Presidente (art. 49, IX, CF), sustação de atos normativos do Executivo (art. 49, V, CF)
• Controle financeiro: Exercido com auxílio do Tribunal de Contas (arts. 70-75, CF)
Tribunais de Contas — Pontos Essenciais:
• Função: Auxiliar o Legislativo no controle externo financeiro, contábil, orçamentário, operacional e
patrimonial
• Natureza: Não é órgão do Poder Judiciário — é órgão autônomo vinculado ao Legislativo
• Competências (art. 71, CF): Apreciar contas do Chefe do Executivo (parecer prévio); julgar contas
dos administradores públicos; realizar auditorias e inspeções; aplicar sanções (multa)
• Súmula Vinculante 3: Nos processos perante o TCU, assegura-se ao interessado o contraditório e
a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato que o beneficie
■ TC E A APRECIAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE
O STF reconhece que os Tribunais de Contas podem apreciar a constitucionalidade de leis e atos do
Poder Público no exercício de suas atribuições (Súmula 347/STF). Entretanto, não podem declarar
inconstitucionalidade com efeito erga omnes — apenas afastar a aplicação no caso concreto.
Atenção: o STF vem rediscutindo o alcance da Súmula 347 (MS 35.410 e outros), sinalizando
possível revisão.
7.1.3 Controle Judicial
O controle judicial é exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos, sendo sempre um
controle de legalidade/legitimidade (nunca de mérito, como regra). É provocado mediante ação judicial
— o Judiciário não age de ofício.
Principais instrumentos de controle judicial:
• Mandado de Segurança (art. 5º, LXIX, CF; Lei 12.016/2009): protege direito líquido e certo violado
por autoridade pública — rito célere.
• Ação Popular (art. 5º, LXXIII, CF; Lei 4.717/65): anular ato lesivo ao patrimônio público,
moralidade administrativa, meio ambiente ou patrimônio histórico-cultural.
• Ação Civil Pública (art. 129, III, CF; Lei 7.347/85): tutela de interesses difusos e coletivos — meio
ambiente, consumidor, patrimônio público.
• Habeas Data (art. 5º, LXXII, CF; Lei 9.507/97): acesso ou retificação de dados pessoais em bancos
de dados públicos.
• Mandado de Injunção (art. 5º, LXXI, CF; Lei 13.300/2016): suprir omissão normativa que
inviabilize o exercício de direito constitucional.
7.2 Processo Administrativo
O processo administrativo é o instrumento formal pelo qual a Administração Pública prepara e formaliza
suas decisões. No âmbito federal, é regulado pela Lei 9.784/1999; no Estado de São Paulo, pela Lei
10.177/1998. Para a PGE/SP, a lei estadual é prioritária, mas a lei federal serve como parâmetro
subsidiário.
7.2.1 Princípios do Processo Administrativo
• Legalidade objetiva: O processo deve observar estritamente a lei
• Oficialidade (impulso oficial): A Administração tem o dever de impulsionar o processo de ofício
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• Informalismo (formalismo moderado): Flexibilização de formas em favor do administrado, desde
que não haja prejuízo a terceiros ou ao interesse público
• Verdade material (real): A Administração busca a verdade dos fatos, não se limitando ao que as
partes apresentam
• Contraditório e ampla defesa: Art. 5º, LV, CF
• Motivação: As decisões devem ser fundamentadas
• Gratuidade: Em regra, o processo administrativo é gratuito (SV 21: É inconstitucional a exigência de
depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo)
• Duração razoável: Art. 5º, LXXVIII, CF (EC 45/2004)
7.2.2 Quadro Comparativo — Lei 9.784/99 × Lei 10.177/98
• Prazo para decidir — Lei 9.784 (federal): 30 dias, prorrogável por igual período. Lei 10.177/SP: 30
dias (regra geral).
• Recurso administrativo — Lei 9.784: 10 dias (prazo para interpor), 30 dias para decidir, 3
instâncias. Lei 10.177/SP: 15 dias para interpor.
• Aplicação — Lei 9.784: processoadministrativo federal (âmbito da União). Lei 10.177/SP:
administração pública do Estado de São Paulo — aplica-se à PGE/SP e aos entes estaduais.
■■ PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA EM SP — 10 ANOS!
A Lei 10.177/1998 de SP prevê prazo prescricional de 10 anos para a Administração anular atos
administrativos inválidos (art. 10, I), enquanto a Lei 9.784/99 federal prevê 5 anos (art. 54). Esse é um
ponto crucial para a PGE/SP — a banca cobra a diferença.
7.2.3 Silêncio Administrativo
Conceito: Omissão da Administração em se manifestar quando provocada pelo administrado. Em regra,
o silêncio administrativo não produz efeitos jurídicos (não equivale a deferimento nem indeferimento).
• A Lei 10.177/98 (SP) impõe o dever de decidir em 120 dias (art. 33)
• Descumprido o prazo, o interessado pode buscar o Judiciário para obter a decisão
• Exceção: Algumas leis específicas atribuem efeito positivo (anuência tácita) ou negativo ao silêncio
■ SÚMULA VINCULANTE 5 — DEFESA TÉCNICA
"A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a
Constituição."
→ Diferente do processo penal, no processo administrativo disciplinar não é obrigatória a presença
de advogado. A SV 5 superou a Súmula 343/STJ, que exigia defesa técnica.
7.3 Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, reformada pela Lei
14.230/2021)
A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) é o principal instrumento de combate à corrupção no âmbito
da Administração Pública. Foi profundamente reformada pela Lei 14.230/2021, que alterou o regime do
dolo, a legitimidade ativa, os prazos prescricionais e as sanções. A PGE/SP, como representante do
Estado, pode figurar como autora ou assistente em ações de improbidade.
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7.3.1 Sujeitos
Sujeito passivo (entidade lesada):
• Administração direta, indireta, fundacional de qualquer dos Poderes
• Entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo público
• Entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido com mais de 50% do patrimônio ou
receita anual
Sujeito ativo (agente ímprobo):
• Agente público: Todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura, mandato, cargo,
emprego ou função pública
• Terceiro: Pessoa que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade, ou dele se beneficie
direta ou indiretamente. Atenção (Lei 14.230): O terceiro só responde se o agente público for
condenado — não há ação de improbidade exclusivamente contra o terceiro (art. 3º, §2º)
■■ MUDANÇA CRUCIAL — LEI 14.230/2021
Antes da reforma, o terceiro podia ser réu mesmo sem a presença do agente público no polo passivo.
Após a Lei 14.230/2021, o terceiro só responde se houver agente público identificado e
condenado no mesmo processo. Esse ponto foi mantido pelo STF no Tema 1.199.
7.3.2 Tipologia dos Atos de Improbidade
a) Art. 9º — Enriquecimento ilícito
• Auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício da função pública
• Elemento subjetivo: Dolo
• É o mais grave dos tipos
• Exemplos: Receber propina, usar bens públicos em proveito próprio, adquirir bens incompatíveis
com a renda
b) Art. 10 — Prejuízo ao erário
• Qualquer ação ou omissão dolosa que cause perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação
dos bens públicos
• Elemento subjetivo: Dolo (antes da Lei 14.230, admitia-se culpa — agora somente dolo)
• Exemplos: Facilitar contratação irregular, permitir uso indevido de bens públicos, liberar verba sem
atender formalidades
c) Art. 11 — Violação de princípios
• Ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade
às instituições
• Elemento subjetivo: Dolo
• Rol taxativo após a Lei 14.230/2021 (antes era exemplificativo)
• Exemplos: Revelar informação sigilosa, descumprir dever de prestar contas, frustrar licitude de
concurso público
■■ DOLO EM TODAS AS MODALIDADES — MUDANÇA FUNDAMENTAL
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 23
A Lei 14.230/2021 eliminou a modalidade culposa de improbidade (que existia no art. 10). Agora,
todos os tipos (arts. 9º, 10 e 11) exigem dolo — conduta intencional ou com assunção de risco. O
STF, no Tema 1.199 (ARE 843.989), confirmou que a exigência de dolo se aplica retroativamente
aos processos em curso (norma mais benéfica).
7.3.3 Legitimidade Ativa
Com a Lei 14.230/2021, a legitimidade ativa para propor ação de improbidade passou a ser exclusiva do
Ministério Público (art. 17, caput). A pessoa jurídica lesada perdeu a legitimidade ativa autônoma —
pode atuar como assistente litisconsorcial.
• Antes da reforma: MP e pessoa jurídica lesada (legitimidade concorrente)
• Após a reforma: Somente o MP — pessoa jurídica lesada pode ser assistente
■ IMPACTO PARA A PGE/SP
Com a exclusividade do MP, a PGE/SP atua nas ações de improbidade como assistente
litisconsorcial do Estado de São Paulo (quando o Estado for o sujeito passivo — entidade lesada) ou
como representante processual de agentes públicos estaduais que forem réus. Isso não diminui a
relevância do tema para o concurso.
7.3.4 Sanções (art. 12)
As sanções aplicáveis são independentes das sanções penais, civis e administrativas (art. 12, caput).
O juiz pode aplicar isolada ou cumulativamente as penas, de acordo com a gravidade do fato, extensão
do dano e proveito obtido.
Sanção
Art. 9º
(Enriquecimento)
Art. 10 (Prejuízo ao
Erário)
Art. 11 (Princípios)
Perda de bens
Sim (acrescidos
ilicitamente)
Sim Não
Ressarcimento
integral
Sim Sim Não (salvo dano)
Perda da função
pública
Sim Sim Sim
Suspensão de
direitos políticos
Até 14 anos Até 12 anos Até 4 anos
Multa civil
Até 3× valor do
acréscimo
Até 2× valor do dano Até 24× remuneração
Proibição de
contratar
Até 14 anos Até 12 anos Até 4 anos
Observações importantes sobre as sanções (pós-reforma):
• A perda da função pública e a suspensão de direitos políticos só se efetivam com o trânsito em
julgado
• A Lei 14.230 eliminou a sanção de perda da função pública e suspensão de direitos políticos como
pena autônoma no art. 11 (manteve apenas para casos graves)
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 24
• O ressarcimento ao erário por ato doloso de improbidade é imprescritível (art. 37, §5º, CF —
Tema 897/STF)
7.3.5 Prescrição
Prazo prescricional unificado pela Lei 14.230/2021:
• Regra geral: 8 anos a contar da ocorrência do fato ou, no caso de infração permanente, do dia em
que cessou (art. 23)
• Antes da reforma: O prazo variava (5 anos do fim do mandato/cargo, ou prazo prescricional da lei de
servidor)
• Prescrição intercorrente: A Lei 14.230 introduziu a prescrição intercorrente de 4 anos de
paralisação do feito, contados do último ato do MP ou do Judiciário (art. 23, §4º)
• Ressarcimento ao erário: Imprescritível quando decorrente de ato doloso de improbidade (Tema
897/STF, RE 852.475)
■■ TEMA 897 — STF — IMPRESCRITIBILIDADE
O STF fixou no RE 852.475 (Tema 897): "São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário
fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa."
→ A imprescritibilidade alcança apenas o ressarcimento (não as demais sanções).
→ Aplica-se somente a atos dolosos (não culposos — que, aliás, não existem mais após a Lei
14.230).
7.3.6 Acordo de Não Persecução Cível (ANPC)
A Lei 14.230/2021 positivou o Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) no art. 17-B. Trata-se de
instrumento de justiça negociada no âmbito da improbidade administrativa.
• Legitimidade para celebrar: Ministério Público (exclusivo)
• Momento: Pode ser celebrado a qualquer tempo — inclusive após o trânsito em julgado
• Oitiva prévia: A pessoa jurídica lesada deve ser ouvida antes da celebração
• Objeto: Pode abranger ressarcimento ao erário, reversão da vantagem indevida e aplicaçãode
sanções (parciais ou integrais)
• Homologação judicial: Obrigatória
• Vedação: Não se admite ANPC se o agente for reincidente ou se o acordo não atender ao interesse
público
■ DICA DE PROVA: O ANPC é um instrumento novo e com alta probabilidade de cobrança.
Memorize: legitimidade exclusiva do MP, homologação judicial obrigatória, pode ser celebrado a
qualquer tempo (inclusive pós-trânsito em julgado), e a pessoa jurídica lesada deve ser previamente
ouvida.
7.4 Jurisprudência Essencial e Revisão Final
7.4.1 Súmulas e Temas de Repercussão Geral — Seleção Estratégica
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 25
Enunciado Fonte Tema/Conteúdo Resumido
Súmula 473 STF
Autotutela: Adm. pode anular atos ilegais e revogar por
conveniência
Súmula 340 STF Bens dominicais: também imprescritíveis (sem usucapião)
SV 3 STF Contraditório/ampla defesa em processos no TCU
SV 5 STF
Processo adm. disciplinar: não exige defesa técnica por
advogado
SV 13 STF Vedação ao nepotismo na Administração Pública
SV 21 STF Depósito prévio para recurso administrativo é inconstitucional
Tema 532 (RE
684.612)
STF
Controle judicial de políticas públicas: possível quando violação a
direitos fundamentais
Tema 897 (RE
852.475)
STF
Imprescritibilidade do ressarcimento ao erário por ato doloso de
improbidade
Tema 1.199 (ARE
843.989)
STF
Retroatividade da exigência de dolo (Lei 14.230) e irretroatividade
da prescrição intercorrente
ADI 1.923 STF
Constitucionalidade da Lei das OS (9.637/98); dispensados certos
controles rígidos
Tema 535 (REsp
1.405.748)
STJ
Prazo de decadência para Adm. anular atos ampliativos: 5 anos
(boa-fé)
RE 589.998 STF
ECT/Correios: necessidade de motivação para demissão de
empregados (SEM/EP prestadoras de serviço público)
Súmula 119 STJ
Desapropriação indireta: prescrição vintenária (revisada para 10
anos)
7.4.2 Tema 1.199 — Detalhamento (ARE 843.989)
O Tema 1.199 do STF é um dos mais importantes julgados recentes em Direito Administrativo. O Plenário
do STF definiu:
• Tese 1: É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de
improbidade administrativa, exigindo-se dolo (genérico ou específico)
• Tese 2: A norma benéfica (exigência de dolo) tem aplicação retroativa, atingindo processos em
curso — inclusive os que tramitavam sob o regime anterior que admitia culpa no art. 10
• Tese 3: A prescrição intercorrente de 4 anos não se aplica retroativamente para beneficiar réus
em ações já em curso antes da Lei 14.230/2021 (irretroatividade da prescrição intercorrente)
• Tese 4: O novo prazo prescricional de 8 anos é aplicável aos atos posteriores à Lei 14.230/2021
■ DICA DE PROVA: Decore as 4 teses do Tema 1.199: (1) exige-se dolo; (2) retroatividade do dolo
como norma benéfica; (3) irretroatividade da prescrição intercorrente; (4) prazo de 8 anos para atos
posteriores à reforma.
7.4.3 Estratégia de Prova — Perfil da Banca
Com base na análise das provas anteriores da PGE/SP (Residência 2024 e Procurador 2024),
identificam-se os seguintes padrões relevantes:
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 26
• Questões de lei seca: A banca valoriza o conhecimento literal dos dispositivos. Leia e releia os
artigos mais cobrados (art. 37, CF; arts. 9º, 10, 11, 12, 17 e 23 da LIA; arts. da Lei 14.133)
• Quadros comparativos: Questões que exigem diferenciação entre institutos próximos (servidão ×
limitação, autorização × permissão × concessão, SEM × EP)
• Jurisprudência: Súmulas vinculantes e temas de repercussão geral são cobrados diretamente.
Priorize STF.
• Legislação estadual: A Lei 10.177/1998 (SP) tem tratamento diferenciado na PGE/SP — atente
para as diferenças em relação à Lei 9.784/99 (prazos, prescrição)
• Temas quentes (2025-2026): Nova Lei de Licitações (14.133), improbidade pós-reforma (14.230),
ANPC, compliance público, consensualidade administrativa
7.4.4 Checklist de Revisão Rápida — Todos os Capítulos
Use este checklist nos dias antes da prova para verificar se você domina cada tema:
Cap. Tema Pergunta-Chave de Revisão ✓
1 Princípios
Consigo distinguir os princípios expressos (LIMPE) dos implícitos (supremacia,
indisponibilidade, razoabilidade, autotutela)?
■
1 Poderes
Sei diferenciar poder vinculado × discricionário? Conheço os atributos do poder
de polícia (DAC)?
■
2 Adm. Indireta
Domino as diferenças entre autarquia, fundação, EP e SEM? E os regimes
jurídicos?
■
2 Terceiro Setor Sei a diferença entre OS (contrato de gestão) e OSCIP (termo de parceria)? ■
3 Atos Adm.
Conheço os 5 elementos (CO-FI-FO-MO-OB), os 3 atributos (PAI) e as formas
de extinção?
■
4 Licitações
Domino as modalidades da Lei 14.133? Sei os critérios de julgamento e as
hipóteses de dispensa/inexigibilidade?
■
4 Contratos
Conheço as cláusulas exorbitantes, os meios de extinção e o regime de
alocação de riscos?
■
5
Serviços
Públicos
Sei a diferença entre concessão, permissão e autorização? E as PPPs
(patrocinada × administrativa)?
■
6 Intervenção
Distingo limitação × servidão × requisição × tombamento? Sei quando gera
indenização?
■
6
Desapropriaçã
o
Conheço as 6 espécies, o procedimento bifásico e a contestação limitada (art.
20)?
■
6 Bens Públicos
Sei as 3 categorias (CC, UE, Dom.), os 4 atributos do regime (IIIN) e as formas
de uso por particular?
■
7 Controle
Distingo controle interno × externo? Conheço os limites do controle judicial
(legalidade, não mérito)?
■
7 Proc. Adm.
Sei as diferenças entre Lei 9.784 e Lei 10.177 (SP)? Lembro da prescrição de
10 anos em SP?
■
7 Improbidade
Domino as mudanças da Lei 14.230: dolo, legitimidade do MP, prazo de 8
anos, ANPC, Tema 1.199?
■
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 27
FIM DA APOSTILA — CAPÍTULOS 6 E 7
Material elaborado para estudo direcionado ao concurso de Residência Jurídica — PGE/SP 2026. Consulte sempre
a legislação atualizada e a jurisprudência dos Tribunais Superiores.
Bons estudos e boa prova! ■deve
buscar a finalidade pública
prevista na lei. Desvio de
finalidade = vício insanável
(nulidade).
Desvio de poder = espécie de
abuso de poder (uso de
competência para fim diverso do
legal). Art. 2º, e, Lei 4.717/65.
■ ATENÇÃO — PONTO MUITO COBRADO
Teoria dos Motivos Determinantes: quando a Administração motiva um ato (mesmo que a
motivação não fosse obrigatória), fica vinculada aos motivos declarados. Se os motivos forem
falsos ou inexistentes, o ato será nulo.
Exemplo clássico: exoneração de servidor comissionado (ato ad nutum, que dispensa motivação).
Se a autoridade declarar que exonerou "por justa causa" (inexistente), o ato será anulável, porque
os motivos declarados vincularam a Administração.
Ponto cobrado com altíssima frequência em provas.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 7
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ DICA DE PROVA
Autotutela × Tutela: não confunda!
■ Autotutela (Súmula 473): a Administração controla seus próprios atos (anula ou revoga).
■ Tutela (supervisão ministerial): a Administração Direta controla os atos das entidades da
Administração Indireta (autarquias, fundações, EP, SEM). Não é hierarquia — é controle
finalístico (vinculação).
1.4 Poderes Administrativos
Os poderes administrativos são instrumentos concedidos pela lei à Administração para que
ela possa perseguir o interesse público. São poderes-deveres (irrenunciáveis) e devem ser exercidos
nos limites da lei.
■ Poder Vinculado: lei define todos os elementos do ato sem margem de escolha — havendo
o pressuposto fático, o ato é obrigatório. Ex.: aposentadoria compulsória; licença para construir
quando atende as normas.
■ Poder Discricionário: lei confere margem de escolha quanto à conveniência e oportunidade
(mérito administrativo), que recai sobre o motivo e o objeto. O Judiciário controla a legalidade,
mas não o mérito — exceção: proporcionalidade e razoabilidade.
■ Poder Hierárquico: organização interna, distribuição de competências, comando,
fiscalização e correção de subordinados. Desdobramentos: dar ordens, delegar, avocar,
fiscalizar, rever atos. Existe apenas dentro da Administração Direta.
■ Poder Disciplinar: apurar infrações e aplicar sanções a agentes e particulares com vínculo
especial (servidores, contratados, concessionários). Exige processo administrativo com
contraditório e ampla defesa.
■ Poder Regulamentar (Normativo): editar atos gerais para fiel execução das leis (art. 84, IV,
CF — decreto regulamentar, infra legem). Decreto autônomo (art. 84, VI, CF) inova apenas em
hipóteses taxativas. Agências reguladoras: poder normativo técnico.
■ HIERÁRQUICO × DISCIPLINAR
Poder Hierárquico × Poder Disciplinar — Distinção:
■ Hierárquico: organiza a estrutura, distribui competências, comanda subordinados. É o poder
de dar ordens e fiscalizar.
■ Disciplinar: apura infrações e aplica sanções. Pressupõe um vínculo especial (funcional ou
contratual) com a Administração.
■ Os dois se complementam: o poder hierárquico identifica a infração; o poder disciplinar a pune.
■ Cuidado: multa de trânsito aplicada a qualquer cidadão NÃO é poder disciplinar — é poder de
polícia (não há vínculo especial).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 8
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
1.5 Poder de Polícia
O poder de polícia é o instrumento pelo qual a Administração condiciona e restringe o
exercício de liberdades individuais e o uso, gozo e disposição da propriedade, em benefício do
interesse público. É o poder mais cobrado em provas de Direito Administrativo.
"Art. 78, CTN — Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos."
Atributos do Poder de Polícia
Atributo Conceito Observações
Discricionariedade
A Administração possui margem
de escolha quanto à conveniência,
oportunidade, forma e conteúdo da
medida de polícia.
Nem sempre: licenças são atos
vinculados de polícia (alvará de
construção). Autorizações são
discricionárias (alvará de porte de
arma).
Autoexecutoriedade
A Administração pode executar
suas decisões diretamente, sem
necessidade de autorização
judicial (ex.: apreensão de
mercadoria, demolição de obra
irregular).
Nem sempre: a cobrança de multa
administrativa NÃO é
autoexecutória — exige execução
fiscal. Divide-se em exigibilidade
(meios indiretos de coerção) e
executoriedade (meios diretos —
força).
Coercibilidade
As medidas de polícia são
impostas coercitivamente ao
particular, independentemente de
sua concordância.
Decorre da supremacia do
interesse público. O particular deve
obedecer, podendo questionar
judicialmente a posteriori.
Delegação do Poder de Polícia
O STF (RE 633.782 — Tema 532) fixou a seguinte tese: "É constitucional a delegação do
poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração
Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço
público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial."
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 9
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ ATENÇÃO — PONTO MUITO COBRADO
Ciclo de polícia e delegação (posição atual do STF):
O poder de polícia possui 4 fases (ciclo):
■ 1) Ordem (legislação): edição de normas restritivas. INDELEGÁVEL a particulares.
■ 2) Consentimento: anuência prévia (licenças, autorizações). DELEGÁVEL a entidades da
Administração Indireta.
■ 3) Fiscalização: verificação do cumprimento. DELEGÁVEL a entidades da Administração
Indireta.
■ 4) Sanção: aplicação de penalidades. DELEGÁVEL a entidades da Administração Indireta de
capital majoritariamente público (Tema 532, STF).
■ NÃO se delega a particulares (empresas privadas sem vínculo com a Administração). A
delegação é apenas para entidades integrantes da Administração (EP, SEM, autarquias).
Poder de Polícia × Poder Disciplinar
■ POLÍCIA × DISCIPLINAR
■ Poder de Polícia: recai sobre particulares em geral (sem vínculo especial com a
Administração). Limita liberdades e propriedade. Ex.: multa de trânsito, interdição de
estabelecimento, apreensão de mercadoria.
■ Poder Disciplinar: recai sobre pessoas com vínculo especial (servidores, contratados,
concessionários). Apura infrações funcionais. Ex.: suspensão de servidor, multa contratual a
fornecedor.
Prescrição da Pretensão Punitiva
A pretensão punitiva do Estado no exercício do poder de polícia prescreve em 5 anos,
contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em
que tiver cessado (art. 1º da Lei 9.873/1999 — âmbito federal). Aplica-se por analogia no âmbito
estadual quando não houver lei própria.
1.6 Quadro-Resumo do Capítulo
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 10
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ SÍNTESE — CAPÍTULO 1 (PARTE 1)
✦ Regime jurídico-administrativo: bipolaridade — supremacia do interesse público (prerrogativas)
× indisponibilidade do interesse público (sujeições).
✦ Princípios expressos — LIMPE: Legalidade (vinculação positiva à lei / juridicidade),
Impessoalidade (finalidade + imputação), Moralidade (boa-fé + probidade), Publicidade
(transparência + controle), Eficiência (resultados + economicidade).
✦ Princípios implícitos: Razoabilidade/Proporcionalidade (adequação + necessidade +
proporcionalidade s.e.), Autotutela (Súmula 473 — anular ilegais / revogar inconvenientes),
Motivação (teoria dos motivos determinantes), Segurança Jurídica (confiança legítima,
decadência de 5 anos — art. 54 Lei 9.784), Continuidade, Finalidade.
■ SÍNTESE — CAPÍTULO 1 (PARTE 2)
✦ Poderes administrativos:vinculado (sem margem), discricionário (mérito = motivo + objeto),
hierárquico (estrutura interna, dar ordens, delegar, avocar), disciplinar (sanção a agentes com
vínculo especial), regulamentar (decretos regulamentares × autônomos).
✦ Poder de polícia: limita liberdades e propriedade em prol do interesse público. Atributos:
discricionariedade (nem sempre), autoexecutoriedade (multa NÃO é autoexecutória),
coercibilidade.
✦ Ciclo de polícia: ordem → consentimento → fiscalização → sanção. Delegável a entidades da
Adm. Indireta de capital majoritariamente público (Tema 532, STF). Indelegável a particulares.
✦ Poder de polícia × Poder disciplinar: polícia = particulares em geral (sem vínculo); disciplinar =
agentes com vínculo especial.
✦ Prescrição punitiva do poder de polícia: 5 anos (Lei 9.873/1999).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 11
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
2
CAPÍTULO 2
Organização Administrativa
Administração Direta, Indireta, autarquias, fundações, estatais e terceiro setor
■ TEMA COBRADO NAS PROVAS PGE/SP 2024
A prova de Residência Jurídica PGE/SP 2024 cobrou questão sobre fundações de apoio
(terceiro setor). A prova de Procurador PGE/SP 2024 cobrou parcerias com o terceiro setor.
Domine a distinção entre autarquias, fundações, estatais, OS, OSCIP e fundações de apoio —
este tema aparece com frequência.
2.1 Administração Direta
A Administração Direta é composta pelos órgãos que integram a estrutura de cada ente
federativo: União, Estados, DF e Municípios. Não possuem personalidade jurídica própria — atuam
em nome do ente ao qual pertencem.
Teoria do Órgão (Imputação)
Segundo a teoria do órgão (Otto Gierke), a vontade do agente público é imputada
diretamente à pessoa jurídica a que pertence o órgão, como se fosse a vontade da própria entidade.
O agente é a "boca" do órgão, que é o "braço" do ente. Consequência: o ente responde diretamente
pelos atos de seus agentes (art. 37, §6º, CF).
Características dos Órgãos Públicos
■ Sem personalidade jurídica: órgão não é sujeito de direitos e obrigações em nome próprio.
Quem responde é o ente (União, Estado, Município).
■ Capacidade processual excepcional: órgãos de cúpula (independentes e autônomos)
podem impetrar mandado de segurança para defender suas prerrogativas constitucionais (ex.:
Câmara dos Deputados, Assembleia Legislativa, Tribunal de Contas).
■ Criação e extinção por lei: depende de lei em sentido formal (art. 48, XI, CF). Exceção:
decreto autônomo pode reorganizar sem aumento de despesa nem criação/extinção (art. 84, VI,
a).
■ Classificação: independentes (CF), autônomos (cúpula), superiores (direção) e subalternos
(execução). Simples (um centro de competência) × compostos (vários). Singulares (uma pessoa
decide) × colegiados (decisão por grupo).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 12
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Desconcentração × Descentralização
■ Desconcentração: distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica,
criando órgãos. Relação de hierarquia (subordinação). Ex.: criação de Secretarias de Estado.
■ Descentralização: transferência de competências para outra pessoa jurídica (entidade da
Adm. Indireta ou particular). Relação de vinculação (tutela ministerial, sem hierarquia). Ex.:
criação de autarquia (INSS), empresa pública (BNDES) ou concessão de serviço público.
2.2 Administração Indireta — Visão Geral
A Administração Indireta é composta por entidades com personalidade jurídica própria,
criadas (ou autorizadas) por lei para exercer atividades administrativas de forma descentralizada. O
art. 37, XIX, CF, exige:
■ CRIAÇÃO DAS ENTIDADES — ART. 37, XIX
Art. 37, XIX, CF (redação EC 19/1998):
■ Autarquias: criadas diretamente por lei específica.
■ Fundações públicas: autorizadas por lei específica, cabendo à lei complementar definir as
áreas de atuação.
■ Empresas públicas e sociedades de economia mista: autorizadas por lei específica.
■ Subsidiárias: dependem de autorização legislativa (o STF admite autorização genérica na lei
de criação da entidade principal — ADI 1.649).
A extinção segue o princípio da simetria: se a lei cria, só a lei extingue.
Critério Autarquia
Fundação
Pública
Empresa Pública SEM
Personalidade
jurídica
Direito Público
Dir. Público
(fundação
autárquica) ou Dir.
Privado
(divergência)
Direito Privado Direito Privado
Criação Lei específica cria
Lei específica
autoriza
Lei específica
autoriza
Lei específica
autoriza
Capital 100% público 100% público
100% público (pode
admitir várias PJs
de direito público)
Misto — capital
público + privado
(maioria do capital
votante é do Poder
Público)
Forma jurídica Não se aplica Não se aplica
Qualquer forma
admitida em direito
(S.A., Ltda., etc.)
Obrigatoriamente
S.A. (sociedade
anônima)
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 13
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Foro (Federal)
Justiça Federal (art.
109, I, CF)
Justiça Federal (se
de Dir. Público)
Justiça Federal (art.
109, I)
Justiça Estadual
(Súmula 556 STF)
— exceto se a
União intervier
Regime de
pessoal
Estatutário
(servidores
públicos)
Estatutário (se de
Dir. Público) ou
Celetista
Celetista
(empregados
públicos)
Celetista
(empregados
públicos)
Licitação
Lei 14.133/2021
(obrigatória)
Lei 14.133/2021
(obrigatória)
Lei 13.303/2016
(regime simplificado
próprio)
Lei 13.303/2016
(regime simplificado
próprio)
Privilégios fiscais
Imunidade tributária
recíproca (art. 150,
§2º)
Imunidade (se de
Dir. Público)
Em regra, NÃO (art.
173, §2º). Exceção:
se presta serviço
público em
monopólio (STF)
Em regra, NÃO.
Mesma exceção.
2.3 Autarquias e Autarquias Especiais
A autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica, para
desempenhar atividade típica da Administração Pública. É a entidade da Administração Indireta mais
próxima do regime de direito público.
Características Gerais das Autarquias
■ Personalidade de direito público: goza dos mesmos privilégios do ente criador (imunidade
tributária recíproca, prazo em dobro, remessa necessária, impenhorabilidade de bens,
prescrição quinquenal).
■ Patrimônio próprio: bens públicos — impenhoráveis, imprescritíveis (não sofrem usucapião)
e inalienáveis (em regra). Pagamento de débitos: por precatório ou RPV.
■ Regime de pessoal: servidores públicos estatutários. Concurso público obrigatório.
Estabilidade (art. 41, CF).
■ Controle: tutela (supervisão ministerial) — não há hierarquia entre ente e autarquia. Controle
finalístico.
■ Responsabilidade civil: objetiva (art. 37, §6º, CF). O ente criador responde
subsidiariamente.
Autarquias Especiais
As autarquias especiais (ou sob regime especial) possuem maior grau de autonomia em
relação ao ente criador. As principais espécies são:
Espécie Exemplos Particularidades
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 14
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Agências Reguladoras
ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANS,
ANP, ANTT, ARESP (SP)
Autonomia reforçada: mandato fixo
dos dirigentes (sem exoneração ad
nutum), independência
administrativa e financeira, poder
normativo técnico (não é poder
legislativo). Lei 13.848/2019 (Lei
das Agências Reguladoras).
Quarentena dos dirigentes.
Agências Executivas
Qualquer autarquia ou fundação
que celebre contrato de gestão
com o Ministério supervisor
Qualificação temporária por
decreto, mediante contrato de
gestão que fixe metas de
desempenho. Ganha maior
autonomia de gestão e limites
maiores para dispensa de licitação
(art. 75, Lei 14.133). Ex.:
INMETRO.
Universidades Públicas USP, UNICAMP, UNESP (SP)
Autonomia didático-científica,
administrativa e de gestão
financeira e patrimonial (art. 207,
CF). Dirigentes escolhidos na
forma do estatuto — não são
demissíveis ad nutum.
Conselhos Profissionais CRM, OAB, CREA, CRO, CRN
Exercem poder de polícia sobre as
profissões (fiscalização). O STF
reconheceu natureza autárquica
(exceto a OAB — ADI 3.026: a
OAB é sui generis, não é autarquia
e não sesujeita ao controle do
TCU).
■ DICA DE PROVA
Para a prova PGE/SP, conheça a ARTESP (Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados
de Transporte do Estado de São Paulo) — autarquia especial vinculada à Secretaria de
Transportes. A PGE/SP a representa judicialmente em ações sobre concessões rodoviárias.
2.4 Fundações Públicas
A fundação pública é entidade da Administração Indireta instituída e mantida pelo Poder
Público, com personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, para exercer atividades
de interesse social (educação, cultura, pesquisa, saúde, assistência social).
Aspecto
Fundação de Dir. Público
(Fundação Autárquica)
Fundação de Dir. Privado
(Fundação Governamental)
Criação
Lei cria diretamente (mesmo
regime das autarquias).
Lei autoriza + registro dos atos
constitutivos. (Igual a EP e SEM).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 15
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Regime jurídico
Direito público integral. Mesmos
privilégios das autarquias
(imunidade, precatório, prazo em
dobro, bens públicos).
Regime híbrido (direito privado
parcialmente derrogado por
normas de direito público).
Licitação obrigatória. Concurso
obrigatório.
Pessoal Estatutário.
Divergência: celetista ou
estatutário (depende da lei de cada
ente).
Patrimônio
Bens públicos (impenhoráveis,
inalienáveis, imprescritíveis).
Divergência: parte da doutrina
entende que são bens privados
com restrições; outra, que são
públicos.
Foro (Federal) Justiça Federal.
Justiça Estadual (salvo se a União
intervier).
Exemplos FUNAI, FUNASA, FUNDAP (SP).
Fundação Padre Anchieta (TV
Cultura).
■ ATENÇÃO — PONTO MUITO COBRADO
Fundação Pública × Fundação de Apoio: NÃO confunda!
■ Fundação pública: integrante da Administração Indireta. Criada/autorizada por lei. Mantida
pelo Poder Público.
■ Fundação de apoio: entidade privada (pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos)
que presta apoio a universidades públicas e instituições de pesquisa. Regulada pela Lei
8.958/1994. NÃO integra a Administração Indireta. Este tema caiu na prova de Residência
PGE/SP 2024.
2.5 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
As empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) são entidades da
Administração Indireta com personalidade jurídica de direito privado, autorizadas por lei, para
explorar atividade econômica (art. 173, CF) ou prestar serviço público (art. 175, CF). O regime
jurídico varia conforme a atividade.
Critério Empresa Pública Sociedade de Economia Mista
Capital
100% público. Admite várias PJs
de direito público como sócias.
Capital misto (público + privado).
Maioria do capital votante
pertence ao Poder Público.
Forma societária
Qualquer forma admitida em
direito (S.A., Ltda., etc.).
Obrigatoriamente Sociedade
Anônima (S.A.).
Foro (Federais) Justiça Federal (art. 109, I, CF).
Justiça Estadual (Súmula 556,
STF). Exceção: se a União
intervier.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 16
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Exemplos (Federais)
Caixa Econômica Federal,
BNDES, Correios (ECT), Infraero.
Banco do Brasil, Petrobras,
Eletrobras, BB Seguridade.
Exemplos (SP)
EMTU (Empresa Metropolitana de
Transportes Urbanos).
SABESP (Companhia de
Saneamento Básico de SP),
CESP.
Regime Jurídico das Estatais
O regime jurídico das estatais depende fundamentalmente da atividade exercida:
Aspecto
Exploradoras de Atividade
Econômica (art. 173, CF)
Prestadoras de Serviço
Público (art. 175, CF)
Regime predominante
Direito privado (derrogado
parcialmente pelo direito público).
Direito público (mais
intensamente aplicado — regime
híbrido com predomínio público).
Privilégios fiscais (art. 173, §2º)
Vedados — não podem gozar de
privilégios fiscais não extensivos
ao setor privado.
O STF admite imunidade
tributária recíproca se: (i) presta
serviço público; (ii) não há
concorrência; (iii) sem lucro. Ex.:
ECT, Infraero, CASA (SP).
Licitação
Lei 13.303/2016 (estatuto das
estatais). Regime simplificado
próprio.
Lei 13.303/2016 (mesma lei). Mas
com aplicação mais intensa das
exigências de transparência e
controle.
Pessoal
Empregados públicos (CLT).
Concurso público obrigatório. Sem
estabilidade do art. 41. Sujeitos ao
teto remuneratório se recebem
recursos do ente para custeio.
Mesmas regras. Empregados
públicos (CLT) + concurso. O STF
(RE 589.998) entende que a
dispensa deve ser motivada (não é
ad nutum).
Responsabilidade civil
Subjetiva (regra — regime
privado). Salvo se prestar serviço
público (objetiva — art. 37, §6º).
Objetiva (art. 37, §6º, CF). O ente
criador responde subsidiariamente.
Falência
Discussão doutrinária. Doutrina
majoritária: NÃO se sujeitam à
falência (art. 2º, I, Lei
11.101/2005).
NÃO se sujeitam. Pacífico.
■ DICA DE PROVA
Para a PGE/SP, conheça as principais estatais paulistas e o regime de cada uma: SABESP (SEM
— saneamento), CPTM (SEM — transporte), METRÔ (SEM), EMTU (EP — transporte
metropolitano), CDHU (SEM — habitação). A PGE representa judicialmente todas elas.
2.6 Terceiro Setor (Entidades Paraestatais)
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 17
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
O terceiro setor é composto por entidades privadas, sem fins lucrativos, que colaboram com o
Estado na prestação de serviços de interesse social. NÃO integram a Administração Pública (nem
direta, nem indireta) — estão ao lado ("para") do Estado.
Entidade Lei Vínculo
Características
Essenciais
Serviços Sociais
Autônomos (Sistema S)
Leis específicas de cada
entidade
Autorização legal
SESI, SENAI, SESC,
SENAC, SEBRAE.
Recebem contribuições
parafiscais (art. 240, CF).
PJ de direito privado.
Não precisam licitar pela
Lei 14.133, mas devem
ter regulamento próprio
de compras. Controladas
pelo TCU.
Organizações Sociais
(OS)
Lei 9.637/1998 Contrato de gestão
PJ de direito privado,
sem fins lucrativos,
qualificada pelo Poder
Público para atividades
de ensino, pesquisa,
saúde, cultura, meio
ambiente, tecnologia.
Recebem recursos
públicos, servidores e
bens. Licitação
dispensada para
contratar OS (art. 75, Lei
14.133). STF (ADI
1.923): constitucional,
mas com controle pelo
TCU e MP.
OSCIP (Organizações
da Sociedade Civil de
Interesse Público)
Lei 9.790/1999 Termo de parceria
PJ de direito privado,
sem fins lucrativos,
qualificada pelo
Ministério da Justiça.
Áreas: assistência social,
educação, saúde, meio
ambiente, cultura,
combate à pobreza. Mais
transparente que a OS.
Não recebe servidores
nem bens cedidos.
Sujeita ao controle do
TCU.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 18
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Organizações da
Sociedade Civil (OSC)
Lei 13.019/2014 (Marco
Regulatório)
Termo de colaboração
(plano da Adm.) ou
Termo de fomento
(plano da OSC) ou
Acordo de cooperação
(sem transferência)
Marco geral para
parcerias com o terceiro
setor. Substituiu o antigo
convênio para
organizações civis. Exige
chamamento público
(seleção). Prestação de
contas detalhada.
Aplica-se a todas as
entidades sem fins
lucrativos (salvo OS e
OSCIP, que têm regimes
próprios).
Fundações de Apoio Lei 8.958/1994
Convênio ou contrato
com universidades
públicas
PJ de direito privado,
sem fins lucrativos.
Prestam apoio a
universidades públicas e
institutos de pesquisa.
Gerenciam projetos de
pesquisa, extensão e
inovação. Sujeitas a
fiscalização do TCU e do
MEC. Tema cobrado na
Residência 2024.
■ ATENÇÃO — PONTO MUITO COBRADO
OS × OSCIP — Distinções mais cobradas em prova:
■ OS (Lei 9.637): qualificação discricionária pelo Poder Executivo. Vínculo: contrato de gestão.
Recebe servidores e bens cedidos. Conselho de administração com participação do Poder
Público. Licitação dispensada para contratá-la.
■ OSCIP (Lei 9.790): qualificação vinculada pelo Ministério da Justiça (cumpridos os requisitos,
deve ser deferida). Vínculo: termo de parceria. Não recebe servidores nem bens cedidos. Não há
participação do Poder Público na gestão. Licitação NÃO é dispensada (deve licitar se usarrecursos públicos).
■ Uma mesma entidade não pode ser qualificada simultaneamente como OS e OSCIP (art. 18,
Lei 9.790).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 19
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ ADI 1.923 — ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
ADI 1.923 (STF) — Constitucionalidade das OS:
O STF decidiu que o modelo das Organizações Sociais é constitucional, com as seguintes
condicionantes:
■ O contrato de gestão deve prever metas e indicadores de desempenho verificáveis.
■ A celebração do contrato deve observar critérios objetivos de seleção (processo público de
escolha).
■ Os recursos públicos repassados sujeitam-se a controle pelo Tribunal de Contas e pelo
Ministério Público.
■ Os dirigentes respondem por improbidade administrativa e podem ser considerados agentes
públicos para fins penais.
Julgado de grande importância para a PGE/SP, que litiga em ações envolvendo OS na área de
saúde.
2.7 Quadro-Resumo do Capítulo
■ SÍNTESE — CAPÍTULO 2 (PARTE 1)
✦ Administração Direta: órgãos sem personalidade jurídica. Teoria do órgão (imputação).
Criação por lei (exceto decreto autônomo para reorganização). Classificação: independentes,
autônomos, superiores, subalternos.
✦ Desconcentração (órgãos, hierarquia) × Descentralização (entidades, vinculação/tutela).
✦ Administração Indireta: art. 37, XIX — autarquias (lei cria), fundações/EP/SEM (lei autoriza).
Princípio da simetria na extinção.
✦ Autarquias: PJ de direito público. Todos os privilégios da Fazenda (imunidade, precatório,
prazo em dobro). Regime estatutário. Responsabilidade objetiva. Controle: tutela (não hierarquia).
✦ Autarquias especiais: agências reguladoras (Lei 13.848/2019 — mandato fixo, poder
normativo técnico), agências executivas (contrato de gestão), universidades (art. 207), conselhos
profissionais (OAB é sui generis — ADI 3.026).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 20
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ SÍNTESE — CAPÍTULO 2 (PARTE 2)
✦ Fundações públicas: direito público (fundação autárquica — mesmos privilégios) ou direito
privado (regime híbrido). Fundação de apoio (Lei 8.958) ≠ fundação pública.
✦ Empresas Públicas: 100% capital público, qualquer forma societária, Justiça Federal (se
federal). SEM: capital misto (maioria votante pública), obrigatoriamente S.A., Justiça Estadual
(Súm. 556).
✦ Regime das estatais: art. 173 (atividade econômica — regime privado, sem privilégios fiscais)
× art. 175 (serviço público — regime público, imunidade possível). Lei 13.303/2016 (Estatuto das
Estatais). Empregados públicos (CLT + concurso). Dispensa motivada (RE 589.998).
✦ Terceiro Setor: Sistema S (contribuições parafiscais), OS (contrato de gestão — Lei 9.637, ADI
1.923), OSCIP (termo de parceria — Lei 9.790), OSC (Lei 13.019/2014 — termo de
colaboração/fomento), Fundações de Apoio (Lei 8.958 — tema PGE/SP 2024).
✦ OS × OSCIP: OS = qualificação discricionária, contrato de gestão, recebe servidores/bens,
licitação dispensada. OSCIP = qualificação vinculada, termo de parceria, sem cessão de
servidores/bens.
3
CAPÍTULO 3
Atos Administrativos
Elementos, atributos, classificação, espécies, vícios, extinção e convalidação
3.1 Conceito e Elementos do Ato Administrativo
O ato administrativo é a manifestação unilateral de vontade da Administração Pública (ou de
quem lhe faça as vezes), praticada sob o regime de direito público, com o objetivo de constituir,
declarar, modificar, extinguir ou resguardar direitos. Diferencia-se do fato administrativo
(acontecimento material sem manifestação de vontade, como a morte de um servidor) e do ato da
Administração (praticado sob regime de direito privado, como um contrato de locação).
3.1.1 Elementos (Requisitos de Validade)
A doutrina majoritária (Hely Lopes Meirelles) e a Lei 4.717/1965 (Lei da Ação Popular, art. 2º)
identificam cinco elementos do ato administrativo. A ausência ou vício em qualquer deles torna o
ato inválido.
Elemento Conceito
Vinculado ou
Discricionário
Vício (art. 2º, Lei 4.717)
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 21
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Competência (sujeito)
Atribuição legal conferida
ao agente público para a
prática do ato. Decorre
da lei (não da vontade do
agente). É irrenunciável,
improrrogável (em regra)
e imprescritível.
Sempre vinculado (a lei
define quem pode).
Incompetência (vício
sanável, em regra —
admite ratificação pelo
agente competente).
Exceção: usurpação de
função (ato inexistente).
Finalidade
Resultado que a
Administração pretende
alcançar com o ato. A
finalidade mediata é
sempre o interesse
público; a imediata é o
resultado específico
previsto na lei para
aquele ato.
Sempre vinculado (a lei
define o fim).
Desvio de finalidade
(desvio de poder). Vício
insanável (nulidade
absoluta). Ex.: remoção
como punição disfarçada.
Forma
Modo de exteriorização
do ato. Em regra, deve
ser escrita (princípio da
solenidade). Exceções:
sinais luminosos
(semáforos), gestos
(guardas de trânsito),
ordens verbais urgentes.
Em regra, vinculado (a
lei define a forma).
Vício de forma (sanável,
em regra, se a forma não
for essencial — admite
convalidação).
Motivo
Pressuposto de fato
(situação concreta) e de
direito (previsão legal)
que fundamenta a prática
do ato. Não confundir
motivo (fato + norma)
com motivação
(exposição escrita do
motivo).
Vinculado (quando a lei
define o motivo) ou
discricionário (quando a
lei deixa margem de
avaliação).
Inexistência de motivo
ou motivo falso. Vício
insanável. Teoria dos
motivos determinantes.
Objeto (conteúdo)
Efeito jurídico imediato
produzido pelo ato. É o
que o ato dispõe, decide,
certifica, opina, atesta.
Deve ser lícito, possível,
determinado ou
determinável e moral.
Vinculado (quando a lei
define o objeto) ou
discricionário (quando a
lei permite escolha).
Objeto ilícito,
impossível ou imoral.
Vício insanável (nulidade
absoluta).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 22
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ MÉRITO ADMINISTRATIVO — CO-FI-FO-MO-OB
Mérito administrativo: recai sobre o motivo e o objeto do ato discricionário. É o juízo de
conveniência e oportunidade. O Judiciário NÃO pode invadir o mérito — pode apenas controlar
a legalidade, a razoabilidade e a proporcionalidade.
Mnemônico dos elementos: CO-FI-FO-MO-OB (Competência, Finalidade, Forma, Motivo,
Objeto).
■ Sempre vinculados: CO-FI-FO (Competência, Finalidade, Forma).
■ Podem ser discricionários: MO-OB (Motivo e Objeto) — é onde reside o mérito.
3.1.2 Atributos do Ato Administrativo
Os atributos são qualidades jurídicas especiais que distinguem o ato administrativo dos atos
de direito privado. Decorrem do regime jurídico-administrativo (supremacia do interesse público).
Atributo Conceito Observações
Presunção de legitimidade e de
veracidade
Os atos administrativos
presumem-se legais (conformes ao
Direito) e verdadeiros (os fatos
alegados pela Administração são
tidos como verídicos). Presunção
relativa (juris tantum) — admite
prova em contrário.
Consequência: o ato produz
efeitos imediatamente, até que
seja anulado. O ônus da prova da
ilegalidade recai sobre o particular.
Único atributo presente em todos
os atos.
Imperatividade (coercibilidade)
A Administração pode impor
obrigações unilateralmente,
independentemente da
concordância do particular. O ato
administrativo é um comando
cogente.
Nem todos os atos possuem
imperatividade: atos enunciativos
(certidões, atestados, pareceres) e
atos negativos (licenças,
autorizações) não impõem
obrigações.
Autoexecutoriedade
A Administração pode executar o
ato diretamente, por seus próprios
meios, sem necessidade de
autorização judicial prévia.
Nem todos os atos são
autoexecutórios: a cobrança de
multa exige execução fiscal (via
Judiciário). Desdobra-se em:
exigibilidade (meios indiretos) e
executoriedade (meios diretos —
força).
Tipicidade (Maria Sylvia Di
Pietro)
O ato administrativo deve
corresponder a um tipo previsto
em lei. Cada finalidade admite um
ato típico. Garantesegurança
jurídica.
Nem toda a doutrina reconhece
como atributo autônomo. Di Pietro
e Carvalho Filho incluem; Hely
Lopes não.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 23
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ DICA DE PROVA
Mnemônico dos atributos: P-A-I-T (Presunção de legitimidade, Autoexecutoriedade,
Imperatividade, Tipicidade).
■ Todos os atos possuem: presunção de legitimidade.
■ Nem todos possuem: imperatividade (atos enunciativos não) e autoexecutoriedade (multa não).
■ Cuidado na prova: "todo ato administrativo é autoexecutório" → FALSO. "Todo ato possui
presunção de legitimidade" → VERDADEIRO.
3.2 Classificação e Espécies
3.2.1 Classificação dos Atos Administrativos
■ Quanto aos destinatários: gerais (destinatários indeterminados — regulamento, instrução
normativa) × individuais (destinatários determinados — nomeação, licença).
■ Quanto ao alcance: internos (efeitos dentro da Administração — portaria de regime de
trabalho) × externos (efeitos perante terceiros, exigem publicação — edital de licitação).
■ Quanto ao grau de liberdade: vinculados (todos os elementos em lei — licença para
construir) × discricionários (motivo e/ou objeto com margem de escolha — autorização de uso
de bem público).
■ Quanto à formação: simples (uma vontade — despacho) × composto (vontade principal +
acessória de outro órgão) × complexo (duas manifestações que se fundem — aposentadoria:
órgão + registro no TC).
■ Quanto aos efeitos: constitutivo (cria situação nova — nomeação) × declaratório (declara
situação preexistente — certidão) × enunciativo (certifica, atesta ou emite opinião — parecer,
atestado).
3.2.2 Espécies de Atos Administrativos
Espécie Conceito Exemplos
Atos Normativos
Atos gerais e abstratos que
regulamentam leis ou disciplinam
condutas internas. Poder
regulamentar.
Decretos, regulamentos,
resoluções, deliberações,
regimentos internos, instruções
normativas.
Atos Ordinatórios
Atos internos de organização e
funcionamento da Administração.
Decorrem do poder hierárquico.
Portarias, ordens de serviço,
circulares, avisos, despachos,
ofícios, memorandos.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 24
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Atos Negociais (Consentimento)
Atos que atendem a pedido do
particular, concedendo vantagem
ou consentimento. Coincidem
vontade da Administração e do
particular.
Licença (vinculada), autorização
(discricionária), permissão
(discricionária e precária),
homologação, visto, aprovação.
Atos Enunciativos
Atos que certificam, atestam ou
emitem opinião, sem impor
obrigação. Não possuem
imperatividade.
Certidão, atestado, parecer
(facultativo, obrigatório ou
vinculante), apostila.
Atos Punitivos
Atos que impõem sanções a
servidores ou particulares.
Decorrem do poder disciplinar ou
de polícia.
Multa, suspensão, demissão,
cassação, interdição de
estabelecimento, apreensão de
mercadoria.
■ ATENÇÃO — PONTO MUITO COBRADO
Licença × Autorização × Permissão — Distinção clássica:
■ Licença: ato vinculado e definitivo. Cumpridos os requisitos legais, o particular tem direito
subjetivo à licença. Ex.: licença para construir, licença para exercer profissão.
■ Autorização: ato discricionário e precário. A Administração pode conceder ou não, conforme
conveniência. Ex.: autorização para porte de arma, autorização para uso de bem público.
■ Permissão (de uso): ato discricionário e precário. Semelhante à autorização, mas voltada ao
uso de bens públicos com interesse predominante da coletividade. Ex.: permissão de banca de
jornal em praça.
■ A permissão de serviço público (art. 175, CF) é diferente: é contrato administrativo bilateral
(não ato unilateral), formalizado após licitação.
3.3 Extinção, Vícios e Convalidação
3.3.1 Formas de Extinção
■ Anulação (invalidação): extinção por ilegalidade — efeitos ex tunc (retroativos). Pode ser
feita pela Administração (autotutela — Súmula 473/STF) ou pelo Judiciário. Prazo: 5 anos (art.
54, Lei 9.784) se houver efeitos favoráveis a administrado de boa-fé.
■ Revogação: extinção de ato válido por conveniência e oportunidade (mérito) — efeitos ex
nunc. Somente pela Administração (Judiciário não revoga ato alheio). Sem prazo.
■ Cassação: extinção porque o beneficiário descumpriu as condições impostas. Ex.:
cassação de licença de hotel que se tornou casa de prostituição.
■ Caducidade: extinção porque lei superveniente tornou o ato incompatível com a nova
ordem jurídica. Ex.: permissão de uso de área pública incompatível com novo plano diretor.
■ Contraposição: extinção por ato posterior com efeito contrário. Ex.: exoneração que
extingue a nomeação.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 25
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ Cumprimento natural: extinção pelo esgotamento dos efeitos ou cumprimento do objeto.
Ex.: gozo integral de férias; término do prazo de autorização.
■ ANULAÇÃO × REVOGAÇÃO
Anulação × Revogação — Quadro comparativo rápido:
■ Anulação: ato ilegal → Administração ou Judiciário → efeito ex tunc → prazo de 5 anos (art.
54, Lei 9.784).
■ Revogação: ato válido, mas inconveniente → apenas Administração → efeito ex nunc → sem
prazo.
■ Atos irrevogáveis: atos vinculados, atos já consumados (efeitos esgotados), atos que geraram
direito adquirido, atos que integram procedimento administrativo (preclusos), atos enunciativos
(certidões, pareceres).
3.3.2 Vícios do Ato Administrativo
Os vícios são classificados em sanáveis (anuláveis — admitem convalidação) e insanáveis
(nulos — exigem anulação). A Lei 4.717/65 associa cada vício a um elemento:
Elemento Viciado Vício Sanável?
Competência
Incompetência: agente pratica ato
fora de suas atribuições. Se for
incompetência ratione materiae
exclusiva, é insanável. Usurpação
de função: pessoa sem qualquer
vínculo com a Administração
pratica o ato → ato inexistente.
Função de fato: agente com
vínculo irregular, mas com
aparência de legitimidade → ato
válido perante terceiros de boa-fé
(teoria da aparência).
Incompetência simples: sanável
(ratificação). Usurpação:
insanável (ato inexistente).
Função de fato: ato convalidado
pela aparência.
Finalidade
Desvio de finalidade (desvio de
poder): ato praticado para fim
diverso do previsto em lei.
Insanável (nulidade absoluta).
Não admite convalidação.
Forma
Vício de forma: inobservância de
formalidade essencial ou
complementar.
Sanável (se a forma não for
essencial). Se for essencial:
insanável.
Motivo
Inexistência de motivo ou
falsidade do motivo invocado.
Insanável. Não admite
convalidação. Teoria dos motivos
determinantes.
Objeto
Objeto ilícito, impossível ou
imoral.
Insanável. Não admite
convalidação.
3.3.3 Convalidação (Sanatória)
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 26
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
A convalidação é o ato administrativo que corrige vícios sanáveis de um ato anterior,
preservando seus efeitos desde a origem (efeito ex tunc). Está prevista no art. 55 da Lei
9.784/1999.
"Art. 55 — Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser
convalidados pela própria Administração."
■ Ratificação: autoridade competente refaz o ato praticado por agente incompetente, suprindo
o vício de competência (desde que não seja competência exclusiva nem usurpação).
■ Reforma: Administração retira a parte inválida e mantém a parte válida, substituindo o
conteúdo viciado — saneia vício no objeto (se a parte inválida for destacável).
■ Conversão: ato inválido é reenquadrado em outra categoria para a qual reúne os requisitos
de validade — saneia vício no objeto ou na forma.
■ ATENÇÃO — PONTO MUITO COBRADO
Requisitos para convalidação (art. 55, Lei 9.784):
■ O vício deve ser sanável (competência ou forma não essencial). Vícios em finalidade, motivo e
objeto são insanáveis — não admitem convalidação.
■ Não pode acarretar lesão ao interesse público.
■ Não pode causar prejuízo a terceiros.
■ A convalidaçãoé discricionária (a Administração pode optar por anular em vez de convalidar).
■ Efeito: ex tunc — retroage à data do ato original.
Mnemônico: vícios sanáveis = FO-CO (FOrma e COmpetência). Vícios insanáveis = FI-MO-OB
(FInalidade, MOtivo e OBjeto).
3.4 Quadro-Resumo do Capítulo
■ SÍNTESE — CAPÍTULO 3 (PARTE 1)
✦ Ato administrativo: manifestação unilateral de vontade sob regime de direito público. Diferente
de fato administrativo e ato da Administração (regime privado).
✦ Elementos (CO-FI-FO-MO-OB): Competência, Finalidade, Forma (sempre vinculados); Motivo
e Objeto (podem ser discricionários — mérito).
✦ Atributos (P-A-I-T): Presunção de legitimidade (todos os atos — juris tantum),
Autoexecutoriedade (nem todos — multa não), Imperatividade (nem todos — enunciativos não),
Tipicidade (Di Pietro).
✦ Classificação: gerais × individuais; internos × externos; vinculados × discricionários; simples ×
compostos × complexos; constitutivos × declaratórios × enunciativos.
✦ Espécies: normativos, ordinatórios, negociais (licença = vinculada, autorização = discricionária,
permissão = discricionária/precária), enunciativos, punitivos.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 27
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ SÍNTESE — CAPÍTULO 3 (PARTE 2)
✦ Extinção: anulação (ilegalidade, ex tunc, Adm. ou Judiciário, 5 anos — art. 54), revogação
(conveniência, ex nunc, só Adm., sem prazo), cassação (descumprimento de condições),
caducidade (lei superveniente), contraposição (ato contrário).
✦ Vícios sanáveis (FO-CO): forma não essencial e competência simples — admitem
convalidação.
✦ Vícios insanáveis (FI-MO-OB): finalidade (desvio de poder), motivo (inexistente/falso) e objeto
(ilícito/impossível) — exigem anulação.
✦ Convalidação (art. 55, Lei 9.784): corrige vícios sanáveis, efeito ex tunc, discricionária, sem
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.
✦ Formas de convalidação: ratificação (competência), reforma (parte do objeto), conversão
(requalificação).
✦ Teoria dos motivos determinantes: motivos declarados vinculam — se falsos, ato é nulo.
Usurpação de função: ato inexistente. Função de fato: ato válido para terceiros de boa-fé.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 28
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
4
CAPÍTULO 4
Licitações e Contratos
Nova Lei de Licitações (14.133/2021) — princípios, modalidades, contratos e execução
■ NOVA LEI DE LICITAÇÕES — TEMA QUENTE
A Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) substituiu integralmente as Leis 8.666/93,
10.520/02 (pregão) e 12.462/11 (RDC). A PGE/SP atua diretamente na análise de editais,
contratos, pareceres sobre licitações e defesa do Estado em ações judiciais contra processos
licitatórios. Espere ao menos 2 questões sobre este tema.
4.1 Fundamentos, Princípios e Objetivos
A licitação é o procedimento administrativo formal pelo qual a Administração seleciona a
proposta mais vantajosa para a celebração de contrato. Tem fundamento constitucional no art. 37,
XXI, CF, e é obrigatória para a Administração Direta e Indireta de todos os entes.
4.1.1 Princípios (art. 5º, Lei 14.133)
■ Legalidade: todos os atos vinculados ao edital ("lei interna" da licitação — vinculação ao
instrumento convocatório).
■ Impessoalidade: vedação a critérios subjetivos; julgamento objetivo.
■ Moralidade e probidade: boa-fé, honestidade, lealdade; vedação a conluio, fraude e
favorecimento.
■ Publicidade: transparência de todos os atos; publicação de editais, atas e contratos no
PNCP.
■ Eficiência: melhor resultado com o menor custo; governança nas contratações.
■ Competitividade: ampla participação de licitantes; vedação a exigências restritivas
desnecessárias.
■ Julgamento objetivo: critérios claros definidos no edital; vedação ao subjetivismo.
■ Planejamento (novidade — Lei 14.133): fase preparatória obrigatória — estudo técnico
preliminar, anteprojeto, termo de referência e mapa de riscos.
■ Segregação de funções (novidade): vedação à concentração das funções de definição,
gestão e fiscalização em uma mesma pessoa.
■ Desenvolvimento nacional sustentável: contratações devem promover desenvolvimento
econômico e social, com margem de preferência para produtos nacionais e critérios ambientais.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 29
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
4.1.2 Objetivos do Processo Licitatório (art. 11)
■ I — Assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais
vantajoso para a Administração, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto;
■ II — Assegurar tratamento isonômico entre os licitantes e justa competição;
■ III — Evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e
superfaturamento;
■ IV — Incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
4.2 Modalidades de Licitação (art. 28, Lei 14.133)
A Nova Lei de Licitações prevê 5 modalidades, eliminando a tomada de preços e o convite da
lei anterior:
Modalidade Cabimento
Critério de
Julgamento
Características
Pregão (art. 29)
Aquisição de bens e
contratação de serviços
comuns (padrão de
desempenho e qualidade
pode ser objetivamente
definido pelo edital).
Obrigatoriamente menor
preço ou maior
desconto.
Modalidade preferencial
para bens e serviços
comuns. Pode ser
eletrônico ou presencial
(eletrônico é a regra).
Inversão de fases:
julgamento antes da
habilitação (regra geral
na Nova Lei).
Concorrência (art. 29)
Contratação de bens e
serviços especiais e
obras e serviços de
engenharia.
Qualquer critério: menor
preço, melhor técnica,
técnica e preço, maior
retorno econômico, maior
lance.
Ampla participação.
Obrigatória para obras e
serviços de engenharia.
Substitui a antiga
concorrência + tomada
de preços.
Concurso (art. 30)
Escolha de trabalho
técnico, científico ou
artístico.
Melhor técnica ou
conteúdo artístico.
Premiação ou
remuneração ao
vencedor. Regulamento
próprio. Ex.: projeto
arquitetônico.
Leilão (art. 31)
Alienação de bens
imóveis ou de bens
móveis inservíveis,
apreendidos ou
penhorados.
Maior lance.
Para vender, não para
comprar. Bens imóveis:
leilão eletrônico ou
presencial. Leiloeiro
oficial ou servidor
designado.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 30
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Diálogo Competitivo
(art. 32)
Contratações em que a
Administração precisa
dialogar com os licitantes
para identificar a melhor
solução (inovação
tecnológica ou técnica;
ou quando a Adm. não
consegue definir o objeto
com precisão).
Definido após o diálogo.
Novidade da Lei 14.133.
Não existia na legislação
anterior. Procedimento:
1) pré-qualificação; 2)
diálogo com
pré-qualificados; 3)
licitantes apresentam
propostas finais; 4)
julgamento. Inspirando
no modelo europeu.
■ DICA DE PROVA
Principais mudanças na Nova Lei:
■ Eliminadas: tomada de preços e convite.
■ Criada: diálogo competitivo (nova modalidade).
■ Inversão de fases como regra geral: julgamento das propostas antes da habilitação (art. 17,
§1º). Na lei anterior, a habilitação vinha primeiro.
■ PNCP (Portal Nacional de Contratações Públicas): plataforma eletrônica unificada para
publicidade.
■ Agente de contratação (art. 8º): substitui a "comissão de licitação" como regra (comissão
obrigatória apenas no diálogo competitivo e em situações específicas).
■ Seguro-garantia (art. 102): para obras de grande vulto, cobre até 30% do valor do contrato.
4.3 Dispensa e Inexigibilidade
A licitação é a regra. Porém, a própria CF (art. 37, XXI) e a Lei 14.133 preveem hipóteses em
que a licitação é dispensável, dispensada ou inexigível.
Hipótese Previsão Natureza Conceito
Licitação dispensada Art. 76
Rol taxativo (numerus
clausus). A lei determina
a não realização.
Casos de alienação de
bens públicos em que a
própria lei dispensa a
licitação (dação em
pagamento, doação,
permuta, venda a outro
órgão público, etc.). A
Administração não pode
licitar — a dispensa é
obrigatória.
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 |Página 31
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Licitação dispensável Art. 75
Rol taxativo. A lei
autoriza a não realização
(discricionário).
A competição é viável,
mas a lei permite a
contratação direta. A
Administração pode
optar por licitar ou não.
Exemplos mais cobrados
a seguir.
Inexigibilidade Art. 74
Rol exemplificativo
(numerus apertus).
Inviabilidade de
competição.
A competição é inviável
— não há como licitar. A
lei traz exemplos, mas
toda situação de
inviabilidade de
competição permite
inexigibilidade.
Dispensa de Licitação — Hipóteses Mais Cobradas (art. 75)
Inciso Hipótese Limites / Observações
I e II
Valor: contratação de obras e
serviços de engenharia até R$
100.000,00 (I); bens e serviços até
R$ 50.000,00 (II).
Valores atualizáveis por decreto
(art. 182). Para autarquias,
fundações, EP e SEM qualificadas
como agências executivas: limites
em dobro (art. 75, §2º). Vedado
fracionamento para burlar o limite.
IV
Emergência ou calamidade:
contratação para enfrentar
situação emergencial que possa
causar prejuízo à segurança de
pessoas, obras, serviços,
equipamentos.
Prazo máximo: 1 ano
(improrrogável). Vedada a
prorrogação do contrato. A
situação emergencial não pode ter
sido provocada por falta de
planejamento.
V
Licitação deserta: nenhum
interessado compareceu à licitação
anterior.
Desde que demonstrado que nova
licitação causaria prejuízo.
Mantidas as condições do edital
original.
VIII
Licitação fracassada: todos os
licitantes foram inabilitados ou
todas as propostas foram
desclassificadas.
Desde que demonstrado que nova
licitação causaria prejuízo.
Mantidas as condições.
XIV
Aquisição por Organização Social
(OS) para atividades do contrato
de gestão.
A OS está dispensada de licitar
para compras e serviços
vinculados ao contrato de gestão.
Inexigibilidade — Hipóteses (art. 74)
Inciso Hipótese Observações
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 32
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
I
Aquisição de materiais,
equipamentos ou gêneros de
produtor ou fornecedor
exclusivo (vedada preferência por
marca).
Exclusividade comprovada por
atestado de exclusividade emitido
pelo órgão competente.
II
Contratação de serviços técnicos
especializados de natureza
predominantemente intelectual,
com profissionais de notória
especialização.
Ex.: consultoria jurídica
especializada, auditoria, patrocínio
de causas judiciais de grande
vulto. Vedado para serviços de
publicidade.
III
Contratação de artista
consagrado pela crítica ou opinião
pública.
Ex.: show de artista para evento
público. A consagração deve ser
notória e comprovada.
IV
Objetos que devam ou possam
ser contratados por meio de
credenciamento.
Novidade da Lei 14.133.
Credenciamento: cadastro de
interessados para prestação de
serviços não exclusivos (todos
podem aderir).
■ ATENÇÃO — PONTO MUITO COBRADO
Procedimento para contratação direta (art. 72): mesmo na dispensa ou inexigibilidade, a Lei
14.133 exige um processo formal de contratação direta, com justificativa, razão de escolha do
fornecedor, comprovação de preço e parecer jurídico. O descumprimento pode configurar
improbidade administrativa e crime (art. 337-E do Código Penal, incluído pela Lei 14.133).
A PGE/SP atua na análise jurídica prévia de contratações diretas, emitindo pareceres de
legalidade.
4.4 Contratos Administrativos
O contrato administrativo é o ajuste firmado entre a Administração Pública e o particular (ou
outra entidade pública), sob o regime de direito público, para a consecução de fins de interesse
público. Está disciplinado nos arts. 89 a 154 da Lei 14.133/2021.
4.4.1 Cláusulas Exorbitantes
As cláusulas exorbitantes são prerrogativas da Administração nos contratos administrativos
que não existem nos contratos privados. Decorrem da supremacia do interesse público. Principais:
■ Alteração unilateral (art. 104, I): Administração pode alterar o contrato para adequá-lo ao
interesse público. Limites: ±25% do valor inicial (art. 125); para reforma de edifício ou
equipamento: até +50% (acréscimo).
■ Extinção unilateral — rescisão (arts. 104, II; 137-139): rescisão por inadimplemento do
contratado ou por razões de interesse público (neste caso, com indenização ao contratado).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 33
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ Fiscalização (arts. 104, III; 117): Administração designa agente para acompanhar a
execução; o contratado deve facilitar.
■ Aplicação de sanções (arts. 104, IV; 155-163): advertência, multa, impedimento de licitar
(até 3 anos) e declaração de inidoneidade (3 a 6 anos) — regime sancionatório unificado pela
Lei 14.133.
■ Ocupação provisória (art. 104, V): em serviços essenciais, a Administração pode ocupar
provisoriamente bens e pessoal do contratado para assegurar a continuidade.
4.4.2 Equilíbrio Econômico-Financeiro
O equilíbrio econômico-financeiro do contrato é garantia constitucional do contratado (art.
37, XXI, CF). A equação econômica fixada na proposta deve ser mantida durante toda a execução.
Instrumentos de reequilíbrio:
■ Reajuste (art. 92, §3º): recomposição pelo índice de preços previsto no contrato (IPCA, INPC
etc.). Periodicidade mínima anual — automático, não depende de pedido.
■ Repactuação (art. 135): forma específica de reajuste para contratos de serviços contínuos
com mão de obra dedicada — utiliza variação real dos custos da planilha (acordo coletivo,
insumos etc.).
■ Revisão / reequilíbrio econômico-financeiro (art. 124, II, d): recomposição por fatos
imprevisíveis (caso fortuito, força maior, fato do príncipe, fato da Administração, álea econômica
extraordinária). Sem periodicidade — exige demonstração do desequilíbrio.
■ ÁLEAS NOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Áleas (riscos) nos contratos administrativos:
■ Álea ordinária (empresarial): riscos normais do negócio. O contratado assume. Não gera
reequilíbrio.
■ Álea administrativa: riscos decorrentes da atuação estatal. Subespécies: (a) fato do príncipe
(ato geral do Estado que impacta indiretamente o contrato — ex.: aumento de tributo); (b) fato da
Administração (ato específico do contratante que impacta diretamente — ex.: atraso na entrega
do terreno); (c) alteração unilateral.
■ Álea econômica (teoria da imprevisão): fatos extraordinários, imprevisíveis e de
consequências incalculáveis que desequilibram o contrato. Ex.: pandemia, hiperinflação, guerra.
Nos três casos de álea administrativa e econômica, o contratado tem direito ao reequilíbrio.
4.4.3 Duração dos Contratos (art. 105-114)
A Lei 14.133 ampliou significativamente os prazos dos contratos em relação à lei anterior:
■ Regra geral (obras, serviços, compras): duração correspondente aos créditos
orçamentários (1 exercício), prorrogável por até 10 anos em serviços e fornecimentos contínuos
(art. 107).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 34
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ Serviços contínuos sem escopo definido: até 5 anos, prorrogável por mais 5 anos (total:
10 anos — art. 106).
■ Serviços contínuos com mão de obra dedicada: até 5 + 5 anos (10 anos — art. 106, §4º).
Vedada prorrogação com mesma planilha se houver novo acordo coletivo mais favorável.
■ Contratos plurianuais de grande vulto: até 10 anos (art. 111). Concessões de serviços
públicos e PPPs: até 35 anos.
■ Aluguel de equipamentos e programas de informática: até 5 anos, sem prorrogação
automática (art. 114).
4.4.4 Sanções Administrativas (arts. 155-163)
A Lei 14.133 unificou e escalonou as sanções aplicáveis ao contratado:
■ Advertência: sanção mais branda, para infrações leves sem dano relevante. Sem prazo —
registro no cadastro.
■ Multa: sanção pecuniária, cumulável com as demais. Valor limitado a 30% do valor do
contrato (art. 156, §3º).
■ Impedimento de licitar e contratar: sanção intermediária para descumprimento total/parcial,
declaração falsa ou fraude. Prazo: até 3 anos; abrangência: ente sancionador (efeito nacional
via PNCP).
■ Declaração de inidoneidade: sanção mais grave,para infrações dolosas graves. Prazo: 3 a
6 anos; abrangência: todos os entes e Poderes. Competência exclusiva: Ministro/Secretário de
Estado.
■ ATENÇÃO — PONTO MUITO COBRADO
Novidades sancionatórias da Lei 14.133:
■ A antiga "suspensão temporária" (2 anos — Lei 8.666) e o "impedimento de licitar" (5 anos —
Lei 10.520) foram substituídos por um regime unificado.
■ A declaração de inidoneidade agora tem prazo mínimo de 3 anos e máximo de 6 anos (antes
era sem prazo mínimo).
■ A multa pode ser descontada da garantia contratual, dos pagamentos devidos ou cobrada
judicialmente.
■ As sanções devem observar o princípio da proporcionalidade e serem precedidas de
processo administrativo com contraditório e ampla defesa.
■ A Lei 14.133 criou novos tipos penais específicos (arts. 337-E a 337-P do Código Penal,
incluídos pela lei).
4.5 Quadro-Resumo do Capítulo
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 35
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
■ SÍNTESE — CAPÍTULO 4 (PARTE 1)
✦ Fundamento: art. 37, XXI, CF. Lei 14.133/2021 substitui Leis 8.666, 10.520 e 12.462.
✦ Princípios (art. 5º): LIMPE + competitividade, julgamento objetivo, planejamento (novidade),
segregação de funções (novidade), desenvolvimento sustentável.
✦ Modalidades (art. 28): pregão (bens/serviços comuns — menor preço/maior desconto),
concorrência (especiais + engenharia — qualquer critério), concurso (trabalho intelectual), leilão
(alienação — maior lance), diálogo competitivo (novidade — inovação/objeto indefinido).
✦ Inversão de fases: julgamento antes da habilitação (regra geral). Agente de contratação
substitui comissão. PNCP: publicidade eletrônica.
■ SÍNTESE — CAPÍTULO 4 (PARTE 2)
✦ Dispensa (art. 75): rol taxativo. Por valor (R$ 100 mil obras / R$ 50 mil bens), emergência (1
ano, improrrogável), deserta (sem interessados), fracassada (todos inabilitados/desclassificados),
OS (art. 75, XIV).
✦ Inexigibilidade (art. 74): inviabilidade de competição (rol exemplificativo). Fornecedor
exclusivo, serviços técnicos especializados (notória especialização), artista consagrado,
credenciamento (novidade).
✦ Contratos: cláusulas exorbitantes (alteração unilateral ±25%/+50%, extinção unilateral,
fiscalização, sanções, ocupação provisória). Equilíbrio econômico-financeiro: reajuste
(anual/índice), repactuação (serviços contínuos), revisão (imprevisão).
✦ Áleas: ordinária (contratado assume), administrativa (fato do príncipe, fato da Administração,
alteração unilateral — reequilíbrio), econômica (imprevisão — reequilíbrio).
✦ Duração: regra geral = créditos orçamentários. Serviços contínuos: até 10 anos.
Concessões/PPPs: até 35 anos.
✦ Sanções (arts. 155-163): advertência, multa (até 30%), impedimento (até 3 anos), inidoneidade
(3 a 6 anos). Processo administrativo obrigatório. Novos tipos penais (arts. 337-E a 337-P, CP).
Direito Administrativo — PGE/SP 2026 | Página 36
Cap. 4 — Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021)
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 2
CAPÍTULO 5 — SERVIÇOS PÚBLICOS,
CONCESSÕES E PPPS
Os serviços públicos são atividades materiais prestadas pelo Estado (ou por seus delegatários) à
coletividade, sob regime jurídico total ou parcialmente público, visando à satisfação de necessidades
essenciais ou secundárias da sociedade. O tema é de alta incidência na PGE/SP: o Estado de São
Paulo é poder concedente de diversos serviços (rodovias, metrô, trens, saneamento), e a PGE atua tanto
na elaboração dos editais quanto no contencioso das concessões.
■■ RELEVÂNCIA PARA A PGE/SP
O concurso de Procurador PGE/SP 2024 cobrou serviços públicos diretamente. O Estado de São
Paulo é um dos maiores concedentes do país (ARTESP, SABESP, Metrô, CPTM). A Subprocuradoria
de Assuntos Econômicos e Financeiros atua diretamente em contratos de concessão e PPPs. Domine
a Lei 8.987/95 e a Lei 11.079/2004.
5.1 Conceito e Classificação dos Serviços Públicos
Conceito (sentido amplo): Toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material
destinada à satisfação da coletividade, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado
assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob
regime jurídico total ou parcialmente público (Celso Antônio Bandeira de Mello).
Conceito (sentido estrito): Atividades prestacionais do Estado, sob regime de direito público, voltadas à
satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da coletividade.
5.1.1 Critérios de Classificação
a) Quanto à essencialidade:
• Serviços públicos propriamente ditos (essenciais): Prestados diretamente à comunidade,
indispensáveis à sobrevivência do grupo social. Ex.: saúde, educação, segurança pública, defesa
nacional
• Serviços de utilidade pública: Convenientes, mas não essenciais. O Estado pode prestá-los
diretamente ou delegá-los. Ex.: transporte coletivo, energia elétrica, telefonia, gás canalizado
b) Quanto aos destinatários:
• Serviços gerais (uti universi): Prestados à coletividade indistintamente. Não mensuráveis
individualmente. Custeados por impostos. Ex.: iluminação pública, limpeza urbana, segurança pública
• Serviços individuais (uti singuli): Prestados a usuários determinados ou determináveis.
Mensuráveis individualmente. Custeados por taxas ou tarifas. Ex.: energia elétrica, telefonia, água e
esgoto, transporte individual (táxi)
c) Quanto à exclusividade:
• Serviços exclusivos do Estado: Não podem ser delegados à iniciativa privada. Ex.: serviço postal
(ECT — art. 21, X, CF, com controvérsia), jurisdição, segurança pública
• Serviços não exclusivos (delegáveis): Podem ser prestados pelo Estado ou pela iniciativa privada
(mediante concessão, permissão ou autorização). Ex.: saúde, educação, transporte, energia
Apostila de Direito Administrativo — PGE/SP 2026 (Residência Jurídica) — Capítulos 6 e 7 | Página 3
■ SERVIÇO PÚBLICO × ATIVIDADE ECONÔMICA
Não confundir serviço público com atividade econômica em sentido estrito. O serviço público é
prestado sob regime de direito público (ou parcialmente público); a atividade econômica segue regime
de direito privado (art. 173, CF). O Estado só explora atividade econômica em caráter excepcional
(imperativo de segurança nacional ou relevante interesse coletivo). Já os serviços públicos são de
titularidade estatal, ainda que delegados a particulares.
5.2 Princípios dos Serviços Públicos
Os serviços públicos são regidos por princípios próprios, consagrados na doutrina e positivados na Lei
8.987/1995 (art. 6º) e na CF/88 (art. 175).
• Continuidade: prestação ininterrupta — exceções (art. 6º, §3º, Lei 8.987): emergência e
inadimplência do usuário com aviso prévio. STJ admite corte por inadimplência, salvo serviços
essenciais a hipossuficientes.
• Generalidade (Universalidade): prestado ao maior número possível de usuários, sem
discriminação — todos que preencham os requisitos legais têm direito.
• Modicidade das tarifas (art. 6º, §1º): tarifas acessíveis ao usuário; fontes alternativas de receita
podem subsidiar a tarifa (art. 11). Ex.: exploração de áreas marginais à rodovia.
• Eficiência (art. 6º, §2º): qualidade, atualidade tecnológica e rendimento — modernidade de
técnicas, equipamentos e instalações, além de conservação e melhoria contínua.
• Cortesia: tratamento respeitoso e adequado ao usuário.
• Mutabilidade do regime: cláusulas regulamentares podem ser modificadas unilateralmente pelo
poder concedente (sem direito adquirido ao regime), mas o concessionário mantém o direito ao
equilíbrio econômico-financeiro.
• Igualdade dos usuários (art. 13): vedada discriminação entre usuários em condições equivalentes
— tarifas diferenciadas por características técnicas são permitidas.
■■ CONTINUIDADE × CORTE POR INADIMPLÊNCIA
A suspensão do serviço por inadimplência é admitida pelo STJ, desde que haja aviso prévio (art.
6º, §3º, II, Lei 8.987). Contudo, o STJ tem precedentes que vedam o corte em situações que
envolvam: (a) serviços essenciais à saúde/vida