5-Responsabilidade fiscal

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RESPONSABILIDADE FISCAL
Programa de Pós-Graduação EAD
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Nathália Helena Fernandes Laffin.
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Camila Roczanski
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Joice Carneiro Werlang
Marcelo Bucci
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2019
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
L163r
 Laffin, Nathália Helena Fernandes
 Responsabilidade fiscal. / Nathália Helena Fernandes Laffin. – 
Indaial: UNIASSELVI, 2019.
 117 p.; il.
 ISBN 978-85-7141-302-3
1.Responsabilidade fiscal - Brasil. II. Centro Universitário Leon-
ardo Da Vinci.
CDD 342.81088
Impresso por:
Sumário
APRESENTAÇÃO ..........................................................................05
CAPÍTULO 1
Lei de Responsabilidade Fiscal ....................................................7
CAPÍTULO 2
Orçamento Público .....................................................................43
CAPÍTULO 3
Transparência Sobre as Contas Públicas ...............................79
APRESENTAÇÃO
Neste livro serão estudados os principais conteúdos referentes à 
responsabilidade fiscal, que consiste em práticas consistentes e sustentáveis 
de políticas fiscais para que haja equilíbrio e transparência no que tange aos 
recursos públicos.
A Contabilidade Pública é uma especialidade da Contabilidade que estuda o 
patrimônio das entidades. De acordo com a Associação Brasileira de Orçamento 
Público, a ABOP, a Contabilidade Pública é “o ramo da contabilidade que estuda, 
controla e demonstra a organização e a execução dos orçamentos, atos e fatos 
administrativos da fazendo pública, o patrimônio público e suas variações” (ABOP, 
1975 apud TCE/SC, 2003, p. 102). Nesse sentido, a Contabilidade Pública 
deve ser realizada para que as contas públicas e o orçamento público sejam 
organizados e controlados de acordo com a previsão legal. 
Kohama (2016) pontua que a contabilidade registra as informações a partir 
das contas e, por meio delas, serve-se para o registro, o controle e a análise dos 
fatos administrativos que ocorrem na Administração Pública.
Dentre os diferentes instrumentos inerentes à gestão pública, citamos a 
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, também chamada de Lei de 
Responsabilidade Fiscal, objeto de estudo deste capítulo. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é uma norma com grande relevância 
para as instituições brasileiras, tendo em vista que estabelece as normas de 
responsabilidade e finanças públicas na gestão fiscal. 
Para que você possa conhecer os principais aspectos da LRF, estudaremos:
• O conceito e os objetivos da LRF.
• As origens e qual o contexto no qual a LRF está inserida.
• As principais características desta Lei.
• Os instrumentos de planejamento e orçamento.
• As práticas de transparência das contas públicas. 
Espera-se que, ao final deste livro, você seja capaz de compreender as 
características e os fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal, percebendo 
sua importância no contexto da gestão pública brasileira. Além disso, a partir dos 
conteúdos aqui discutidos, espera-se que você se sinta preparado para atuar 
nas esferas de gestão pública, principalmente no que concerne às atividades de 
gestão fiscal das contas públicas.
 
Vamos lá?
CAPÍTULO 1
Lei de Responsabilidade Fiscal
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
Saber: neste capítulo, o acadêmico compreenderá o que é a Lei de Responsabilidade 
Fiscal e quais são os relatórios previstos nesta tão importante lei.
Fazer: a partir dos conhecimentos discutidos neste capítulo, o acadêmico estará 
habilitado a aplicar a LRF.
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 Responsabilidade Fiscal
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Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
1 Contextualização
Neste capítulo, estudaremos a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Para 
tanto, discutiremos qual o contexto sob o qual foram discutidas as ideias para sua 
elaboração. Além disso, aprenderemos o conceito de responsabilidade fiscal e 
qual o objetivo da LRF e conheceremos quais são os relatórios previstos na LRF, 
sabendo para que foram criados e como podem ajudar na gestão pública.
A Administração Pública, em seu sentido mais amplo, tem como prerrogativa 
a união de esforços em razão do interesse público, buscando as práticas mais 
justas e proveitosas para a sociedade de acordo com as normas instituídas em 
Lei.
No que tange especificamente à responsabilidade fiscal, a Administração 
Pública tem um robusto arcabouço legislativo, definido e fundamentado, composto 
de conceitos, regras e limites, de forma que os órgãos públicos responsáveis 
pela gestão de recursos estejam devidamente orientados em suas práticas. A 
responsabilização dos agentes públicos pode abranger sanções administrativas, 
políticas e penais.
Como dito anteriormente, este capítulo dedica-se ao estudo da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, a LRF. A LRF foi instituída em 2000 com a perspectiva 
de normatizar as finanças públicas sob abrangência de todos os entes 
governamentais. 
Nesse sentido, estudaremos os principais aspectos que dizem respeito à 
LRF, como seus princípios e suas exigências, principalmente no que diz respeito 
às despesas com pessoal e restos a pagar.
Vamos lá?
2 Origens E Contexto Da Lrf
O cenário sob o qual a Lei de Responsabilidade Fiscal foi elaborada decorreu 
de eventos inerentes à gestão pública brasileira e às pressões internacionais. No 
sentido de um controle orçamentário mais apurado e eficaz, buscou-se organizar 
os gastos públicos sob a perspectiva de uma gestão pública responsável.
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 Responsabilidade Fiscal
FIGURA 1 – CONTROLE ECONÔMICO
FONTE: <https://pixabay.com/pt/homens-empregados-terno-
trabalho-1979261/>. Acesso em: 6 dez. 2018.
No cenário internacional, tem-se a figura do Fundo Monetário Internacional - 
FMI: o Brasil, na década de 1990, apresentava uma grande dívida com o FMI e, 
para organizar o controle econômico, o Fundo recomendou a adoção de práticas 
rigorosas e efetivas para a contenção dos gastos públicos desenfreados.
O Fundo Monetário Internacional é uma organização 
supranacional, com sede na cidade de Nova York (Estados Unidos 
da América), que existe desde 1944 e que tem por objetivo controlar 
as finanças e a economia internacional para evitar instabilidades de 
ordens financeiras. 
Assim, com uma organização econômica mais ajustada, o Brasil poderia 
apresentar resultados primários e cumprir com suas obrigações para com 
terceiros, inclusive o FMI.
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Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
Na mesma década, o Plano Real trouxe um aumento da dívida pública 
decorrente do déficit primário e das altas taxas de juros, o que fez com que a 
situação das contas públicas brasileiras ficasse ainda mais crítica. De acordo com 
Platt Neto (2018, p. 150), “esse processo elevou as despesas com o serviço da 
dívida, que desde então figuram entre as mais expressivas no orçamento federal”.
Platt Neto (2018, p. 150) destaca ainda que:
“Devido ao rigor envolvido, a LRF precisou de um contexto 
político adequado para o seu lançamento: o sucesso do Plano 
Real em conter a inflação, que favoreceu a eleição do Ministro 
da Fazenda como Presidente da República, e a posterior criação 
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995)”. 
Assim, em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi publicada. 
Não obstante, nos dias atuais, cada vez mais a LRF possui 
relevância, tendo em vistaque as instituições públicas passam 
por processos de confiança em razão dos grandes esquemas de 
corrupção evidenciados pela justiça. Nesse sentido, percebe-se a 
demanda por boas práticas e a fiscalização dos entes.
A organização da LRF se dá por meio de 10 capítulos e suas seções e 
subseções, os quais são apresentados no Quadro 1.
QUADRO 1 – CAPÍTULOS, SEÇÕES E SUBSEÇÕES DA LRF
Capítulo I
Disposições Preliminares Sem seções.
Capítulo II
Do Planejamento
Seção I – Do Plano Plurianual
Seção II – Da Lei de Diretrizes Orçamentárias
Seção III – Da Lei Orçamentária Anual
Seção IV – Da Execução Orçamentária 
e do Cumprimento das Metas
Capítulo III
Da Receita Pública
Seção I – Da Previsão e da Arrecadação
Seção II – Da Renúncia de Receita
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 Responsabilidade Fiscal
Capítulo IV
Da Despesa Pública
Seção I – Da Geração da Despesa
Subseção I – Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado
Seção II – Das Despesas com Pessoal
Subseção I – Definições e Limites
Subseção II – Do Controle da Despesa Total com Pessoal
Seção III – Das Despesas com a Seguridade Social
Capítulo V
 Das Transferências 
Voluntárias
Sem seções.
Capítulo VI
Da Destinação de 
Recursos Públicos 
para o Setor Privado
Sem seções.
Capítulo VII
Da Dívida e do 
Endividamento
Seção I – Definições Básicas
Seção II – Dos Limites da Dívida Pública 
e das Operações de Crédito
Seção III – Da Recondução da Dívida aos Limites
Seção IV – Das Operações de Crédito
Subseção I – Da Contratação
Subseção II – Das Vedações
Subseção III – Das Operações de Crédito por ARO
Subseção IV – Das Operações com o Bacen
Seção V – Da Garantia e da Contragarantia
Seção VI – Dos Restos a Pagar
Capítulo VIII
Da Gestão Patrimonial
Seção I – Das Disponibilidades de Caixa
Seção II – Da Preservação do Patrimônio Público
Seção III – Das Empresas Controladas pelo Setor Público
Capítulo IX
Da Transparência, 
Controle e Fiscalização
Seção I – Da Transparência da Gestão Fiscal
Seção II – Da Escrituração e Consolidação das Contas
Seção III – Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
Seção IV – Do Relatório de Gestão Fiscal
Seção V – Das Prestações de Contas
Seção VI – Da Fiscalização da Gestão Fiscal
Capítulo X
Disposições Finais 
e Transitórias
Sem seções.
FONTE: Adaptado de Brasil (2000)
A partir do exposto no Quadro 1, é possível ter uma boa noção do que é 
abordado na LRF e como esse conteúdo é apresentado. São tratados conteúdos 
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Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
como receita e despesa pública, estabelecendo definições e limites. Além disso, 
aspectos sobre as transferências voluntárias, sobre o endividamento público e a 
gestão patrimonial também são abordados na Lei.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é um documento público e que 
pode ser acessado, via internet, por qualquer pessoa. Acesse o site 
do Planalto e confira: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/
Lcp101.htm>.
Note que, em nosso Livro, temos um capítulo específico para falar 
do Orçamento Público, abordando o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual (Capítulo 2) e um capítulo específico 
para falar da Transparência, Controle e Fiscalização (Capítulo 3). Os demais 
temas serão abordados no próximo tópico.
3 Conceitos E Objetivos
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é uma norma com grande relevância 
para as instituições brasileiras, tendo em vista que estabelece as normas de 
responsabilidade e finanças públicas na gestão fiscal. A LRF também promoveu 
a transparência dos gastos públicos.
Em 10 capítulos, compostos por seções e subseções, a LRF apresenta 
conceitos, objetivos, instrumentos de gestão, de transparência e de fiscalização 
para a Administração Pública brasileira.
3.1 LRF – Capítulo I: Disposições 
Preliminares
A responsabilidade fiscal, como a própria LRF define, consiste na ação 
planejada e transparente dos entes públicos, em que há a prevenção de riscos e 
correção de desvios que possam vir a alterar o equilíbrio das contas públicas. As 
https://pt.wikipedia.org/wiki/Transpar%C3%AAncia
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 Responsabilidade Fiscal
ações de responsabilidade fiscal buscam o cumprimento de metas de resultados 
e obediência a limites impostos na legislação brasileira.
O Tesouro Nacional (2018, s.p.), acrescenta ainda que:
“A responsabilidade fiscal é caracterizada pelas práticas 
adotadas pela administração governamental que visam garantir 
a solidez e a sustentabilidade da política fiscal, de modo a 
defender o cidadão, de hoje e de amanhã, por meio da busca 
permanente do equilíbrio dinâmico entre receitas e despesas e 
da transparência do gasto público”.
Assim, a LRF consiste em todas as ações envolvidas com a 
arrecadação e com a aplicação de recursos públicos. Nesse sentido, 
como fica claro no texto legislativo, o objetivo da LRF é o de prevenir 
riscos e desvios que possam afetar o equilíbrio das contas públicas. 
Para tanto, a Lei prevê uma ação planejada e transparente.
A LRF abrange a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
conforme disposto no art. 1º, § 2º e 3º da Lei:
§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
§ 3o Nas referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, 
estão compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os 
Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, 
fundações e empresas estatais dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas 
da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, 
Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do 
Município (BRASIL, 2000, s.p.).
Isso significa que a LRF abrange todos os entes públicos brasileiros em suas 
esferas. Na União, estão no alcance da LRF: o Congresso Nacional e o Tribunal 
de Contas da União (Legislativo), a Administração Direta e Indireta (Executivo) 
e os Tribunais Superiores e o Tribunal Regional Federal e o Ministério Público 
Federal (Judiciário), conforme exposto na Figura 2.
O objetivo da LRF 
é o de prevenir 
riscos e desvios que 
possam afetar o 
equilíbrio das contas 
públicas.
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Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
FIGURA 2 – ABRANGÊNCIA DA LRF NA UNIÃO
FONTE: A autora 
Nos estados, por sua vez, fazem parte do escopo da LRF a Assembleia 
Legislativa e o Tribunal de Contas do Estado (legislativo), a Administração 
Direta e Indireta (executivo) e o Tribunal de Justiça e Ministério Público Estadual 
(judiciário). Na Figura 3, você pode visualizar melhor:
FIGURA 3 – ABRANGÊNCIA DA LRF NOS ESTADOS
FONTE: A autora 
Em caráter municipal, por fim, a LRF abrange tanto o Legislativo, pelas 
Câmaras de Vereadores e o Tribunal de Contas no Município, quanto o Executivo, 
pela Administração Direta e Indireta. Veja a Figura 4 para compreender:
FIGURA 4 – ABRANGÊNCIA DA LRF NOS MUNICÍPIOS
FONTE: A autora 
16
 Responsabilidade Fiscal
Assim, a LRF cria obrigações para todos os entes federativos e possibilita, a 
partir de cada um deles, uma gestão pública mais organizada e responsável.
Agora que você já conheceu o conceito de Responsabilidade Fiscal, bem 
como o objetivo e a abrangência da Lei, vamos compreender alguns outros 
conceitos fundamentais para o entendimento desta.
Quando a Lei menciona ente da Federação, é importante saber que ela 
se refere à União, a cada um dos estados, ao Distrito Federal e a cada um dos 
municípios brasileiros. 
Ao mencionar empresas, a LRF utiliza termos como “empresa controlada”, 
que se referem às sociedades “cuja maioria do capital social com direito a voto 
pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação” (BRASIL, 2000, s.p.) 
e como “empresa estatal dependente”, que consiste em empresas controladas 
que recebam de seu ente controlador “recursos financeiros para pagamentode 
despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último 
caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária” (BRASIL, 
2000, s.p.).
A Lei ainda destaca o conceito de Receita Corrente Líquida compreendido 
como uma parte da Receita Corrente que abrange receitas tributárias, de 
contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências 
correntes e outras receitas também correntes, conforme previsto no art. 2º, IV:
IV – receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, 
de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de 
serviços, transferências correntes e outras receitas também 
correntes, deduzidos:
a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios 
por determinação constitucional ou legal, e as contribuições 
mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e 
no art. 239 da Constituição;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por 
determinação constitucional;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos 
servidores para o custeio do seu sistema de previdência e 
assistência social e as receitas provenientes da compensação 
financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição.
§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente 
líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei 
Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo 
previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias.
§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do 
Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os 
recursos recebidos da União para atendimento das despesas 
de que trata o inciso V do § 1o do art. 19.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art195ia
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art195ii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art239
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art201%C2%A79
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp87.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp87.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#adctart60.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#adctart60.
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Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se 
as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze 
anteriores, excluídas as duplicidades (BRASIL, 2000, s.p.).
Assim, compreende-se que a receita orçamentária dependerá de alguns 
ajustes para seu cálculo, que devem ser feitos, pois ela possui destaque na LRF, 
tendo em vista que serve de parâmetro para limites e metas exigidas.
3.2 LRF - Capítulo II: Do 
Planejamento
 
Esse capítulo abrange quatro seções, perpassando conteúdos sobre o 
Plano Plurianual (que foi vetado na Lei), a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei 
Orçamentária Anual e a Execução Orçamentária e o Cumprimento Das Metas. As 
três primeiras seções tratam de instrumentos de gestão fiscal e serão abordados 
tanto no Tópico 4 deste capítulo quanto no Capítulo 2 deste livro.
FIGURA 5 – PLANEJAMENTO
FONTE: <https://pixabay.com/pt/conceito-homem-pap%C3%A9is-
pessoa-plano-1868728/>. Acesso em: 6 dez. 2018.
A execução orçamentária trata dos prazos para a programação financeira 
dos orçamentos e o cronograma de execução mensal dos desembolsos públicos. 
18
 Responsabilidade Fiscal
O cumprimento das metas corresponde à verificação das metas de resultado 
primário ou nominal estabelecidas em um Anexo de Metas Fiscais. 
O resultado primário consiste na diferença entre as receitas e 
as despesas governamentais, deduzidas as receitas e as despesas 
com juros. Um resultado primário positivo é chamado de superávit, 
enquanto um resultado primário negativo é chamado de déficit.
Caso seja percebido que a receita realizada não seja capaz de suportar 
tais ônus, “os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos 
montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho 
e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes 
orçamentárias” (BRASIL, 2000, s.p.).
3.3 LRF - Capítulo III: Da Receita 
Pública
O Capítulo III, que trata das Receitas Públicas, determina, na Seção I, que 
um dos requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal se dá pela 
previsão e pela efetiva arrecadação dos tributos que são de competência do 
ente federativo. 
O cálculo para a previsão das receitas deverá seguir uma metodologia 
específica (que deve ser publicada conjuntamente às previsões) e deve 
observar normas técnicas e legais e considerará: “os efeitos das alterações na 
legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de 
qualquer outro fator relevante” (BRASIL, 2000, s.p.). Além disso, tais previsões 
serão acompanhadas de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para 
os dois próximos.
Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo deverá 
desdobrar as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação, conforme 
disposto no art. 13 da LRF:
19
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão 
desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de 
arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, 
das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade 
e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem 
como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis 
de cobrança administrativa (BRASIL, 2000, s.p.).
 
As reestimativas por parte do Poder Legislativo, que consistem em novas 
estimativas da receita, serão admitidas apenas se for comprovado erro ou 
omissão de ordem técnica ou legal.
Você conhece a Lei nº 4.320 de 1964, que trata das normas 
de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e 
balanços dos entes federativos? Acesse o site do Planalto e confira: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm>.
Na Seção II de tal capítulo são abordadas as características imputadas à 
renúncia da receita, a qual compreende, de acordo com o art. 14, II, § 1o:
Anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de 
isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modifi-
cação de base de cálculo que implique redução discriminada de 
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a 
tratamento diferenciado (BRASIL, 2000, s.p).
Para tanto, a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário 
que gera renúncia de receita deverá conter uma estimativa do impacto financeiro 
e orçamentário em três exercícios financeiros a partir da sua vigência. Existem 
diferentes formas de o Estado renunciar receita: anistia, remissão, subsídio, 
crédito presumido, alteração na alíquota e modificação na base de cálculo. 
3.4 LRF - Capítulo IV: Da Despesa 
Pública
As despesas públicas consistem no conjunto de dispêndios efetuados pelos 
entes federativos para cumprir com os serviços públicos. O Capítulo IV da LRF 
trata da despesa pública, legislando sobre o tema em três seções.
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 Responsabilidade Fiscal
Na primeira seção, há o indicativo das características necessárias para 
a geração da despesa e da despesa obrigatória de caráter continuado. Na 
segunda seção - e cabe aqui dar grande destaque - trata das despesas com 
pessoal, fixando definições e limites. A terceira seção aborda as despesas com 
a seguridade social, as quais deverão sempre apresentar a fonte de custeio total 
para criação, aumento ou prorrogação de benefício.
FIGURA 6 – LIMITES DE DESPESAS
FONTE: <https://goo.gl/eSPwKb>. Acesso em: 6 dez. 2018.
Como as despesas com pessoal configuram entre as mais expressivas nos 
gastos públicos, a LRF deu bastante destaque para o tema. A despesa total 
com pessoal é apurada a partir da soma realizada no mês em referência com 
assomas dos onze meses imediatamente anteriores, utilizando como base o 
regime de competência.
O regime de competência determina que as receitas e 
as despesas serão registradas no momento em que ocorrem, 
independentemente de seu recebimento e/ou pagamento.
 A partir do art. 18 da LRF, a despesa com pessoal compreende: 
O somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, 
os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, 
cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros 
21
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais 
como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, 
proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive 
adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de 
qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições 
recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Destaca-se que valores de contratos de terceirização de mão de obra para 
substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados em “outras 
despesas de pessoal” e, assim, fazem parte da despesa total com pessoal.
Como dito anteriormente, por serem tão importantes dentro do orçamento 
público, o art. 19 da LRF traz os limites para a despesa com pessoal. Assim, seu 
total não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, conforme 
apontado:
• União: 50%
• Estados: 60%
• Municípios: 60%
Para tanto, não serão contabilizadas a esses limites as despesas com:
 
I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos à demissão voluntária;
III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 
57 da Constituição;
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período 
anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá 
e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na 
forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 
31 da Emenda Constitucional no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, 
custeadas por recursos provenientes:
a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da 
Constituição;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo 
vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de 
bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.
Esses limites não poderão exceder outros percentuais, os quais são 
apresentados no art. 20 da LRF:
Na esfera federal: 
• 2,5% para o Legislativo (incluído o Tribunal de Contas da União).
• 6% para o Judiciário.
• 40,9% para o Executivo.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art169
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art57%C2%A76ii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art57%C2%A76ii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art21xiii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art21xiv
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art31
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art31
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art201%C2%A79
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art201%C2%A79
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 Responsabilidade Fiscal
• 0,6% para o Ministério Público da União.
Na esfera estadual: 
• 3% para o Legislativo (incluído o Tribunal de Contas do Estado).
• 6% para o Judiciário.
• 49% para o Executivo.
• 2% para o Ministério Público dos Estados.
Na esfera municipal, por sua vez:
• 6% para o Legislativo (incluído o Tribunal de Contas do Município - se houver).
• 54% para o Executivo.
Destaca-se que nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, tais 
limites serão repartidos entre seus órgãos proporcionalmente à média das 
despesas com pessoal apuradas nos três exercícios financeiros anteriores ao da 
publicação da LRF.
Observe na Figura 7 um resumo dos limites com despesa com pessoal 
estabelecidos pela LRF:
FIGURA 7 – LIMITES DA DESPESA COM PESSOAL
FONTE: A autora 
23
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
A verificação de tais limites ocorrerá ao final de cada quadrimestre. Caso, 
os limites sejam ultrapassados - mas ainda dentro do quadrimestre, o art. 23 
da LRF determina que “o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois 
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro” (BRASIL, 
2000, s.p.). 
Nesse sentido, observa-se que os limites estabelecidos pela LRF 
representam o planejamento orçamentário público a partir da previsão de receitas 
e destinações e suas estimativas ao longo do período.
O livro Contabilidade Governamental: um enfoque administra-
tivo da nova Contabilidade Pública, de Lino Martins da Silva, apre-
senta um conteúdo bem interessante sobre os limites de despesa 
com pessoal. Leia e saiba mais!
Ainda no que tange aos limites das despesas, observe o disposto no 
parágrafo único do art. 22:
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% 
(noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou 
órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: 
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de 
remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença 
judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a 
revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de 
despesa;
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de 
pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente 
de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de 
educação, saúde e segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso 
II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na 
lei de diretrizes orçamentárias (BRASIL, 2000, s.p.).
Apesar de definir limites máximos, a LRF estipula que, caso a despesa total 
com pessoal exceda 95% do limite máximo, o ente federativo alcançará o limite 
prudencial, configurando restrições nos recursos públicos e sob o qual ficam 
vedadas diferentes despesas.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art37x
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art57%C2%A76ii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art57%C2%A76ii
24
 Responsabilidade Fiscal
3.5 LRF - Capítulo V: Das 
Transferências Voluntárias
A transferência voluntária consiste na “entrega de recursos correntes 
ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou 
assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou 
os destinados ao Sistema Único de Saúde”, conforme disposto no art. 25 da 
LRF (BRASIL, 2000, s.p.).
 
FIGURA 8 – TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
FONTE: <https://pixabay.com/pt/computadores-correios-
tela-3710419/>. Acesso em: 6 dez. 2018.
Para a realização de transferências voluntárias deverão ser observados 
critérios estabelecidos na LDO, além de existir dotação específica para tal doação 
e a comprovação do beneficiário de que está em dia com suas obrigações fiscais, 
financeiras e tributárias, que os limites legais constitucionais relativos à saúde 
e à educação tenham sido respeitados e que há uma previsão orçamentária 
de contrapartida. No entanto, é vedada, constitucionalmente, a transferência 
voluntária de recursos pelos Governos Federal e Estaduais para pagamento de 
despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos demais entes federativos.
A característica de observação à LDO e obediência à dotação orçamentária 
específica demanda que os entes federativos se planejem desde a etapa do 
planejamento para a captação dessas transferências.
25
Lei de ResponsabilidadeFiscal Capítulo 1 
3.6 LRF - Capítulo VI: Da Destinação 
De Recursos Públicos Para O Setor 
Privado
A relação entre o público e o privado tem se tornado cada vez mais presente 
no orçamento brasileiro. Estratégias para vinculação de práticas entre os setores 
confere grande particularidade nas questões de normatização pelos agentes 
públicos.
De acordo com a LRF, a destinação de recursos públicos para o setor privado 
deverá ser fundamentada em lei específica e cobrirá necessidades de pessoas 
físicas ou déficits de pessoas jurídicas. Destaca-se que tal destinação observará 
o disposto na LDO e deve estar prevista no orçamento ou em seus créditos 
adicionais. 
Tal qual a abrangência da LRF, estão abrangidas por tal capítulo toda a 
administração direta e indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, 
por exceção do Banco Central do Brasil e demais instituições financeiras quando 
em suas atividades principais.
3.7 LRF - Capítulo VII: Da Dívida E Do 
Endividamento
Para compreender tal capítulo, é necessário conhecer algumas definições, 
como as de “dívida pública consolidada ou fundada”, “dívida pública mobiliária”, 
“operação de crédito”, “concessão de garantia” e “refinanciamento da dívida 
mobiliária”. O art. 29 da LRF aborda tais conceitos, conforme disposto a seguir:
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, 
apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do 
ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, 
convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, 
para amortização em prazo superior a doze meses;
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por 
títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do 
Brasil, Estados e Municípios;
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido 
em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de 
título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado 
de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, 
arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, 
inclusive com o uso de derivativos financeiros;
26
 Responsabilidade Fiscal
IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência 
de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da 
Federação ou entidade a ele vinculada;
V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para 
pagamento do principal acrescido da atualização monetária 
(BRASIL, 2000, s.p.).
Tem-se que a dívida consolidada ou fundada divide-se em interna 
e externa, sendo que a primeira compreende aquelas assumidas no 
Brasil, enquanto a dívida consolidada ou fundada externa corresponde 
aos títulos e aos contratos assumidos fora do país.
É importante destacar que na Seção VI deste capítulo são tratados 
os Restos a Pagar. 
3.8 LRF - Capítulo VIII: Da Gestão 
Patrimonial
O oitavo capítulo da LRF é composto por três seções: das Disponibilidades 
de Caixa, da Preservação do Patrimônio Público e das Empresas Controladas 
pelo Setor Público.
FIGURA 9 – GESTÃO PATRIMONIAL
FONTE: <https://pixabay.com/pt/f%C3%A1brica-constru%C3%A7%C3%A3o-
ind%C3%BAstria-1880261/>. Acesso em: 6 dez. 2018.
Tem-se que a dívida 
consolidada ou 
fundada divide-
se em interna e 
externa, sendo 
que a primeira 
compreende 
aquelas assumidas 
no Brasil, enquanto 
a dívida consolidada 
ou fundada externa 
corresponde 
aos títulos e aos 
contratos assumidos 
fora do país.
27
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
Tais seções ponderam um controle mais rigoroso sobre a gestão dos 
recursos, principalmente naquilo que tange à Previdência Social (RGPS - Regime 
Geral de Previdência Social e RPPS - Regime Próprio de Previdência Social), 
destacando uma conta específica para o controle de tais recursos, conforme 
disposto no art. 43 da LRF:
Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação 
serão depositadas conforme estabelece o art. §3º do art. 164 da 
Constituição. 
§ 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, 
geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas 
a fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da 
Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais 
disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de 
mercado, com observância dos limites e condições de proteção e 
prudência financeira (BRASIL, 2000, s.p.).
Nesse sentido, as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no 
Banco Central, enquanto as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e 
dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, 
em instituições financeiras oficiais.
Como visto, a Seção II trata das disposições para a preservação do 
Patrimônio Público, mostrando que todos os esforços devem ser realizados para 
a manutenção e a conservação dos itens imobilizados. Note que o art. 44 da LRF 
veda a aplicação de receita de capital oriunda de alienação de bens e direitos 
que integram o patrimônio para o financiamento de despesa corrente - saldo se 
destinada, por Lei, para os RGPS e RPPS.
Ainda no que diz respeito ao patrimônio público, o art. 46 da LRF determina 
que “é nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem 
o atendimento do disposto no § 3º do art. 182 da Constituição, ou prévio depósito 
judicial do valor da indenização” (BRASIL, 2000, s. p.). O artigo constitucional 
referenciado menciona que as desapropriações de imóveis urbanos serão feitas 
com prévia e justa indenização em dinheiro.
A terceira seção deste capítulo trata da gestão das empresas controladas 
pelo setor público e dispõe que:
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão 
em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na 
forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5o do art. 
165 da Constituição.
Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus 
balanços trimestrais nota explicativa em que informará:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art249
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art250
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art250
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art165%C2%A75ii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art165%C2%A75ii
28
 Responsabilidade Fiscal
I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com 
respectivos preços e condições, comparando-os com os 
praticados no mercado;
II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, 
especificando valor, fonte e destinação;
III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de 
empréstimos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou 
condições diferentes dos vigentes no mercado (BRASIL, 2000, 
s.p.).
Neste sentido, sendo observados os aspectos referentes ao orçamento de 
investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social votante disposta na LOA, as empresas controladas terão 
autonomia para gerir seus recursos.
 
3.9 LRF - Capítulo IX: Da 
Transparência, Controle E 
Fiscalização
A criação de uma lei que trate da responsabilidade fiscal dos recursos públicos 
nasceu da necessidade de um maior controle e transparência quanto à forma que 
os gastos públicos têm sido organizados. O próprio FMI dispõe de um material 
importante de orientação para a adoção de métodos e práticas transparentes.
FIGURA 10 – CONTROLE
FONTE: <https://pixabay.com/pt/janela-m%C3%A3o-lupa-
pesquisa-controle-1231894/>. Acesso em: 6 dez. 2018.
29
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
Neste sentido, é muito importante que haja um capítulo destinado ao estudo 
de critérios e instrumentos que viabilizem a publicidade dos dados públicos, 
principalmente por meio da transparência, que permite um maior controle e 
fiscalização por parte da população.
O Capítulo3 aborda a Transparência sobre as Contas Públicas. 
Nele, você aprenderá a instrumentalização da publicidade das 
informações públicas!
Assim, o alcance do que trata tal capítulo aplica-se a todos os entes 
federativos. Em nosso Livro, o Capítulo 3 dedica-se às questões inerentes à 
transparência pública. Entretanto, vamos, a partir de agora, discutir os principais 
pontos de cada uma das seis seções dispostas no capítulo. 
A primeira Seção discorre acerca da transparência da gestão fiscal, a qual 
menciona os instrumentos de transparência (Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal). Percebe-se que estes instrumentos 
se propõem a regulamentar as variáveis fiscais por meio de prazos, formas de 
divulgação e conteúdo-base necessário. 
 
Além disso, a LRF destaca que a transparência também será possibilitada a 
partir de:
Art. 48, § 1o: I - incentivo à participação popular e realização 
de audiências públicas, durante os processos de elaboração 
e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e 
orçamentos; 
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da 
sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas 
sobre a execução orçamentária e financeira, em meios 
eletrônicos de acesso público; e (Redação dada pela Lei 
Complementar nº 156, de 2016)
III - adoção de sistema integrado de administração financeira 
e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade 
estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no 
art. 48-A (incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009) (vide 
Decreto nº 7.185, de 2010) (BRASIL, 2000, s.p.).
O § 2º do art. 48 da LRF regulamenta a forma como ocorrerá a publicidade 
das informações gerenciais públicas:
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp156.htm#art27
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp156.htm#art27
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp131.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7185.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7185.htm
30
 Responsabilidade Fiscal
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
disponibilizarão suas informações e dados contábeis, 
orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e 
sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da 
União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de 
amplo acesso público (BRASIL, 2000, s.p.).
Apesar de o acesso à informação ser cada vez mais disseminado 
pelo mundo, ainda existem muitos municípios brasileiros que 
desconhecem - ou têm pouquíssimo acesso - aos mecanismos de 
informação digitais: computador, internet, redes sociais etc. Desta 
forma, muitos municípios podem não conseguir cumprir à risca os 
instrumentos de publicidade demandados pela LRF.
Destaca-se, contudo, que, por compreender que essa situação existe e se 
manifesta em muitos munícipios, a Lei é inclusiva e prevê prazos diferenciados 
para municípios com populações reduzidas.
FIGURA 11 – TRANSPARÊNCIA
FONTE: <https://pixabay.com/pt/sucesso-curva-m%C3%A3o-
dedo-mulher-1093891/>. Acesso em: 6 dez. 2018.
31
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
Assim, as contas publicadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão 
disponíveis durante todo o exercício financeiro para consulta e análise dos 
cidadãos e instituições da sociedade, destacando que a prestação de contas da 
União se fará valer de demonstrativos do Tesouro Nacional e agências financeiras 
oficiais, tais quais o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - 
BNDES -, conforme disposto no parágrafo único do art. 49 da LRF:
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá 
demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências 
financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional 
de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os 
empréstimos e financiamentos concedidos com recursos 
oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso 
das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto 
fiscal de suas atividades no exercício (BRASIL, 2000, s.p.).
Assim, a transparência da gestão fiscal consiste em um princípio para a 
gestão, no qual destaca-se a necessidade de pensar e propor caminhos que 
levem a informação sobre a gestão pública para a população, para que esta possa 
“funcionar” como um controle destes gestores. 
A Seção II - Da Escrituração e Consolidação das Contas apresenta as 
práticas contábeis reconhecidas pela LRF para a gestão pública, sob as quais se 
destacam, além das normas de contabilidade pública:
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade 
pública, a escrituração das contas públicas observará as 
seguintes:
I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de 
modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa 
obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma 
individualizada;
II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas 
segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter 
complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime 
de caixa;
III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e 
conjuntamente, as transações e operações de cada órgão, 
fundo ou entidade da administração direta, autárquica e 
fundacional, inclusive empresa estatal dependente;
IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas 
em demonstrativos financeiros e orçamentários específicos;
V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a 
Pagar e as demais formas de financiamento ou assunção de 
compromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de 
modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública 
no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de 
credor;
VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque 
à origem e ao destino dos recursos provenientes da alienação 
de ativos.
32
 Responsabilidade Fiscal
§ 1o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as 
operações intragovernamentais.
§ 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas 
públicas caberá ao órgão central de contabilidade da União, 
enquanto não implantado o conselho de que trata o art. 67.
§ 3o A Administração Pública manterá sistema de custos 
que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial.
Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta 
de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, 
das contas dos entes da Federação relativas ao exercício 
anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de 
acesso público.
§ 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao 
Poder Executivo da União nos seguintes prazos:
I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo 
Estado, até trinta de abril.
II - Estados, até trinta e um de maio.
§ 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo 
impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente 
da Federação receba transferências voluntárias e contrate 
operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento 
do principal atualizado da dívida mobiliária (BRASIL, 2000, s.p.).
As normas de contabilidade pública estão dispostas na Lei nº 4.320, de 1964, 
que institui as normas gerais de direito financeiro tanto para a elaboração quanto 
para o controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. Além disso, existem diferentes Normas Brasileiras 
de Contabilidade emitidas que devem ser observadas. Destaca-se, ainda, que 
a Contabilidade Pública possui um Manual, que resgata o objeto de estudo da 
contabilidade: o Patrimônio, e orienta a elaboração e a execução do orçamento.
O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - MCASP 
- está disponível na internet e é uma boa fonte de informação para 
complementar seus estudos. Acesse o site do Tesouro Nacional e 
confira: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/mcasp>.
As Seções III e IV tratam do Relatório Resumidoda Execução Orçamentária 
e do Relatório de Gestão Fiscal, respectivamente. O Relatório Resumido da 
Execução Orçamentária tem frequência bimestral e o Relatório de Gestão Fiscal 
tem frequência quadrimestral. No Tópico 4 estudaremos um pouco mais sobre 
estes relatórios. Fique atento!
33
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
A Seção V, que abarca os arts. 56, 57 e 58 da LRF, trata da 
prestação de contas. Prestar contas significa apresentar para o público 
aquilo que foi realizado com os recursos públicos, confrontando o 
previsto e o realizado.
Art. 58. A prestação de contas evidenciará o 
desempenho da arrecadação em relação à previsão, 
destacando as providências adotadas no âmbito da 
fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações 
de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e 
judicial, bem como as demais medidas para incremento das 
receitas tributárias e de contribuições (BRASIL, 2000, s.p.).
Assim, as contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo compreenderão: 
suas próprias contas, as contas dos Presidentes do Legislativo e Judiciário e do 
Chefe do Ministério Público (que, separadamente, foram aprovadas por seus 
respectivos Tribunais de Contas).
A Seção VI, por fim, discorre em um artigo e três parágrafos sobre a 
fiscalização da gestão fiscal, colocando o Legislativo como Poder fiscalizador do 
cumprimento da LRF pelos entes federativos.
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos 
Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada 
Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das 
normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere 
a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes 
orçamentárias;
II - limites e condições para realização de operações de crédito 
e inscrição em Restos a Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com 
pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, 
para recondução dos montantes das dívidas consolidada e 
mobiliária aos respectivos limites;
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, 
tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei 
Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos 
municipais, quando houver.
§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos 
referidos no art. 20 quando constatarem:
I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no 
inciso II do art. 4o e no art. 9o;
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 
90% (noventa por cento) do limite;
III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das 
operações de crédito e da concessão de garantia se encontram 
acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;
IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram 
acima do limite definido em lei;
Prestar contas 
significa apresentar 
para o público 
aquilo que foi 
realizado com os 
recursos públicos, 
confrontando 
o previsto e o 
realizado.
34
 Responsabilidade Fiscal
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados 
dos programas ou indícios de irregularidades na gestão 
orçamentária.
§ 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os 
cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada 
Poder e órgão referido no art. 20.
§ 3o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento 
do disposto nos §§ 2o, 3o e 4o do art. 39 (BRASIL, 2000, s.p.). 
Destaca-se a padronização de prazos e o aumento de tempo possibilitado 
aos municípios menores. Depreende-se a partir da leitura da LRF que todos os 
Poderes se sujeitam à análise de suas contas, ainda que não demandem notória 
publicidade para os relatórios e os pareceres emitidos pelos órgãos fiscalizadores. 
FIGURA 12 – FISCALIZAÇÃO
FONTE: <https://pixabay.com/pt/impostos-evas%C3%A3o-fiscal-
pol%C3%ADcia-1027103/>. Acesso em: 6 dez. 2018.
O que não se percebe, no entanto, é um estímulo à participação da população 
em audiências públicas e em controle das contas públicas. Entretanto, existem 
várias organizações e grupos - principalmente com a evidência das redes sociais, 
que buscam e chamam a população para uma maior interação.
 
3.10 LRF - Capítulo X: Disposições 
Finais E Transitórias
O décimo e último capítulo da LRF dispõe de informações de prazos e outros 
aspectos importantes que devem ser divulgados. Assim, em seus últimos 15 artigos, 
a LRF destaca o papel da Constituição Federal como norma superior e geral e 
35
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
estabelece que Lei estadual ou municipal tem liberdade para fixar limites inferiores aos 
previstos na LRF no que tange às dívidas consolidada e mobiliária, para operações 
de crédito e concessão de garantias (conforme previsto no art. 60 da LRF). 
 
Para valorizar os títulos públicos, o art. 61 institui que os títulos da dívida 
pública podem ser oferecidos como caução pelo seu valor econômico:
Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente 
escriturados em sistema centralizado de liquidação e 
custódia, poderão ser oferecidos em caução para garantia de 
empréstimos, ou em outras transações previstas em lei, pelo 
seu valor econômico, conforme definido pelo Ministério da 
Fazenda (BRASIL, 2000, s.p.).
Dentre as disposições finais, destacam-se as considerações outrora já 
mencionadas, de diminuição de prazos para municípios menores, evidenciando o 
tamanho populacional inferior a cinquenta mil habitantes para a percepção de tais 
benefícios.
 
Destaca-se, também, o disposto no art. 64 da LRF:
Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação 
financeira aos Municípios para a modernização das 
respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e 
previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta 
Lei Complementar.
Percebe-se, a partir do exposto, que a União deve organizar esforços para 
contribuir com a gestão transparente dos Municípios, principalmente no que diz 
respeito à consecução de planos, orçamentos, leis orçamentárias, relatórios e 
prestações de contas.
A Lei prevê, ainda, planos para que o desempenho institucional responsável 
e transparente seja cada vez mais aprimorado quando, em seu art. 67, determina 
o acompanhamento e a avaliação permanentes dos processos de gestão fiscal, 
com vistas a harmonizar e coordenar os entes federativos e suas práticas, 
possibilitando uma conversa entre tais entes, de forma a poder realizar um 
benchmarking entre as melhores práticas adotadas.
Encerra-se, portanto, o estudo acerca da LRF com o disposto no art. 73-C 
da Lei, o qual aponta que a não observação às suas determinações configura 
penalidades para as condutas que lesam o interesse social.
4 Relatórios Previstos Na Lrf 
Existem três instrumentos de planejamento estatal previstos na Constituição 
Federal brasileira, sendo eles: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes 
36
 Responsabilidade Fiscal
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Estudaremos cada um 
destes relatórios no Capítulo 2, entretanto, é importante que você saiba do que se 
trata cada um deles e qual sua importância no contexto da LRF.
O Plano Plurianual - PPA - é um instrumento orçamentário previsto no art. 
165 da Constituição Federal brasileira, no qual são apresentadas as políticas 
públicas de um Governo para um período de quatro anos, abordando quais as 
metas previstas e como serão alcançadas. 
Se você acessar o Portal do Ministério do Planejamento, 
Desenvolvimento e Gestão, encontrará o Plano Plurianual vigente de 
nosso país. Clique e confira: <http://www.planejamento.gov.br/>.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO -, por sua vez, estabelece as metas 
e as prioridades para o exercício financeiro seguinte, orientando a elaboração do 
Orçamento, apresentando alterações na legislação tributária quando cabível e 
estabelecendo políticas relacionadas às agênciasfinanceiras de fomento. A LDO 
fixa limites para os orçamentos do Legislativo, Judiciário e do Ministério Público, 
deve observar o disposto no PPA, ser entregue via Projeto de Lei do Orçamento 
ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano e deve ser aprovada 
pelo Legislativo até o dia 17 de julho.
FIGURA 13 – ANÁLISE DE RELATÓRIOS
FONTE: <https://goo.gl/TdFFXs>. Acesso em: 6 dez. 2018.
37
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
A Lei Orçamentária Anual - LOA - disciplina as ações do Governo Federal 
para um ano, estimando a receita e fixando as despesas. Nesse sentido, todos os 
gastos públicos devem estar previstos na LOA. A elaboração da LOA é orientada 
a partir da LDO e o Projeto da LOA deve ser enviado pelo Executivo ao Congresso 
Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano, devendo ser devolvido para sanção 
até o encerramento da sessão legislativa.
Na Figura 14, pode-se observar um resumo sobre esses instrumentos.
FIGURA 14 – PPA, LDO E LOA
FONTE: A autora 
Platt Neto (2018, p. 155) destaca que a LRF produziu efeitos significativos na 
LDO, “que passou a ser o principal instrumento de planejamento para uma gestão 
orçamentária equilibrada”, tendo em vista que a LDO deve apresentar o equilíbrio 
entre receitas e despesas, além de limitações de empenho, controle de custos e 
transferências de recursos.
 
Já no que diz respeito à LOA, a principal característica a ser destacada 
consiste na compatibilidade entre os orçamentos e a própria LRF.
Além destes, a LRF prevê, em seu capítulo IX, instrumentos de transparência 
da gestão fiscal que dizem respeito às prestações de contas e seu respectivo 
parecer prévio, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de 
Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos.
38
 Responsabilidade Fiscal
O Relatório Resumido de Execução Orçamentária é previsto na Seção III do 
Capítulo IX da LRF e deverá ser publicado até 30 dias após o encerramento de 
cada bimestre, contendo: 
• Balanço Orçamentário.
• Demonstrativos da Execução das Receitas.
• Demonstrativos da Execução das Despesas - por categoria econômica e fonte.
• Demonstrativos da Execução das Despesas - por função e subfunção.
Demonstrativos referentes à apuração da receita líquida, receitas e despesas 
previdenciárias, resultados nominal e primário, despesas com juros e restos a 
pagar também deverão acompanhar o Relatório Resumido.
Além disso, conforme disposto no art. 54, §§ 1o e 2o da LRF:
§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será 
acompanhado também de demonstrativos:
I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da 
Constituição, conforme o § 3o do art. 32;
II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, 
geral e próprio dos servidores públicos;
III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos 
e a aplicação dos recursos dela decorrentes.
§ 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas:
I - da limitação de empenho;
II - da frustração de receitas, especificando as medidas de 
combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, 
e as ações de fiscalização e cobrança (BRASIL, 2000, s.p.).
O Relatório de Gestão Fiscal, por sua vez, é elencado na Seção IV do Capítulo 
IX e determina que ao final de cada quadrimestre, os titulares dos Poderes e os 
órgãos (conforme disposto nas Figuras 2, 3 e 4) emitirão um Relatório de Gestão 
Fiscal, que conterá:
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei 
Complementar, dos seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo-a com inativos e 
pensionistas;
b) dívidas consolidada e mobiliária;
c) concessão de garantias;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;
II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se 
ultrapassado qualquer dos limites;
III - demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um 
de dezembro;
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:
1) liquidadas;
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art167iii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art167iii
39
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a 
uma das condições do inciso II do art. 41;
3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo 
da disponibilidade de caixa;
4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos 
empenhos foram cancelados;
c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do 
inciso IV do art. 38 (BRASIL, 2000, s.p.).
 
Tal Relatório será assinado pelo Chefe do Poder Executivo, pelo Presidente e 
demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente; pelo Presidente 
do Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório 
equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário; 
pelo Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados e pelas autoridades 
responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como 
por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão (BRASIL, 2000, s.p.).
 
Desta forma, pode-se perceber que a LRF é um ponto de partida para outros 
textos legislativos fundamentais para o exercício da gestão pública, direcionando 
os gestores para práticas controladas e transparentes.
Atividade De Estudo:
 1 O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal?
 R.:
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____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
 2 Qual é o objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal?
 R.:
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
 3 Qual a abrangência da Lei de Responsabilidade Fiscal?
 R.:
 ____________________________________________________
____________________________________________________
_____________________________________________
40
 Responsabilidade Fiscal
 4 Quais são os instrumentos orçamentários imputados ao capítulo 
de Planejamento da Lei de Responsabilidade Fiscal?
 R.:
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
 5 Quais os limites para Despesa Total com Pessoal previsto na 
Lei de Responsabilidade Fiscal?
 R.:
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
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41
Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo 1 
Algumas Considerações
Neste capítulo, discutimos os principais assuntos referentes à Lei de 
Responsabilidade Fiscal - LRF. Tal Lei foi instituída em 2000, a partir da premissa 
de uma gestão pública mais eficiente.
Em 10 capítulos, compostos por seções e subseções, a LRF apresenta 
conceitos, objetivos, instrumentos de gestão, de transparência e de fiscalização 
para a Administração Pública brasileira.
A responsabilidade fiscal se caracteriza por práticas adotadas pela 
administração governamental para que seja garantida a solidez e a 
sustentabilidade da política fiscal brasileira. Assim, o objetivo da LRF é o de 
prevenir riscos e desvios que possam afetar o equilíbrio das contas públicas e, 
para atingir seu objetivo, a LRF prevê ações planejadas e transparentes, de forma 
que os entes federativos - União, Estados, Distrito Federal e Municípios - tenham 
seus gastos limitados.
A LRF, como dito anteriormente, é uma Lei Complementar que estabelece 
normas de finanças públicas vinculadas à responsabilidade na gestão fiscal e 
orçamentária. Nesse sentido, os gestores públicos passam a ter um maior controle 
às metas orçamentárias, pois suas ações devem ser pautadas a deveres e limites 
instituídos em Lei.
É importante destacar o cuidado da Lei em estabelecer parâmetros e 
condutas que orientem os administradores públicos a uma gestão responsável e 
transparente, gerando, inclusive, responsabilização àqueles que não atenderem 
às prerrogativas da Lei.
Outro ponto-chave é a instituição de limites e também de prazos - com 
flexibilização destes para municípios menores, o que faz com que os gestores 
se organizem para um processo de planejamento, execução e controle das 
contas públicas - fazendo com que haja um ciclo completo e permitindo uma 
maior organização dos recursos. Nesse sentido, o Governo é fundamental na 
manutenção das contas públicas, tendo em vista que deve planejá-lo para que os 
planos e as metas sejam executados.
Nesse sentido, percebe-se, a partir do exposto, que deve fazer uma união 
de esforços para que os diferentes entes contribuam, entre si, para uma gestão 
transparente, partilhando práticas e estratégias principalmente no que diz respeito 
à consecução de planos, orçamentos, leis orçamentárias, relatórios e prestações 
de contas.
42
 Responsabilidade Fiscal
Como vimos, a LRF entrou em vigor no dia 4 de maio de 2000, assinada 
pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso. No ramo da 
contabilidade pública, da gestão pública e da gestão fiscal, esta Lei consagra-se 
como um importante instrumento para o início e a consolidação de estratégias 
apuradas e transparentes de controle e gestão de recursos públicos. A Lei é um 
marco para a sociedade brasileira e para o povo, que se pode perceber respeitado 
a partir das prerrogativas de limites e critérios para o uso do dinheiro público - que 
é de todos e para todos. 
Referências
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal).
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na 
gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 14 out. 2018.
______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: 
promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 14 out. 2018.
______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito 
financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, 
dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em: 14 out. 2018.
KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. 15. ed. São Paulo: Atlas, 
2016.
PLATT NETO, O. A. Contabilidade pública: atualizada e focada. 20. ed. 
Florianópolis, 2018.
SILVA, L. M. da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo da 
nova Contabilidade Pública. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
TESOURO NACIONAL. Responsabilidade fiscal. 2018. Disponível em: <http://
www.tesouro.fazenda.gov.br/-/responsabilidade-fiscal>. Acesso em: 15 out. 2018
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA - TCE/SC. 
Controle público e cidadania. 3. ed. Florianópolis: TCE/SC, 2003. 
CAPÍTULO 2
Orçamento Público
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
Saber: neste capítulo, o acadêmico compreenderá o que é o orçamento público e 
seus instrumentos de planejamento e orçamento.
Fazer: a partir dos conhecimentos discutidos neste capítulo, o acadêmico estará 
habilitado a realizar análises do orçamento, planejar e alocar os gastos públicos.
44
 Responsabilidade Fiscal
45
Orçamento Público Capítulo 2 
1 Contextualização
A Contabilidade Pública é uma das áreas da Ciência Contábil mais relevantes 
para a sociedade. Por meio da Contabilidade Pública, os gestores públicos percebem, 
organizam e planejam a arrecadação e o consumo dos recursos públicos. 
Na perspectiva de que o recurso público emana da população e deve ser 
utilizado para seu benefício, a legislação brasileira é composta de diferentes 
dispositivos para regulamentar as práticas referentes ao orçamento público.
Kohama (2016) destaca que o governo é responsável pelo nível de bem-
estar coletivo e, para isso, faz uso de técnicas de planejamento e estratégias de 
ações. Uma dessas estratégias é o orçamento público.
O orçamento público é um ato de prevenção e também de autorização para 
as despesas do Estado em um exercício. De acordo com Silva (2011, p. 172), “é 
um instrumento da moderna administração pública”. Neste sentido, compreende-
se que o orçamento público é um plano de trabalho que orienta a ação dos 
gestores públicos por meio de práticas, limites e prazos. 
Agora que você compreende o que é orçamento público, vamos compreender 
como é elaborado o orçamento brasileiro?!
O processo orçamentário brasileiro é previsto desde antes da promulgação 
da Constituição Federal de 1988 - que é a carta constitucional vigente em nosso 
país. Assim, desde 1946, existem princípios orçamentários que orientam os 
gestores públicos. Tais princípios foram reforçados com a publicação da Lei nº 
4.320, de 1964, que dispõe sobre as normas gerais de direito financeiro para a 
elaboração e o controle dos orçamentos e balanços dos entes federativos.
Os princípios previstos na Lei nº 4.320, de 1964, e também na Constituição 
Federal de 1988 constituem a unidade, a universalidade e a anualidade. A 
unidade determina que haja apenas um orçamento para o exercício financeiro. A 
universalidade aponta que o orçamento deve contemplar todas as receitas e todas 
as despesas dos entes federativos e a anualidade determina que o orçamento 
deve ser elaborado e autorizado para um período de tempo determinado que, 
geralmente, corresponde a um ano.
 
O orçamento público decorre de um processo no qual os Governos Federal, 
Estadual e Municipal estabelecem suas pretensões para curto e médio prazo 
sobre os recursos decorrentes de tributos e outras receitas. Isso significa que o 
orçamento público deve ocorrer em todos os níveis de governo. 
46
 Responsabilidade Fiscal
Conforme previsto na Constituição Federal de 1988, o orçamento público 
observa uma periodicidade. Assim, o Processo de Planejamento-Orçamento 
compreende os instrumentos de planejamento e orçamento que instituirão as 
metas de orçamento público.
FIGURA 1 – ORÇAMENTO PÚBLICO
FONTE: A autora 
Esse processo compreende as fases de elaboração e execução das Leis 
Orçamentárias, que são:
• Plano Plurianual - PPA.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO.
• Lei Orçamentária Anual - LOA.
Cada umdesses instrumentos possui regras próprias de elaboração, 
aprovação e implementação e, neste capítulo, nossos estudos se concentrarão no 
conhecimento do PPA, da LDO e da LOA.
 
Vamos lá?
2 Plano Plurianual (PPA) 
O Plano Plurianual - PPA - é o primeiro instrumento de orçamento, dentro 
de um contexto global. É considerado um plano de médio prazo, com o qual são 
47
Orçamento Público Capítulo 2 
ordenadas as ações dos gestores para atingir os objetivos e as metas fixadas 
para um período de quatro anos. 
O PPA tem sua previsão legal fundamentada na Constituição Federal em 
seu art. 165: “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano 
plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais” (BRASIL, 
1988a, s.p.).
FIGURA 2 – PLANO PLURIANUAL
FONTE: <https://goo.gl/vRMptH>. Acesso em: 7 dez. 2018.
O PPA é um instrumento previsto no art. 165 da Constituição 
Federal destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com 
vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da República. 
Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do 
governo para um período de quatro anos e os caminhos trilhados 
para viabilizar as metas previstas (BRASIL, 2015, s.p.)
Neste sentido, o PPA define as políticas públicas do Governo Federal com 
base em seus compromissos de campanha, assim como os Governos Estadual e 
Municipal o fazem sob a mesma premissa.
O Plano Plurianual do Governo Federal é de competência da União, conforme 
previsto no art. 48 da Constituição Federal de 1988. Por tal razão, fica privativo ao 
Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o PPA, tal como outros 
instrumentos previstos na Carta Magna.
 
O PPA qualifica-se como um planejamento estratégico no qual as gestões 
públicas apresentam seus compromissos de campanha, organizando quais 
os planos previstos de acordo com sua realidade econômica. Assim, o PPA 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm
48
 Responsabilidade Fiscal
abrange a realidade socioeconômica dos entes federativos, assim como toda a 
estrutura tecnológica, financeira e de pessoa existente para que as ações a serem 
implementadas preconizem a eficácia e a eficiência na gestão pública.
Considera-se importante destacar que o PPA não é um mero documento que 
visa cumprir com formalidades e legalidades, mas que representa as expectativas 
dos gestores para o período de sua gestão pública.
O Plano Plurianual da União vigente para o período de 2016 a 2019 foi 
regulamentado pelo Decreto nº 8.759, de 10 de maio de 2016, e foi aprovado 
conforme o disposto na Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016, a qual instituiu o 
Plano Plurianual da União para o período de 2016 a 2019. A Lei nº 13.249/2016 
possui cinco capítulos, conforme disposto no Quadro 1.
QUADRO 1 – CAPÍTULOS DO PLANO PLURIANUAL DO PERÍODO 2016-2019
Capítulo Título
I Do Planejamento Governamental e do Plano Plurianual
II Da Estrutura e Organização do Plano
III Da Integração com as Leis Orçamentárias Anuais
IV Da Gestão do Plano
V Das Disposições Gerais
FONTE: Adaptado de Brasil (2016a)
O PPA é um instrumento de planejamento governamental que 
define diretrizes, objetivos e metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes 
e para as relativas aos programas de duração continuada, 
com o propósito de viabilizar a implementação e a gestão das 
políticas públicas (BRASIL, 2016, s.p.).
 
Assim, as prioridades do PPA vigente consistem nas metas inscritas no Plano 
Nacional de Educação (PNE), o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) 
e o Plano Brasil Sem Miséria (PBSM), estes dois últimos identificados nas Leis 
Orçamentárias Anuais.
Atividade de Estudos:
 1 De acordo com o art. 165 da Constituição Federal, a Lei 
que instituir o PPA estabelecerá, regionalmente, as _______, 
________ e _________ da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras no que diz respeito aos programas 
de duração continuada.
49
Orçamento Público Capítulo 2 
As diretrizes do governo para o período consistiam em um desenvolvimento 
sustentável pautado na inclusão social, na melhoria contínua dos serviços 
públicos prestados, na garantia dos direitos humanos e na redução das diversas 
desigualdades existentes em um país tão grande e complexo como o Brasil. 
Além disso, as diretrizes previstas no art. 4º da Lei 13.249/2016 preconizam 
o estímulo e a valorização da educação, da ciência e da tecnologia, das práticas 
de inovação e competitividade, a participação cidadã e a valorização e o respeito 
à diversidade cultural, bem como o aperfeiçoamento da gestão pública focada na 
cidadania, na eficiência do gasto público, na transparência e nas metas contra a 
corrupção, além de prever o equilíbrio das contas públicas (BRASIL, 2016a).
É importante destacar que o plano definido no início de um governo deverá 
ser mantido por todo o período, independente de haver troca de governantes no 
meio do mandato.
Veja que o PPA vigente em nosso país foi assinado pela 
então Presidente da República, Dilma Rousseff. No mesmo ano, a 
Presidente sofreu um processo de impeachment e o Vice-Presidente 
da República, Michel Temer, assumiu o posto máximo de nossa 
República. Essa alternância, no entanto, não descaracteriza o 
disposto no PPA, que deverá ser observado o que foi definido na Lei 
13.249/2016.
 Assinale a alternativa CORRETA que preenche as lacunas:
 a) ( ) Diretrizes, objetivos e metas.
 b) ( ) Ideias, metas e finalidades.
 c) ( ) Leis, objetivos e metas.
 d) ( ) Finalidades, objetivos e etapas.
 e) ( ) Etapas, diretrizes e metas.
Os objetivos do PPA de 2016 a 2019 estão previstos no art. 4o do Decreto nº 
8.759/2016 e constituem:
50
 Responsabilidade Fiscal
Art. 4o. I - subsidiar a implementação das políticas referenciadas 
no PPA 2016-2019, de forma a viabilizar seus Objetivos e Metas;
II - produzir, organizar e analisar informações sobre as políticas 
públicas e sua implementação;
III - gerar subsídios para o aperfeiçoamento das políticas 
públicas e dos Programas do Plano;
IV - produzir subsídios para as decisões relativas à alocação de 
recursos; e
V - contribuir para a transparência, o controle e a participação 
social das ações do Governo (BRASIL, 2016b).
Os programas previstos no PPA constituem o Programa Temático, que 
expressa e orienta a ação governamental para a entrega de bens e de serviços 
para a sociedade e o Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, 
que expressa e orienta as ações que são destinadas ao apoio, à gestão e também 
à manutenção da atuação do governo (BRASIL, 2016a).
Assim, um PPA apresentará um objetivo específico e quais as metas e 
iniciativas para a consecução de tal objetivo, além de apontar o órgão responsável 
para tanto. Para exemplificar, vamos trazer um objetivo constante no Programa 
Temático e que se relaciona à promoção de inclusão social por meio da educação.
FIGURA 3 – PROGRAMA DE INCLUSÃO SOCIAL
FONTE: <https://goo.gl/XhTBXQ>. Acesso em: 7 dez. 2018.
O objetivo 1055 do PPA do Governo Federal de 2016 a 2019 prevê a 
promoção de políticas e ações colaborativas de ciência, tecnologia e inovação 
para a inclusão social. O órgão responsável para tal objetivo é o Ministério da 
Ciência, Tecnologia e Inovação (salvas as especificações e atribuições de tal 
Ministério na data do PPA). Assim, as metas para atingir esse objetivo são: 
044D - Apoiar 360 projetos que contribuam para a melhoria da 
educação científica e para a popularização e difusão da ciência, 
tecnologia e inovação no país, distribuídos em todos os estados e 
no Distrito Federal. 
51
Orçamento Público Capítulo 2 
Órgão responsável: Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. 
044E - Apoiar 80 projetos de extensão tecnológica. 
Órgão responsável: Ministério da Ciência, Tecnologia eInovação. 
044F - Apoiar 40 projetos de tecnologias sociais e assistivas. 
Órgão responsável: Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. 
04JU - Implantar dois Centros Tecnológicos para pesquisa e de-
senvolvimento (P&D) em soluções de mobilidade urbana e logís-
tica e educação. 
Órgão responsável: Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação 
(BRASIL, 2016a, s.p.).
As iniciativas propostas são:
04U7 - Realização de Olimpíadas do conhecimento e feiras de 
ciências. 
04U8 - Fortalecimento e ampliação do número dos espaços 
científico-culturais como agentes promotores da difusão, popu-
larização e educação científica. 
04U9 - Realização da Semana Nacional de Ciência e Tecnologia 
(SNCT) em todos os estados brasileiros e no Distrito Federal. 
04UA - Ampliação e interiorização da participação dos municí-
pios brasileiros em eventos e atividades de difusão, populariza-
ção e educação científica. 
04UB - Estímulo e apoio à cooperação científica com base na 
formação de redes para o fortalecimento de projetos voltados 
a inovações tecnológicas relacionadas à Rede de Pesquisado-
res em Soberania e Segurança Alimentar e nutricional, Inclusão 
Digital, cidades sustentáveis, mobilidade, transporte, habitação, 
saneamento, desporto e lazer, voltadas para municípios e comu-
nidades tradicionais. 
06XH - Fomento à criação e à consolidação de empresas ino-
vadoras intensivas em conhecimento, em especial os Parques 
Tecnológicos em Minas Gerais (BRASIL, 2016a, s.p.).
Além de trazer objetivos, metas e iniciativas de forma escrita, o PPA, por 
prever como chegará a tal objetivo, apresenta valores e percentuais estimados do 
que pretende atingir.
Cabe destacar que os aspectos financeiros, a vigência, os prazos, a elaboração 
e a organização do PPA serão dispostos em Lei Complementar. Já os projetos de lei 
relativos a ele serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional.
 
Devem, no entanto, ser compatíveis com o PPA, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual - caso contrário, não podem ser 
aprovadas (BRASIL, 1988a).
O anexo da Lei nº 13.249/2016, publicado no Diário Oficial da 
União, compreende informações referentes aos objetivos, às metas 
e às iniciativas previstos no PPA vigente. Acesse o site e confira: 
52
 Responsabilidade Fiscal
O PPA deve ser elaborado no primeiro ano de mandato, conforme disposto 
no art. 35, § 2º:
 
Art. 35, § 2º, I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o 
final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial sub-
sequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerra-
mento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até 
o encerramento da sessão legislativa (BRASIL, 1988a, s.p.).
O prazo para o documento implica ao Chefe do Poder Executivo a avaliação 
e a revisão do planejamento realizado anualmente para que se efetuem os ajustes 
necessários em consonância ao PPA e que o entregue ao Poder Legislativo na 
data prevista.
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão um sistema de 
controle interno integrado para, conforme disposto no art. 74, I: “avaliar as metas 
previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos 
orçamentos da União” (BRASIL, 1988a, s.p.).
FIGURA 4 – OBJETIVOS DO PPA
FONTE: <https://goo.gl/QPeVSo>. Acesso em: 7 dez. 2018.
Ainda se tratando do art. 165 da Constituição Federal, o parágrafo primeiro 
determina que: 
<http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/ppa/
PPA_2016_2019/lei/SuplementoPPA_2016_01_14.pdf>.
53
Orçamento Público Capítulo 2 
Art. 165 § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, 
de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas 
da administração pública federal para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de 
duração continuada (BRASIL, 1988a, s.p.).
Portanto, todas as informações específicas referentes ao PPA estarão 
expressas em documentos públicos próprios. 
O PPA, com o orçamento fiscal dos entes federativos e o orçamento de 
investimento das empresas nas quais a União detenha maioria do capital social 
votante, terão, entre suas funções, a redução das desigualdades inter-regionais.
Em nossos estudos, trouxemos exemplos do PPA publicado até 
a data vigente. É importante que você, como cidadão participativo, 
busque informações sobre o PPA do período de 2019 a 2022, que 
estará disposto em Lei Complementar posteriormente regulamentada 
por Decreto-Lei.
 
O art. 167 da Constituição Federal brasileira veda investimentos com 
execução superior a um exercício financeiro sem que esteja previsto no 
PPA, prevendo crime de responsabilidade para tanto: “Art. 167. § 1º Nenhum 
investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob 
pena de crime de responsabilidade” (BRASIL, 1988a, s.p.).
Importa retomar que o PPA deve ser elaborado por cada ente federativo, 
isto é, União, Estados e Municípios e como compromisso para com os cidadãos 
brasileiros, o PPA não deve servir como um mero instrumento de obediência à Lei, 
mas, sim, como um plano de gestão fundamental para direcionar o orçamento e 
as finanças públicas. Cabe relembrar, também, que todas as demais ações do 
governo derivam do PPA e, portanto, deve ser criado com muito cuidado e com 
observância àquilo que é possível no cenário econômico, financeiro e político de 
cada ente governamental.
54
 Responsabilidade Fiscal
3 Lei De Diretrizes Orçamentárias 
(LDO)
Como já foi visto, o plano para os quatro anos de governo do Presidente da 
República é descrito no PPA, porém para se definir as metas e as prioridades dos 
anos para os orçamentos, é fundamental a existência de uma lei que faça esta 
ligação. Verifica-se que com o passar do mandato podem surgir novas e mais 
urgentes demandas do que as definidas no início do PPA.
Assim, podemos dizer que a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO - é 
o segundo instrumento a ser estudado dentro do orçamento, de uma forma 
geral. Ela estabelecerá como deverá ser feito o orçamento e quais são os 
gastos mais importantes para aquele período, ou seja, definir as metas e as 
prioridades da Administração Pública Federal, a fim de orientar a elaboração da 
Lei Orçamentária Anual - LOA.
Conforme já descrito anteriormente, o PPA define grandes prioridades para 
os próximos quatro anos, porém ele precisa ser ajustado, pois nesse período de 
longo prazo podem ocorrer situações alheias à vontade do governo e a LDO será 
a responsável para fazer os ajustes necessários para a LOA, que efetivamente, 
realizará as ações a cada ano.
Além disso, é a LDO que será responsável por separar e distribuir, ao longo 
dos quatro anos, a realização dos programas de governo já aprovados entre 
os anos na LOA, de maneira que o orçamento entre receitas e despesas fique 
equilibrado neste período de tempo.
FIGURA 5 – LIGAÇÃO PPA - LDO - LOA
FONTE: A autora
Observamos, então, na Figura 5, que a LDO (planejamento tático) faz 
a ligação entre o PPA (planejamento estratégico) e a LOA (planejamento 
operacional). Para isso, existe uma série de regras para elaborar, organizar e 
executar o orçamento anual em consonância com o PPA.
55
Orçamento Público Capítulo 2 
Você sabia que é a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO - 
que indica quanto deverá ser o reajuste do salário-mínimo? Ela 
também traz o valor que o governo precisará poupar todo ano para 
conseguir pagar a dívida. A LDO define ainda regras, como a que 
proíbe o envio de dinheiro do Governo Federal para Organizações 
Não Governamentais - ONGs - que sejam comandadas por parentes 
de políticos. Por fim, podemos concluir que a LDO direciona toda 
e qualquer diretriz para o bom andamento dos orçamentos e das 
contas públicas, tentando minimizar o impacto aos cofres públicos.
Para entendermos melhor e nos atualizarmos sobre a LDO, verifica-seque ela é regida, basicamente, pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei 
de Responsabilidade Fiscal - LRF n° 101, de 4 de maio de 2000. Nessas duas 
legislações você encontrará todos os detalhes técnicos sobre os objetivos da 
LDO, vigência, prazos de elaboração, aprovação, execução e revisão, bem como 
as metas físicas e financeiras, entre outras especificações.
Observe os Quadros 2 e 3 para conhecer as relações e as 
diferenças entre o PPA, a LDO e a LOA.
QUADRO 2 – DIFERENÇAS BÁSICAS ENTRE O PPA, A LDO E A LOA
Objetivos principais
Tempo de vigência
Período de elaboração
Período de aprovação no âmbito do Poder Legislativo
Período de execução/revisão
Metas físicas e financeiras
Espécies de planejamento
FONTE: Adaptado de Mota (2009)
56
 Responsabilidade Fiscal
QUADRO 3 – PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O PPA, A LDO E A LOA
FATOR 
DIFERENCIADOR PPA LDO LOA
Objetivos Principais
Estabelecer as 
diretrizes, os 
objetivos e as metas 
da administração 
federal (estabelece as 
diretrizes de governo).
Estabelecer as metas 
e as prioridades da 
administração federal e 
orientar a elaboração da LOA 
(estabelece diretrizes para 
organização e estruturação 
do orçamento anual).
Estimar a 
receita e fixar 
a despesa.
Tempo de vigência
4 anos (definido em 
função do mandato 
do Chefe do Poder 
Executivo, com um ano 
de lapso temporal).
18 meses (seis 
meses orientando a 
elaboração e doze meses 
orientando a execução 
e alteração da LOA).
1 ano 
(exercício 
financeiro).
Período de elaboração
1° de janeiro a 31 de 
agosto do primeiro 
ano do mandato 
presidencial atual.
1° de janeiro a 15 de 
abril de cada ano.
18 de julho a 
31 de agosto 
de cada ano.
Período de aprovação 
no âmbito do Poder 
Legislativo
1° de setembro a 22 de 
dezembro do primeiro 
ano de mandato 
presidencial atual.
16 de abril a 17 de 
julho de cada ano.
1° de 
setembro a 22 
de dezembro 
de cada ano.
Período de 
execução/revisão
1° de janeiro do 2° 
ano do mandato 
presidencial atual 
até 31 de dezembro 
do primeiro ano do 
mandato presidencial 
subsequente.
18 de julho a 31 de dezembro, 
no tocante à orientação e 
elaboração da LOA. 
1° de janeiro a 31 
de dezembro do ano 
subsequente, quanto à 
orientação para execução 
e alteração da LOA.
1° de janeiro 
a 31 de 
dezembro de 
cada ano.
Metas físicas e 
financeiras
As metas físicas e 
financeiras abrangem 
o período de 4 anos.
As metas físicas alcançam 
apenas um ano. 
Não estabelece metas 
financeiras.
As metas 
físicas e 
financeiras 
alcançam o 
período de 
um ano.
Espécies de 
planejamento
Representa o 
planejamento 
estratégico.
Representa o 
planejamento tático.
Representa o 
planejamento 
operacional.
FONTE: Mota (2009, p. 28)
57
Orçamento Público Capítulo 2 
Com relação aos objetivos, podemos afirmar que a LDO estabelece as 
metas e as prioridades da administração pública e orienta na elaboração da LOA, 
estabelecendo diretrizes de organização e estruturação do orçamento anual. São 
as regras previstas na LDO que ficarão vigentes, caso a LOA não consiga ser 
votada e aprovada nos devidos prazos.
Já o período de vigência da LDO acaba sendo maior do que o ano civil, 
pois é de 18 meses. Esta Lei, em seus seis primeiros meses, passa orientando a 
elaboração da LOA e nos próximos doze meses serve para orientar a execução e 
possíveis alterações que possam ocorrer no orçamento anual. 
O Governo Federal tem de 1° de janeiro a 15 de abril de cada ano para elaborar 
a LDO. É neste período que serão analisados o PPA, as metas, as prioridades e os 
ajustes que deverão ser feitos, possíveis alterações na legislação tributária, bem 
como seus impactos nas receitas e despesas para os cofres públicos.
Após este período de elaboração, o projeto da LDO deverá ser encaminhado 
para aprovação do Congresso Nacional. O Poder Executivo é responsável pelo 
envio até o dia 15 de abril. O Congresso Nacional, por sua vez, deverá analisar e 
aprovar para devolução para o Poder Executivo até o dia 17 de julho. Aqui tem um 
fato importante, pois o Congresso Nacional não poderá entrar em recesso antes 
de finalizada e aprovada esta etapa da LDO. 
Caso seja necessário alterar a LDO, vale lembrar que na CF/88, em seu art. 166, 
está claro que somente poderá haver emendas ao projeto de LDO caso estas sejam 
compatíveis com o PPA, pois podemos dizer que ela está subordinada ao PPA.
FIGURA 6 - PRAZOS DE ENCAMINHAMENTO E DEVOLUÇÃO DA LDO 
FONTE: A autora
Com a LDO aprovada pelo Congresso Nacional, então ela poderá orientar a 
elaboração da LOA entre o período de 18 de julho a 31 de dezembro e, no ano 
subsequente, de 1° de janeiro a 31 de dezembro, orientar a LOA com relação a 
sua execução ou alterações que possam vir a surgir.
58
 Responsabilidade Fiscal
Neste contexto, podemos afirmar que para completar o ciclo do PPA, que são 
de quatro anos, serão necessárias quatro LDOs, pois esta deverá ter o mesmo 
período do mandato presidencial.
Aprofundando um pouco mais na legislação que trata da LDO, podemos 
observar o disposto no § 2°, do art. 165 da CF/88, onde a Lei deverá atender aos 
seguintes itens:
I - Compreender as metas e as prioridades da Administração Pública 
Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício subsequente: 
neste caso, o PPA define centenas de programas já aprovados para os quatro 
anos do mandato, a LDO verificará e analisará quais serão as prioridades e fará 
uma meta física para aquele exercício financeiro, ou seja, para a LOA executar. 
Por exemplo, no PPA consta que serão construídas 80.000 unidades habitacionais 
para a população de baixa renda. A LDO distribui essas 80.000 obras entre os 
quatro anos, ou seja, 20.000 unidades habitacionais serão construídas por ano.
II - Orientar a elaboração da LOA: é a LDO que define a metodologia 
que deverá ser utilizada pelo Poder Executivo ao encaminhar o projeto de lei 
orçamentária ao Congresso Nacional, o qual deverá constar diversos trechos 
previstos em Lei, como:
• O texto de lei. 
• Quadros orçamentários consolidados. 
• Anexos dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos, 
discriminando as receitas e as despesas. 
• A discriminação da legislação da receita e despesas referentes aos orçamentos 
fiscal e da seguridade social.
III - Dispor sobre alterações na legislação tributária: neste item, a LDO 
analisará a parte orçamentária dessas propostas de alterações na legislação 
tributária, ou seja, o estudo do impacto, bem como a estimativa das receitas. 
Muitas propostas de alterações da parte tributária que tramitam no Congresso 
Nacional, de uma maneira ampla, podem ser benéficas para algum setor ou parte 
da população, porém é necessário analisar os impactos que este projeto causará 
nos cofres públicos e nos orçamentos como um todo. Quando o orçamento é 
feito, já é estimado uma receita para o período, porém com base na legislação já 
existente e arrecadação de períodos anteriores, se ela se altera, isso pode ter um 
grande impacto e fazer com que o governo não consiga realizar todos os planos e 
metas já definidos. 
IV - Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais 
de fomento: essas agências de fomento servem para incentivar áreas específicas 
59
Orçamento Público Capítulo 2 
para a população. Elas têm como finalidade proporcionar o crescimento das 
pessoas e da economia do país. Neste sentido, podemos citar alguns exemplos:
• Caixa Econômica Federal: com a redução de déficit habitacional e melhoria 
nas condições de vida de populações carentes.
• Banco do Brasil: com o aumento na oferta de alimentos e produtos agrícolas, 
tanto dentro do país como para exportação.
• Banco do Nordeste, Banco da Amazônia, Banco do Brasil e Caixa Econômica 
Federal: por meio do estímulo à geração de empregos e ao aumento da oferta 
de produtos de consumo popular.
• Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES: por 
meio do desenvolvimentode micro e pequenas empresas, estimulando as 
empresas nacionais com relação à competitividade no mercado, tanto interno 
quanto externo, além das mais variadas linhas de financiamento, como saúde, 
educação e infraestrutura. 
FIGURA 7 – EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO
FONTE: <https://goo.gl/hGWXpj>. Acesso em: 7 dez. 2018.
Além disso, a LRF 101/00 traz diversos dispositivos que mencionam a LDO, no 
qual podemos citar alguns tópicos mais importantes, conforme relacionado a seguir:
a) Como o equilíbrio entre receitas e despesas.
b) Os critérios e a forma de limitação do empenho.
c) A relação da limitação do empenho: a LDO prevê os critérios para o Poder 
Executivo realizar esta limitação do empenho, no caso de os Poderes e Órgãos 
não o fazerem por ato próprio e nos montantes necessários.
60
 Responsabilidade Fiscal
d) Com relação às normas relativas ao controle de custos.
e) Com relação às normas relativas à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com os recursos dos orçamentos.
f) Verificar as condições e as exigências para as transferências de recursos de 
entidades públicas e privadas.
g) Verificar as condições para a destinação de recursos, direta ou indiretamente, 
com a finalidade de cobrir as necessidades de pessoas físicas ou déficits de 
pessoas jurídicas.
h) Estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de 
desembolso.
i) Fazer a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza 
tributária na qual decorra de renúncia de receita, bem como uma estimativa do 
impacto orçamentário-financeiro que isto causará aos cofres públicos.
j) Verificar e analisar as despesas consideradas de caráter irrelevantes pela LDO.
k) Incluir novos projetos na LOA, bem como a continuidade de projetos em 
andamento e a conservação e a manutenção de patrimônios públicos.
Como visto anteriormente, a LDO é responsável por uma variedade de 
responsabilidades para fazer com que o governo consiga interligar o PPA e a LOA, 
para que se consiga realizar e tirar do papel o planejamento estratégico (PPA) e 
colocar em prática por meio do plano operacional (LOA) todas as demandas e 
prioridades definidas nos planos de governo.
 
A LDO define e prevê, ainda, outras informações extremamente importantes, 
como:
a) O montante da reserva de contingência, com base na Receita Corrente 
Líquida.
b) A forma de utilização da Reserva de Contingência. 
c) Os limites para a entrega de recursos financeiros que podem ser utilizados 
com despesas de pessoal, obedecendo os limites máximos estipulados na 
LRF. 
d) As metas de resultados a serem alcançadas na execução orçamentária.
e) A variação do índice de preços e situações em que será permitida a contratação 
de horas extras, isso quando o ente estiver acima dos limites de gastos com 
pessoal.
f) Deverá integrar ao projeto da LDO os Anexos de Metas Fiscais e o Anexos de 
Riscos Fiscais. 
61
Orçamento Público Capítulo 2 
Receita Corrente Líquida: somatório das receitas tributárias, de 
contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, 
transferências correntes e outras receitas também correntes, 
deduzidos:
• Na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios 
por determinação constitucional ou legal, e as contribuições 
mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e 
no art. 239 da Constituição.
• Nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por 
determinação constitucional.
• Na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos 
servidores para o custeio do seu sistema de previdência e 
assistência social e as receitas provenientes da compensação 
financeira.
Reserva de Contingência: é uma reserva cuja forma de 
utilização e montante é definida com base na receita corrente líquida, 
será estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao 
atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos 
fiscais imprevistos. Além disso, poderá ser utilizada para a abertura 
de créditos adicionais, desde que previsto e autorizado na LDO 
(BRASIL, 2000).
Com relação aos anexos mencionados no item “f”, podemos verificar que no 
Anexo de Metas Fiscais “serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e 
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante 
da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes”, 
conforme descrito na LRF art. 4°, § 1°. Neste anexo, deverá conter ainda: 
I. A verificação do cumprimento das metas do ano anterior.
II. O demonstrativo de metas anuais, com memória de cálculo, metodologia 
de cálculo, comparando as metas dos três exercícios anteriores, bem como 
a análise da consistência dessas metas com as premissas e os objetivos da 
política econômica nacional.
III. A evolução do patrimônio líquido.
IV. A avaliação da situação financeira e atuarial.
V. O demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia da receita e da 
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art195ia
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art195ii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art239
62
 Responsabilidade Fiscal
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Orçamento Público Capítulo 2 
Já o Anexo de Riscos Fiscais é onde serão avaliados os passivos contingentes 
e outros riscos que podem afetar as contas públicas, bem como as providências 
que deverão ser tomadas, caso se concretizem (BRASIL, 2000).
FIGURA 9 – ANEXO DE RISCOS FISCAIS
FONTE: Brasil (2009)
64
 Responsabilidade Fiscal
Atividade de Estudos:
 1 De acordo com a Constituição Federal, em seu art. 166, § 4°, na 
Lei de Diretrizes Orçamentárias somente poderá haver emendas se:
 a) ( ) Aprovadas na Lei Orçamentária Anual.
 b) ( ) Tiverem receitas excedentes no período.
 c) ( ) Forem compatíveis ao Plano Plurianual.
 d) ( ) Indicarem recursos de despesas anuladas no período.
 e) ( ) Aprovadas no Plano Plurianual.
Podemos verificar que a LDO tem um papel fundamental para o governo, 
pois ela é responsável pela integração do PPA com a LOA, bem como analisar e 
viabilizar os programas de governo, sem que, para isso, tenha um impacto grande 
para a população e aos cofres públicos ou, pelo menos, deve tentar minimizar isso.
Para continuarmos nosso estudo dos orçamentos, verificaremos como 
funciona a parte operacional dos orçamentos, a LOA, que coloca em prática tudo 
que foi definido no PPA em consonância com as diretrizes da LDO.
4 Lei Orçamentária Anual (LOA)
Como já visto durante este capítulo, a LOA é a parte operacional do orçamento 
público. É ela a responsável pela execução de tudo que foi planejado para os quatro 
anos do PPA. A LDO serve como um instrumento importantíssimo de ligação entre 
os planos estratégico e operacional, definindo todas as diretrizes para conseguir a 
realização de tudo que foi definido para os quatro anos do PPA.
A Lei Orçamentária Anual - LOA - é a parte operacional dos três planos da 
União para organizar os orçamentos (PPA, LDO e LOA). É nesse orçamento que são 
estimadas as receitas e fixadas as despesas para o próximo ano. Esse orçamento diz 
respeito a todos os brasileiros, pois impacta diretamente em nossas vidas. 
Podemos dizer que o orçamento no Brasil é uma forma de instrumento que 
auxilia na transparência das contas públicas e, por isso, devemos acompanhar e 
fiscalizar. Assim, tal legislação é responsável pelo estabelecimento da metodologia 
a ser utilizada na realização do orçamento público. 
65
Orçamento Público Capítulo 2 
A LOA é regida, basicamente, pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei 
n° 4.320, de 17 de março de 1964. Em seu art. 2°, esta Lei estabeleceu que “a Lei 
do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de formaa evidenciar 
a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos 
os princípios de unidade, universalidade e anualidade”.
Podemos verificar, então, que os objetivos da LOA são estimar as receitas 
e fixar as despesas. Fazendo isso, o governo consegue ter uma ideia se terá 
déficit ou superávit orçamentário. Neste sentido, pode-se partir para os planos de 
ação, para tentar reduzir as despesas do governo ou aumentar as receitas por 
meio de alterações na legislação tributária, sendo que neste último seu impacto é 
analisado na LDO. 
FIGURA 10 – CONTROLE DOS GASTOS PÚBLICOS
FONTE: <https://goo.gl/4XCCD6>. Acesso em: 9 dez. 2018.
Princípio da Unidade: o orçamento deverá ser um só, para 
possibilitar um maior conhecimento do fluxo de recursos 
orçamentários que compõem as finanças de determinado ente 
público num único contexto.
Princípio da Universalidade: deve-se entender como sendo 
uma peça documental única, a qual englobará todas as 
receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem 
realizadas em determinado período de tempo, com a finalidade 
de evitar que a arrecadação de algum recurso financeiro, bem 
como a sua aplicação, fuja à apreciação e aprovação do Poder 
Legislativo.
Princípio da Anualidade: conforme estabelecido pelo art. 34 
da Lei n° 4.320/64, “o exercício financeiro coincidirá com o ano 
66
 Responsabilidade Fiscal
civil”, ou seja, o orçamento deverá compreender o período de 
1° de janeiro a 31 de dezembro de cada ano (MOTA, 2009, p. 
29-30, grifos nossos).
Assim, os princípios determinam que haverá apenas um orçamento 
(Unidade), que englobará todas as receitas e despesas (Universalidade) e deverá 
compreender um ano, que coincide com o ano civil.
A Constituição Federal de 1988 em seu art. 165, § 4° descreveu, ainda, o que 
precisa conter na LOA, sendo eles:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus 
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, 
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a 
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital 
social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta 
ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público (BRASIL, 1988a).
No orçamento fiscal estão grande parte das receitas e despesas do ente 
público. É por meio desse orçamento que são executadas as receitas tributárias 
(impostos, taxas e contribuições) e realizadas as despesas, como compras, 
pagamento de pessoa, entre outras.
Já o orçamento de investimentos não está preocupado com as receitas e as 
despesas operacionais, mas, sim, com a previsão dos investimentos em estatais, 
na qual a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com 
direito a voto. Assim, nesse orçamento constam todas as empresas públicas e 
sociedades de economia mista.
Por fim, o orçamento da seguridade social é aquele onde estão previstas 
as receitas e as despesas destinadas ao financiamento da saúde, assistência e 
previdência social. Nesse orçamento, as despesas executadas são vinculadas a 
uma finalidade específica, como as aposentadorias.
A LOA tem como prazo de vigência o período de 1 (um) ano, o qual coincide 
com o exercício financeiro e com o ano civil. Nesse ano, serão colocadas em 
prática todas as realizações que o governo almejou, como obras e construções, 
reparos, auxílio à população, entre outros objetivos e metas já estipulados no PPA 
e na LDO para aquele ano.
67
Orçamento Público Capítulo 2 
Para a realização da LOA, o Poder Executivo tem o período de 18 de julho 
a 31 de agosto de cada ano para elaborar e enviar ao Poder Legislativo o projeto 
de Lei. 
O Poder Legislativo, por sua vez, tem o período de 1° de setembro até 22 de 
dezembro para apreciar, emendar, votar e aprovar. Após este período, devolve-se 
para a sanção e publicação até o final do exercício financeiro, que entra em vigor 
no dia 1° de janeiro do próximo ano. 
Vale lembrar que o atraso na apreciação e votação da LOA não impede que 
o Poder Legislativo entre em recesso. Caso aconteça de eles não terem votado, 
ficará valendo as diretrizes que estão na LDO até que a LOA seja aprovada em 
caráter definitivo.
FIGURA 11 – PRAZOS DE ENCAMINHAMENTO E DEVOLUÇÃO DA LOA 
FONTE: A autora
Na LOA deverão conter todas as receitas e as despesas compatíveis com os 
objetivos do PPA e da LDO. Na LOA poderá conter, ainda, a autorização para o 
Executivo abrir créditos suplementares até determinado valor e realizar operações 
de crédito por antecipação da receita em qualquer mês, com a finalidade de 
atender a insuficiências de caixa.
Atividade de Estudos:
1 Considere as seguintes afirmativas:
I- A LOA compreenderá o orçamento fiscal, o orçamento de 
investimento e o orçamento da seguridade social.
II- A LDO tem como finalidade orientar a elaboração dos orçamentos 
anuais de forma a adequá-los às diretrizes, aos objetivos e às 
metas estabelecidas no PPA.
68
 Responsabilidade Fiscal
III- O PPA compreenderá as metas e as prioridades da administração 
pública.
IV- O PPA é um plano de longo prazo, por meio do qual procura-
se ordenar as ações do governo que levam à realização dos 
objetivos e metas fixadas para um período de dez anos.
V- A lei de orçamentos anuais é o instrumento utilizado para a 
materialização dos objetivos e ações que foram planejados 
visando ao atendimento e ao bem-estar da coletividade.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) III e IV.
b) ( ) IV e V.
c) ( ) I, II e IV.
d) ( ) I, III e V.
e) ( ) I, II e V.
Podemos considerar como receita todo tributo (impostos, taxas e 
contribuições). Para fins de orçamento, essas receitas subdividem-se em duas 
categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. 
Receitas Correntes: são todas as receitas tributárias, de contribuições, 
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras, ainda, as provenientes 
de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, 
quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes 
(Lei 4.320, art. 11, § 1°).
Receitas de Capital: são provenientes da realização de recursos financeiros 
oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; 
os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados 
a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do 
Orçamento Corrente (Lei n° 4.320/64, art. 11, § 2°).
Neste contexto, podemos dizer que as receitas correntes são todas 
aquelas que vêm de atividades operacionais do governo, como a arrecadação 
dos impostos e as taxas e contribuições que serão utilizadas para o custeio da 
atividade-fim do governo. Já as receitas de capital são provenientes de dívidas, 
bens e direitos, ou seja, não estão relacionadas à finalidade do governo e também 
não serão utilizadas para cobrir as despesas correntes.
69
Orçamento Público Capítulo 2 
Assim como as receitas, as despesas também possuem classificações 
econômicas, podendo ser Despesas Correntes, que são as de custeio e de 
transferências correntes; ou Despesas de Capital, que são os investimentos, as 
inversões financeiras e as transferências de capital.
A correta classificação de receitas e despesas na LOA é fundamental para 
conseguir comparar o superávit ou déficit da corrente ou de capital, para saber 
onde é necessário alterar o orçamento, para que assim haja o equilíbrio entre as 
contas governamentais.
Para o orçamento anual, é importante ressaltar que ele coincida com o ano 
civil. Além disso, pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e 
as despesas nele legalmente empenhadas (Lei n° 4.320/64, art. 35). O que pode 
ocorrer, ainda, são despesas empenhadas, porém, quando não pagasaté 31 de 
dezembro do ano, estas despesas chamamos de Restos a Pagar.
O que são despesas empenhadas? O empenho, segundo a Lei n° 4.320/64, 
em seu art. 58, trata que “o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade 
competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de 
implemento de condição”, ou seja, após empenhado, o Estado reconhece a dívida 
e tem obrigação de pagá-la ao fornecedor. 
Atividade de Estudos:
1 De acordo com o art. 35 da Lei 4.320/64, pertencem 
necessariamente ao exercício financeiro as receitas nele 
___________ e as despesas nele legalmente ___________.
Assinale a alternativa CORRETA que preenche as lacunas:
a) ( ) Previstas / fixadas.
b) ( ) Arrecadadas / liquidadas.
c) ( ) Arrecadadas / empenhadas.
d) ( ) Orçadas / empenhadas.
e) ( ) Previstas / pagas.
70
 Responsabilidade Fiscal
No entanto, apesar de toda análise e planejamento, pode ocorrer, ainda, atos 
e fatos fortuitos ou alheios à vontade do governo. Nesse caso, a Lei previu a 
abertura de créditos adicionais, que tem como objetivo poder suprir necessidades 
imediatas que não estavam previstas nos orçamentos. Estes créditos adicionais 
estão subdivididos em três categorias, são elas:
Suplementares: estes se destinam ao reforço de dotação orçamentária, 
porém a LOA deverá conter essa autorização expressa, bem como o valor máximo 
que poderá ser destinado à abertura deste tipo de crédito.
Especiais: este crédito é destinado a atender despesas que não foram 
previstas no orçamento, ou seja, não possui crédito orçamentário específico. A 
abertura deste tipo de crédito precisa ser autorizada por lei.
 
Extraordinários: está destinado a atender despesas imprevisíveis e 
urgentes, como guerras, comoção interna ou calamidade pública.
FIGURA 12 – EVENTOS EXTRAORDINÁRIOS
FONTE: <https://goo.gl/sdtuSz>. Acesso em: 7 dez. 2018.
Como vimos, podem existir diversas situações que no momento da 
realização da LOA o governante não consegue prever, desta forma, a Lei precisou 
estabelecer, também, de onde são provenientes os recursos para cobrir esses 
créditos adicionais mencionados.
71
Orçamento Público Capítulo 2 
No caso dos créditos suplementares ou especiais, a Lei n° 4.320/64, em seu 
art. 43, afirma que o legislador pontuou quais poderiam ser as fontes de recursos 
a serem utilizadas para cobrir a abertura desses créditos adicionais, que são:
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do 
exercício anterior; 
II - os provenientes de excesso de arrecadação; 
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações 
orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; 
IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma 
que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las 
(BRASIL, 1964). 
Atualmente, os orçamentos podem ser acompanhados de 
perto por meio do Portal da Transparência, um site do governo 
que visa deixar bem claro tudo que está sendo feito pela sua 
população, inclusive a abertura de créditos adicionais e os restos 
a pagar. Você pode entrar e conferir por meio do site: <http://www.
portaltransparencia.gov.br/>.
Ao contrário da abertura de créditos adicionais, o art. 165, § 6° da CF/88 
menciona que “o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo 
regionalizado do efeito, sobre as receitas e as despesas, decorrente de isenções, 
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e 
creditícia” (grifo nosso). 
O que são esses termos?
Isenção: deverá ser previsto em Lei que especifica condições e requisitos 
para que isso ocorra, ou seja, a Lei proíbe que o lançamento do imposto ocorra por 
determinada condição. Exemplo: o IPVA para cardiopatas (CTN, art. 176 a 179).
Anistia: refere-se exclusivamente às infrações cometidas anteriormente 
a vigência da Lei que a concede, como infrações de legislação referentes a 
determinado tributo. Exemplo: o Imposto de Renda (CTN, art. 180 a 182). 
Remissão: a Lei autoriza o perdão total ou parcial do contribuinte, de acordo 
com alguns critérios descritos a seguir:
http://www.portaltransparencia.gov.br/
http://www.portaltransparencia.gov.br/
72
 Responsabilidade Fiscal
I - à situação econômica do sujeito passivo;
II - ao erro ou ignorância excusáveis do sujeito passivo, quanto 
a matéria de fato;
III - à diminuta importância do crédito tributário;
IV - a considerações de equidade, em relação com as 
características pessoais ou materiais do caso;
V - a condições peculiares a determinada região do território da 
entidade tributante (CTN, art. 172) (BRASIL, 1966, s.p.).
Esse demonstrativo com essas receitas e despesas decorrentes de isenções, 
anistias, remissões, entre outros, é importante para o orçamento anual, pois 
impactará diretamente no resultado final deste orçamento. 
Na elaboração de um orçamento, é necessário que ele esteja o mais próximo 
possível da realidade, para não termos surpresas de falta de dinheiro nos cofres 
públicos para a realização de atividades básicas que não podem faltar para a 
população.
FIGURA 13 – CICLO INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
FONTE: Adaptada de Gontijo (2018)
Visto todos esses procedimentos e conceitos relevantes para o estudo 
e a compreensão da matéria, estamos preparados para conseguir identificar, 
separar e analisar as diferenças entre o PPA, a LDO e a LOA. Todos têm suas 
73
Orçamento Público Capítulo 2 
importâncias para que o ciclo como um todo funcione corretamente e tudo saia 
como o planejado.
Assim como o PPA e a LDO, o orçamento anual tem um papel primordial 
neste ciclo, pois é ele que realmente coloca em prática tudo o que foi planejado 
com os programas de governo. Além disso, com a execução durante o ano da 
LOA, conseguimos acompanhar não somente fisicamente, mas também pelo site 
do Portal da Transparência, conforme já mencionado anteriormente.
Por fim, podemos concluir que o PPA, a LDO e a LOA estão todos 
interligados neste processo de orçar as receitas e as despesas dos entes 
públicos. Cada um com seus objetivos, prazos e prioridades, mas com os três 
em sintonia o país consegue dar conta de todas as suas demandas e auxiliar a 
população no que for preciso.
Atividade de Estudos:
 1 O que é o orçamento público?
 R.:
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
 2 O que é o Plano Plurianual?
 R.:
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
 3 O que é a Lei de Diretrizes Orçamentárias?
 R.:
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
 4 O que é a Lei Orçamentária Anual?
 R.:
 ____________________________________________________
____________________________________________________
___________________________________________________
74
 Responsabilidade Fiscal
5 Quais as principais diferenças entre o PPA, a LDO e a LOA?
R.:
FATOR 
DIFERENCIADOR PPA LDO LOA
Objetivos Principais
Tempo de vigência
Período de 
elaboração
Período de 
aprovação no âmbito 
do Poder Legislativo
Período de 
execução/revisão
Metas físicas e 
financeiras
Espécies de 
planejamento
Algumas Considerações
 
Neste capítulo foram discutidos os principais pontos sobre o PPA, a 
LDO e a LOA. Um conjunto de objetivos, prazos e metas para a realização e 
a concretização dos orçamentos de acordo com um cronograma de governo 
previamente estabelecido.
O PPA é um plano de médio prazo, visto como um Planejamento Estratégico 
elaborado pela administração pública. Sua elaboração preconiza a eficiência e a 
eficácia daquilo que foi proposto em campanhas eleitorais e que se compatibiliza 
com o cenário financeiro do ente federativo.
 
OPPA, portanto, estabelece quais as diretrizes, quais os objetivos e quais as 
metas a serem seguidas pelo governo ao longo de um período de quatro anos. O 
PPA deve ser elaborado por todos os entes federativos.
75
Orçamento Público Capítulo 2 
A LDO veio com o objetivo de estabelecer diretrizes e metas, bem como 
interligar o PPA, um plano maior e mais amplo, à LOA, que é um plano operacional 
no qual concretizará os programas e as ações já estabelecidas.
É importante destacar que, além disso, a LDO analisa ainda projetos de 
alterações nas legislações tributárias, aumento de salário-mínimo e, até mesmo, 
quanto o governo deve poupar para conseguir pagar as suas dívidas. Tudo isso 
acompanhado de um relatório do impacto financeiro e orçamentário para os 
cofres públicos.
Já a LOA visa colocar em prática todas as ações previstas nos programas 
de governo. Tudo que foi orçado e estimado pelo PPA e pela LDO, ela realiza. 
Portanto, conseguimos observar o comparativo do orçado versus o executado a 
partir deste momento, no qual o governo efetivamente está realizando as obras 
públicas e as benfeitorias para a população.
Outra questão importante é que a LOA só poderá realizar a parte operacional 
do orçamento se suas diretrizes e objetivos estiverem de acordo com o PPA e a 
LDO. Se não estiver previsto o orçamento para determinada despesa, esta somente 
poderá ser realizada mediante abertura de créditos adicionais, isso se ela se 
enquadrar nos critérios. Caso contrário não serão realizadas aquelas despesas.
No ramo da Contabilidade Pública fala-se muito em transparência, a fim de 
evitar desvios ou despesas que não tenham uma real necessidade de realização. 
Por isso que os orçamentos são fundamentais para o controle e a previsão tanto 
de receita quanto de despesa. Isso faz com que o governante realmente pense 
e considere todas as hipóteses e utilize os recursos públicos com consciência e 
para melhor atender à população. 
Referências
BRASIL. Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Institui o Plano Plurianual 
da União para o período de 2016 a 2019. 2016a. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13249.htm>. Acesso em: 17 
nov. 2018.
______. Decreto-Lei nº 8.759, de 10 de maio de 2016. Regulamenta a Lei nº 
13.249, de 13 de janeiro de 2016, que institui o Plano Plurianual da União para o 
período de 2016 a 2019. 2016b. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/
assuntos/planeja/plano-plurianual/Decreton8759.pdf>. Acesso em: 16 nov. 2018.
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual/Decreton8759.pdf
76
 Responsabilidade Fiscal
______. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. O que é o 
PPA? 2015. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/servicos/faq/
planejamento-governamental/plano-plurianual-ppa/o-que-eacute-o-ppa>. Acesso 
em: 16 nov. 2018.
______. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de demonstrativos fiscais: 
aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios: anexo de riscos 
fiscais e anexo de metas fiscais / Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro 
Nacional. 2. ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenação-Geral de 
Contabilidade, 2009. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 18 nov. 2018.
______. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas 
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá out-
ras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/
Lcp101.htm>. Acesso em: 17 nov. 2018.
 
______. Constituição (1988). Constituição Federal. Brasília, DF: 
Senado Federal: Centro Gráfico, 1988a. 
______. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 1988b. Disponível 
em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/conadc/1988/constituicao.adct-1988-5-
outubro-1988-322234-publicacaooriginal-1-pl.html>. Acesso em: 16 nov. 2018.
______. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema 
Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, 
Estados e Municípios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/
L5172.htm>. Acesso em: 18 nov. 2018.
______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de 
Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da 
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm>. Acesso em: 17 nov. 2018.
GONTIJO, V. Instrumentos de planejamento e orçamento. 2018. Disponível 
em: <http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/cidadao/entenda/cursopo/
planejamento.html>. Acesso em: 18 nov. 2018.
KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. 15. ed. São Paulo: Atlas, 
2016.
77
Orçamento Público Capítulo 2 
MOTA, F. G. L. Contabilidade aplicada ao setor público. Brasília: Grupo 
Gestão Pública, 2009. 
SILVA, L. M. da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo da 
nova Contabilidade Pública. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
78
 Responsabilidade Fiscal
CAPÍTULO 3
Transparência Sobre as Contas 
Públicas
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
Saber: neste capítulo o acadêmico compreenderá a transparência das Contas 
Públicas, sua legislação e as características das audiências públicas.
Fazer: a partir dos conhecimentos discutidos neste capítulo, o acadêmico estará 
habilitado a instrumentalizar a publicidade das informações públicas.
80
 Responsabilidade Fiscal
81
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
1 Contextualização
Conforme visto nos capítulos anteriores, a Administração Pública possui 
processos para contabilização de suas receitas e despesas, bem como 
mecanismos de controle. Podemos citar a Lei de Responsabilidade Fiscal, que 
veio para trazer normas e diretrizes, bem como a transparência dessas contas, 
além dos orçamentos públicos, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias 
e Lei Orçamentária Anual, que servem como base para a realização dos planos de 
governo, estabelecendo prioridades sobre os gastos dos recursos públicos.
Neste capítulo, abordaremos um outro tema relacionado ao setor público: a 
transparência sobre as contas públicas. Além de todos os mecanismos existentes 
e já estudados para prevenção de fraudes ou erros, bem como diretrizes para 
todos elaborarem e utilizarem a mesma metodologia, temos a Lei de Acesso à 
Informação, as Audiências Públicas e a Prestação de Contas.
A Lei de Acesso à Informação é uma lei federal, compreenderemos o que é 
tal lei e quais as implicações para o controle social e a cidadania. É importante 
que você saiba que a Lei de Acesso à Informação - LAI - foi criada com o intuito de 
assegurar o direito de todos ao acesso às informações produzidas e armazenadas 
pelos órgãos e entidades pertencentes à Administração Pública.
Por outro lado, as Audiências Públicas ocorrem com a finalidade de deixar 
a comunidade relatar problemas, bem como apresentar propostas e sugestões 
aos órgãos públicos para melhoria de todo o processo. É um direito concedido 
pela Constituição Federal de 1988, para que a população tenha um espaço para 
sua participação política, visando à comunicação de vários setores e interessados 
sobre determinado assunto. Nesse sentido, estudaremos, além de outras coisas, 
o que são as Audiências Públicas, quem deve participar e quando ocorrem.
Por fim, a Prestação de Contas é a apresentação dos balanços e 
demonstrativos contábeis elaborados pela Administração Pública. Deixar esses 
documentos à disposição da população além de ser um meio de transparência, 
pode-se dizer que é um meio de acesso à informação, uma vez que toda a 
população interessada poderá verificar e analisar as contas públicas, como seu 
dinheiro está sendo gerido e utilizado pelo governo.
Em resumo, esse capítulose dedica a pontuar as principais questões de 
publicidade da informação gerada pela Administração Pública, perpassando a Lei 
de Acesso à Informação, as Audiências Públicas e a Prestação de Contas. 
Vamos lá? 
82
 Responsabilidade Fiscal
2 Lei De Acesso À Informação
No Brasil, atualmente, vivemos em uma democracia, um governo onde 
o povo tem soberania, direta ou indiretamente sobre o Estado como um todo 
(AURÉLIO, 2019). 
FIGURA 1 – LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
FONTE: <https://goo.gl/se2Uvr>. Acesso em: 2 fev. 2019.
Com o advento da Constituição Federal de 1988, a população 
brasileira passou a ter diversos direitos garantidos por este documento. 
No que tange ao acesso à informação, em seu art. 5°, inciso XXXIII, 
nos trouxe essa garantia, quando escreveu:
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos 
informações de seu interesse particular, ou de interesse 
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob 
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo 
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado 
(BRASIL, 1988, s.p.).
XXXIII - todos têm 
direito a receber 
dos órgãos públicos 
informações de 
seu interesse 
particular, ou de 
interesse coletivo 
ou geral, que serão 
prestadas no prazo 
da lei, sob pena de 
responsabilidade, 
ressalvadas aquelas 
cujo sigilo seja 
imprescindível 
à segurança da 
sociedade e do 
Estado (BRASIL, 
1988, s.p.).
83
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
Neste sentido, podemos dizer que todos têm direito ao acesso à informação, 
seja por interesse social, geral ou até mesmo privado. No entanto, existem 
exceções quanto às informações sigilosas, como quando diz respeito à segurança 
do Estado ou da sociedade.
Podemos citar o vazamento de informações privilegiadas, as quais podem 
colocar em risco a segurança pública de uma determinada região ou até mesmo 
nacional, que prejudicará toda a sociedade. 
Assim, a Administração Pública elaborou e aprovou a Lei n° 12.527, de 18 
de novembro de 2011, a qual regulamenta o acesso à informação com base no 
que a Constituição Federal de 1988 já previu, conforme descrito. Com relação às 
leis de acesso à informação, podemos citar como exemplo uma regulamentação 
específica do Distrito Federal, a Lei nº 4.990/2012.
 
Após a promulgação desta lei, todos nós passamos a ter o direito do acesso 
à informação, que até então era prevista na Constituição Federal, porém não 
havia uma legislação que a regulamentasse.
 
Passou a ser um dever do estado fornecer as informações, desde que não 
sejam sigilosas, a toda a população, antes mesmo de ela ser solicitada.
Você sabia que existe um site no qual você consegue consultar 
e tirar todas as suas dúvidas sobre o acesso à informação? Além 
disso, você pode requerer informações que não tenha encontrado 
de maneira on-line, que eles te responderão. Saiba mais em: <http://
www.acessoainformacao.gov.br/>. 
A informação para ser importante e nos transmitir algo útil precisa ter algumas 
características, conforme demonstrado na Figura 2.
84
 Responsabilidade Fiscal
FIGURA 2 – CARACTERÍSTICAS DA INFORMAÇÃO TRANSPARENTE
FONTE: Platt Neto (2018)
Então a informação precisa ser:
• Acessível: que todos tenham acesso de maneira facilitada.
• Compreensível: que todos entendam o que está querendo ser passado, que o 
significado entendido por todos seja um só.
• Relevante: que a informação repassada tenha importância, relevância para a 
pessoa interessada nela.
A junção desses três elementos faz com que uma informação seja 
transparente e reflita o que realmente a Administração Pública deseja passar por 
meio dos seus demonstrativos contábeis ou todos os outros documentos que 
deixam à disposição da população para consulta.
Aprofundando um pouco mais na Lei de Acesso à Informação podemos 
extrair melhor os dados que queremos analisar, bem como orientar a todos que 
estão a nossa volta. 
A Lei n° 12.527/2011 foi promulgada em 18 de novembro de 2011, porém só 
entrou em vigor a partir de 2012. Ela está dividida em seis capítulos, conforme 
pode ser visto no Quadro 1.
85
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
QUADRO 1 – CAPÍTULOS E SEÇÕES DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Capítulo I – Disposições Gerais Sem seções
Capítulo II – Do Acesso à Informação 
e da sua Divulgação Sem seções
Capítulo III – Do Procedimento 
de Acesso à Informação
Seção I – Do Pedido de Acesso 
Seção II – Dos Recursos
Capítulo IV – Das Restrições 
de Acesso à Informação
Seção I – Disposições Gerais 
Seção II – Da Classificação da Informação 
quanto ao Grau e Prazos de Sigilo 
Seção III – Da Proteção e do Controle de 
Informações Sigilosas 
Seção IV – Dos Procedimentos de 
Classificação, Reclassificação e 
Desclassificação 
Seção V – Das Informações Pessoais
Capítulo V – Das Responsabilidades Sem seções
Capítulo VI – Disposições Finais e Transitórias Sem seções
FONTE: A autora
A partir desse quadro podemos verificar que esta lei foi criada com o intuito 
de deixar a informação mais transparente e ao acesso de todos, mesmo que 
tendo suas exceções, a fim de resguardar a Administração Pública.
A seguir, discorreremos sobre cada capítulo desta lei e o que ela nos traz de 
informações.
2.1 Lei De Acesso À Informação – 
Capítulo I: Disposições Gerais
Neste primeiro capítulo demonstram-se algumas situações gerais a respeito 
desta Lei, como a abrangência dela pela União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios. Além disso, entidades privadas sem fins lucrativos que recebam 
recursos para a realização de ações de interesse público também precisam relatar 
todas as informações e prestações de contas.
86
 Responsabilidade Fiscal
FONTE: A autora
Em seu artigo 3° são trazidos os princípios básicos, bem como as diretrizes 
estabelecidas pela Administração Pública e que regulamentam o acesso à 
informação, sendo eles:
• A publicidade como sendo a regra geral, tendo como exceção o sigilo em 
determinados casos.
• A divulgação de informações, independente de serem realizadas solicitações 
para isso.
• A utilização de meios de comunicação, como a internet, para facilitar o acesso 
à informação por meio da tecnologia.
• O estímulo ao desenvolvimento da cultura de transparência por toda a 
Administração Pública.
• Por fim, o controle social por parte das entidades públicas.
Além disso, ela nos traz conceitos importantes que devem ser listados para o 
melhor entendimento da legislação como um todo, conforme consta no seu art. 4° 
e transcrito a seguir:
I - informação: dados, processados ou não, que podem ser 
utilizados para produção e transmissão de conhecimento, 
contidos em qualquer meio, suporte ou formato; 
II - documento: unidade de registro de informações, qualquer 
que seja o suporte ou formato; 
III - informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à 
restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade 
para a segurança da sociedade e do Estado; 
FIGURA 3 – PRINCÍPIOS BÁSICOS E DIRETRIZES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
87
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
IV - informação pessoal: aquela relacionada à pessoa natural 
identificada ou identificável; 
V - tratamento da informação: conjunto de ações referentes 
à produção, recepção, classificação, utilização, acesso, repro-
dução, transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, ar-
mazenamento, eliminação, avaliação, destinação ou controle 
da informação; 
VI - disponibilidade: qualidade da informação que pode 
ser conhecida e utilizada por indivíduos, equipamentos ou 
sistemas autorizados; 
VII - autenticidade: qualidade da informação que tenha sido 
produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado 
indivíduo, equipamento ou sistema; 
VIII - integridade: qualidade da informação não modificada, 
inclusive quanto à origem, trânsito e destino; 
IX - primariedade: qualidade da informação coletada 
na fonte, com o máximode detalhamento possível, sem 
modificações (BRASIL, 2011, s.p., grifos nossos).
 
Por fim, esta Lei veio para garantir o acesso à informação, de maneira que ela 
seja transmitida com clareza, transparência, objetividade e com uma linguagem 
de fácil compreensão.
2.2 Lei De Acesso À Informação – 
Capítulo II: Do Acesso À Informação 
E Da Sua Divulgação
O capítulo II tem como referência os arts. 6° ao 9°, que tratam sobre o acesso 
à informação e as formas de divulgação. Os órgãos da Administração Pública 
deverão ter normas e procedimentos para uma gestão transparente da informação, 
bem como deixando o acesso a ela de maneira ampla e descomplicada. Além 
disso, deve-se garantir a proteção da informação sigilosa e pessoal, bem como 
garantir sua disponibilidade, autenticidade e integridade.
88
 Responsabilidade Fiscal
FIGURA 4 – DIVULGAÇÃO DA INFORMAÇÃO
FONTE: <https://plixs.com/photo/3853/thinking-about-marketing>. Acesso em: 2 fev. 2019.
Nesta Lei também são tratados os direitos referentes a estas informações, 
em seu art. 7°, como citados a seguir:
I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de 
acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada 
ou obtida a informação almejada; 
II - informação contida em registros ou documentos, produzidos 
ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou 
não a arquivos públicos; 
III - informação produzida ou custodiada por pessoa física 
ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com 
seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha 
cessado; 
IV - informação primária, íntegra, autêntica e atualizada; 
V - informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e 
entidades, inclusive as relativas a sua política, organização e 
serviços; 
VI - informação pertinente à administração do patrimônio 
público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos 
administrativos; e 
VII - informação relativa: 
a) à implementação, acompanhamento e resultados dos 
programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, 
bem como metas e indicadores propostos; 
89
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas 
de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, 
incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores 
(BRASIL, 2011, s.p.).
Independente da solicitação por meio de requerimentos, a informação deverá 
estar em local de fácil acesso, desde que sejam informações de interesses 
coletivos ou gerais. Estas informações podem ser:
• Registros de horários de atendimentos, locais, telefones, contatos, ou seja, 
que se referem à estrutura organizacional das entidades públicas.
• Quaisquer tipos de informações financeiras, despesas, repasses, entre outros.
• Referentes a processos licitatórios, bem como editais, processos seletivos, 
resultados e os contratos firmados.
• Dados gerais sobre os programas de governos, suas ações realizadas, 
projetos, obras, entre outros.
• Perguntas e respostas realizadas pela sociedade, a fim de facilitar o 
esclarecimento de dúvidas.
Por fim, podemos dizer que os órgãos da Administração Pública precisam 
assegurar o acesso às informações, criando locais de atendimento próprios para 
essas situações, onde a população será orientada e atendida, poderá saber sobre 
a tramitação de documentos, bem como protocolizar documentos e requerimentos 
de acesso à informação.
2.3 Lei De Acesso À Informação – 
Capítulo III: Do Procedimento De 
Acesso À Informação
Este capítulo trata do procedimento administrativo para solicitação de 
acesso à informação que não esteja disponível pela internet ou entidades 
públicas responsáveis. Neste caso precisará ser feito um pedido ao órgão ou 
entidade pública, o qual deverá conceder acesso imediato à informação que 
estiver disponível. Caso não esteja disponível, a entidade terá o prazo de 20 dias, 
podendo ser prorrogado por mais 10 dias para realizar a busca e ceder para o 
requerente. A informação, nesse caso, só não será concedida caso seja sigilosa.
90
 Responsabilidade Fiscal
FIGURA 5 – ACESSO À INFORMAÇÃO
FONTE: <https://plixs.com/photo/802/people-adult-station>. Acesso em: 2 fev. 2019.
Passando este prazo e o órgão ou entidade pública ainda não forneceu a 
informação necessária, pode-se entrar com um recurso por um prazo de 10 dias a 
partir da sua ciência. A entidade pública responsável terá o prazo de 5 dias para te 
dar um retorno. Este poderá ser aceito ou negado.
Caso seja aceito, situação resolvida, pois o requerente conseguiu as 
informações desejadas. Em caso negativo, o requerente poderá, ainda, recorrer 
para a Corregedoria-Geral da União, pelo prazo de 5 dias, nos seguintes casos 
previstos no art. 16 desta Lei:
I - o acesso à informação não classificada como sigilosa for 
negado; 
II - a decisão de negativa de acesso à informação total 
ou parcialmente classificada como sigilosa não indicar a 
autoridade classificadora ou a hierarquicamente superior a 
quem possa ser dirigido pedido de acesso ou desclassificação; 
III - os procedimentos de classificação de informação sigilosa 
estabelecidos nesta Lei não tiverem sido observados; e 
IV - estiverem sendo descumpridos prazos ou outros 
procedimentos previstos nesta Lei (BRASIL, 2011, s.p.).
Se mesmo assim for negado, o requerente poderá, ainda, recorrer para uma 
Comissão Mista de Reavaliação de Informações e, subsidiariamente, poderá 
91
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
recorrer a Lei n° 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da 
Administração Pública Federal.
FIGURA 6 – PROCEDIMENTO DO ACESSO À INFORMAÇÃO
FONTE: A autora
Neste capítulo da Lei demonstramos diversas formas de negação ao acesso 
à informação, porém, isso são exceções. Na verdade, o intuito desta Lei é 
realmente garantir o acesso à informação, mas podem existir alguns problemas 
neste percurso, caso a informação desejada seja sigilosa ou de extrema 
complexidade para ser alcançada.
2.4 Lei De Acesso À Informação 
– Capítulo IV: Das Restrições De 
Acesso À Informação
Como já visto nos capítulos anteriores, a informação não poderá ser negada 
e é um direito de todos. No entanto, existem algumas informações que possuem 
caráter sigilosos e que são imprescindíveis à manutenção do sigilo, para não 
colocar em risco a segurança da sociedade e do próprio Estado.
Na Lei de Acesso à Informação, em seu art. 23 são citadas as classificações 
de informações que podem ser consideradas como sigilosas:
92
 Responsabilidade Fiscal
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade 
do território nacional; 
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou 
as relações internacionais do país, ou as que tenham sido 
fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos 
internacionais; 
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população; 
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica 
ou monetária do país; 
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações 
estratégicos das Forças Armadas; 
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e 
desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a 
sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico 
nacional; 
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas 
autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou 
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de 
investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com 
a prevenção ou repressão de infrações (BRASIL, 2011, s.p).
Além disso, essas informações sigilosas possuem um prazo máximo de 
restrição, dependendo da classificação recebida. Ela poderá ser ultrassecreta, 
secreta ou reservada. Com relação aos prazos de restrição, podem ser verificados 
na Figura 7, a seguir.
FIGURA 7 – PRAZO MÁXIMO DE RESTRIÇÃO PARA O ACESSO À INFORMAÇÃO 
FONTE: A autora
Assim, passado esteprazo, essas informações também estarão disponíveis 
para o acesso de toda a população.
93
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
2.5 Lei De Acesso À Informação – 
Capítulo V: Das Responsabilidades
Como em qualquer regulamento, esta Lei prevê, ainda, a responsabilidade 
por atos que não estão de acordo com esta legislação, bem como a aplicação de 
sanções para o agente público ou militar que desrespeitar esta Lei.
O desrespeito à Lei por conduta de atos ilícitos realizados por agentes 
públicos ou militares podem ser:
• Recusar-se a fornecer informações à população.
• A utilização indevida de informação do governo.
• Agir com dolo ou má-fé.
• Divulgar ou permitir o acesso a informações de caráter sigiloso.
• Impor sigilo a uma informação que não é sigilosa, ou seja, é de acesso livre a 
toda a população interessada.
• Destruir ou subtrair informações, entre outros.
Caso algum ato ilícito ocorra, esta Lei descreveu medidas e sanções para 
responsabilizar as pessoas que o fizeram, conforme descrito em seu art. 33 e 
transcrito a seguir:
I - advertência; 
II - multa; 
III - rescisão do vínculo com o poder público; 
IV - suspensão temporária de participar em licitação e 
impedimento de contratar com a administração pública por 
prazo não superior a 2 (dois) anos; e 
V - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a 
administração pública, até que seja promovida a reabilitação 
perante a própria autoridade que aplicou a penalidade (BRASIL, 
2011, s.p.).
 
Assim, passamos para o último capítulo desta Lei, sobre as disposições finais 
e transitórias.
2.6 Lei De Acesso À Informação – 
Capítulo Vi: Disposições Finais E 
Transitórias
Neste capítulo, a Lei apresenta somente disposições finais e transitórias, 
em que são abordados assuntos como a instituição da Comissão Mista de 
94
 Responsabilidade Fiscal
Reavaliação de Informações, que informará sobre as classificações e o tratamento 
das informações sigilosas.
Você poderá acessar e solicitar mais informações sobre a 
Administração Pública pelo site: <https://esic.cgu.gov.br/sistema/site/
index.aspx>.
 
Além disso, o Capítulo VI trata também sobre outras comissões e seus 
objetivos.
FIGURA 8 – LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO: COMO OCORRE
FONTE: <https://plixs.com/photo/795/business-adult-people-
office-indoors>. Acesso em: 2 fev. 2019.
Percebe-se que este é um Capítulo de encerramento, inerente a qualquer 
legislação brasileira. Pontua-se informações importantes que devem ser 
observadas no tangente às informações sigilosas. Este é um conteúdo importante 
95
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
de ser abordado, pois, apesar de compreendermos que a informação pública 
deve ser de conhecimento de todos, em alguns casos é imprescindível que haja 
discernimento sobre o que deve ser ou não publicado.
Aqui encerra-se o estudo acerca da Lei de Acesso à Informação, em que 
tratamos diversos dispositivos e explanamos um pouco mais sobre o assunto.
3 Audiências Públicas
A Audiência Pública é um instrumento de participação popular, no 
qual há a previsão da realização de encontros com participação ativa 
dos cidadãos. O objetivo de uma Audiência Pública é a possibilidade do 
debate das demandas sociais e efetividade dos direitos coletivos. 
Por meio de tais encontros, há o exercício da cidadania e a 
sociedade civil pode exercer seu controle sobre a Administração Pública.
FIGURA 9 – AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
A Audiência Pública 
é um instrumento 
de participação 
popular, no qual 
há a previsão 
da realização de 
encontros com 
participação ativa 
dos cidadãos. O 
objetivo de uma 
Audiência Pública 
é a possibilidade 
do debate das 
demandas sociais 
e efetividade dos 
direitos coletivos.
FONTE: <https://plixs.com/photo/4431/public-speaking>. Acesso em: 2 fev. 2019.
A Audiência Pública tem previsão legal instituída pela Constituição Federal 
de 1988 e também por Leis Federais, constituições estaduais e leis orgânicas 
municipais. Assim, torna-se um espaço onde tanto o Poder Executivo quanto 
o Legislativo (ou o Ministério Público) expõem temas sobre formulação de 
políticas públicas.
96
 Responsabilidade Fiscal
Uma Audiência Pública é um meio de a população e o Estado estreitarem 
suas relações, pois possibilita a conversa entre ambos. Você, leitor, consegue 
compreender a importância de haver uma conversa entre governo e governados 
sobre aquilo que importa e afeta a ambos? Isso é muito importante!
Assim, o objetivo dessas Audiências Públicas consiste em estabelecer 
um caminho de diálogo entre a comunidade e os gestores públicos. O objetivo 
maior das audiências é incentivar os presentes na busca de soluções de 
problemas públicos. 
Políticas públicas constituem-se por conjuntos de programas, 
ações e decisões realizadas pelos entes federativos que buscam 
assegurar os direitos previstos no art. 5º da Constituição Federal 
brasileira. Portanto, uma política pública pode ser tanto uma 
motivação para novas ações de benefício social ou para a resolução 
de um problema encontrado. Ela pode ser uma política de Estado, 
que é a política assegurada pela Constituição e que não se vincula 
a um governo específico; ou pode ser uma política de Governo, 
que decorre de um plano de governo específico. Você conhece 
o Programa Minha Casa, Minha Vida, do Governo Federal? Ele 
é um exemplo de política pública criado para reduzir os déficits 
habitacionais em nosso país.
Assim, além de constituírem reuniões de participação popular, as Audiências 
Públicas centram-se em decisões de políticas públicas para a população brasileira. 
É importante destacar, ainda, que as Audiências Públicas não são realizadas 
somente para discutir propostas, mas também para discutir os resultados de 
políticas públicas já existentes.
Nesse sentido, em audiências públicas, entra em discussão a elaboração de um 
projeto de Lei ou de obras e eventos visando os benefícios das pessoas e do meio 
no qual estão inseridas. Isso significa que são mecanismos de participação popular.
De acordo com o Instituto Pólis (2005, s.p.), 
A realização de Audiências Públicas é um dever dos órgãos 
públicos e um direito dos cidadãos. É uma forma importante 
de a sociedade civil fazer parte das decisões do Estado, 
97
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
influenciando-o e controlando-o. Por meio delas, o Estado 
disponibiliza informações, esclarece dúvidas, abre debates e 
presta contas à sociedade sobre ações e projetos públicos de 
relevante impacto ou interesse social.
Destaca-se ainda que tais audiências são incentivadas a partir dos princípios 
do planejamento e da transparência. De acordo com Platt Neto (2018, p. 153), “a 
transparência aparece na LRF não apenas na forma de um mecanismo para que a 
sociedade possa tomar conhecimento das contas públicas, dos orçamentos e das 
ações governamentais. Este princípio é mais amplo que o princípio constitucional 
da publicidade”. 
FIGURA 10 – AUDIÊNCIAS PÚBLICAS: CONVERSA 
ENTRE A COMUNIDADE E O GOVERNO
FONTE: <https://plixs.com/photo/2861/silhouette-people-
man-black-art>. Acesso em: 2 fev. 2019.
Portanto, decorrente de uma estratégia de permitir que todos tenham acesso 
à informação, as audiências públicas vêm ao encontro dessa ideia, permitindo 
que a população tenha acesso não só ao resultado daquilo que ocorre na gestão 
pública, mas que faça parte de todo um processo de discussão e decisão daquilo 
que é importante - e é visto como importante - para a sociedade.
Agora que você já sabe o que é uma Audiência Pública, vamos entender 
como ela ocorre?
98
 Responsabilidade Fiscal
3.1 Responsáveis Pela Realização Da 
Audiência Pública
Uma Audiência Pública será realizada apenas por órgãos públicos. No 
entanto, a população pode requisitar ao Poder Executivo ou Legislativo ou ao 
Ministério Público a realização de Audiência para que sejam discutidos temas que 
demandamespecial atenção dos gestores públicos.
3.2 Quem Pode Participar Da 
Audiência Pública
 
Como o próprio nome orienta, a Audiência é Pública. Portanto, todos os 
cidadãos podem participar de audiências. 
É relevante, no entanto, que estejam presentes as pessoas impactadas 
pela política pública ou pelo projeto que será discutido, pois são estas que mais 
podem contribuir para a compreensão do que é necessário e do que é viável. 
Nesse sentido, é importante que haja uma ampla divulgação, principalmente nos 
espaços de grande circulação de massas.
FIGURA 11 – PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
FONTE: <https://goo.gl/U95Ziz>. Acesso em: 2 fev. 2019.
99
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
A presença de autoridades competentes e de pessoas especialistas 
é muito importante para que possa haver uma articulação entre aquilo que é 
demandado e aquilo que é permitido diante do contexto político e econômico do 
momento. O Instituto Pólis (2005, s.p.) destaca que “a presença da imprensa é 
um fator que pode ajudar a dar visibilidade tanto para a discussão como para os 
argumentos utilizados pela população. Além disso, os meios de comunicação 
também auxiliam a fiscalização e podem, dessa maneira, garantir o respeito aos 
resultados da Audiência”. 
É um direito de todos a participação nas Audiências Públicas. 
No entanto, a população deveria vislumbrar tal situação como 
uma obrigação, pois se delegarmos às autoridades competentes a 
criação de políticas públicas e de projetos para a nossa sociedade 
e não nos manifestarmos quanto àquilo que é necessário e que nos 
afeta, como poderemos cobrar de nossos governantes? É importante 
que tenhamos um papel ativo em nossa sociedade, exercendo a 
cidadania e contribuindo com o desenvolvimento justo do local no 
qual nos inserimos.
É muito importante destacar que a participação nas audiências públicas é 
uma forma democrática de participação popular e, portanto, é muito importante 
que os cidadãos se envolvam e participem.
3.3 Como Ocorrerá A Audiência 
Pública
Primeiramente, deve haver uma divulgação prévia da audiência pública 
por meio de um edital de convocação pelo órgão competente no Diário Oficial. 
Nessa divulgação, deve-se informar o tema que será discutido, quando e onde 
se realizará a audiência. Assim, a população interessada pode se organizar para 
participar. 
Uma audiência pública geralmente ocorre em um período ou dia e é 
coordenada por um órgão competente ou um conjunto de entidades da sociedade 
100
 Responsabilidade Fiscal
civil. Deve-se também ser delimitada a forma como ocorrerá a audiência: quais 
temas serão discutidos e quanto tempo a população terá para interceder e 
explanar suas opiniões. 
QUADRO 2 – ORGANIZAÇÃO DE UMA AUDIÊNCIA PÚBLICA
• Publicação do edital de convocação pelo órgão competente no Diário 
Oficial, inclusive mediante divulgação nos meios de comunicação 
disponíveis (com a antecedência prevista na legislação vigente da 
realização da audiência pública, contendo: data, horário, local, objetivo e a 
dinâmica dos trabalhos).
• O órgão público deve deixar disponível para consulta pública, com o 
máximo de antecedência e acessibilidade, informações a respeito da 
questão a ser discutida na Audiência.
• Definir como será a dinâmica da Audiência, em que ordem os temas 
serão discutidos, quanto tempo será reservado para cada intervenção 
dos participantes, qual será a duração da Audiência, e garantir que os 
participantes tenham o direito de se manifestar sobre o tema, expondo 
seus pontos de vista de maneira justa e adequada.
• Envio de convites para autoridades e lideranças que comporão a mesa.
• Envio de convites para autoridades e lideranças em geral.
• Fixação de cartazes em locais de intenso fluxo de pessoas, como unidades 
de saúde, escolas, terminais rodoviários e prédios públicos.
• Elaboração de listas de presença geral e de autoridades.
• Lista dos inscritos para manifestação oral.
FONTE: Pereira (2016, s.p.)
A ideia central de uma Audiência Pública consiste na organização de um 
tema ou projeto de interesse público, permitindo que a população presente se 
manifeste sobre tal. Existem audiências públicas para os mais diferentes motivos: 
saúde, educação, meio ambiente, contratos, reforma da previdência, reforma 
política etc. 
É de competência dos órgãos públicos a realização de Audiências 
Públicas, mas você sabe quando elas ocorrem? É obrigatória a existência de 
alguma Audiência Pública? A partir de agora, saberemos quando ocorrerão tais 
Audiências. 
 
101
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
3.4 Quando Ocorrerá A Audiência 
Pública
 
A partir da legislação vigente, o Quadro 3 aponta os casos nos quais haverá 
Audiência Pública. Confira:
QUADRO 3 – QUANDO HAVERÁ AUDIÊNCIA PÚBLICA
• No início do processo de licitação, sempre que o valor estimado for superior 
a 100 vezes o limite previsto pela mesma lei (Lei Federal nº 8666/1993). 
• Nos casos de processos de licenciamento ambiental que provoquem 
significativo impacto ambiental, como para a construção de hidrelétricas, 
presídios, lixões etc., sempre que o órgão ambiental julgar necessário, ou 
quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público ou por 50 ou 
mais cidadãos (Resolução nº 009/1987 do CONAMA - Conselho Nacional 
do Meio Ambiente). 
• Para debater os temas necessários para o poder público em qualquer 
momento de um processo administrativo (Lei Federal nº 9784/1999). 
• Na demonstração e avaliação do cumprimento das metas fiscais de 
responsabilidade do Poder Executivo (prestação de contas) para cada 
quadrimestre. Essas deverão acontecer no final dos meses de maio, 
setembro e fevereiro de cada ano (Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei 
Complementar n° 101/2000). 
• No processo de elaboração do Plano Diretor e discussão de projetos 
de grande impacto (Estatuto da Cidade - Lei Federal nº 10.257/2001 e 
Resolução nº 25 do Conselho Nacional das Cidades). 
• Para a garantia dos direitos difusos e coletivos junto aos órgãos públicos 
dos poderes Executivo e Legislativo, realizadas pelo Ministério Público (Lei 
Federal nº 8.625/1993).
FONTE: Pólis (2005, s.p.)
Além disso, há a obrigatoriedade de realização de Audiências Públicas 
durante o planejamento municipal nas questões que dizem respeito à seguridade 
social, saúde pública, formulação de políticas e de ações de assistência social e 
do meio ambiente. Assim, o Poder Executivo deve realizar Audiências Públicas 
para a discussão de tais temáticas (PÓLIS, 2005).
Para o Poder Legislativo, é previsto que as comissões temáticas (de 
Desenvolvimento Urbano, Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia etc.) do Senado 
Federal, da Câmara de Deputados, da Assembleia Legislativa Estadual e Câmaras 
de Vereadores realizem Audiências Públicas durante o processo de elaboração 
da legislação (PÓLIS, 2005).
102
 Responsabilidade Fiscal
De acordo com Pereira (2016, s.p.): 
Historicamente, as audiências públicas têm sido espaços de 
debate de diversos assuntos de reconhecida importância, como 
a mudança e melhorias de grande porte nas infraestruturas das 
cidades, criação de leis, assuntos relacionados à regulação 
(liberação de medicamentos, serviços de telefonia, água, 
eletricidade etc.), orçamento, impactos ambientais, segurança 
pública, formulação e revisão de planos diretores.
 
Portanto, são fundamentais para o desenvolvimento e a manutenção de uma 
sociedade mais igualitária, mais digna e inclusiva. Novamente, alertamos para o 
fato de que uma Audiência Pública só produz resultados se houver a participação 
e a colaboração da sociedade.
4 Prestação De Contas
A utilização de recursos públicos e a prestação de contas constituem-se 
como pautas importantes de preocupação e discussão na sociedade atual, pois 
recorrentemente vemos escândalos de corrupção, desvios de recursos e má 
aplicação do erário público. 
A prestação de contas faz parte dos princípiosde governança e relaciona-se 
com o compromisso do gestor público de agir com transparência e de postar à 
população como decorre(u) a gestão pública em um exercício.
FIGURA 12 – PRESTAÇÃO DE CONTAS
FONTE: <https://goo.gl/JVskzc>. Acesso em: 2 fev. 2019.
103
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
A incessante busca de melhores formas de prestar contas ao público busca 
fortalecer tanto os controles internos da gestão pública quanto a consciência 
dos gestores sobre a transparência de seus atos. Assim, destaca-se o papel do 
controle social na perspectiva da prestação de contas.
O controle social consiste na participação das pessoas na 
gestão pública, fiscalizando, monitorando e controlando as ações 
da Administração Pública. É uma forma de a população exercer sua 
cidadania. 
A prestação de contas é matéria constitucional e o artigo 70 da Constituição 
Federal de 1988 determina que: 
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou 
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União 
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de 
natureza pecuniária (BRASIL, 1988, s.p.).
Nesse sentido, uma entidade que recebe recursos, públicos ou privados, 
precisa responder a seus financiadores onde e como foi aplicado tal valor. Essa 
resposta é denominada prestação de contas.
FIGURA 13 – PRESTANDO CONTAS
FONTE: <https://goo.gl/LWuit8>. Acesso em: 2 fev. 2019.
104
 Responsabilidade Fiscal
Desta forma, atente para a finalidade da prestação de contas, que 
consiste em evidenciar aos provedores de recursos que os objetivos e 
metas delimitados foram realizados e, para tanto, foram observadas as 
leis e as práticas vigentes. 
 
A prestação de contas, portanto, é um processo no qual, dentro de 
prazos determinados, uma organização está obrigada a comprovar a 
órgão competente a movimentação ou a utilização de bens, numerários 
e valores à instituição confiados (SILVA, 2008). 
Platt Neto (2018, p. 153) pontua, no entanto, que “a mera 
divulgação, sem que se torne o conteúdo minimamente compreensível 
para a sociedade não é transparência”. Portanto, deve haver um 
esforço dos responsáveis pela prestação de contas para que essa informação 
seja compreensível.
4.1 O Que A Contabilidade Tem A Ver 
Com A Prestação De Contas?
Nesta disciplina, você estudou a Lei de Responsabilidade Fiscal. Tal 
legislação fortalece o exercício de uma gestão consciente por meio de ações 
planejadas do poder público e por meio da obrigatoriedade de transparência dos 
atos públicos. Existem alguns documentos demandados pela LRF, por exemplo, 
que compreendem uma forma de o poder público prestar contas à população, 
como o Relatório Resumido da Execução Orçamentária - RREO - e o Relatório de 
Gestão Fiscal - RGF. 
No Capítulo 1 de nosso Livro de Responsabilidade Fiscal, 
você estudou todos os aspectos da Lei de Responsabilidade Fiscal, 
inclusive alguns aspectos sobre estes relatórios. Caso tenha dúvidas, 
busque em seu material o conteúdo referente ao RREO e ao RGF!
Correspondendo ao que aponta Platt Neto (2018) sobre a informação ser 
clara, a LRF prevê que estes relatórios sejam elaborados em linguagem simples e 
A prestação de 
contas, portanto, 
é um processo 
no qual, dentro 
de prazos 
determinados, 
uma organização 
está obrigada 
a comprovar a 
órgão competente 
a movimentação 
ou a utilização de 
bens, numerários e 
valores à instituição 
confiados (SILVA, 
2008).
105
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
objetiva, permitindo que a população não demande de conhecimento técnico para 
compreender o que está sendo evidenciado.
FIGURA 14 – A PRESTAÇÃO DE CONTAS COMO PROCESSO SOCIAL
FONTE: <https://plixs.com/photo/4126/adsense-earnings>. Acesso em: 2 fev. 2019.
O Conselho Federal de Contabilidade - CFC (2016), por meio da Norma 
Brasileira de Contabilidade Técnica aplicada ao Setor Público - NBC TSP; Estrutura 
Conceitual para Elaboração e Divulgação de Informação Contábil de Propósito 
Geral pelas Entidades do Setor Público (NBC TSP Estrutura Conceitual), aponta 
que a principal função dos governos e de outras entidades do setor público é a de 
fornecer serviços que aprimorem ou mantenham o bem-estar dos cidadãos e dos 
outros indivíduos. Nesse rol de serviços, contemplam-se a saúde, a educação, as 
políticas públicas etc. Desta maneira, compete ao setor público e aqueles que o 
representam, trabalhar em prol da população.
A Contabilidade faz parte desse processo realizado no setor público e fica 
responsável pelo registro e controle do patrimônio e das contas públicas. A partir 
do exposto, depreende-se que a Contabilidade deve permitir a seus usuários o 
conhecimento da gestão e do patrimônio público. Nesse contexto, a prestação 
de contas decorre também de um processo contábil e precisa apresentar 
consonância com o disposto nesta disciplina.
106
 Responsabilidade Fiscal
4.2 Como A Contabilidade Participa 
Do Processo De Prestação De 
Contas?
A Contabilidade aplicada ao Setor Público é responsável pela emissão 
dos Relatórios Contábeis de Propósito Geral e, por meio deles, informa a seus 
usuários quais as movimentações e alterações que ocorreram no setor público em 
um período de tempo. A partir desses relatórios, a Contabilidade Pública subsidia 
e contribui para a tomada de decisão. Conforme destacado pelo Conselho Federal 
de Contabilidade - CFC (2016, s.p.), 
Por exemplo, as informações sobre os custos, a eficiência 
ou a eficácia das atividades de prestação de serviços no 
passado, o montante e as fontes de recuperação de custos e 
os recursos disponíveis para dar suporte às atividades futuras, 
são necessárias para o atendimento da prestação de contas e 
responsabilização (accountability).
Logo, as informações fornecidas pela Contabilidade permitem a elaboração 
dos relatórios de prestação de contas. 
FIGURA 15 – CONTABILIDADE, TOMADA DE DECISÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS
FONTE: <https://plixs.com/photo/4026/financial-planning-
silhouette>. Acesso em: 2 fev. 2019.
107
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
Além disso, essa informação também é útil para a tomada de decisão dos 
usuários dos relatórios emitidos pela contabilidade, inclusive aquelas que dizem 
respeito a patrocinadores e doadores de recursos às entidades públicas.
A NBC TSP Estrutura Conceitual aponta que o Governo e outras 
entidades do setor público têm a obrigação de prestar contas 
aos que proveem recursos e àquelas que dele dependam para 
a prestação de serviços. Nesse sentido, tal fato demanda o 
fornecimento de informações sobre a gestão dos recursos da 
entidade confiados com a finalidade de prestação de serviços 
aos cidadãos e aos outros indivíduos, bem como a sua 
adequação à legislação, regulamentação ou outra norma que 
disponha sobre a prestação dos serviços e outras operações 
(CFC, 2016, s. p.).
O Conselho Federal de Contabilidade destaca ainda que:
Para fins de prestação de contas e responsabilização 
(accountability) e tomada de decisão, os usuários de serviço 
e os provedores de recursos necessitam de informações que 
possam dar suporte às avaliações de questões como:
(a) o desempenho da entidade durante o exercício, como 
em:
(i) satisfazer a sua prestação de serviços e outros 
objetivos operacionais e financeiros;
(ii) administrar os recursos pelos quais é responsável; e
(iii) estar em conformidade com a legislação, regramentos 
orçamentários ou com os pronunciamentos de outro órgão 
ou entidade que regulamente a captação e a utilização dos 
recursos;
(b) a liquidez (por exemplo, a capacidade de satisfazer as 
obrigações atuais) e a solvência (por exemplo, a capacidade 
de satisfazer as obrigações em longo prazo) da entidade;
(c) a sustentabilidade da prestação de serviços pela 
entidade e de outras operações em longo prazo, e as mudanças 
decorrentes como resultado dasatividades da entidade durante 
o exercício, incluindo, por exemplo:
(i) a capacidade de a entidade de continuar a financiar 
as suas atividades para satisfazer aos seus objetivos 
operacionais em futuro (a sua capacidade financeira), inclusive 
as fontes prováveis de financiamento e a extensão na qual a 
entidade depende de tais fontes e, portanto, é vulnerável ao 
financiamento ou a pressões por demandas que estariam fora 
do seu controle; e
(ii) os recursos físicos e outros disponíveis atualmente 
para dar suporte à prestação de serviços no futuro (a sua 
capacidade operacional); e
(d) a capacidade da entidade de se adaptar a novas 
situações, devido a mudanças demográficas ou nas condições 
econômicas nacionais ou globais que provavelmente irão 
impactar a natureza ou a composição das atividades que 
realiza ou os serviços que são prestados (CFC, 2016, s.p.).
108
 Responsabilidade Fiscal
O que a Contabilidade tem a ver com a prestação de contas?
Resposta: As informações produzidas pela contabilidade 
objetivam auxiliar a tomada de decisão, a adequada prestação de 
contas e o suporte necessário para instrumentalizar o controle 
social. Portanto, a partir da elaboração e publicação dos Relatórios 
Contábeis de Propósito Geral, fornece dados e informações 
importantes para a elaboração de relatórios de prestação de contas.
Dentre outras utilidades referentes à informação trazida pela Contabilidade a 
partir da ótica da prestação de contas, destaca-se: 
(a) a entidade está utilizando os recursos com eficácia, efici-
ência e economicidade, e da maneira pretendida, e se tal uso 
corresponde ao interesse público;
(b) o alcance, o volume e o custo dos serviços prestados du-
rante o exercício são apropriados, bem como os montantes e 
as fontes de recuperação dos custos; 
(c) a carga tributária atual e outros recursos angariados são 
suficientes para manter o volume e a qualidade dos serviços 
prestados atualmente (CFC, 2016, s.p.).
Logo, os usuários do serviço público têm o direito de conhecer a forma como 
têm atuado os representantes eleitos para suas funções públicas, conhecendo 
seus atos, as atividades realizadas durante o exercício social e as consequências 
deles, bem como quais são as perspectivas futuras de recursos disponíveis para 
a continuidade de atividades e/ou expansão e melhoria delas.
FIGURA 16 – A PRESTAÇÃO DE CONTAS COMO AUXÍLIO À TOMADA DE DECISÃO
FONTE: <https://plixs.com/photo/3343/decision-making>. Acesso em: 2 fev. 2019.
109
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
Assim, o Conselho Federal de Contabilidade ainda pontua que:
Os provedores de recursos exigem informação como subsídio 
para as avaliações sobre se a entidade:
(a) está alcançando os objetivos estabelecidos de modo a jus-
tificar os recursos angariados durante o exercício;
(b) financiou as operações atuais a partir dos recursos anga-
riados dos contribuintes, de empréstimos ou de outras fontes 
no período atual; e
(c) provavelmente necessita de recursos adicionais (ou me-
nos recursos) no futuro e as fontes prováveis destes recursos 
(CFC, 2016, s.p.).
O que se pode extrair do disposto pelo Conselho Federal de Contabilidade 
é que a relação entre a prestação de contas e as informações geradas pela 
Contabilidade é de dependência, pois é muito difícil elaborar uma prestação de 
contas sem possuir informações econômico-financeiras confiáveis para relatar.
Aqueles que operam com o setor público também demandam esse tipo 
de informação, pois precisam saber se haverá condição de: a) pagamento; b) 
manutenção do contrato; c) continuidade dos serviços. Tais informações são 
necessárias porque precisam de garantias para que os contratos possam ser 
firmados e os produtos entregues ou os serviços executados. 
Por fim, mas não menos importante, os doadores de recursos “exigem 
informação para dar suporte às avaliações se a entidade está utilizando os 
recursos com eficácia, eficiência e economicidade, e da maneira pretendida” 
(CFC, 2016, s.p.). 
Até aqui, você já compreendeu o que é a Prestação de Contas e como ela se 
relaciona com a Ciência Contábil, certo? Vamos, a partir de agora, compreender 
quem são as entidades que devem realizar a prestação de contas e o porquê disso.
4.3 Quem Deve Prestar Contas?
Nossa Constituição Federal determina que a União não intervém nos Estados 
nem no Distrito Federal na maioria dos assuntos. Entretanto, em seu art. 34, a 
Carta Magna prevê que a União poderá intervir nos demais entes para que seja 
assegurada a observância dos princípios constitucionais, principalmente 
aquele que se refere à prestação de contas da administração pública 
direta e indireta.
Portanto, toda a Administração Pública, direta e indireta, deverá 
prestar contas à sociedade. 
Portanto, toda a 
Administração 
Pública, direta e 
indireta, deverá 
prestar contas à 
sociedade.
110
 Responsabilidade Fiscal
FIGURA 17 – QUEM DEVE PRESTAR CONTAS
FONTE: A autora
Já estudamos que a prestação de contas é prevista na Constituição Federal 
brasileira no parágrafo primeiro do artigo 70, que determina que prestar contas é 
obrigação de toda e qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que 
utilize, arrecade, gerencie, guarde ou administre recursos públicos. No entanto, 
além disso, o Decreto-Lei nº 200, de 1967, em seu artigo 93, aponta que o ônus 
da prova é de quem utilizou os recursos e que esta comprovação deve ser feita 
em consonância às normas da Administração Pública. 
Nesse contexto, entidades não governamentais, 
organizações sociais, organizações do sistema S (como 
Senai, Senac e Sebrae), que recebem ou que movimentam 
recursos públicos, por equipararem-se às Normas Brasileiras 
de Contabilidade aplicadas ao Setor Público - integral ou 
parcialmente -, também deverão prestar contas à sociedade.
111
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
4.4 De Quem É A Responsabilidade 
Pela Elaboração Da Prestação De 
Contas?
É de responsabilidade do gestor público a elaboração pela prestação 
de contas. Assim, um prefeito, por exemplo, deverá prestar contas sobre as 
movimentações financeiras ocorridas em um exercício financeiro de seu mandato.
A sociedade tem acesso a essas informações principalmente por meio de 
divulgações em meios eletrônicos, como sites e portais dos entes federativos.
 
A Súmula 230 do Tribunal de Contas da União aponta que é 
de responsabilidade do sucessor apresentar as contas referentes 
aos recursos federais recebidos pelo antecessor quando este não as 
realizou, ou seja: quando o Prefeito do ano X1 não prestar contas, o 
Prefeito que assume em X2 deverá prestar contas referentes a fatos 
geradores que não são de sua gestão.
O Supremo Tribunal Federal também já declarou, em seu Mandado de 
Segurança 21.644, que o dever de prestar contas é da pessoa física atuante no 
serviço público e que está como responsável por tal. Portanto, compreende-se 
que quem elaborará a prestação de contas - e por ela se responsabilizará - será o 
agente público e não a entidade.
112
 Responsabilidade Fiscal
FONTE: A autora
Portanto, a prestação de contas ocorre da seguinte forma: a entidade pública 
delega para alguém ou para uma instituição a autoridade de agir em seu nome 
e, para tanto, provê recursos para isso. Essa pessoa ou instituição responsável 
deve, então, prestar o serviço ao qual foi incumbida, devendo prestar satisfação 
de como utilizaram os recursos recebidos. 
4.5 Não Prestar Contas
A não prestação de contas é sancionada por diferentes legislações e 
pode conferir ao responsável pela prestação de contas sanções civis, penais 
e administrativas também. Pauta-se que não prestar contas implica ato de 
improbidade, em que uma das penas é a devolução, com patrimônio próprio do 
gestor, dos valores conveniados. 
FIGURA 18 – RESPONSABILIDADE PELA PRESTAÇÃO DE CONTAS
113
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
Aimprobidade administrativa está prevista na Lei nº 8.429 de 
1992 e consiste na atuação desonesta e desleal do agente público 
no exercício de suas funções públicas. Destaca-se, ainda, que seja 
considerada ação ilícita, não constitui crime e sujeita-se a penas de 
natureza cíveis e não penais.
Ainda no que tange às consequências, a não prestação de contas, o ente que 
não prestar contas fica impossibilitado de receber novos recursos de convênios. 
Assim, até que se regularizem as informações que devem ser publicadas, o ente 
fica “punido”. 
Por vezes, pode-se considerar uma medida punitiva que afeta a toda a 
população, no entanto, é importante ressaltar que deve haver tal cobrança para 
que os gestores se responsabilizem por seus atos. 
Assim, conclui-se que o ato de prestar contas é fundamental para uma 
sociedade mais equilibrada e com gestores públicos comprometidos com a 
cidadania e com zelo em suas atividades.
 A prestação de contas não é um instrumento de punição, nem sequer 
é um instrumento que coloca em dúvida o caráter do gestor público. Ela é um 
instrumento de fiscalização e de controle social, que permite que a população 
tenha conhecimento do que está sendo executado na sociedade e de como os 
recursos públicos têm sido empregados.
Atividade de Estudos:
 1 Por que a Lei de Acesso à Informação foi criada?
 R:__________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
__________________________________________________.
114
 Responsabilidade Fiscal
 2 O que são audiências públicas?
 R:__________________________________________________
____________________________________________________
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__________________________.
 3 O que são prestações de contas?
 R:__________________________________________________
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____________________________________________________
__________________________________________________.
Algumas Considerações
Neste capítulo foram abordados os assuntos sobre a Lei de Acesso à 
Informação, as Audiências Públicas, bem como as Prestações de Contas 
elaboradas pela Administração Pública e colocadas à disposição da população.
Esses assuntos são muito importantes para o desenvolvimento de uma 
sociedade mais justa e igual, pois ao passo que permitem a interação da 
população com os governantes, possibilitam também que se tenha conhecimento 
daquilo que foi realizado durante um período.
Tanto a Lei de Acesso à Informação quanto as Audiências Públicas e a 
Prestação de Contas constituem-se como instrumentos de controle social e 
possibilitam que haja uma maior transparência nas atividades do setor público.
Como visto, a Lei de Acesso à Informação foi um marco na legislação brasileira 
com relação às contas públicas, pois trouxe mais veracidade e tempestividade 
com relação às informações, uma vez que precisam ser informadas de imediato 
ou estarem à disposição por meios de sites pela internet para que qualquer 
pessoa entre e faça suas pesquisas.
Também vimos que embora todas as informações tenham que estar à 
disposição para consulta da população, ela nos trouxe dispositivos com a finalidade 
de resguardar a própria Administração Pública, bem como sua população. As 
informações sobre segurança nacional, por exemplo, são consideradas de caráter 
115
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
sigiloso, podendo somente serem abertas à população depois de um prazo longo 
de anos.
Por outro lado, vimos também que as Audiências Públicas objetivam a 
solução de problemas públicos a partir da interação entre a comunidade e os 
órgãos públicos. Portanto, somente os órgãos públicos podem realizar Audiências 
Públicas, mas a população pode solicitar tal realização quando compreender que 
existe um tema importante que deve ser discutido. 
As Audiências Públicas são, portanto, um instrumento para a discussão de 
políticas públicas e de projetos importantes para a sociedade e, por meio das 
discussões realizadas, permitem que as práticas realizadas pelos gestores 
públicos tenham a premissa de serem mais efetivas e possibilitar um maior 
impacto positivo (ou redução dos impactos negativos) no contexto na qual são 
discutidas ou aplicadas. Além disso, nestas Audiências pode-se avaliar os efeitos 
de políticas já existentes, de forma a discutir como estas políticas afetaram a 
população e o que pode ser melhorado.
A Prestação de Contas, por sua vez, relaciona-se com os dois temas já 
explicados. A Prestação de Contas é uma forma de os gestores públicos mostrarem 
à população como os recursos públicos foram utilizados. É um documento público 
elaborado pelo responsável pela informação no qual há a instrumentalização do 
acesso à informação, pois os cidadãos podem visualizar qual a origem e qual a 
aplicação dos numerários públicos.
A Prestação de Contas é um importante instrumento de conversa entre 
os gestores públicos com a população, pois apresenta de forma mais prática e 
fácil as demonstrações contábeis, um resumo daquilo que ocorreu nas finanças 
públicas.
Concluímos essa disciplina compreendendo como é o orçamento público 
e qual a importância de existirem mecanismos que permitam a organização 
completa dos planos previstos para a sociedade, desde o seu planejamento até a 
forma como esse resultado é demonstrado à população. 
O que depreende-se é que o mundo - e nosso país - tem tentado, cada 
vez mais, buscar a gestão pública responsável e transparente e a Lei de 
Responsabilidade Fiscal, o orçamento público e os instrumentos de acesso à 
informação são fundamentais para tal empreitada.
116
 Responsabilidade Fiscal
Referências
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informações no Distrito Federal previsto no art. 5º, XXXIII, no art. 37, § 3º, II, 
e no art. 216, § 2º, da Constituição Federal e nos termos do art. 45, da Lei 
federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, e dá outras providências. 
Disponível em: <http://www.fazenda.df.gov.br/aplicacoes/legislacao/legislacao/
TelaSaidaDocumento.cfm?txtNumero=4990&txtAno=2012&txtTipo=5&txtParte=.>. 
Acesso em: 2 fev. 2019.
______. Lei nº 12527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a 
informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 
e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de 
dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos 
da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Disponível 
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_______. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 
183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e 
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______. Lei complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas 
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá 
outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/
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______. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo 
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: 
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XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da 
Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: <http://www.
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______. Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica 
Nacional do Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização 
do Ministério Público dos Estados e dá outras providências. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8625.htm>. Acesso em: 2 fev. 2019.
117
Transparência Sobre as Contas Públicas Capítulo 3 
______. Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções 
aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício 
de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta 
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