Instituições dos Processos Administrativo e Constitucional

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Instituições dos Processos 
Administrativo e Constitucional 
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Da (in) constitucionalidade do Sistema Tributário Brasileiro: Uma análise da ADPF 655 
enquanto possível ferramenta de desbloqueio político 
ANNA PRISCYLLA LIMA PRADO E EDUARDA PEIXOTO DA CUNHA FRANÇA 
 Desigualdades sociais, instabilidades institucionais e estados calamitosos de violações 
a direitos fundamentais são questões amplamente presentes (e debatidas) nos países 
do chamado “Sul Global”. 
O termo “Sul” surgiu no vocabulário internacional em 1980 e foi associado com o adjetivo 
“Global” no final da Guerra fria, após a intensificação do discurso e das dinâmicas da 
Globalização, servindo como terminologia para referenciar – de maneira generalizante 
– países mais pobres e “em desenvolvimento” em detrimento dos países mais ricos e 
desenvolvidos do hemisfério norte. 
Inserido nos países que fazem parte dessa categoria, o Brasil, após a terceira onda de 
(re) democratização e diante da necessidade de superação do regime ditatorial vigente 
no cenário pátrio até então, promulgou a Constituição Federal de 1988, apostando em 
um constitucionalismo transformativo e, consequentemente, em um amplo rol de direitos 
e garantias políticas, individuais, sociais, coletivas e difusas. Trinta e dois anos após a 
sua promulgação, entretanto, a Constituição Cidadã parece ter falhado em muitas de 
suas ambiciosas promessas. Essa constatação, apesar de desesperançosa, denuncia 
a dificuldade do direito em transformar a realidade social por meio de normas 
positivadas, que possuem pouca (ou nenhuma) aderência à realidade complexa e 
dinâmica do cenário pátrio, notadamente marcado por problemas sistemáticos 
enraizados há décadas na estrutura social. Apesar da incompatibilidade entre a 
realidade fática e os propósitos constitucionais, mesmo no campo do dever ser, existem 
questões que parecem fomentar – ainda mais – desigualdades sociais, sendo o caso do 
Sistema Tributário Nacional. Isso porque, não obstante o Sistema de Tributação ter sido 
dividido para tributar três categorias – renda, propriedade e consumo –, na realidade 
brasileira, constata-se uma concentração da carga tributária no consumo (que equivale 
a 44,79%[3] da arrecadação total do país em 2018) em detrimento da renda (21,62%) e 
da propriedade (4,64%). 
Os dados comprovam um fato pujante: tendo em vista que o Brasil é um país de baixa 
renda, optar pela tributação do consumo é uma escolha segura para a obtenção de 
receita pública. Logo, o aumento da tributação, usualmente, passa despercebida pela 
população, uma vez que, no modelo nacional, a incidência da tributação do consumo é 
indireta e embutida no preço dos bens ou serviços. 
 Assim, pelo olhar da justiça fiscal, existe um grave problema, já que, proporcionalmente, 
o modelo de tributação sobre o consumo afeta mais as classes menos favorecidas, 
aprofundando as desigualdades sociais brasileiras sem que haja uma sistemática de 
compensação, já que a tributação sobre a renda e a propriedade não conseguem 
atender a este propósito. Dessa forma, sendo o Sistema Tributário Nacional e, 
consequentemente, o Direito Tributário, um instrumento de promoção da justiça social, 
como sanar a letargia estatal no que se refere à regressividade do próprio sistema? E 
como fazê-lo dentro dos parâmetros democráticos? Apesar da complexidade intrínseca 
às respostas que poderiam ser dadas aos questionamentos propostos, parecem existir 
duas possibilidades capazes de cumprir esse mister. 
 A primeira é a utilização da via tradicional, a partir do exercício das escolhas políticas, 
com a atuação do Poder Legislativo e Executivo no sentido de promover uma reforma 
tributária que atenda aos valores constitucionais de 1988, bem como cumpra os próprios 
princípios do Sistema Tributário Nacional. 
Ocorre, entretanto, que até o presente momento ainda não se vislumbra uma atuação 
majoritária nesse sentido, pois as três propostas de reforma que tramitam no Congresso 
Nacional – a PEC nº 45/2019, PEC nº 110/2019 e o PL nº 3887/2020 v possuem como 
arranjo legislativo a simplificação do sistema e apenas debatem a tributação sobre o 
consumo, o que não atende à natureza instrumental do Direito Tributário para fins de 
reduzir as desigualdades sociais brasileiras. Uma outra possível alternativa é o 
reconhecimento do Estado de Coisas Inconstitucional (ECI) no Sistema Tributário 
Nacional, que pode ocorrer quando do julgamento da Arguição de Descumprimento de 
Preceito Fundamental nº 655, proposta pela Federação Nacional do Fisco Estadual e 
Distrital (FENAFISCO), em 03 de março de 2020. O ajuizamento da ADPF 655 pode ser 
uma interessante estratégia de desbloqueio político ante a aparente indisponibilidade 
das instâncias políticas de apresentarem respostas adequadas aos problemas da 
tributação brasileira, fazendo com que os juízes assumam um papel importante na 
transformaçãoda realidade social. Dessa forma, os debates acerca dos processos 
estruturais – aqueles que decorrem diretamente da judicialização de litígios estruturais 
– vêm ganhando espaço nos debates acadêmicos do direito constitucional comparado 
e do direito processual civil nos últimos anos, aparecendo enquanto alternativa 
interessante aos extremos do ativismo solipsista ou da autocontenção judicial e como 
possível instrumento de mudanças sociais profícuas. 
No processo dito “estrutural”, o juiz pretende a reorganização da estrutura que fomenta 
a ocorrência de uma violação de direitos pela forma como funciona, proferindo uma série 
de medidas com o intuito de ajustar comportamentos futuros ao invés de compensar os 
erros pretéritos, dando um enfoque prospectivo à solução do problema. 
 Esse tipo de processo dificilmente será resolvido a partir de uma decisão unilateral, mas 
pode (e deve) ser solucionado a partir de medidas experimentalistas, flexíveis e 
negociadas, que demandam a elaboração de um plano sólido o suficiente para orientar 
o agir inicial dos envolvidos e genérico o suficiente para não obstar ajustes e alterações 
posteriores, que surgirem com o decorrer da demanda. Em detrimento da atipicidade e 
complexidade das demandas estruturais, o ideal é que estas desenvolvam-se em um 
ambiente dialógico e cooperativo, no qual deverão ser avaliadas as possibilidades 
empíricas de atuação dos envolvidos. Havendo a prolação de uma sentença estrutural 
pelo Supremo Tribunal Federal, espera-se que o Tribunal não somente declare o ECI 
do Sistema Tributário brasileiro como, também, movimente-se no sentido de assegurar 
que as medidas necessárias sejam tomadas, respeitando, entretanto, seus limites de 
expertise. 
Para tanto, precisará utilizar-se de uma postura consequencialista, mediadora e 
dialógica. Pois somente aferindo os possíveis impactos de sua decisão, conciliando os 
interesses das partes e construindo soluções coparticipativas é que mudanças reais 
poderão acontecer. Se o julgamento do mérito da ADPF 655 servir para catalisar o 
desbloqueio político em matéria tributária, os ganhos já serão inimagináveis. Também 
é preciso, entretanto, pressionar os canais políticos para que mudanças efetivas sejam 
constatadas, pois, ao fim e ao cabo, de nada adianta a declaração de 
inconstitucionalidade do Sistema Tributário do país se esta consistir, tão somente, em 
um ato meramente declaratório. 
A ideia de controle de constitucionalidade está ligada à Supremacia da Constituição 
sobre todo o ordenamento jurídico e, também, à rigidez constitucional e à proteção dos 
direitos fundamentais. Sobre o controle de constitucionalidade no Brasil, faça uma 
análise comparativa criando um texto sobre o modelo difuso e o modelo concentrado. 
No texto apresente as principais características e diferenças de ambos. 
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