ARQ 350P gESPUB03

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Gestão Pública 
Este conteúdo é referente ao período de: 
2026/3 
As disciplinas Abordadas são: 
- POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS 
- POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE 
- CONTABILIDADE E ORÇAMENTO PÚBLICO 
- CONTABILIDADE E PLANEJAMENTO TRIBUTÁRIO 
Esse material pertence a: 
Filipe Vitoriano Marinho de Souza 
RA: 395731 
 
Curso iniciado 10/25 
 
 
 
 
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ÍNDICE 
MATÉRIA 01 
POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS 3 
Unidade 1: Estado e Governo; 10 
Unidade 2: Políticas Públicas 19 
Unidade 3: Ciclo de Políticas Públicas; 28 
Unidade 4: Instituições Participativas e Políticas Públicas. 42 
MATÉRIA 02 
POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE 59 
Unidade 1: Políticas públicas em saúde: definição e histórico 64 
Unidade 2: Sistema Único de Saúde (SUS) 84 
Unidade 3: Organização e estrutura do SUS 105 
Unidade 4: Saúde suplementar e órgãos reguladores 126 
MATÉRIA 3 
CONTABILIDADE E ORÇAMENTO PÚBLICO 151 
UNIDADE 1 - Conceitos de Orçamento Público 156 
UNIDADE 2 - Sistema Orçamentário Brasileiro 174 
UNIDADE 3 - Contabilidade Pública 198 
UNIDADE 4 - Demonstrações Contábeis Públicas 219 
MATÉRIA 4 
CONTABILIDADE E PLANEJAMENTO TRIBUTÁRIO 254 
UNIDADE 1 Introdução aos Tributos 260 
UNIDADE 2 Competência Tributária 275 
UNIDADE 3 Regimes de Incidência Tributária 293 
UNIDADE 4 Planejamento Tributário 316 
 
 
 
 
 
 
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POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS 
Professor Me. Flávio Donizete Batista 
REITORIA Prof. Me. Gilmar de Oliveira 
DIREÇÃO ADMINISTRATIVA Prof. Me. Renato Valença 
DIREÇÃO DE ENSINO 
PRESENCIAL 
Prof. Me. Daniel de Lima 
DIREÇÃO DE ENSINO EAD Profa. Dra. Giani Andrea Linde Colauto 
DIREÇÃO FINANCEIRA 
PRESENCIAL 
Eduardo Luiz Campano Santini 
DIREÇÃO FINANCEIRA EAD Guilherme Esquivel 
DIREÇÃO DE INOVAÇÃO Prof. Me. Jorge Luiz Garcia Van Dal 
NÚCLEO DE APOIO PSICOLÓGICO 
E PSICOPEDAGÓGICO 
Bruna Tavares Fernandes 
BIBLIOTECÁRIA Tatiane Viturino Oliveira 
PESQUISADOR INSTITUCIONAL Tiago Pereira da Silva 
COORDENAÇÃO DE ENSINO, 
PESQUISA E EXTENSÃO (CONPEx) 
– MODALIDADE PRESENCIAL 
Profa. Dra. Luciana Moraes 
COORDENAÇÃO DE ENSINO, 
PESQUISA E EXTENSÃO (CONPEx) 
– MODALIDADE EaD 
Prof. Me. Bruno Eckert Bertuol 
COORDENAÇÃO DO DEPTO. DE 
PRODUÇÃO DE MATERIAIS 
DIDÁTICOS 
Luiz Fernando Freitas 
REVISÃO ORTOGRÁFICA E 
NORMATIVA 
Carolayne Beatriz da Silva Cavalcante 
Isabelly Oliveira Fernandes de Souza 
Gleice Emanoela Nunes Ferreira 
Jéssica Eugênio Azevedo 
Louise Ribeiro 
Marcelino Fernando Rodrigues Santos 
Maria Clara da Silva Costa 
Milena Pereira do Espirito Santo 
Stephanie Rodrigues da Mota Vieira 
Vinicius Rovedo Bratfisch 
PROJETO GRÁFICO E 
DIAGRAMAÇÃO 
Bruna de Lima Ramos 
Carlos Firmino de Oliveira 
Erick Henrique Kelman de Souza 
Késia Marjorri Santos Moreira 
Lucas Patrick Rodrigues Ferreira 
Estevão Roberto da Silva Garcia 
ESTÚDIO, PRODUÇÃO E EDIÇÃO DE 
VÍDEO 
André Oliveira Vaz 
Evandro Osmar Correia da Silva 
Guilherme Carrenho 
Maria Beatriz Paula da Silva Mayan Fiais 
dos Santos 
Pedro Vinícius de Lima Machado 
Thassiane da Silva Jacinto 
 
 
 
 
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Edição 2025 Editora Edufatecie. O conteúdo dos artigos e seus dados em sua forma, 
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FICHA CATALOGRÁFICA 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP 
B333p Batista, Flávio Donizete 
Políticas públicas e sociais / Flávio Donizete Batista. 
Paranavaí: EduFatecie, 2025. 68 p. : il. color. 
1. Política pública. 2. Política social. 3. Administração pública. 
I. Centro Universitário UniFatecie. II. Núcleo de Educação a Distância. III. Título. 
CDD: 23. ed. 320.981 
Catalogação na publicação: \ineide Pereira dos Santos – CRB 9/1577 
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Autor 
Professor Me. Flávio Donizete Batista 
Acesse meu Currículo Lattes clicando aqui! 
- Licenciado em Filosofia pela Universidade do Sagrado Coração (1999), 
- licenciado em Pedagogia pelo Centro Universitário Internacional – UNINTER 
(2017), 
- bacharel em Teologia pelo Centro Universitário UniFatecie (2024) 
- mestre em Educação pela Universidade Estadual de Londrina – UEL (2003). 
- Atualmente, atua como docente e coordenador de cursos na modalidade a 
distância no Centro Universitário UniFatecie e na Faculdade de Tecnologia e 
Ciências do Norte do Paraná. Possui experiência nas áreas de Educação, 
Filosofia e Teologia, com ênfase em temas como: educação, ética, docência, 
cristianismo primitivo, formação das primeiras comunidades cristãs, exegese e 
hermenêutica. 
 
 
 
 
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Apresentação 
O que entendemos por políticas públicas? De que forma elas são elaboradas e 
colocadas em prática? Quais responsabilidades cabem aos representantes políticos, 
aos gestores públicos e à própria sociedade nesses processos? E ainda: como o voto, 
a participação cidadã, as políticas públicas e a democracia se articulam entre si? 
Essas questões, embora múltiplas e aparentemente complexas, orientam o 
percurso da disciplina de Políticas Públicas e Sociais. Ao longo dos estudos, nosso 
objetivo será compreender, de maneira progressiva e fundamentada, os aspectos que 
envolvem cada um desses temas, de modo que, ao final, todos os estudantes possam 
construir respostas consistentes para os questionamentos apresentados. 
Assim, esta disciplina busca oferecer uma visão abrangente sobre as políticas 
públicas. Para isso, foi organizada em quatro unidades didáticas e em um estudo de 
caso, compondo um processo de aprendizagem contínuo e dialógico. 
Na primeira unidade, discutiremos os conceitos de Estado e governo. 
Frequentemente, esses termos são usados como se fossem sinônimos, tanto no 
discurso cotidiano quanto em contextos de gestão pública. Nosso propósito será 
esclarecer as diferenças entre eles, destacando suas características e funções, além 
de apresentar como se configuram no Brasil atual. 
A segunda unidade tem como foco as políticas públicas, estabelecendo uma 
ponte com o tema da democracia e retomando o debate iniciado na unidade anterior. 
Abordaremos a definição e a tipologia das políticas públicas, além do papel que 
organizações privadas podem desempenhar em sua execução, especialmente 
quando se trata de responsabilidade social empresarial. 
Na terceira unidade, aprofundaremos a discussão ao explorar duas dimensões 
centrais: a distinção entre políticas de Estado e políticas de governo, e as etapas do 
ciclo de políticas públicas. Esse conteúdo será complementado com uma análise 
prática, que dará destaque à etapa mais relevante do ciclo: a avaliação das políticas. 
Já a quarta unidade situará as políticas públicas no contexto brasileiro. 
Partiremos do processo de redemocratização e da Constituição de 1988 para 
compreender como se estruturou a participação social no país. Trataremosanalíticas: 
- Avaliação de metas: mensura o grau de êxito que uma política pública atinge a 
partir do atendimento de metas estipuladas quando de sua formulação 
(exemplo: número de pessoas atendidas em centros de saúde, número de 
horas de aula, número de leitos hospitalares, etc.). 
- Avaliação de processos: visa identificar e corrigir defeitos ou problemas e 
promover melhorias na implementação da política para otimizar seu 
funcionamento, podendo tais alterações ocorrer ainda ao longo do processo de 
implementação, conforme indicações do monitoramento da política. 
- Avaliação de impacto: focaliza efeitos ou impactos sociais da política, ou seja, 
identificar as mudanças ocorridas, sua abrangência e alcance, não somente 
restrita aos beneficiários e considerando a multiplicidade de efeitos possíveis, 
sejam eles quantificáveis ou não (exemplos: elevação da autoestima dos 
cidadãos, redução da distância até os equipamentos sociais, melhoria na 
possibilidade de deslocamentos dos indivíduos por conta de horários de ônibus 
mais flexíveis, segurança no trânsito em virtude de pavimentação asfáltica, 
etc.). Exemplos de impactos incluem: melhoria na autoestima dos beneficiários, 
redução da distância até equipamentos públicos, aumento da segurança viária, 
entre outros. 
Na próxima seção, será apresentada uma avaliação de política pública nacional 
implementada na década passada, com resultados sistematizados após os primeiros 
dez anos de vigência. Essa análise permitirá observar como o ciclo se concretiza na 
prática e quais lições podem ser extraídas para o aprimoramento da gestão pública. 
3.3 Avaliação de políticas públicas: exemplo empírico 
Dentre as muitas políticas públicas em vigor no Brasil, o Programa Bolsa 
Família (PBF) destaca-se como uma das iniciativas mais relevantes e transformadoras 
da história social e econômica do país. Por sua abrangência e impacto, esta seção 
apresenta uma análise de resultados de sua implementação, com base em estudos 
quantitativos e qualitativos, além de atualizações recentes que ajudam a compreender 
sua evolução. 
Em 2013, o PBF completou sua primeira década, sendo objeto da obra 
Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania (Campello; Neri, 2013), 
que sistematizou diagnósticos, análises e projeções sobre seus efeitos. 
Histórico e perfil dos beneficiários 
Programas de transferência condicionada de renda existem na América Latina 
desde os anos 1990. Em 2010, já estavam presentes em 20 países da região, 
 
 
 
 
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consumindo cerca de 0,4% do PIB latino-americano — um impacto econômico 
modesto diante dos efeitos sociais significativos (Cechinni, 2013). 
No Brasil, o PBF foi criado em 2003, no primeiro mandato de Luiz Inácio Lula 
da Silva (PT), a partir da unificação e ampliação de programas sociais iniciados no 
governo de Fernando Henrique Cardoso (PSDB). Sua principal inovação foi a 
transversalidade entre políticas públicas, articulando saúde, educação e assistência 
social. 
Segundo dados do Censo 2010, cerca de 14 milhões de famílias eram 
beneficiárias, representando 26% da população nacional. A maioria vivia em situação 
de extrema pobreza, com renda per capita de R$70,00, e recebia, em média, 
R$149,71. O perfil predominante incluía pessoas pardas, jovens com baixa 
escolaridade e infraestrutura precária — especialmente em áreas rurais (Camargo; 
Curralero; Licio, 2013). 
Condicionalidades e resultados 
O PBF exige o cumprimento de condicionalidades nas áreas de saúde e 
educação: 
- Educação: frequência escolar mínima de 85% para crianças de 6 a 15 anos e 
75% para adolescentes de 16 a 17 anos. Estudos mostram redução da evasão 
escolar e maior permanência de beneficiários na escola (Craveiro; Ximenes, 
2013). 
- Saúde: acompanhamento de gestantes, lactantes e crianças até 7 anos. 
Resultados incluem aumento do pré-natal, redução da mortalidade infantil, 
melhora na nutrição e maior cobertura vacinal (Magalhães Junior; Jaime; Lima, 
2013). 
Percepções qualitativas 
Rêgo e Pinzani (2013a; 2013b) realizaram uma pesquisa qualitativa com 150 
entrevistas em bolsões de pobreza, revelando percepções dos beneficiários sobre o 
programa. Os resultados indicam: 
- Ausência de consciência sobre o benefício como direito social constitucional; 
- Sentimento de pertencimento ao Estado, ainda que com visão distorcida da 
cidadania; 
- Autonomia mínima para mulheres, especialmente em contextos de forte 
patriarcado; 
- Reconhecimento da melhoria nas condições de vida e sobrevivência. 
Atualizações recentes: Novo Bolsa Família (Brasil, 2025) 
Desde 2023, o programa passou por reformulações e voltou a ser chamado de 
Bolsa Família, após o período em que foi substituído pelo Auxílio Brasil. As principais 
mudanças incluem: 
 
 
 
 
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- Ampliação do número de beneficiários: mais de 21 milhões de famílias 
atendidas em 2023; 
- Aumento do valor médio do benefício: de R$ 190 em 2019 para cerca de R$ 
671,52 em 2025, podendo chegar a R$ 900 em casos específicos; 
- Nova regra de proteção: famílias que ultrapassam o limite de renda podem 
permanecer no programa por até 12 meses, desde que não excedam R$ 706 
per capita; 
- Revisão cadastral rigorosa: cerca de 1 milhão de famílias foram excluídas em 
2025 por inconsistências ou falta de atualização no Cadastro Único; 
- Integração com o novo sistema do Cadastro Único, operado pela Dataprev, 
para qualificação dos dados e maior eficiência na gestão. 
Essas atualizações refletem um esforço do Estado em tornar o programa mais 
justo, eficiente e sustentável, alinhando critérios de elegibilidade à realidade 
socioeconômica do país. 
Vídeo Complementar 
Título: Ciclo de Políticas Públicas 
Ano: 2023 
Canal: Prof. Marcelo Soares 
https://www.youtube.com/watch?v=QgGTQQqkOWc 
 
 
https://www.youtube.com/watch?v=QgGTQQqkOWc
 
 
 
 
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Material Complementar 
LIVRO 
Título: Gestão de Políticas Públicas: Conceitos, Aportes 
Teóricos e Modelos Analíticos. 
Autor: Paulo Nascimento Neto. 
Editora: InterSaberes. 
Sinopse: O campo das políticas públicas, voltado à reflexão 
sobre a formação de problemas públicos e as formas de 
intervenção sobre eles, é permeado por conflitos entre distintos 
atores sociais e instituições. A formação da agenda pública 
exige um alinhamento tanto teórico quanto prático, visto que 
estão em jogo tensões entre o mundo das ideias (campo do 
conhecimento) e o mundo real (conjunto de ações e decisões). Atualmente, essa 
discussão ganha uma camada adicional de complexidade, pois as dimensões da vida 
social, econômica e política apresentam muitas indefinições. Neste livro, você entrará 
em contato com conceitos, elementos e modelos vinculados à análise e à gestão de 
políticas públicas. 
DOCUMENTÁRIO 
 Título: Um Sonho Intenso 
Ano: 2014 
Sinopse: O documentário do cineasta José Mariani traz como 
protagonista o processo histórico, social e econômico do Brasil 
dos anos 30 até os dias de hoje. Um painel inteligente e 
surpreendente do processo de desenvolvimento do país visto 
pelo olhar crítico de economistas, sociólogos e historiadores. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 41 
 
Unidade 4 - Instituições Participativas e Políticas Públicas 
Nas unidades anteriores, discutimos aspectos teóricos fundamentais sobre os 
conceitos de Estado, governo e políticas públicas, incluindo a distinção entre políticas 
de Estado e políticas de governo, bem como as etapas do ciclo de uma política 
pública. Em todas essas abordagens, buscamos articular teoria e prática, com foco na 
realidade brasileira, a fim de contribuir para a formação de profissionais capacitados 
a compreender e atuar sobre os desafios da gestão pública contemporânea. 
Nesta última unidade de estudos, nosso objeto de análise é especificamente o 
caso brasileiro, com destaque para os mecanismos de participação social e controle 
democrático que estruturama relação entre Estado e sociedade. As três seções que 
compõem esta unidade abordam elementos centrais para a compreensão da atuação 
cidadã na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas. 
Na primeira seção, apresentamos um breve histórico do contexto sociopolítico 
nacional até o início do período democrático recente, com ênfase nas transformações 
institucionais promovidas pela Constituição Federal de 1988, que consagrou a 
participação como princípio estruturante da democracia brasileira. 
Em seguida, na segunda seção, abordamos os espaços de desenvolvimento 
de ações sociais e de articulação política da sociedade civil, com foco em três formas 
de ação coletiva: as organizações do Terceiro Setor, as associações comunitárias e 
os movimentos sociais. Discutiremos como esses atores têm contribuído para a 
efetivação dos direitos sociais, especialmente em contextos de vulnerabilidade e 
exclusão. 
Por fim, a terceira seção trata dos mecanismos institucionais e digitais criados 
pelo Estado brasileiro para promover o engajamento da população nas decisões 
públicas. Serão analisados instrumentos como os conselhos gestores, as 
conferências nacionais, o orçamento participativo, as ouvidorias públicas, e as 
plataformas digitais de consulta e deliberação, que fazem do Brasil uma referência 
internacional em termos de democracia participativa — ainda que enfrentando 
desafios recentes, como a redução de colegiados, a judicialização da participação e 
os efeitos do chamado cenário pós-democrático. 
Esta unidade convida à reflexão sobre o papel ativo da sociedade na 
construção de políticas públicas, reforçando que a democracia não se limita ao voto, 
mas se realiza plenamente quando os cidadãos participam, fiscalizam e influenciam 
as decisões que afetam suas vidas. 
Bons estudos! Que esta etapa final fortaleça seu compromisso com a 
cidadania, a justiça social e a transformação democrática do Brasil. 
4.1 Redemocratização e constituição cidadã 
 
 
 
 
 42 
 
Desde a instauração da República em 1889, o Brasil foi palco de intensas 
mobilizações sociais, como a Revolta da Vacina, os primeiros movimentos grevistas 
e as pressões que culminaram na criação do Ministério do Trabalho, Indústria e 
Comércio — até a década de 1930. Dentre os avanços conquistados, destaca-se a 
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada nos anos 1940, como marco da 
institucionalização de direitos trabalhistas. 
Contudo, entre 1964 e meados da década de 1980, o país viveu um período de 
retração democrática sob o regime militar, que extinguiu partidos políticos, censurou 
a imprensa e proibiu manifestações públicas. Nesse contexto, diversos setores da 
sociedade se organizaram em torno da resistência política, lutando tanto por pautas 
específicas quanto pela retomada da democracia (Sader, 1988; Avritzer, 1997; 
Scherer-Warren, 2012). 
As manifestações por “Diretas Já!”, o fim do bipartidarismo e a aprovação do 
voto direto para presidente foram marcos da redemocratização, consolidada com a 
promulgação da Constituição Federal de 1988 — conhecida como “Constituição 
Cidadã” por ampliar os direitos dos brasileiros e instituir mecanismos de participação 
social. 
4.1.1 Fundamentos democráticos 
O artigo 1º da Constituição estabelece os pilares do Estado Democrático de 
Direito: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes 
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (Brasil, 1988). 
Entre os fundamentos, destacam-se: 
- A soberania nacional; 
- A cidadania ativa; 
- A dignidade da pessoa humana; 
- Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
- O pluralismo político. 
Esses princípios romperam com a lógica autoritária do regime militar e 
estabeleceram as bases para uma democracia substantiva, voltada à inclusão, à 
justiça social e à participação cidadã. 
4.1.2 Direitos sociais e mecanismos de participação 
Nos seguintes, a Constituição define como objetivos da República: 
- A construção de uma sociedade livre, justa e solidária; 
- A erradicação da pobreza e da marginalização; 
- A redução das desigualdades sociais e regionais; 
- A promoção do bem de todos, sem preconceito ou discriminação. 
 
 
 
 
 43 
 
Em termos de direitos sociais, a Carta estabelece responsabilidades do Estado 
nas áreas de educação, saúde, moradia, previdência social e trabalho. Institui o 
sufrágio universal, o voto direto e secreto, e mecanismos de participação como 
plebiscito, referendo e iniciativa popular. 
O artigo 7º garante cerca de trinta direitos aos trabalhadores urbanos e rurais, 
sem distinção entre ocupações ou localização geográfica, promovendo a igualdade 
de condições. 
4.1.3 Liberdade sindical e cidadania ativa 
A Constituição também assegura: 
- A livre associação profissional e sindical (art. 8º); 
- O direito de greve (art. 9º); 
- A representação dos trabalhadores em órgãos públicos e junto aos 
empregadores (arts. 10 e 11). 
Além disso, amplia o conceito de cidadania ao incluir: 
- Benefícios assistenciais para pessoas com deficiência e idosos; 
- Participação popular na formulação de políticas públicas; 
- Controle social das ações estatais; 
- Estruturação da saúde como pública, gratuita e universal, e da assistência 
social como direcionada aos que dela necessitam. 
Essas garantias contribuíram para a reconstrução democrática do país, 
fortalecendo o papel da sociedade civil e estimulando o surgimento de mecanismos 
institucionais de participação. 
4.1.4 Desafios contemporâneos 
Apesar dos avanços, o Brasil ainda enfrenta desafios para assegurar a 
efetividade da participação e do controle social, especialmente diante do cenário 
contemporâneo marcado por tensões democráticas e redução dos espaços 
institucionais de deliberação. Diversos estudos têm apontado processos de 
enfraquecimento de colegiados, diminuição do funcionamento de conselhos gestores 
e crescente apatia política, fatores que comprometem a vitalidade da democracia 
participativa. 
Nesse contexto, a extinção ou reconfiguração de conselhos nacionais como o 
Consea e o CNDES, gerou intensos debates públicos sobre os limites da atuação 
estatal e sobre o papel da sociedade civil na formulação e fiscalização das políticas 
públicas. 
Ainda assim, o país permanece como referência internacional no campo da 
democracia participativa, sustentado pela existência de milhares de conselhos ativos, 
por experiências consolidadas de orçamento participativo, por ouvidorias públicas e 
 
 
 
 
 44 
 
por plataformas digitais que ampliam as possibilidades de engajamento e de controle 
social. 
4.2 Ações Coletivas 
O processo de globalização impactou não somente o mercado econômico, mas 
também as formas de organização e mobilização da sociedade. Nas últimas décadas, 
esse fenômeno provocou transformações significativas nas estratégias de ação 
coletiva, influenciando inclusive os campos da Sociologia e da Ciência Política, que 
passaram a reinterpretar os modos como os sujeitos sociais se articulam e atuam. 
No Brasil, essas mudanças foram analisadas por Scherer-Warren (2012), que 
destaca dois pontos centrais: 
4.2.1 Conceito ampliado de ações coletivas 
A autora define ações coletivas como toda forma de mobilização reivindicativa 
ou de protesto realizada por grupos sociais — como associações civis, organizações 
da sociedade civil (OSCs), agrupamentos comunitários e entidades de interesse 
público: 
[...] expressão ações coletivas tem sido geralmente utilizada, mesmo na 
academia, como definição de um conceito empírico para se referir a toda e 
qualquer forma de ação reivindicativa ou de protesto realizada através de 
grupos sociais [...]” (Scherer-Warren, 2012, p. 19). 
Esse conceito abrange desde iniciativas locais — como ONGs atuando em 
bairros ou comunidades — até organizações nacionais e internacionais, como o 
Movimento dos Sem-Terra (MST) no Brasil oua World Wide Fund for Nature (WWF), 
voltada à conservação ambiental global. 
Reflita 
Quantas diferentes formas de organização atuam no 
entorno de sua realidade social? Pense, pesquise, informe-se 
sobre atividades desenvolvidas por ONGs, associações 
comunitárias, iniciativas de responsabilidade social 
desenvolvidas por empresas e/ou agrupamentos religiosos, por 
exemplo. 
 Fonte: o autor, 2025. 
 4.2.2 Três níveis de articulação 
Scherer-Warren (2012) propõe três níveis de articulação das ações coletivas: 
- Redes sociais: laços informais entre indivíduos que compartilham ações 
contínuas, sem necessidade de estrutura formal. 
 
 
 
 
 45 
 
- Coletivos em rede: articulações entre organizações em torno de temas 
específicos, como o Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o 
Meio Ambiente e Desenvolvimento. 
- Movimentos sociais em rede: uniões de movimentos sociais em torno de 
causas amplas, que podem se articular em diferentes redes conforme seus 
objetivos e interlocutores. 
Movimentos sociais são, portanto, redes complexas que conectam sujeitos 
individuais e coletivos em torno de identidades comuns, campos de conflito e projetos 
de transformação social (Scherer-Warren, 2012, p. 21). 
4.2.3 Dados e tendências no Brasil 
Segundo o IPEA (2018), havia 820.186 OSCs em atividade no Brasil em 2016, 
com crescimento contínuo em todas as regiões e segmentos. Paralelamente, o 
associativismo informal também se expandiu, embora seja mais difícil de mensurar 
por não exigir formalização jurídica. 
Autores como Warren (2001), Putnam (1995), Cohen & Rogers (1995) e 
Lüchmann (2016) destacam que o campo do associativismo é diverso, plural e 
multifacetado, sendo essencial para a formação da opinião pública, a mobilização 
política e o desenvolvimento local e regional. 
As associações civis exercem papel ativo na implementação de políticas 
públicas, na promoção da cidadania e na interação com o Estado (Lüchmann, 2016, 
p. 49). Dados do CESOP/UNICAMP indicam estabilidade na participação em 
sindicatos, associações culturais, ambientais, esportivas e religiosas — com destaque 
para o crescimento das associações comunitárias e o impacto político das 
organizações religiosas evangélicas e protestantes. 
4.2.4 Associativismo e representação política 
Pesquisas de Almeida, Lüchmann, Ribeiro (2012) e Silva (2015) demonstram 
que vínculos associativos influenciam a atuação de parlamentares federais na Câmara 
dos Deputados. Além disso, tais vínculos são determinantes para o envolvimento dos 
cidadãos em conselhos de políticas públicas, reforçando a importância do 
associativismo para a participação institucional (Lüchmann; Almeida; Gimenes, 2016). 
4.2.5 Movimentos sociais e novas pautas 
A mensuração dos movimentos sociais é ainda mais complexa, pois eles se 
articulam com ONGs, associações e redes informais. Desde os anos 1990, esses 
movimentos ampliaram suas pautas, incluindo: 
- Lutas por moradia e justiça urbana; 
- Questões ambientais urbanas e rurais; 
- Demandas identitárias (gênero, raça, sexualidade); 
- Democratização da comunicação; 
 
 
 
 
 46 
 
- Críticas à globalização neoliberal (Gohn, 2010; 2011). 
Esses movimentos têm se articulado em redes de ação coletiva, combinando 
identidades políticas e valores diversos, resultando em transversalidade de lutas por 
direitos e cidadania. 
4.3 Instituições Participtivas 
Ao longo desta disciplina, mencionamos práticas de participação institucional 
como repertório de ação política e articulação de interesses. Esta seção é dedicada a 
essa inovação político-administrativa brasileira, que emergiu com força durante o 
processo de redemocratização nos anos 1980, impulsionada pela mobilização coletiva 
e pelo engajamento individual da sociedade civil. 
A materialidade da participação institucional é ampla e multifacetada. Como 
observa Almeida (2013, p. 12), “a diversidade dos experimentos pode ser vista nos 
níveis de governo em que são aplicados, nas áreas de políticas públicas e nos 
contextos políticos e regionais”. Conceitos como instituições participativas (Avritzer, 
2009) e controle social (Lüchmann, 2011) ajudam a expressar esse fenômeno. 
De modo geral, a participação institucional refere-se ao conjunto de 
mecanismos legais por meio dos quais o Estado promove a interação com a sociedade 
para formular políticas públicas, redistribuir bens e serviços e garantir direitos sociais 
previstos na Constituição. 
Segundo Avritzer e Santos (2003), essas instituições operam com base nos 
princípios de participação e representação simultâneas, e respondem a dois desafios 
centrais: 
- A crise de representatividade, que afeta partidos políticos e sua capacidade de 
representar os interesses da população em democracias contemporâneas. 
- A necessidade de mecanismos complementares ao voto, que permitam a 
expressão da pluralidade social e a mediação entre Estado e sociedade. 
Nesse sentido, a democratização da democracia exige a articulação entre 
representação formal e participação ativa (Avritzer; Santos, 2003). 
Embora não sejam exclusivas do Brasil, as experiências nacionais se destacam 
internacionalmente como modelos de inovação democrática, com destaque para os 
conselhos gestores, conferências nacionais, audiências públicas e orçamentos 
participativos (Gimenes, 2015; 2017). 
4.3.1 Conselhos de Políticas Públicas 
Os conselhos de políticas públicas são espaços institucionalizados de 
deliberação, formulação, monitoramento e acompanhamento de políticas específicas 
(Castro, 2012). Criados a partir da Constituição de 1988, esses conselhos visam 
garantir direitos sociais e abrir a política institucional à participação cidadã. 
 
 
 
 
 47 
 
Segundo levantamento da Secretaria-Geral da Presidência da República, havia 
62.562 conselhos municipais em funcionamento até 2014 (Gimenes, 2017). No 
entanto, apenas 2% da população brasileira participa efetivamente desses espaços 
(Prodep, 2011), revelando um desafio de engajamento e representatividade. 
Os conselhos existem nas esferas municipal, estadual e federal, sendo 
obrigatórios em áreas como assistência social, saúde e direitos da criança e do 
adolescente, e facultativos nas demais. A obrigatoriedade está vinculada ao 
recebimento de recursos públicos, explicando sua presença formal em praticamente 
todo o território nacional. 
Conselhos facultativos podem ter composições variadas, como: 
- Conselhos temáticos: meio ambiente, transporte, turismo, desenvolvimento 
urbano, direitos da mulher, comunidade negra, arborização urbana, etc. 
- Conselhos de direitos: mulheres, população LGBT, minorias étnicas, idosos, 
pessoas com deficiência, entre outros. 
4.3.2 Desenho institucional e funcionamento 
Não há padrão único para o desenho institucional dos conselhos. Segundo 
estudo de Lüchmann, Almeida e Gimenes (2016), com base em 140 concelhos nas 
áreas de assistência social, saúde e meio ambiente, há variações quanto a: 
- Composição: paritária ou com predominância de representantes da sociedade 
civil, ou do governo; 
- Método de escolha: eleição direta, indicação por entidades, seleção por setor 
ou nomeação governamental; 
- Competência: deliberativa ou consultiva; 
- Perfil dos membros: número, gênero e representatividade. 
Além disso, os temas podem ser discutidos diretamente em assembleia 
plenária ou previamente em comissões temáticas, antes de serem levados à 
totalidade dos membros. 
4.3.3 Formas de participação 
A participação da sociedade nos conselhos ocorre de duas formas: 
- Como membro com direito à voz e voto: geralmente representantes de 
organizações do Terceiro Setor, movimentos sociais ou associações. 
- Como público observador: cidadãos que podem assistir às reuniões, mas cuja 
manifestação oral depende de autorização específica, conforme legislação 
vigente. 
 4.3.4 Conferências de políticas públicas 
Conferências são reuniõesde representantes de grupos de determinada área 
de política pública, as quais têm por finalidade o “[...] debate público sobre as relações 
 
 
 
 
 48 
 
federativas no contexto das políticas e o estabelecimento de pactos entre 
representantes de governos municipais, estaduais e o governo federal” (Romão, 2010, 
p. 8). 
Diferentemente dos conselhos, as conferências representam uma modalidade 
de participação institucional surgida, ainda na década de 40, durante o governo 
Vargas, quando da realização da primeira conferência nacional de saúde. Até o ano 
de 2002, ocorreram 41 conferências no Brasil, sendo que o desenvolvimento dessa 
modalidade ocorreu de maneira mais expressiva após a ascensão do Partido dos 
Trabalhadores (PT) ao governo federal – foram realizadas 82 conferências entre 2003 
e 2010, nas mais diversas áreas, como assistência social, direitos humanos e saúde, 
por exemplo (Souza et al., 2013). Segundo a pesquisa do PRODEP (2011), cerca de 
6% dos brasileiros já participaram de conferências. 
De modo geral, são características das conferências a convocação pelo Poder 
Executivo Federal, a participação da sociedade civil e do Estado, a realização de 
etapas preparatórias nos municípios e estados, com eleição/escolha de 
representantes para “avançar” às demais instâncias e as formulações de propostas 
ao longo das etapas. 
4.3.5 Audiências públicas 
Audiências públicas consistem em reuniões convocadas pelo poder público 
para dialogar com a população com relação a temas específicos, geralmente latentes 
e sobre os quais a população apresenta demandas, reclamações e pode propor 
ações. 
Essa modalidade de participação institucional constitui um instrumento de 
transparência na gestão pública, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 
Complementar nº 101/2000), bem como na lei que regula os processos administrativos 
no âmbito da Administração Pública Federal (Lei no 9784/1999) e no Estatuto da 
Cidade (Lei no 10257/2001). 
Um exemplo de audiência pública remete ao período de realização das 
manifestações de rua de junho de 2013, especialmente em seu momento inicial, 
quando em muitos municípios foram convocadas audiências públicas para discutir 
aspectos relacionados ao transporte coletivo. Debates sobre destinação do lixo 
doméstico e sobre investimentos em infraestrutura também são pautas de audiências, 
por exemplo. 
Dados coletados pelo Latin American Public Opinion Project (LAPOP) apontam 
que cerca de 6,4% dos brasileiros já assistiram audiências públicas em Câmaras de 
Vereadores até 2012 (Gimenes, 2017). Ainda que não seja a melhor maneira de 
estabelecer o questionamento (a pergunta continha a determinação do local “Câmara 
de Vereadores”, o que pode reduzir o número de respostas positivas de participantes 
por conta dessa limitação), é a única informação disponível nesse sentido. 
 
 
 
 
 49 
 
4.3.6 Orçamentos participativos 
A primeira experiência de Orçamento Participativo (OP), na data de 1989, foi 
implementada pelo governo denominado Frente Popular (PT e Partido Comunista 
Brasileiro – PCB), em Porto Alegre (RS), quando a prefeitura instituiu um mecanismo 
institucional municipal para discussão sobre um percentual específico do orçamento 
público por meio do envolvimento direto da população, o que elevou a transparência 
no processo deliberativo sobre demandas e interesses sociais (Romão, 2010). 
Segundo Gimenes (2017), o OP passou por expressiva expansão no Brasil, ao 
longo da década de 90, e sofreu retração nos anos 2000, em decorrência, 
principalmente, de mudanças entre prefeitos de diferentes partidos, coligações e 
ideologias. Ainda assim, entre 2005 e 2008 havia mais de 200 municípios com OPs 
em funcionamento (Avritzer; Wampler, 2008) e, em 2012, tal número girava em torno 
de 350 experiências. Ainda assim, apenas cerca de 3% da população já se envolveu 
nessa modalidade institucional (PRODEP, 2011). 
Um detalhe interessante a mencionar é que os OPs assumem diferentes 
desenhos institucionais nos municípios onde funcionam, conforme observado em 
estudo de Borba e Lüchmann (2007). Dentre tais características, a maneira como as 
reuniões se desenvolvem pode se desdobrar entre discussões abertas a toda a 
população ou com etapas diferenciadas, nas quais a participação seria global no início 
e por meio de representantes (delegados ou conselheiros), posteriormente (Romão, 
2010). 
Ademais, esta é a modalidade de participação institucional mais replicada, 
também, em outros países, de modo que, em 2016, havia registros de mais de 1500 
experiências em países da América Latina, Europa, África, Ásia e Oceania (Gimenes, 
2015). 
Vídeo Complementar 
Título: Instituições Participativas na Elaboração de Políticas Públicas | Direito 
Público | CNU 
Ano: 2024 
Canal: Mundo dos Concursos Públicos 
https://www.youtube.com/watch?v=o2x8g1-iioo 
 
 
https://www.youtube.com/watch?v=o2x8g1-iioo
 
 
 
 
 50 
 
Material Complementar 
LIVRO 
Título: Trajetórias das Desigualdades: Como o Brasil Mudou nos 
Últimos Cinquenta Anos. 
Autora: Marta Arretche (Organizadora). 
Editora: Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho. 
Sinopse: tema inesgotável da agenda pública, o debate sobre a 
desigualdade no Brasil é objeto de paixões desenfreadas. 
Discussões impetuosas, travadas ao sabor das conveniências 
de ocasiões, quase sempre turvam diagnósticos abrangentes e 
necessários para a compreensão desse fenômeno. Esta obra 
navega em direção contrária e procura caminhar além do 
terreno da especulação. Os catorze ensaios aqui reunidos descrevem um panorama 
denso e complexo das trajetórias das desigualdades de 1960 a 2010. 
FILME 
Título: Que Horas Ela Volta? 
Ano: 2015. 
Sinopse: Após deixar a filha no interior de Pernambuco e passar 
13 anos como babá do menino Fabinho, em São Paulo, Val tem 
estabilidade financeira, mas convive com a culpa por não ter 
criado sua filha Jéssica. Às vésperas do vestibular do menino, 
no entanto, ela recebe um telefonema da filha que parece ser 
sua segunda chance. Jéssica quer apoio para vir a São Paulo 
prestar vestibular. Com alegria e, ao mesmo tempo, apreensão, 
Val prepara a tão sonhada vinda da filha, apoiada por seus patrões. Mas quando 
Jéssica chega, a convivência é difícil. Ela não age no protocolo esperado para ela, 
gerando tensão dentro da casa. 
 
 
 
 
 
 
 51 
 
Conclusão geral 
No início deste material didático, as questões que se apresentaram versaram 
sobre a possibilidade de diferenciar Estado e governo, sobre a importância de discutir 
as políticas públicas e sobre as relações estabelecidas entre Estado, governo e 
políticas públicas no Brasil. 
Naquela apresentação, estabeleci uma analogia entre o processo de 
construção dialógica do conhecimento e uma viagem. Discorri sobre o roteiro de nossa 
viagem, passando por abordagens teóricas, conceituais, empíricas e analíticas. 
Especificamente com relação às políticas públicas, a discussão teórica 
demonstrou tanto a multiplicidade quanto a dificuldade em estabelecer seu conceito, 
bem como nos permitiu compreender o que se define como políticas de Estado e como 
políticas de governo. Além desses aspectos, focamos nossos olhares na avaliação de 
políticas públicas, mister ao desenvolvimento das atividades relacionadas à área e 
que deve resultar em feedbacks capazes de otimizar a utilização de recursos 
(materiais, financeiros, estruturais e de pessoal) para que se alcancem os direitos 
sociais previstos na Constituição federal. 
Esse caminho nos trouxe à discussão sobre a realidade nacional, para a qual 
conhecemos os processos históricos recentes de natureza política e social que 
permearam a construção das lutas por direitos, com destaque à nossa Carta Magna 
“cidadã”, e traçamos um perfil de nossa gama de possibilidades de participação social, 
cujos reflexos mais positivos consistem na materialização deum amplo conjunto de 
políticas públicas, as quais, de maneira resumida, podemos afirmar que contribuem 
para a consecução do regime democrático brasileiro. 
O caminho foi traçado, a viagem foi realizada! Que novos caminhos se abram 
a novas reflexões e análises e que estas convirjam para o avanço da gestão pública 
no país! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE 
Professor(a) Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett 
REITORIA Prof. Me. Gilmar de Oliveira 
DIREÇÃO ADMINISTRATIVA Prof. Me. Renato Valença 
DIREÇÃO DE ENSINO 
PRESENCIAL 
Prof. Me. Daniel de Lima 
DIREÇÃO DE ENSINO EAD Profa. Dra. Giani Andrea Linde Colauto 
DIREÇÃO FINANCEIRA Eduardo Luiz Campano Santini 
DIREÇÃO FINANCEIRA EAD Guilherme Esquivel 
COORDENAÇÃO DE ENSINO, 
PESQUISA E EXTENSÃO 
Profa. Ma. Luciana Moraes 
COORDENAÇÃO ADJUNTA DE 
ENSINO 
Profa. Dra. Nelma Sgarbosa Roman de Araújo 
COORDENAÇÃO ADJUNTA DE 
PESQUISA 
Profa. Ma. Luciana Moraes 
COORDENAÇÃO ADJUNTA DE 
EXTENSÃO 
Prof. Me. Jeferson de Souza Sá 
COORDENAÇÃO DO NÚCLEO 
DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA 
Prof. Me. Jorge Luiz Garcia Van Dal 
COORDENAÇÃO DE 
PLANEJAMENTO E 
PROCESSOS 
Prof. Me. Arthur Rosinski do Nascimento 
COORDENAÇÃO 
PEDAGÓGICA EAD 
Profa. Ma. Sônia Maria Crivelli Mataruco 
COORDENAÇÃO DO DEPTO. 
DE PRODUÇÃO DE MATERIAIS 
DIDÁTICOS 
Luiz Fernando Freitas 
REVISÃO ORTOGRÁFICA E 
NORMATIVA 
Beatriz Longen Rohling 
Carolayne Beatriz da Silva Cavalcante 
Caroline da Silva Marques 
Eduardo Alves de Oliveira 
Isabelly Oliveira Fernandes de Souza 
Jéssica Eugênio Azevedo 
Louise Ribeiro 
Marcelino Fernando Rodrigues Santos 
Vinicius Rovedo Bratfisch 
PROJETO GRÁFICO E 
DIAGRAMAÇÃO 
Bruna de Lima Ramos 
Carlos Firmino de Oliveira 
Hugo Batalhoti Morangueira 
Giovane Jasper 
Vitor Amaral Poltronieri 
ESTÚDIO, PRODUÇÃO E 
EDIÇÃO DE VÍDEO 
André Oliveira Vaz 
Carlos Henrique Moraes dos Anjos 
Pedro Vinícius de Lima Machado 
Thassiane da Silva Jacinto 
 
 
 
 
 
 
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FICHA CATALOGRÁFICA 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP 
S927p Mirian Aparecida Micarelli 
Política pública em saúde / Mirian Aparecida Micarelli Struett. Paranavaí: EduFatecie, 
2024. 
102 p.: il. Color. 
1. Saúde pública - Brasil. 2. Sistema Único de Saúde. 3. Saúde suplementar I. Centro 
Universitário UniFatecie. II. Núcleo de Educação a Distância. III. Título. 
CDD: 23. ed. 614.0981 
Catalogação na publicação: Zineide Pereira dos Santos – CRB 9/1577 
As imagens utilizadas neste material didático são oriundas do banco de imagens 
Shutterstock . 
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download da obra e o compartilhamento desde que sejam atribuídos créditos aos 
autores, mas sem a possibilidade de alterá-la de nenhuma forma ou utilizá-la para fins 
comerciais. 
 
 
 
 
 
 
 60 
 
AUTORA 
Professor(a) Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett 
- Possui graduação em ADMINISTRAÇÃO pela UNIVERSIDADE ESTADUAL 
DE MARINGÁ (2001) 
- mestrado em ADMINISTRAÇÃO EM GESTÃO DE NEGÓCIOS pela 
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ (2005). 
- É funcionária pública estadual desde 1992 no HOSPITAL UNIVERSITÁRIO 
REGIONAL DE MARINGÁ. 
- Já coordenou equipes na área de Imaginologia (Radiologia, Tomografia e 
USG), realizou Estatística Hospitalar e atualmente é gestora de contratos e atas 
de registro de Preços e Convênios Federais, pesquisadora da Universidade 
Federal de Minas Gerais na área de Sistemas de Informação e Contabilidade 
Gerencial, é professora titular do Centro de Ensino Superior de Maringá - EaD 
40 e da Pós-Graduação da UniCesumar. Tem experiência na área de 
Administração Pública e Privada e atua como docente nas áreas de Gestão 
Hospitalar, Gestão de Hotelaria e Estrutura Hospitalar, Gestão da Qualidade e 
Certificação Ambiental, Administração voltada para a Gestão Pública, 
Sustentabilidade e Responsabilidade Social, Desenvolvimento Sustentável, 
Segurança no Trabalho Hospitalar e Conceitos da Administração e Ética 
Empresarial. 
 Informações e contato: 
 Currículo Plataforma Lattes: http://lattes.cnpq.br/3388750064285917 
 
 
 
 
 
 
 61 
 
APRESENTAÇÃO 
Prezado(a) estudante! 
É com muita satisfação que apresento a você, a disciplina de “Políticas Públicas 
em Saúde”, na qual o principal objetivo é a apresentação das políticas públicas de 
saúde no Brasil, partindo do contexto sócio-histórico de atenção à saúde pública. 
Estudo de aspectos gerais do funcionamento e estrutura do Sistema Único de Saúde 
e regulamentação da saúde suplementar. 
Desta forma, na Unidade I com o tema “Políticas Públicas em saúde: definiçãoe histórico”, será conceituado e contextualizado historicamente o início das Políticas 
Públicas de Saúde no Brasil e quais são as principais questões de saúde formuladas 
para atender à sociedade nesta área, dando uma ênfase especial ao Sanitarismo 
Campanhista do século XX e apresentando a criação e o desenvolvimento do 
Ministério da Saúde. Por fim, procuraremos entender como se deu a luta pela 
democratização do acesso à saúde. 
Na Unidade II, com o tema “Sistema Único de Saúde - SUS”, conceituaremos 
e compreenderemos o que representa o Sistema SUS, conheceremos seus 
antecedentes históricos, caminhando até criação do SUS com a Constituição Federal 
de 1988. Em seguida, descreveremos sobre a Lei Orgânica da Saúde 8080 e 8142 de 
1990, buscando compreender seus princípios e diretrizes e ao final desta unidade 
compreender o princípio da universalização do acesso à Saúde, traçando alguns dos 
avanços e obstáculos da implantação e implementação do sistema SUS. 
Em seguida, na Unidade III, com o tema “Organização e Estrutura do SUS”, 
para compreendermos um pouco mais sobre como o SUS é organizado e qual é a sua 
estrutura atual, vamos tratar sobre os princípios organizativos, descentralização, 
regionalização e hierarquização no SUS, na qual finalizamos a unidade apresentando 
como se dá a atenção primária, secundária e terciária de assistência à saúde no SUS. 
Por fim, na Unidade IV, com o tema “Saúde Suplementar e órgãos 
Reguladores”, finalizaremos a última parte de livro compreendendo sobre a 
representatividade da Saúde Suplementar em nosso País, dando uma ênfase especial 
aos órgãos reguladores existentes, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária 
(Anvisa) e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). 
Portanto, prezado(a) estudante, vamos à leitura deste livro! 
 
 
 
 
 
 
 
 62 
 
SUMÁRIO 
UNIDADE 1 - Políticas públicas em saúde: definição e histórico 
UNIDADE 2 - Sistema Único de Saúde (SUS) 
UNIDADE 3 - Organização e estrutura do SUS 
UNIDADE 4 - Saúde suplementar e órgãos reguladores 
 
 
 
 
 
 
 63 
 
UNIDADE 1 - POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE: DEFINIÇÃO E HISTÓRICO 
Professor(a) Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett 
 PLANO DE ESTUDO 
Plano de Estudos 
− Políticas Públicas em Saúde: definições e histórico; 
− Definições de Políticas Públicas em Saúde; 
− Sanitarismo campanhista do início do século XX; 
− Ministério da Saúde: criação e desenvolvimento; 
− Lutas pela democratização do acesso à saúde. 
Objetivos da Aprendizagem 
− Conceituar e contextualizar Políticas Públicas em Saúde; 
− Apresentar algumas definições dadas as Políticas Públicas em 
Saúde; 
− Compreender como se deu o Sanitarismo campanhista do século XX; 
− Apresentar a criação e o desenvolvimento do Ministério da Saúde; 
− Entender como ocorreu a luta pela democratização do acesso à 
saúde. 
 
 
 
 
 
 
 64 
 
INTRODUÇÃO 
Prezado(a) aluno(a)! 
Na manutenção da vida e da saúde humana, na maioria das vezes, o próprio 
indivíduo desconhece os mecanismos para a sua preservação. Por isso, é preciso 
conhecer o sistema que leva a esse direcionamento. As políticas públicas em Saúde 
vinculam-se às necessidades que a população tem em relação à saúde. 
Em algum momento de nossa vida, necessitamos de um atendimento 
relacionado à saúde. Praticamente, essa necessidade já se inicia muito antes mesmo 
do nosso nascimento, quando, por exemplo, há a necessidade de se fazer o exame 
diagnóstico para a constatação da gravidez, de calcular o tempo de gravidez e da data 
provável do nascimento. Desta forma, desde o nascimento até o nosso óbito, há a 
necessidade e a busca por cuidados relacionados à saúde. 
É muito comum relacionarmos a saúde pública ao Sistema Único de Saúde 
(SUS), na qual se vinculam diversos tipos de necessidades provenientes da 
população que nem sempre são atendidas imediatamente, principalmente por causa 
da grande procura por esse atendimento que tem como principal característica a 
gratuidade. Mas, nem sempre foi assim. 
Portanto, para entendermos como chegamos ao que conhecemos hoje, 
inicialmente vamos traçar a trajetória política do Brasil com o objetivo de contextualizar 
as Políticas Públicas em Saúde, apresentando suas principais definições. Em seguida, 
será apresentado sobre o tema sanitarismo campanhista, bem como da criação e o 
desenvolvimento do Ministério da Saúde. Ao final desta unidade, apresento a você os 
principais fatos, mais relevantes na luta pela democratização ao acesso à saúde. 
Importante salientar, que a compreensão deste tema é de fundamental 
importância para balizar o vosso conhecimento, e servir de suporte para a sua 
compreensão dos próximos temas tratados nas unidades deste livro. 
Portanto, prezado(a) aluno(a), desejo a você, uma boa leitura e aprendizado. 
 
 
 
 
 
 
 65 
 
TÓPICO 1 - POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE: DEFINIÇÕES E HISTÓRICO 
A Saúde Pública como um serviço gratuito foi assegurada pela legislação a 
partir da Constituição Federal de 1988. Para entendermos como a saúde pública 
brasileira, chegou ao atendimento gratuito e outras formas de atuação como 
conhecemos hoje, é preciso conhecer sua trajetória política historicamente. 
A Saúde Pública, se configura como Política Nacional, pautado na dimensão 
política e social. Para Lechopier (2015, p. 210), ela é considerada “tanto uma disciplina 
científica como um campo de políticas e ações relacionadas com a saúde da 
população”. 
De acordo com Hack (2019), algumas iniciativas na área da saúde pública 
ocorreram após a vinda da corte portuguesa ao Brasil em 1808. A elite era atendida 
por médicos formados no exterior, enquanto o restante dos cidadãos era atendido por 
pajés e curandeiros. Assim, as primeiras ações públicas eram restritas a poucos 
profissionais, como médicos, farmacêuticos e o controle dos portos. Somente no início 
do século XX, é que as ações governamentais começaram a ocorrer principalmente 
relacionadas ao combate de epidemias e a algumas iniciativas de saneamento. Outras 
ações na área da saúde eram realizadas por profissionais de saúde com caráter de 
filantropia. 
Sobre os antecedentes do Sistema Único de Saúde (SUS) — tema este que 
retrata o período da Administração Portuguesa e do início das Políticas Públicas na 
época da saúde do Império, da saúde da República e da institucionalização da Saúde 
Pública no Brasil até a criação do SUS — será descrito mais resumidamente na 
Unidade 2, tópico 2 do nosso livro didático. 
Antes de compreendermos a definição de Políticas Públicas em Saúde, 
precisamos compreender o termo “Políticas Públicas” e posteriormente, o da “Saúde 
Pública”. O Estado como promotor do bem-estar da sociedade deve promover 
diversas ações e atuar nas mais diversas áreas. Como por exemplos: na área da 
educação, na área da saúde, na área do meio ambiente, dentre outras. 
Para conseguir atender à sociedade e promover o bem-estar utiliza-se das 
Políticas Públicas. 
De acordo com Solha (2014, p. 71) Políticas Públicas representam: 
[...] diretrizes para nortear as ações em determinada área da vida social. Sua 
formulação envolve a discussão de vários atores da sociedade: governo, 
legisladores, representantes de associações civis e de setores produtivos 
(comércio, indústria, transporte, entre outros), resultando em um consenso. 
Várias de suas proposições podem virar leis. Um bom exemplo, é a política 
Nacional do Idoso, que prevê ações que vão desde a assistência à saúde dessa 
população até a gratuidade do transporte público. 
 
 
 
 
 66 
 
As Políticas Públicas, representam as ações e as decisões do Estado, voltadas 
para a solução de problemas presentes na sociedade. Conforme os autores Simões 
et al. (2008, p.5), “são a totalidade de ações, metas ou planos que os governos 
(nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade 
e o interesse público” e [...] “são definidas pelosgovernos e não pela sociedade”, 
principalmente porque as demandas da sociedade, representada pelos grupos 
organizados por exemplos, os Sindicatos, Associações, dentre outros, não 
conseguem se expressar de forma integral, por exemplos, por conta da diversidade 
(idade, religião, etnia, gênero, aspirações, etc.), bem como da limitação dos recursos 
públicos, ora escassos ou limitados. 
Reflita 
Para Lopes (2019) “Para que serve um Estado 
Democrático, se a liberdade e os direitos são outorgados sob 
pressão?” 
O interesse público refletido pelos grupos gera disputas entre si, cabendo aos 
formuladores de políticas públicas compreender e selecionar essas demandas e 
solicitações, maximizando o bem-estar da sociedade, uma vez que não poderá 
atender a todos os grupos. Seus principais atores são: os estatais (políticos e 
servidores públicos) e os privados, ou seja, a sociedade civil que não possuem vínculo 
com a estrutura do Estado, representados por Sindicatos, Centros de pesquisa, 
Grupos de pressão ou de interesse, dentre outro (Simões et. al., 2008). 
De acordo com Vasconcelos (2000) apud Borges (2002), a Saúde Pública faz 
parte, ou seja, é parte integrante das Políticas Públicas definidas como de 
responsabilidade pública e como direito social, ou seja, é entendida como política de 
proteção às pessoas. Envolve a compreensão da vida comunitária, dos seus 
costumes, diversidade e sociabilidade, enfim ela surge no momento da necessidade 
de assistência e proteção à saúde de pessoas. Já para Lopes (2019, p. 97) a ação 
objetiva ainda “a promoção, a proteção e a recuperação da saúde dos indivíduos”. 
Segundo Lopes (2019), os diversos atores da sociedade (Estado, pessoas, 
famílias e empresas) desempenham cada qual o seu papel. O Estado é considerado 
uma instituição política, já o governo tem a função de controlar as ações do Estado, 
utilizando os seus recursos da melhor forma. Se por um lado, temos a democracia 
emanada pelo povo — que estabelece confronto e debate, por outro temos o 
desinteresse e a desmobilização dos políticos. 
De acordo com Winslow (1920) Apud Lechopier (2015, p. 209), para se atingir 
os objetivos da saúde pública, ou seja, “prevenir doenças, prolongar a vida e promover 
a saúde” os meios são: 
(1) a sanitarização do ambiente; (2) o controle das infecções transmissíveis; (3) 
a educação individual da higiene pessoal; (4) a organização de serviços médicos 
e de enfermagem para o diagnóstico precoce e o tratamento preventivo de 
 
 
 
 
 67 
 
doenças; (5) construir a maquinaria social para assegurar a todos um padrão de 
vida adequado para a manutenção da saúde. 
Como podemos observar, os quatro primeiros itens estão relacionados à 
Saúde, entretanto o último item não é unicamente sanitário, mas sim envolve outros 
dois campos, a política e social. Por isso a saúde pública não é considerada somente 
como um campo para acesso à satisfação das necessidades de saúde e recursos, 
mas também um campo político em resposta a essas necessidades, incluindo também 
uma maior participação do cidadão (Lechopier, 2015). 
Para Solha (2014, p. 71) “as políticas públicas sempre estiveram relacionadas 
ao momento histórico [...] modificada ao longo dos séculos XX e XXI, mas foi a partir 
de 1990 que houve uma aceleração deste processo”. Segundo Lopes (2019), o 
Sistema Único de Saúde (SUS), instituído pela Lei n. 8090/90 reflete o desejo de seus 
legisladores, buscando nada mais do que reduzir a exclusão das comunidades 
necessitadas, na área da Saúde. 
Nesse sentido, vamos conhecer quais são essas Políticas Públicas 
implementadas e desenvolvidas voltada às questões específicas, em sua maior parte 
com foco nas questões da saúde, trazendo diversas responsabilidades aos gestores 
nos três níveis de Gestão: Federal, Estadual e Municipal. 
 
 
 
 
 
 
 68 
 
TÓPICO 2 - DEFINIÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE 
Solha (2014) categoriza as Políticas Nacionais em Saúde em: 
- Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) promulgada pela Portaria n.2488 
de 21/10/2011; 
- Política Nacional de Atenção Hospitalar (PNHOSP) promulgada pela Portaria 
n.3390 de 30 de dezembro de 2013; 
- Política Nacional de Atenção às Urgências (PNAU) promulgada pela Portaria 
n.1600 de 7 de julho de 2011; 
- Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS) promulgada pela portaria 
n.687 de 30 de março de 2006; 
- Política Nacional de Humanização em 2003; 
- Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher (PNAISM) lançado em 
1984; 
- Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Criança — PNAISC — Saúde 
da Criança e do Adolescente em 2015; 
- Política Nacional de Atenção à Saúde Integral do Homem (PNASIH); 
- Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa (PNSPI) em 2006; 
- Política Nacional de Medicamentos - Assistência Farmacêutica - trajetória 
histórica desde a criação da CEME até Portaria de 2012 com a criação do 
Programa Farmácia Popular do Brasil. 
Para Hack (2019), o alcance das políticas públicas para a sociedade na área 
da saúde, ou seja, considerando o direito à saúde e o próprio SUS, podem ser 
destinadas a públicos específicos na promoção à saúde e categorizadas por tipo de 
atendimento, quais sejam: 1. Promoção a saúde de Públicos específicos, 2. Por Tipos 
de Atendimentos, e, 3. Políticas da Humanização: 
2.1 Promoção a saúde de Públicos específicos 
Contemplam a Saúde da população Indígena, Saúde da Mulher, Saúde do 
Homem, Saúde da Criança e a Saúde da Pessoa Idosa, além de outros como jovens 
e adolescentes, pessoas com deficiência, no sistema prisional, população negra e do 
campo e da floresta: 
2.1.1 Saúde Indígena 
Segundo a Constituição Federal de 1988, essa população é reconhecida como 
singular por seu tipo de organização formal, costumes, linguagem, etc. As 
especificidades desse atendimento estão previstas na Lei nº 8080/1990, conhecida 
como Lei Arouca, alterada em 1999, e junto ao Decreto nº 3.156/1999 dispõem sobre 
as condições de atendimento para esta categoria pelo SUS. Em 2002, o Ministério da 
Saúde aprova, por meio da Portaria nº 254, a Política Nacional à Saúde dos Povos 
Indígenas, reconhecendo que esta categoria tem especificidades culturais, 
 
 
 
 
 69 
 
comunitárias e epidemiológicas próprias, bem como existem diversas comunidades 
reconhecidas e respeitadas. 
Devido às especificidades dessas comunidades é preciso capacitar as equipes, 
promovendo integração intercultural e assegurando a integralidade do direito à saúde. 
Exige também uma participação popular indígena no planejamento e avaliação dos 
serviços prestados. Neste sentido, o controle social deve ser exercido nos conselhos 
de saúde. 
2.1.2 Saúde da Mulher 
A sua saúde está relacionada à maternidade (fertilidade, gestação, etc.), riscos 
de doenças com maior agravo, condições culturais e sociais vivenciadas, como, por 
exemplo, violência doméstica ou sexual. 
Na Lei 8080/90 está subscrito o trabalho de parto, parto e pós-parto imediato 
com direito à acompanhante. Amparada pelas Leis: 11.664/2008 (câncer na mulher), 
11.634/2007 (direitos da gestante),11.340/2006 (violência doméstica e familiar), 
11.1008/2005 (altera a lei 8080/90 parturientes), 10.778/2003 (notificação 
compulsória) e 9.263/1996 (planejamento familiar). 
Em 2004, o Ministério da Saúde formulou a Política Nacional de Atenção à 
Saúde Integral da Mulher envolvendo diversas questões como por exemplos: o 
atendimento qualificado, às especificidades de subgrupos populacionais (mulheres 
negras, presidiárias, etc.), a superação dos limites da saúde reprodutiva e sexual e a 
promoção da saúde da mulher. 
2.1.3 Saúde do homem 
A Saúde do Homem tem demandas relacionadas às doenças de maior 
incidência, causas de morte as de reprodução cultural. A Portaria n. 1944 institui a 
Política Nacional de Atenção Integrada à Saúde do Homem (doenças crônicas, as 
relacionadas à violência e indicadores de menor expectativade vida em relação às 
mulheres), buscando integração com as políticas das mulheres, adolescentes e idosos 
e o investimento e promoção e prevenção do homem na APS (atenção primária em 
saúde), evitando seu agravamento. 
2.1.4 Saúde da criança 
Direito à Saúde e universalização pelo Estatuto da Criança e do Adolescente - 
ECA, Lei n. 8069/90, que define os direitos da população até 18 anos (crianças entre 
0 e 11 anos e adolescentes de 12 até 18 anos), quanto aos direitos fundamentais (vida 
e saúde, liberdade, dignidade e respeito, convivência familiar e comunitária, cultura, 
esporte e lazer, e, profissionalização e proteção no trabalho) e proteção, promoção e 
recuperação da saúde desde a gestação, com prioridade de atendimento em relação 
ao adulto, com exceção durante o período gestacional, ou seja, são ações 
transversais compreendendo mãe e filho. Em 2015, dado às demandas diversas, é 
 
 
 
 
 70 
 
instituído a Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Criança - PNAISC com 
o objetivo de promover e dar proteção à criança e o aleitamento materno, com 
cuidados desde a gestação até os 09 anos, buscando reduzir a morbimortalidade. 
Também protegendo a criança em situações de violência, bem como dos 
adolescentes com fatores de riscos para a saúde, bem-estar e vida. Desde 2005, a 
Portaria n. 1.968, já prevê obrigatoriedade na notificação ao Conselho Tutelar para 
casos de maus-tratos (aspectos físicos, mental e social). 
2.1.5 Saúde da Pessoa Idosa 
Expressa na premissa do envelhecimento saudável e ativo, há um conjunto de 
demandas nesta área: maior incidência de doenças, acompanhamento das doenças 
crônicas e tratamento de doenças, tendo como referencial o Plano de Madri (sob a 
ótica de sua contribuição para a sociedade) e o Estatuto do Idoso fundamentado pela 
Lei n. 10.741/2003. Em 2006, é instituída pela Portaria n.2.528 a Política Nacional de 
Saúde à Pessoa Idosa, considerados ainda como grupos prioritários na 
implementação da Rede de Atenção à Saúde - RAS. 
2.2 Por Tipos de Atendimentos 
Contempla os atendimentos na Saúde Mental, Saúde Bucal e Atenção 
Farmacêutica. 
2.2.1 Saúde Mental 
Antes privilegiado pelo Internamento, a partir da Lei n. 10.216/2001 tem como 
modelo a atenção psicossocial, alinhada a direitos humanos, superação de 
preconceitos, reconhecimento (identidade, autonomia e participação), redefinindo o 
modelo de atenção anterior, focado em atendimento para reinserção social e o direito 
à convivência familiar e comunitária, bem como com novos espaços de atendimento 
por exemplos o ambulatório (hospital-dia) e os centros de atenção psicossocial 
(Caps). 
Essa Reforma Psiquiátrica rompe com o modelo anterior, o manicomial (ofertar 
cuidados, muitas vezes traduzidas em maus-tratos e controle de diferenças), 
envolvendo a reorganização dos hospitais e leitos psiquiátricos orientadas pela 
Portaria n. 251/2002, implementando o programa De volta pra Casa (reintegração 
social) e de novos espaços de saúde básica e ambulatorial, tipo o Caps, com 
fortalecimento na perspectiva de redes com a Portaria n. 3.088/2011, a Rede de 
Atenção Psicossocial - RAPS. 
Esse atendimento pressupõe ainda a reinvenção da cidadania, onde esses 
indivíduos são compreendidos como sujeitos sociais e políticos além da 
transformação epistemológica (processo de repensar, desconstruir e reconstruir 
conceitos), técnico-assistencial (organização e cuidados), jurídico-política 
(normalização dos termos) e sociocultural (abrange toda a sociedade). Esse modelo 
 
 
 
 
 71 
 
ainda é frágil e existem muitas resistências apesar do intenso movimento de luta 
antimanicomial. 
2.2.2 Saúde Bucal 
O atendimento odontológico é feito em Unidades Básicas de Saúde - UBS, com 
equipes atuando no tratamento dentário além de promoção e prevenção. O Ministério 
da Saúde em 2003, lançou a Política Nacional de Saúde Bucal, estabelecendo 
diretrizes para as ações de promoção e proteção à saúde bucal (informação e água 
fluoretada) com perspectivas de recuperação, evitando o agravamento dos problemas 
de saúde e reabilitação (integral e parcial) com desenvolvimento em níveis 
destacando que o campo prioritário de atendimento é a APS, reconhecendo a 
especificidade da criança e adolescente, adultos, idosos e gestantes, estabelecendo 
investimentos nos centros de referência de especialidades odontológicas — Creos em 
nível secundário e terciário de atenção, organizados de forma regionalizada para 
atendimentos cirúrgicos periodontais, dentística de maior complexidade, dentre 
outros, preservando a gratuidade e integralidade, disponibilizando inclusive, órteses e 
próteses, exames diagnósticos e medicamentos necessários. 
2.2.3 Atenção Farmacêutica 
Apesar de muitos não saberem, todo cidadão tem direito à medicação para o 
seu tratamento e recuperação à saúde. Entretanto, não é a todo tipo de medicamento 
disponível em razão de livre escolha, mas atrelado a sua necessidade e 
disponibilidade nos diferentes níveis de atenção. Em 1971, é criada a Central de 
Medicamentos (Ceme), vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social e 
após ao Ministério da Saúde. 
Inicia-se assim a distribuição de medicamentos, com diversas fragilidades 
como a falta de adequação às necessidades regionais, desperdícios de investimentos 
em alguns tipos de medicamentos, dentre outros problemas de logística e distribuição, 
lacunas para os medicamentos de alto custo, prazo de validade, etc. 
O novo formato composto pela Política Nacional de Medicamentos (Portaria n. 
3.916/1998) e pela Política Nacional de Assistência Farmacêutica, de 2004, envolve 
todas as esferas e gestores alinhadas a diretrizes para os medicamentos relacionados 
a adoção de medicamentos essenciais, regulamentação sanitária, reorganização da 
assistência, promoção do uso racional e da produção, desenvolvimento científico, 
tecnológico e capacitação de recursos humanos, garantia de segurança, eficácia e 
qualidade desses medicamentos. 
Na revisão dos medicamentos essenciais, está a Rename disponibilizado a lista 
oficial, atualizando constantemente os medicamentos a partir da lógica do SUS. Em 
2005 é criada a comissão Comare (Comissão técnica e multidisciplinar da Rename). 
Em 2017, por meio da portaria n. 1.897, é publicada a nova versão 
(classificação por níveis de complexidade e alfabética conforme recomendação da 
 
 
 
 
 72 
 
Organização Mundial de Saúde — OMS), substituindo a de 2014, com gestão 
compartilhadas entre as federações e/ou por tipo de componentes, compreendendo 
os componentes: básico (Cbaf), estratégico (Cesaf) e especializado (Ceaf), e insumos 
e uso hospitalar. 
Embora haja a fundamentação legal (cobertura universal, integral e de 
qualidade) o que vemos ainda é a negação do direito, a omissão dos gestores, o não 
acesso aos medicamentos e insumos, fazendo com que a população busque por meio 
de ações judiciais a exigibilidade de seu direito. 
2.3 Política Nacional da Humanização - PNH 
Proposta em 2003, tem como objetivo humanizar os processos de gestão e 
assistência na área da Saúde evidenciadas na implementação do SUS, propondo 
principalmente o fomento à comunicação entre os componentes humanos, no intuito 
de melhorar os processos, por meio de: princípios, métodos, diretrizes e dispositivos 
que servem de orientação para a prática dos princípios da Humanização, quais sejam 
(Brasil, 2011d apud Hack, 2019): 
- Princípios: transversalidade, indissociabilidade na atenção e gestão, 
protagonismo, corresponsabilidade e autonomia dos sujeitos e coletivos; 
- Métodos: tríplice inclusão, inclusão dos diferentes sujeitos, analisadores sociais 
e do coletivo; 
- Diretrizes: clínica ampliada, co-gestão, acolhimento, valorização do trabalho e 
trabalhador, defesa dos direitos dos usuários, fomento à grupalidades, coletivos 
e redes, construção da memória SUS que dá certo; 
- Dispositivos: Grupos detrabalho e Câmara Técnica de Humanização, 
colegiado gestor, contrato de gestão, escuta qualificada para usuários e 
trabalhadores da saúde, visita aberta, direito a acompanhante, programa de 
formação do trabalhador e comunidade ampliada de pesquisa, equipe 
transdisciplinar de referência e apoio matricial, projetos co geridos de 
ambiência, acolhimento com classificação de riscos, projeto terapêutico 
singular e de saúde coletiva, projeto memória do SUS que dá certo. 
De acordo com Hack (2019), os resultados pretendidos e alcançados na PNH 
está diretamente atrelada a Qualidade na prestação dos serviços da saúde, ou seja, 
visa diminuir filas e agilizar o atendimento, melhorar o fluxo de informação, maior 
resolutividade do serviço na área da saúde, melhores condições de vida para o 
trabalhador e para o usuário do serviço SUS, garantir os direitos dos cidadãos, dentre 
outras formas de melhorar continuamente a prestação dos serviços na área da saúde. 
As políticas públicas de saúde no Brasil estão relacionadas a diversos 
momentos históricos envolvendo descobertas científicas, a situação econômica e 
questões sociais, na qual a saúde do sistema brasileiro passa por diversas fases, 
sendo modificada ao longo dos séculos e visando a sua qualificação até o momento 
que conhecemos hoje com a implementação do SUS (Solha, 2014). 
 
 
 
 
 73 
 
No nosso próximo Tópico, vamos continuar essa trajetória histórica, dando 
continuidade aos investimentos na área da saúde, e a criação dessas políticas, que 
se estabeleceram como prioridade, porém visando o desenvolvimento econômico, no 
século XX. 
 
 
 
 
 
 
 74 
 
TÓPICO 3 - SANITARISMO CAMPANHISTA DO INÍCIO DO SÉCULO XX 
De acordo com Oliveira (2016, p.1), no século XX, o Estado investiu em 
imunização para evitar o alastramento das doenças, ou seja, o Estado torna “a vacina 
obrigatória, cujas intervenções eram impostas com severidade, transformando-se em 
caso de polícia”. Além da preocupação em relação às exportações, a outra 
preocupação eram os imigrantes, utilizados como mão de obra escrava, pois o seu 
adoecimento interferiria diretamente no desenvolvimento econômico, principalmente 
nas regiões urbanas. 
Nesta época, as doenças como varíola e a hanseníase eram as que traziam 
maior atenção, por conta da forma de contágio, mas havia também a febre-amarela e 
a malária. Neste sentido as intervenções do governo eram a partir de campanhas, 
imunização e controle sanitário, principalmente porque elas aumentavam devido às 
condições insalubres de moradia e no espaço de trabalho. Esse modo de intervenção 
autoritária ficou conhecido como Modelo Campanhista ou Sanitarismo Campanhista, 
devido às estratégias de atuação muito semelhante à atuação de campanha dos 
militares (Hack, 2019). 
Uma frase muito conhecida em nossos dias, e, não obstante, a época, era de 
que “os fins justificavam os meios”. De acordo com Polignano (2001) Apud Hack 
(2019, p.23), “o uso da força e da autoridade eram legitimados”, ou seja, o governo 
ordenava, e por força da rigidez da lei, os agentes de saúde, munidos de poder de 
polícia, entravam nas residências e vacinavam os moradores. 
Reflita 
Na história das políticas públicas prevalece os interesses 
de mercado, pois eles se sobressaem às necessidades da 
população. E, permanece desta forma na atualidade? 
 Fonte: A autora (2020) 
Segundo Hack (2019), uma das ações mais conhecidas historicamente foi a 
vacinação contra varíola em 1904, que ocorreu de forma compulsória, levando a uma 
revolta da vacina, na qual os cidadãos negavam-se a ser vacinados. E porque essa 
revolta? A explicação seria pela ignorância de que o processo de imunização poderia 
assegurar saúde às pessoas ou porque ocorria de forma total desvinculada de um 
processo de educação? Ou por conta da falta de um esclarecimento sobre a 
necessidade desta imunização? Ou ainda, por causa das consequências deste 
procedimento? 
Nesta época, até mesmo para se conseguir um emprego, ser matriculado em 
uma escola ou habilitar documentos, ou ainda viajar, era indispensável a 
apresentação da carteira de vacinação. Fato este, não diferente do que ainda ocorrem 
em algumas instituições de ensino de nosso país ou quando vamos viajar para um ou 
outro país. Com o movimento violento, segundo a Fiocrus (2005) Apud Hack (2019), 
 
 
 
 
 75 
 
a vacina deixou de ser obrigatória, mas apesar da queda, houve demanda 
espontânea, em anos posteriores a epidemia de Varíola se tornou grave. Ainda 
segundo Hack (2019): 
- Em 1918, com a gripe espanhola, evidencia-se a fragilidade do sistema de 
saúde, na qual foi criada a Liga Pró-Saneamento, buscando uma reforma pela 
saúde, pois se tornava um entrave para o desenvolvimento do País; 
- Na mesma época, é criado o serviço de medicamentos para combater as 
endemias da época e fortalecer o ministério responsável pela gestão; e 
- Em 1921 há a expansão dos serviços de saúde para o capital internacional. 
 A atitude do Estado se torna mais agressiva principalmente quando há o 
contágio de Lepra e Tuberculose, cujas internações eram compulsórias, exigindo o 
afastamento do doente, levando-os à exclusão social, se traduzindo como desrespeito 
à dignidade humana. Registrava-se em alguns casos, fragilidades nos diagnósticos, 
levando pacientes a serem internados em Sanatórios, com diagnósticos de doenças 
mentais, por interesses privados, significando uma forma de controle da sociedade 
(Hack, 2019). 
Saiba mais 
O Hospital Colônia de Barbacena–MG tornou-se 
conhecido como o “Holocausto Brasileiro”, dado às inúmeras 
violências e mortes ocorridas no estabelecimento. O livro tem 
como título: Holocausto Brasileiro: vida, genocídio e 60 mil 
mortes ocorridas no maior hospício do Brasil, e o documentário, 
de 2016, chama-se Holocausto Brasileiro. 
Fonte: HACK, 2019. 
 
 
 
 
 
 
 76 
 
TÓPICO 4 - MINISTÉRIO DA SAÚDE: CRIAÇÃO E DESENVOLVIMENTO 
O Ministério da Saúde foi criado em 1953 por Getúlio Vargas, a partir da Lei n. 
1920. Até então o Ministério da Saúde era parte do Ministério da Saúde, Educação e 
Cultura, com a finalidade de organizar e formular planos e programas voltados para a 
promoção, a prevenção e a assistência à saúde da população (Oliveira, 2012). 
De acordo com Oliveira (2012, p. 37), os acontecimentos no âmbito da saúde, 
considerados significativos está relacionada à “criação do Ministério da Saúde em 
1953 e a reorganização dos serviços de controle das endemias rurais” [...], pois eles 
são relacionados [...] “a política de saúde pública da prevenção de doenças 
transmissíveis” [...] e previdenciária, que era restrita aos contribuintes e seus 
dependentes. 
De acordo com Borges (2002, p. 3) até a década de 60, “a assistência à saúde 
caracterizou-e basicamente pelo modelo médico-sanitário com duas vertentes 
bastantes distintas”, sendo: 1 - epidemiológica — pautada unicamente no controle de 
doenças em escala social e, 2 - clínica — oferecer atendimento médico a quem fizesse 
parte do sistema previdenciário. 
De acordo com Oliveira (2012), o Ministério da Saúde já passou por diversas 
reformas, buscando sua estruturação. Em 1974, por exemplo, englobava as 
secretarias de Saúde e de Assistência Médica, passando a formar a Secretaria 
Nacional de Saúde. 
Com a exclusão de determinados segmentos da saúde no atendimento público 
e diversos problemas relacionados às questões econômicos sociais, alguns 
profissionais se mobilizam, dentre eles, políticos, sindicalistas, etc., trazendo novas 
formas de pensar a saúde pública, que se fortaleceu com o movimento sanitário da 
década de 70, denominado movimento sanitário, cujos principais locais destes eixos 
norteadores foram as universidades, onde a saúde era discutida criticamente. 
É nessa época, que as discussões giravam em torno da saúde pública do país, 
tratando sobre temas como a participação popular, a democratização das condiçõesde temas 
como ações coletivas e instituições participativas, destacando o papel da sociedade 
civil organizada, associações, movimentos sociais, conselhos, conferências, 
audiências públicas e experiências de orçamento participativo na formulação e 
acompanhamento das políticas públicas. 
Com esse percurso, esperamos que as perguntas que introduzem esta 
disciplina sejam respondidas de forma crítica e fundamentada. Mais do que transmitir 
conteúdos, a proposta é trilhar, em conjunto, um caminho de construção do 
conhecimento. 
 
 
 
 
 7 
 
Podemos imaginar esse processo como uma viagem de aprendizado. 
Convidamos você a embarcar conosco nessa jornada de estudo sobre as políticas 
públicas e sociais! 
 
 
 
 
 
 8 
 
Sumário 
Unidade 1: Estado e Governo; 
Unidade 2: Políticas Públicas; 
Unidade 3: Ciclo de Políticas Públicas; 
Unidade 4: Instituições Participativas e Políticas Públicas. 
 
 
 
 
 
 
 9 
 
Unidade 1 - Estado e Governo 
Como definir Estado e governo? Se há distinções entre os termos, quais são? 
Essas questões são o ponto de partida desta primeira unidade de estudos, na 
qual exploraremos teorias e aspectos normativos relacionados ao surgimento do 
Estado, seus elementos constitutivos, os modelos de governo e a forma como esses 
dois conceitos se manifestam no contexto brasileiro contemporâneo. 
Para isso, iniciaremos a discussão refletindo sobre a importância de 
compreender autores que desenvolveram teorias e análises em períodos distintos do 
nosso — pensadores considerados clássicos, cujas ideias ainda iluminam os debates 
atuais sobre política, sociedade e instituições. 
Podemos nos perguntar o que são clássicos e por que ler esses autores e 
textos? A resposta é simples, embora mereça atenção: os clássicos são pensadores 
que produziram teorias explicativas sobre o tempo em que viveram de forma autêntica, 
e cujas ideias continuam sendo referência para a reflexão sobre a realidade atual. 
Segundo Bobbio (2000), clássicos são autores cujas teorias permanecem 
relevantes, tornando a releitura uma necessidade constante. Ao reler, reinterpretamos 
— ou seja, mais importante do que considerar um clássico como mero registro 
histórico é compreendê-lo como fonte de reflexão sobre temas e objetos de análise, 
pesquisa, formulação de hipóteses e investigação. 
Essa abordagem é central na disciplina de Políticas Públicas e Sociais como 
um todo, e nesta unidade em particular. Apresentaremos as bases políticas, filosóficas 
e históricas da constituição dos Estados nacionais e dos governos, com atenção 
especial ao caso brasileiro na última seção. Assim, esta unidade oferece os 
fundamentos para a discussão sobre as relações entre Estado, governo e políticas 
públicas, com foco na compreensão dessas dinâmicas no Brasil. 
Além dos clássicos, também será considerada a contribuição de autores 
contemporâneos que ampliam o debate sobre o papel do Estado na sociedade atual. 
Pierre Rosanvallon (2006), por exemplo, discute os desafios da legitimidade 
democrática em tempos de desconfiança institucional; e Boaventura de Sousa Santos 
(2007) propõe uma leitura crítica do Estado a partir da pluralidade de saberes e 
práticas sociais. 
Por fim, será abordado como o Estado brasileiro tem respondido aos desafios 
do século XXI, incluindo a persistência da desigualdade social, os impactos das 
reformas administrativas, a judicialização da política e as transformações provocadas 
pela pandemia de COVID-19 — eventos que reacenderam o debate sobre políticas 
públicas universais, proteção social e governança digital. 
1.1 Estado 
 
 
 
 
 10 
 
Diversos estudiosos oferecem definições de Estado, que podem variar de 
explicações mais simples a formulações bastante complexas. Como observa 
Azambuja (2005), não é tarefa fácil chegar a um conceito único, justamente pela 
amplitude e pela diversidade de dimensões que o Estado apresenta enquanto 
fenômeno social. 
Mesmo diante dessa dificuldade, o autor propõe compreendê-lo como uma 
organização político-jurídica, dotada de governo e território próprios, orientada para a 
promoção do bem público. Para alcançar esse objetivo, ressalta Azambuja (2005), 
torna-se necessária a existência de uma estrutura hierárquica que diferencie 
governantes e governados. 
As discussões sobre o conceito de Estado remontam a períodos anteriores à 
Era Moderna, como destacam Montaño e Duriguetto (2011, p. 19): 
O Estado, e as análises sobre ele, não tem origem na era moderna. 
Efetivamente, desde a antiga Grécia existem preocupações e estudos sobre o 
Estado e os governos, e suas relações entre si e com o povo. A vida na pólis 
grega, assim como na res publica romana, despertaram o interesse e a reflexão 
de filósofos e autoridades políticas. Em idêntico sentido, a pulverização das 
cidades-Estado na Itália também determinou a preocupação. 
 No contexto da unificação italiana, esse debate aparece de forma marcante na 
obra “O Príncipe (1512)’, de Nicolau Maquiavel, frequentemente reconhecido como 
um dos precursores da Filosofia Política Moderna e da própria Ciência Política. 
Saiba Mais 
Secretário diplomático da República de Florença no início 
do século XVI, Nicolau Maquiavel dedicou suas obras à análise 
do Estado real, entendendo-o como uma instituição capaz de 
impor ordem e estabilidade. Em “O Príncipe (1512)”, o autor 
enfatizou que a política deveria ser entendida principalmente 
pela lógica da manutenção do poder: o governante deveria 
concentrar seus esforços em preservar sua posição e 
autoridade. 
Maquiavel defendia que a reflexão política devia se 
basear, na verdade concreta dos fatos, e não em ideais 
abstratos sobre o “dever ser”. Para ele, o mundo não deve ser 
imaginado como perfeito; cabe ao homem compreender a 
realidade tal como ela é, para então agir de maneira a 
transformá-la. No caso do príncipe, essa transformação envolve 
o uso estratégico do poder e dos recursos disponíveis para 
proteger seus interesses e manter o domínio sobre seu território. 
 
 
 
 
 11 
 
O autor introduziu os conceitos de virtù e fortuna. A virtù 
não se refere apenas à força ou violência, mas à capacidade de 
agir com sabedoria, de fazer uso adequado do poder e de 
demonstrar aos súditos habilidade para manter a ordem e a 
autoridade. Já a fortuna relaciona-se à imagem pública que o 
príncipe deve transmitir: ser percebido como corajoso e capaz. 
Assim, para Maquiavel, muitas vezes a aparência se sobrepõe 
ao ser, e o governante deve agir com astúcia e, quando 
necessário, com violência, sempre visando a preservação do 
poder. 
Entre os conselhos oferecidos por Maquiavel, destaca-se 
a necessidade de o príncipe parecer virtuoso e justo, mesmo que 
sua atuação real priorize a conservação de seu status. Dessa 
forma, a política é analisada como prática estratégica, voltada à 
sobrevivência e à eficácia do poder. 
Conceitos e Autores Contemporâneos 
Nos séculos XVI a XVIII, diversos autores contribuíram 
para a Teoria Política, aprofundando a compreensão do Estado 
Moderno. Entre eles, os contratualistas — Thomas Hobbes, 
John Locke e Jean-Jacques Rousseau — discutiram como os 
homens, em um estado de natureza hipotético, teriam 
estabelecido acordos para conviver coletivamente, dando 
origem ao Estado por meio de um contrato social. 
Thomas Hobbes (1588–1679), em “Leviatã (1651)”, 
concebia o estado de natureza como uma situação de guerra 
constante, em que os indivíduos agiriam exclusivamente em 
busca de seus próprios interesses. Para escapar desse caos, os 
homens precisariam entregar sua liberdade a um soberano, que 
teria autoridade indivisível para garantir segurança e ordem. O 
contrato social, nesse caso, seria um mal necessário, 
estabelecido entre os indivíduos, com o soberano funcionando 
como ente externo ao acordo. 
John Locke (1632–1704), por sua vez, desenvolveu uma 
perspectiva liberal. Para ele,de trabalho, a humanização no atendimento, ou seja, buscar a resolutividade. 
Para Borges (2002, p. 5) “o subsistema público foi se tornando cada vez mais 
precário” e foi nesta base de conflitos que foram [...] “se fortalecendo os movimentos 
em defesa da reforma Sanitária” levando a “aprovação do SUS no final da década de 
80”. Ainda segundo o Borges (op. cit.), o movimento da Reforma, buscou também a 
democracia, e foi com a realização do Simpósio Nacional de Políticas de Saúde em 
1979, que se propuseram novas orientações na área da saúde, já pensando na 
integralidade e descentralização da saúde, porém não se priorizou essas novas 
propostas nesta época. 
Somente na década de 80, a partir da Constituição Federal de 1988, 
determinou-se que era o dever do Estado garantir saúde a toda a população, época, 
 
 
 
 
 77 
 
da criação do Sistema Único de Saúde (SUS). Nos anos 80 e 90 se fortalece o 
processo de redemocratização do país acompanhado por profundas crises nas 
políticas em Saúde. Nessas décadas, segundo Campos (1997a) apud Borges (2002, 
p. 5), “a saúde funcionou dentro de um sistema plural, onde vários modelos diferentes 
de assistência conviveram — um subsistema público, um privado e um liberal”. 
Segundo Oliveira (2012), em geral, em programas de governo neoliberal, existe 
a crença de que o Estado deve ser mínimo. Desta forma, cada pessoa cidadã, deveria 
ser responsável pela sua saúde, afinal, é para isso que existem os planos de saúde e 
privados, cabendo ao Estado apenas demandas não atendidas pelo Mercado. No 
Brasil, temos as duas formas de prestação de serviços. Parte dela para o Estado, que 
assume geralmente os custos mais caros não cobertos pelos Planos de Saúde e parte 
para o mercado privado. Mas, a luta pela reforma sanitária, como aponta Fleury (1997) 
apud Borges (2002, p.5): 
[...] está intimamente ligada à democracia, na medida em que havia em suas 
propostas, formulações doutrinárias para o encontro de ideais igualitários e a 
tentativa de transformações das políticas públicas, através da regulamentação 
e responsabilização do Estado pela proteção à saúde dos cidadãos. 
Esta época ficou caracterizada por lutas pela democratização na área da 
saúde, principalmente, pela necessidade que a população tinha do acesso à saúde. 
 
 
 
 
 
 
 78 
 
TÓPICO 5 - LUTAS PELA DEMOCRATIZAÇÃO DO ACESSO À SAÚDE 
Na década de 30, segundo Côrtes et al. (2009, p. 41), o Conselho era mais um 
órgão consultivo do Ministério da Educação e da Saúde Pública, sendo somente na 
década de 90 que seu papel é redefinido como “palco central dos embates sobre a 
reforma do sistema brasileiro de Saúde [...] e [...] “se torna um canal para a 
representação dos interesses dos atores diante do Estado”. E, como foi essa 
evolução? 
De acordo com Borges (2002), diversas Conferências Nacionais de Saúde 
(CNS), instituídas pela Lei n.378 de 1937 em diante, avaliam o desenvolvimento no 
campo da saúde. Em 1963, realizou-se a III CNS e nos movimentos se reivindicava o 
direito Universal a um Sistema de Saúde, buscando a melhoria do bem-estar da saúde 
Brasileira. 
De acordo com Lopes (2019), a partir da década de 60 houve uma maior 
participação dos indivíduos da sociedade civil na política. Mas foi em 1986, antes da 
Constituição Federal de 1988, de acordo com Borges (2002) e Baptista (2007), na 8ª 
Conferência Nacional da Saúde que os principais temas foram abordados, dentre eles, 
o direito, a reformulação do sistema e o financiamento setorial, na qual a saúde passou 
englobando outras questões importantes como: as condições de alimentação, 
habitação, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, lazer, dentre outras. Nesta 
época, de acordo com Baptista (2008, p.45-45) o cenário da década de 80: 
[...] iniciou-se em clima de redemocratização, crise política, social e 
institucional do Estado Nacional. A área social e, em especial, a previdência 
social vivia uma crise profunda, assumindo medidas de racionalização e 
reestruturação do sistema. No âmbito da saúde, o movimento da Reforma 
Sanitária indicava propostas de expansão da área de assistência médica e 
previdência, intensificando os conflitos de interesse com a previdência social e 
envolvendo poder institucional e pressões do setor privado. 
Segundo os autores, Côrtez et al. (2009, p.52), até a reformulação da década 
de 90, o conselho era considerando um “conselho de notáveis”. A participação da 
sociedade se deu em outros espaços, aparecendo em destaque a Comissão Nacional 
da Reforma Sanitária, com representação da população e de trabalhadores da saúde, 
considerado um embrião da nova composição dos conselhos. 
Para Hack (2019), o êxito da população na CF de 1988 não está atrelado 
apenas ao direito à saúde, mas também à sua dimensão democrática, ou seja, à 
participação do cidadão na condução política do País, pois não se trata apenas de 
voto, e sim de democracia participativa (participação do cidadão na gestão pública) a 
partir da iniciativa popular, do plebiscito e do referendo. Isso significa Controle Social 
(elaboração, implantação e fiscalização) das Políticas Públicas. 
Segundo Lopes (2019), uma das formas de participação, já previstos em leis e 
políticas governamentais, são os conselhos gestores. Esses conselhos são formas 
 
 
 
 
 79 
 
institucionalizadas de participação da comunidade nas políticas públicas. De acordo 
com Cortês et al. (2009), antes mesmo da promulgação da Lei n. 8142, o antigo 
conselho de saúde, já não existia mais, o conselho continuou integrando o Ministério 
da saúde, porém, agora com caráter deliberativo. 
Sua regulamentação, segundo Hack (2019), de forma mais específica, ocorre 
em 1990, com a Lei de n. 8.142 com a criação dos Conselhos (espaços permanentes 
e legítimos de discussão e tomada de decisões de conselheiros, ou seja, decisões de 
caráter deliberativos, na área da saúde nos níveis Municipal, Estadual e Federal, com 
diversas competências conforme Resolução n. 333/2003 do CNS-Conselho Nacional 
de Saúde) e posteriormente com as Conferências em Saúde (encontros ampliados, 
com representantes governamentais e da sociedade civil — delegados). Nestas 
conferências é que são discutidas as políticas específicas e o desenvolvimento da 
política de saúde, com caráter deliberativo. 
Saiba mais 
O Cidadão pode participar das assembleias dos 
conselhos e das conferências em saúde. Nestes espaços, 
entretanto, ele pode participar apenas como ouvinte, porém tem 
direito à voz quando quer expressar sua opinião, porém sem 
direito a voto. 
 Fonte: A autora (2020) 
É importante salientar, conforme Lopes (2010, p.22), “para que o cidadão 
exerça sua participação, deve lutar organizadamente, pela divisão de 
responsabilidades dentro do governo, no intuito de instituir uma linguagem 
democrática não excludente” nesses espaços participativos. 
 
 
 
 
 
 
 
 80 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Logo no início desta unidade compreendemos um pouco mais sobre as 
definições de políticas públicas e políticas de saúde. Como pudemos perceber, as 
políticas da saúde são parte integrante das políticas públicas, entendidas aqui como 
ações voltadas ao campo social orientadas pelas políticas de Estado que visam 
principalmente ao bem-estar público. Neste sentido, as políticas na saúde pública 
visam a promover, proteger e recuperar a saúde das pessoas em uma sociedade. 
Na área das Políticas Públicas em Saúde, você pode perceber, que ela se 
destina a públicos específicos como a mulher, o homem, as crianças e adolescentes, 
a pessoa idosa e indígenas, bem como promove os atendimentos voltados à saúde 
mental, bucal e farmacêutica, tanto na saúde básica, de atenção hospitalar, de 
atenção às Urgências, e de promoção à saúde, além das políticas de Humanização. 
Analisando o contexto histórico das políticas públicas, percebemos que desde 
1808, com a colonização portuguesa no Brasil, já havia açõesvoltadas à saúde 
pública, entretanto as intervenções eram no sentido de evitar o alastramento de 
doenças contagiosas, como, por exemplo, a varíola e a lepra. Neste sentido, as 
intervenções governamentais eram realizadas por meio de campanhas, imunização e 
controle sanitário, de modo autoritário, ou seja, com uma atuação semelhante à 
campanha dos militares, sendo conhecida como modelo campanhista ou sanitarismo 
campanhista. 
Até chegar ao modelo de saúde que conhecemos hoje, a saúde pública passou 
por diversas reformas, desde a criação do Ministério da Saúde, primeiro porque 
atuava unicamente no controle de doenças em escala social e porque oferecia 
atendimento médico a quem fizesse parte do sistema previdenciário, levando a uma 
precariedade da saúde individual para boa parte da sociedade. A reforma sanitária 
está relacionada à integralidade e descentralização da saúde e a democratização da 
sociedade, ou seja, a participação nas políticas públicas. Isto vem a englobar outras 
vertentes como as condições de alimentação, habitação, renda, meio ambiente, 
trabalho, dentre outros na área da saúde. Somente ao final da década de 80, com a 
Constituição de 1988, que se adota o modelo de seguridade social. 
Um Abraço e até a próxima Unidade! 
 
 
 
 
 
 
 81 
 
LEITURA COMPLEMENTAR 
Segundo a Organização Pan-Americana (OPAS, 2003), os problemas de saúde 
mais recorrentes neste segmento populacional (Quilombolas) estão associados às 
desigualdades históricas que condicionam a pobreza e reduzem o acesso aos 
serviços de saúde. A luta do movimento negro possibilitou essa mudança de olhar. A 
Marcha Zumbi dos Palmares, ocorrida em 1995, resultou na criação do Grupo de 
Trabalho Interministerial para a Valorização da População Negra. No ano seguinte, o 
Grupo de Trabalho realizou em Brasília a mesa-redonda intitulada “Saúde da 
População Negra”, que contou com a participação de cientistas, sociedade civil 
organizada, médicos e técnicos do Ministério da Saúde, cujo relatório final passou a 
fazer parte das bases conceituais sobre o assunto. Alguns anos depois, no âmbito do 
Ministério da Saúde, houve a criação do Comitê Técnico de Saúde da População 
Negra, por meio da Portaria nº 1.678/2004 e, posteriormente, foi instituída a Política 
Nacional de Saúde Integral da População Negra, por meio da Portaria nº 992/2009. 
No contexto específico das comunidades quilombolas, em 2006, o Ministério 
da Saúde–MS garantiu o acréscimo de 50% nos valores repassados por equipes de 
saúde a municípios que atendessem populações quilombolas e de assentamentos de 
reforma agrária, conforme a Portaria nº 822/GM/MS, alterando os critérios de definição 
das modalidades da Estratégia Saúde da Família. As comunidades quilombolas 
também foram referidas em outros documentos, como na Política Nacional de Saúde 
Integral da População Negra, em 2009, e na Política Nacional de Saúde Integral das 
Populações do Campo e da Floresta, instituída pela Portaria nº 2.866/2011. 
Contudo, estudos apontam que os gestores municipais não compreendem o 
princípio da equidade do SUS (Sistema Único de Saúde), desconhecem a política 
específica para a população negra, além de não reconhecerem a importância do 
acréscimo de 50% dos valores repassados pelo governo federal aos municípios que 
registram atendimento às comunidades. O movimento negro, em especial o 
movimento quilombola, tem contribuído para dar visibilidade às comunidades. No 
entanto, por mais que a luta tenha avançado nos últimos anos, ainda há uma 
invisibilidade quanto à presença das comunidades nos serviços públicos de saúde. 
Esta falta de reconhecimento da presença destes grupos dificulta a construção de uma 
política pública de saúde que dê conta das especificidades, bem como impossibilita a 
busca dos recursos públicos para a construção desta política. 
Fonte: MELLO, W.F. Comunidades quilombolas e políticas de saúde. 2017. 
Disponível em: https://terradedireitos.org.br/acervo/artigos/comunidades-
quilombolas-e-politicas-de-saude/2260. Acesso em: 15 nov. 2019. 
 
 
 
 
 
 
 82 
 
MATERIAL COMPLEMENTAR 
LIVRO 
Título: Políticas e Sistema de Saúde no Brasil 
Organizadores: Lígia Giovanella, Sarah Escorel, Lenaura de 
Vasconcelos Costa Lobato, José Carvalho de Noronha, Antonio 
Ivo de Carvalho 
Editora: Fiocruz 
Ano: 2008 
Sinopse: Como desconhecer o que é a política de saúde, o que 
é o Sistema Único de Saúde (SUS), os determinantes sociais, 
as condições de saúde e as desigualdades do acesso no Brasil? 
Esta obra consolida o conhecimento crítico sobre o sistema de 
saúde brasileiro produzido ao longo dos últimos trinta anos. Ele inclui os eixos de 
análise individual/coletivo, clínico/epidemiológico e público/ privado, além de 
congregar autores com experiência na gestão de serviços e do próprio sistema, nos 
três níveis da federação. 
FILME/VÍDEO 
Título: Políticas de Saúde no Brasil: um Século de Luta pelo 
Direito à Saúde 
Ano: 2006 
Sinopse: Esse vídeo, feito pelo Ministério da Saúde, aborda de 
maneira leve, divertida e pedagógica, a história das políticas de 
saúde no Brasil, destacando os mecanismos que foram criados 
para a implantação do SUS. Sua narrativa central mostra como 
a saúde era considerada, no início do século XX, um dever da 
população, com as práticas sanitárias implantadas 
autoritariamente pelo Estado, de modo articulado aos 
interesses do capital, e como, no decorrer do século, através da luta popular, essa 
relação se inverteu, passando a ser considerada, a partir da Constituição de 1988, um 
direito do cidadão e um dever do Estado. 
Link do vídeo: https://www.youtube.com/watch?v=L7NzqtspLpc 
 
 
 
https://www.youtube.com/watch?v=L7NzqtspLpc
 
 
 
 
 83 
 
UNIDADE 2 - SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) 
Professor(a) Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett 
PLANO DE ESTUDO 
Plano de Estudos 
− Sistema Único de Saúde (SUS); 
− Antecedentes Históricos do SUS; 
− Constituição de 1988 e a criação do SUS; 
− Lei Orgânica da Saúde (LOS) nº 8.080/90 e nº 8.142/90; 
− Universalização do acesso à saúde: avanços e obstáculos. 
Objetivos da Aprendizagem 
− Conceituar e contextualizar o Sistema Único de Saúde (SUS); 
− Conhecer os antecedentes e Histórico do SUS; 
− Compreender como se deu a criação do SUS e a Constituição de 
1988; 
− Conhecer os fundamentos da Lei Orgânica da Saúde; 
− Compreender o princípio da universalização do acesso à saúde, os 
seus avanços e obstáculos 
 
 
 
 
 
 
 84 
 
INTRODUÇÃO 
Prezado (a) aluno (a)! 
Nesta Unidade iremos aprofundar um pouco mais o vosso conhecimento sobre 
o Sistema Único de Saúde (SUS). Portanto, iniciaremos com a contextualização e os 
conceitos e responsabilidades no Sistema Único de Saúde (SUS), apresentando seus 
antecedentes históricos buscando compreender como se deu a sua criação e como a 
Constituição de 1988 corrobora para sua criação. Em seguida você irá conhecer os 
fundamentos da Lei Orgânica da Saúde (LOS) e compreender a relação entre a 
universalização do acesso à saúde, bem como dos avanços e obstáculos do SUS. 
Neste sentido, logo no início traçaremos uma visão geral do SUS, apresentando 
seus princípios e diretrizes, abrangência, responsabilidades e importância na 
Sociedade, bem alguns dos resultados obtidos após sua criação. Em seguida, 
traçaremos os antecedentes históricos do SUS que se inicia na saúde da Colônia e 
do Império, passando pela saúde na República, Institucionalização da saúde Pública 
e movimento sanitário culminando da Constituição de 1988 e na criação do SUS. A 
Constituição Federal é um grande marco para a população Brasileira e nela estão 
presentes alguns princípios fundamentais para garantir a Saúde das pessoas. 
Dando continuidade, conheceremos um pouco do que tratam as Leis 8080 e 
8142 de 1990, cujas leis que irão proporcionar um melhor entendimento sobre como 
o SUS irá funcionar para atender aos objetivospropostos na Constituição Federal de 
1988, sobre as políticas de saúde, a participação popular e repasses de recursos para 
o funcionamento do SUS. 
E, ao final desta unidade, trataremos sobre a Universalização da Saúde, 
apresentando os avanços e os obstáculos no Brasil, para o atendimento deste 
princípio fundamental. 
Portanto, prezado(a) aluno(a), desejo a você, uma boa leitura e aprendizado. 
 
 
 
 
 
 
 85 
 
TÓPICO 1 - SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) 
De acordo com o Conselho Nacional dos Secretários de Saúde (CONASS, 
2011), o Sistema Único de Saúde (SUS) é constituído por um conjunto de ações e de 
serviços de saúde gerenciado pela gestão pública. Ele é organizado em redes 
regionalizadas e hierarquizadas no Brasil inteiro, com direção única em cada esfera 
de governo, entretanto sua estrutura não é isolada quando se trata da promoção dos 
direitos dos cidadãos. Portanto as ações do SUS fazem parte do contexto das Políticas 
Públicas de Seguridade social (saúde, previdência e Assistência Social). 
Algumas correntes de pensamento tratam o Sistema Único de Saúde (SUS) 
como algo acabado e fazem comparações. Entretanto, ele não está acabado, pois se 
apresenta por princípios e diretrizes em contínua transformação. Neste sentido, Elias 
(2008, p.14) de maneira sintética descreve: 
O SUS são princípios e diretrizes. O SUS fundamenta-se em três princípios: 
universalidade, igualdade e equidade. A equidade como princípio 
complementar ao da igualdade significa tratar todas as diferenças em busca da 
igualdade. As diretrizes do SUS são três: descentralização, participação da 
comunidade através dos Conselhos de Saúde e o atendimento integral, ou seja, 
prover as ações curativas e as ações preventivas necessárias. 
As ideias que construíram o SUS foram legitimadas da seguinte forma 
(BRASIL, 1988 Apud SOLHA, 2014, p. 15): 
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantindo mediante políticas 
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros 
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações de serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação. 
Reflita 
A construção da saúde é de responsabilidade única do 
SUS ou de toda a sociedade? 
Para CONASS (2011) e SOLHA (2014), este dever deve ser cumprido nas três 
esferas do poder público (Federal, Estadual e Municipal) conforme estabelecido pela 
Lei n. 8080/90, em seu artigo 9º a direção deve ser única em cada esfera e deve 
contemplar a participação da comunidade na gestão do SUS relacionadas às 
transferências de recursos dentre outras providências conforme estabelecido pela Lei 
n. 8142/90, da qual trataremos nos tópicos seguintes, ainda nesta unidade. 
De acordo com Solha (2014, p. 15) “a construção da saúde não seria 
responsabilidade única do SUS, mas que todos os setores da sociedade devem 
participar ativamente [...] pois as condições de vida são fundamentais para elevar o 
nível de saúde das populações”. 
Em síntese, o SUS foi criado pela Constituição Federal (CF), também chamada 
de “Constituinte Cidadã” em 1988, e regulamentado pelas Leis n. 8080 e 8142 de 
 
 
 
 
 86 
 
1990. As duas leis juntas foram a Lei Orgânica da Saúde (LOS), assunto que 
trataremos em outros tópicos desta unidade e nas próximas unidades deste livro. 
O SUS ao longo das últimas duas décadas, consolidou-se como a maior 
Política de Estado por promover a inclusão e justiça social. Portanto, o SUS deve 
ofertar a todos indistintamente “um conjunto de serviços sanitária e socialmente 
necessários, com base em protocolos clínicos e diretrizes terapêuticas e por meio de 
amplo movimento de discussão envolvendo os gestores da saúde na Comissão 
Intergestores Tripartite e o Conselho Nacional de Saúde” (CONASS, 2011, p. 29). 
A partir das definições legais da CF e da Lei Orgânica da Saúde (LOS), iniciou-
se o processo de implantação do SUS pactuado ao Ministério da Saúde, CONASS e 
Conasems (Conselho Nacional das Secretarias Municipais). 
Todo o processo de construção do SUS, foi orientado pelas Normas 
Operacionais SUS (NOB-SUS) instituídas a partir de portarias ministeriais, para 
definição de competências em cada esfera e a forma de receber os repasses de 
recursos do Fundo Nacional da Saúde, a exemplo disto, foram criadas as NOB-SUS 
01/91, NOB-SUS 01/92,NOB-SUS 01/93 e NOB-SUS 01/96. Já em 2001 e 2002 foram 
publicadas as NOB-SUS 01/01 e 01/02 da Assistência à Saúde. 
Essas normas têm como objetivos para o SUS: induzir/estimular mudanças, 
aprofundar/reorientar implementação e a definir objetivos (estratégicos, prioridades, 
diretrizes e movimentos tático-operacionais), regular as relações entre os gestores e 
normatizar (CONASS, 2011; SOLHAS, 2014). 
Saiba mais 
O Sistema Único de Saúde (SUS) é um dos maiores e 
mais complexos sistemas de saúde pública do mundo, 
abrangendo desde o simples atendimento para avaliação da 
pressão arterial, por meio da Atenção Primária, até o transplante 
de órgãos, garantindo acesso integral, universal e gratuito para 
toda a população do país. 
A atenção integral à saúde, e não somente aos cuidados 
assistenciais, passou a ser um direito de todos os brasileiros, 
desde a gestação e por toda a vida, com foco na saúde com 
qualidade de vida, visando a prevenção e a promoção da saúde. 
Conheça a estrutura, os princípios e funcionamento do SUS na 
sua íntegra, acessando o link a seguir: 
Fonte: 
http://www.saude.gov.br/sistema-unico-de-saude#o-que-e 
A seguir, no próximo tópico, vamos conhecer um pouco sobre os antecedentes 
do Sistema Único de Saúde, que começa com a Administração Portuguesa no Brasil, 
 
 
 
 
 87 
 
demonstrando como era a saúde na época do Império, a saúde da República até a 
institucionalização da saúde pública, bem como do movimento da reforma sanitária 
até a criação do SUS 
 
 
 
 
 
 88 
 
TÓPICO 2 - ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO SUS 
A Administração Portuguesa no Brasil no século XVIII, buscava o combate às 
causas das doenças, até então não se falava sobre saúde e sociedade, cuja finalidade 
médica e do Estado era evitar a morte. A partir do século XIX inicia-se um processo 
de transformação econômico-política no Brasil, nascendo a medicina social com duas 
características (reflexão e prática médica no meio urbano e apoio científico 
indispensável ao exercício do poder do Estado). Desta forma, efetivamente no século 
XX iniciam-se as Políticas Públicas, visando a enfrentar as questões sanitárias no país 
(CONASS, 2011): 
- A Saúde na Colônia e no Império: 
- Com a vinda da Coroa Portuguesa, a saúde na colônia e no Império 
iniciaram-se na cidade do Rio de Janeiro, considerado como centro das 
ações sanitárias. Era necessário criar centros de formação de médicos. Por 
ordem real, iniciam-se as academias médico-cirúrgicas no RJ e na Bahia; 
- Em 1829 foi criado a Junta de Higiene Pública, considerado ineficaz, em 
1851 se transforma em Junta Central de Higiene Pública com objetivos de 
inspeção, vacinação, controle do exercício da medicina e a política sanitária 
da terra englobando inspeção de alimentos, farmácias, armazéns de 
mantimentos, dentre outros; 
- Até 1850 as atividades relacionadas à saúde pública eram relacionadas às 
atribuições sanitárias às juntas e o controle de navios e saúde dos portos, 
ou seja, controle mínimo do capital do Império; 
- A junta não resolveu totalmente a saúde pública, mas marca uma nova 
etapa da higiene pública, mantida até século XIX. Esse período termina sem 
alcançar os efeitos desejados, ou seja, sem que o Estado viesse a 
solucionar os graves problemas de saúde. 
- A Saúde na República: 
- Com a ideia de modernizar o Brasil, a Proclamação da República em 1889, 
vê a necessidade de atualizar economia/sociedade redefinindo os 
trabalhadores como capital humano, e neste contexto a medicina assume 
papel de guia para assuntos sanitários. Nesta época, o Brasil era mais rural 
e apresentava um contingentede 70% de analfabetos e doentes, com 
intensos conflitos entre capital e trabalho e no âmbito de políticas sociais, 
cabia aos Estados a responsabilidade da saúde, saneamento e educação; 
- As políticas de saúde, com início final da década de 1910, buscava a 
consciência política sobre o modelo sanitário a ser adotado. No início do 
século XX, Rio de Janeiro, apresentava um quadro sanitário caótico com 
diversas doenças graves (varíola, malária, febre amarela e a peste), 
levando os navios estrangeiros a não quererem atracar no Porto do RJ. 
Exigia assim, uma intervenção Estatal nas questões relativas à saúde; 
- A atenção para as epidemias da cidade, como a peste bubônica de 1899, 
no porto de Santos dá início a pesquisas no Instituto Soroterápico Federal, 
 
 
 
 
 89 
 
transformado posteriormente em Fundação Oswaldo Cruz e no Instituto 
Butantan-SP formando médicos com influência da pesquisa da França e 
Alemanha com concepção para doenças transmissíveis e propostas de 
ações na política pública; 
- Outros nomes como Carlos Chagas, Adolpho Lutz, Arthur Neiva e Vital 
Brasil, destacam-se rumo a Saúde Pública e criação de instituições com um 
ativo movimento de reforma sanitária sob a liderança de médicos higienistas 
com a criação do Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP) em 
1920; 
- Medidas de proteção social - assistência médica tem papel legal como 
política pública em 1923 com a aprovação da Lei Elói Chaves. Nesta época, 
os trabalhadores se organizavam para lidar com problemas de invalidez, 
doença e morte; 
- Cria-se as Caixas de Aposentadorias (CAPs), dando início a 
responsabilidade do Estado pela a regulação dessas concessões de 
benefícios e serviços e da assistência médica, sem, no entanto, participar 
diretamente do custeio das caixas, ou seja, era mantido por empregados e 
empregadores. Somente na década de 60, o rural é contemplado com a 
criação do FUNRURAL. 
- Institucionalização da Saúde Pública: 
- A década de 30 (Governo Vargas) é um marco nas políticas sociais no 
Brasil. Em 1937, com a promulgação da nova Constituição reforça-se o 
centralismo e a autoridade (ditadura no Brasil) e na década de 40 há a 
imposição de um Sindicato com exigência de pagamento de contribuição 
sindical; 
- Em 1943 é homologada a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e a 
massa assalariada é o ponto de sustentação política do governo e ao 
mesmo tempo criam-se a estrutura sindical do Estado; 
- Em relação à Previdência Social, o antigo CAPs é substituído pelos 
Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP). A principal mudança 
consistiu na criação do Ministério da Educação e Saúde Pública (MESP), 
fazendo a prestação de serviços para os pré-cidadãos, ou seja, que não 
tinham emprego formalizado; 
- Com a nova constituição de 1946, ainda no governo Vargas, inicia-se uma 
experiência democrática, com estrutura em múltiplos programas e serviços 
de campanhas e ações sanitárias, com novos contornos políticos/sociais 
até 1964. Alguns marcos constitucionais são: a criação do ministério da 
saúde em 1953 e a reorganização dos serviços do Departamento Nacional 
de Endemias Rurais em 1956, a campanha nacional (Lepra, malária, etc.) 
de 1958 a 1964, a 3ª conferência em saúde em 1963 (último evento da 
experiência democrática); 
 
 
 
 
 90 
 
- No período militar (1964-84) houve o predomínio financeiro das instituições 
previdenciárias afetando profundamente a medicina previdenciária e saúde 
pública; 
- Em 1966 as IAPs foram unificadas como Instituto Nacional de Previdência 
Social (INPS), gerenciado pelo Estado e a saúde pública é relegada a 
segundo plano tornando-se ineficaz e conservadora, com atuação somente 
a campanhas de baixa eficácia e diversos problemas sociais (altas taxas de 
mortalidade, repressão política, recessão, etc.); 
- Na década de 70, houve uma maior expansão da assistência médica, com 
a construção e reforma de clínicas e hospitais privados financiados pela 
Previdência Social, com enfoque na medicina curativa. Esses repasses 
tornaram-se fonte de corrupção; 
- Em 1975 o modelo da ditadura militar entra em crise, por ter sido ineficaz 
em solucionar os problemas coletivos de saúde (mortalidade, endemias, 
epidemias, etc.), custos altos, redução de receitas, incapacidade de 
atendimento a todos os marginalizados (sem carteira), desvios de verba e 
não repasses da União para o sistema tripartite (empregador, empregado e 
união). 
- Movimento Sanitário: 
- Marcado por movimentos sociais e denúncias da situação é discutido em 
Congressos, as doenças e degradação da qualidade de vida das pessoas. 
Em 1968 é incorporado à medicina preventiva nas faculdades, com a 
criação dos Departamentos de Medicina Preventiva (DMPs); 
- Há uma forte crítica aos efeitos da medicalização, com a valorização da 
medicina tradicional, com programas alternativos de medicina comunitária 
focados na atenção primária realizado por pessoal não qualificado; 
- Em 78 é discutida a elitização da prática médica, e o foco passa a ser a 
saúde coletiva. Houve um confronto teórico com o movimento preventivista 
liberal com diálogos reformistas tendo como base conceitual correntes 
marxistas, já iniciada em 1974 com críticas do regime e ressurgimento de 
movimento estudantil, da anistia e do novo sindicalismo; 
- O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), denunciava a carência de 
capacidade gerencial e estrutura técnica no campo social (saúde, 
infraestrutura de serviços urbanos) culminando na criação do Conselho de 
Desenvolvimento Social (CDS) para a criação de políticas sociais e sua 
legitimação, porém acabou criando pessoas com pensamentos contrários 
em seu setor; 
- No Governo Geisel (1974-79), houveram propostas ao movimento sanitário 
privilegiando a medicina curativa e detrimento à preventiva de interesse 
coletivo, propiciando assim novamente àcorrupção (procedimentos 
cirúrgicos desnecessários com excessos de ações médicas para a 
promoção do superfaturamento); 
 
 
 
 
 91 
 
- No Governo Figueiredo, influenciado pelo II PND do governo Geisel pareceu 
mais promissor, entretanto não conseguiu concretizar a unificação dos 
Ministérios (previdência e da saúde) para alcançar resultados na reforma 
pretendida; 
- Em 1980, criou-se o Programa Pró-saúde, chamada mais tarde de Prev-
saúde (programa de atenção primária com atendimentos por nível de 
complexidade), porém sem mudar significativamente a rede hospitalar 
privada. Apesar do paradigma das reformas se incorporarem ao ideário do 
movimento sanitário, ainda havia uma forte contestação do sistema de 
saúde governamental, caracterizadas pelo apelo à democratização do 
Sistema, com participação popular, universalização dos serviços, etc.; 
- Em 1981 resultou o lançamento do pacote da previdência, com aumento de 
alíquotas de contribuição e, neste contexto, foi criado o Conselho Consultivo 
de Administração Previdenciária (CONASP) como organizador e 
racionalizador da assistência médica reorientando a assistência à Saúde 
com as ações integradas de saúde (AIS) por meio de convênios entre a 
maioria dos Estados e Municípios. Apesar de todos os problemas, significou 
um avanço na área ambulatorial, contratação de recursos humanos, 
articulação dos serviços municipais, revisão dos serviços privados e 
participação da população na gestão. No advento da Nova República, o 
movimento sanitário ocupa todos os espaços de discussão articulado com 
lideranças políticas; 
- Em 1985, chega ao fim o regime militar e aumenta a liderança do movimento 
sanitário; 
- Convoca-se a 8ª Conferência Nacional de Saúde(1986), com Sérgio 
Arouca, Presidente da Fundação Oswaldo Cruz, momento este de 
reformulação mais profunda no movimento de democratização da saúde e 
fortalecimento do sistema de saúde público, criando-se um documento base 
o conceito de saúde como “resultante das condições alimentação, 
habitação, educação,renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, 
lazer, liberdade, acesso e posse de terra e acesso aos serviços da saúde” 
(p.22); 
- Ainda em 1986, ocorre a unificação do INAMPS com o Ministério da Saúde, 
na qual o setor saúde receberia recursos do INAMPS. Nesta Conferência, 
discute-se a criação do Sistema Único de Saúde (SUS) como um novo 
arcabouço institucional com separação da saúde e da previdência; 
- Com a Comissão da Reforma Sanitária, e a discussão sobre financiamento 
e operacionalização do SUS em 1987, criou-se o Sistema Unificado e 
Descentralizado de Saúde (SUDS), considerado como estágio evolutivo da 
AIS, transferiria os recursos do INAMPS para os serviços do Estado, 
mediante convênio, no intento de fazer com que os recursos forem 
adequadamente direcionados; 
 
 
 
 
 92 
 
- O SUDS consistiu em uma estratégia junto com a Comissão Nacional de 
Reforma Sanitária (CNRS), criada em 1986, para reorientar as políticas de 
Saúde e dos serviços, enquanto se desenvolvesse a nova Constituição para 
a elaboração da legislação deste setor; 
- Desta forma, a CNRS elaborou proposta para subsidiar a nova Lei do SUS, 
combatida pelos representantes do movimento sindical como insuficiente, 
porém chega à Assembleia Nacional Constituinte como discutida, 
legitimada e completa, sendo aprovada pela Constituinte de 1988. 
Cabe lembrar, que antes da criação do SUS, o Ministério da Saúde desenvolvia 
promoção da saúde e prevenção de doenças (campanhas de vacinação e controle de 
endemias), beneficiando apenas a trabalhadores da economia formal e seus 
dependentes. Somente depois da CF de 1988 com a criação do SUS é que a saúde 
é reconhecida como direito universal, assunto que será tratado no próximo tópico com 
a Constituição de 1988 e a criação do SUS. 
 
 
 
 
 
 
 93 
 
TÓPICO 3 - CONSTITUIÇÃO DE 1988 E A CRIAÇÃO DO SUS 
Em 1988 é promulgada a 8ª Constituição do Brasil, considerada como marco 
fundamental na redefinição das Políticas de Estado na área da Saúde Pública e de 
grande relevância, na qual é definido o novo conceito de saúde, na qual para se ter 
saúde é preciso ter acesso também à alimentação, moradia, emprego, lazer dentre 
outros fatores. Como já descrito no nosso primeiro tópico deste livro, a definição de 
saúde, de acordo com o artigo 196 cita a saúde como “direito de todos e dever do 
Estado”, garantido mediante políticas sociais e econômicas “a redução do risco à 
doenças e outros agravos com acesso universal e igualitário às ações e serviços para 
a sua promoção, proteção e recuperação” (CONASS, 2011, p. 25). 
De acordo com FERREIRA (2008), a Constituição Federal de 1988 definiu 
como princípios do SUS: a Universalização, a Integralidade, a Descentralização, a 
Hierarquização e a Participação Popular. Assim, a CF em seu artigo 198, define as 
ações e serviços do SUS do seguinte modo (CONASS, 2011, p. 25): 
As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e 
hierarquizada e constituem em um sistema único, organizado de acordo com as 
seguintes diretrizes: 
Descentralização, com direção única em cada esfera de governo; 
Atendimento Integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem 
prejuízo dos serviços assistenciais; 
Participação da comunidade. 
Parágrafo Único - O Sistema Único de Saúde será financiado, com recursos do 
orçamento da seguridade social, da União, dos estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios, além de outras fontes. 
Este texto, apresenta a concepção do SUS voltada às necessidades da 
população, buscando resgatar o compromisso do Estado com o bem-estar da 
população, consolidando-o como um direito de cidadania. Em 1989, e com novas 
negociações, é promulgada uma lei complementar servindo como base operacional à 
reforma e o início da Construção do SUS. Desta forma, as ações e serviços públicos 
de saúde e a contratação de serviços privados ou mediante convênio devem obedecer 
às diretrizes previstas no artigo 198 da CF de 1988 na qual seus princípios 
organizacionais e doutrinários estão relacionados às seguintes características 
(CONASS, 2011, p. 26): 
Universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de 
assistência; 
Integralidade de assistência, com prioridade para as atividades preventivas, 
sem prejuízo dos serviços assistenciais; 
Equidade; 
 
 
 
 
 94 
 
Descentralização político-administrativa com direção única em cada esfera de 
governo 
Conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da 
União dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios na prestação de 
serviços de assistência à saúde da população; 
Participação da comunidade; 
Regionalização e hierarquização. 
Sousa, Lima e Jorge (2016) Apud Busato, Garcia e Rodrigues (2019) 
categorizam os princípios do SUS em doutrinários (universalidade, integralidade, 
igualdade e equidade) e organizativos (descentralização, regionalização, 
hierarquização e participação da comunidade). 
Saiba mais 
Um grande desafio se coloca historicamente para os anos 
futuros, porque a fragmentação do Sistema SUS tem profundas 
raízes econômicas, políticas e culturais que o sustenta, onde a 
Saúde “como direito de todos e dever do Estado não foi 
sustentada”. Neste sentido, se o financiamento da saúde não foi 
contemplado, não conseguimos avançar nesta questão porque 
na constituinte haviam muitos economistas que eram contrários 
à vinculação de receitas. 
 
 
 
 
 
 95 
 
TÓPICO 4 - LEI ORGÂNICA DA SAÚDE (LOS) Nº 8.080/90 E Nº 8.142/90 
Ambas as leis são resultados de um longo processo histórico e social, que 
visam a interferir nas condições de saúde e na Assistência prestada à população 
brasileira. O SUS criado pela Constituição é regulamentada por essas Leis, ou seja, 
desde a instituição dessas Leis, “o SUS vem passando por importantes mudanças em 
razão do processo de descentralização das responsabilidades, das atribuições e dos 
recursos estabelecidos pelos Municípios” (Conass, 2011, p. 32). 
A Lei de nº 8.080 de 19 de setembro de 1990, aborda as condições para 
promover, proteger e recuperar a saúde, além da organização e o funcionamento dos 
serviços também relacionados à saúde. Essa Lei determina em seu art. 9º a direção 
que o SUS deve tomar, neste caso, a direção deve ser única em cada esfera de 
governo conforme Inciso I do artigo 198 da Constituição Federal. 
Por esfera entende-se, o poder público federal (Ministério da Saúde), estadual 
e municipal (Secretaria da saúde). Trata-se também da organização, direção e gestão 
do SUS, da definição de competências e atribuições, do funcionamento e participação 
complementar dos serviços privados de assistência à saúde, da política de recursos 
humanos e recursos financeiros, gestão financeira, planejamento e orçamento 
(Santos; Carvalho, 2018). 
No Art. 5º da Lei nº 8.080/90 são apresentados os objetivos do SUS e no Art. 
6º o campo de atuação do SUS, quais sejam (Brasil, 1990a): 
Art. 5º São objetivos do Sistema Único de Saúde SUS: 
- A identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da 
saúde; 
- A formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos 
econômico e social, a observância do disposto no § 1º do art. 2º desta lei; 
- a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e 
recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e 
das atividades preventivas. 
Art. 6º Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde 
(SUS): 
- a execução de ações: 
de vigilância sanitária; 
de vigilância epidemiológica; 
de saúde do trabalhador; e 
de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica; 
- A participação na formulação da política e na execução de ações de 
saneamento básico; 
 
 
 
 
 96 
 
- A ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde; 
- A vigilância nutricional e a orientação alimentar; 
- A colaboraçãona proteção do meio ambiente, nele compreendido o do 
trabalho; 
- A formulação da política de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos e 
outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua produção; 
- O controle e a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de interesse 
para a saúde; 
- A fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo 
humano; 
- A participação no controle e na fiscalização da produção, transporte, guarda e 
utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; 
- O incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento científico e 
tecnológico; 
- A formulação e execução da política de sangue e seus derivados. 
Conforme o art. 14-A e 14-B da Lei n.º 12.466/2011, complementar à Lei nº 
8080/90, são reconhecidos como fórum de negociação e pactuação entre gestores 
quanto aos aspectos operacionais as Comissões (Bipartite e Tripartite) e reconhecidos 
como entidades representativas do ente Estadual o Conselho Nacional de Secretários 
de Saúde (Conass) e ente Municipal, o Conselho Nacional de Secretarias Municipais 
de Saúde (Conasems), cujas entidades receberão recursos do orçamento geral da 
União por meio do Fundo Nacional de Saúde. O Decreto n. 7.508 de 28 de junho de 
2011, regulamenta a Lei 8080/1990. 
Já a Lei de nº 8.142 de 28 de dezembro de 1990 aborda a participação da 
população na gestão do Sistema Único de Saúde e as transferências de recursos da 
área de saúde entre os governos, na qual são instituídas as instâncias colegiadas e 
os instrumentos de participação social em cada esfera de governo e os recursos 
financeiros recebidos mediante existência de Conselho Municipal de Saúde, e de 
acordo com a legislação (Santos; Carvalho, 2018). 
De acordo com Conass (2011, p. 27), O SUS conta em cada esfera de governo 
com as seguintes instâncias colegiadas de participação social: “(i) Conferência de 
Saúde e (ii) Conselho de Saúde”. Bem como conta com a “Conferência Nacional de 
Saúde (CNS) realizada a cada quatro anos”, com diversos representantes de diversos 
segmentos sociais com os objetivos de avaliar a situação de saúde e propor diretrizes 
para a formulação de políticas de saúde. 
Desta forma, os conselhos participam das políticas públicas de saúde, atuam 
independente do governo e manifestam diferentes interesses e segmentos, 
possibilitando negociação das propostas e direcionamento de recursos por distintas 
prioridades. A representação dos participantes deve ser paritária no percentual de 
 
 
 
 
 97 
 
50% aos usuários, em relação ao conjunto dos demais segmentos (trabalhadores da 
saúde, representação de governo, de prestadores de serviços privados conveniados, 
ou sem fins lucrativos, dentre outros) e sua organização e normas de funcionamento 
devem ser definidas por regime próprio após aprovação (Conass, 2011; Santos; 
Carvalho, 2018). 
Em atendimento ao parágrafo 2º da Lei nº 8.142/90, o Conselho de Saúde atua 
em caráter permanente e deliberativo e é composto por diversos representantes para 
atender ao objetivo proposto, ou seja, para atuar na formulação de estratégias e para 
controlar a execução da política pública de saúde em todas as instâncias, inclusive as 
relacionadas aos aspectos financeiros e econômicos. A homologação das decisões 
deve ser realizada pelo Chefe do poder legal de cada esfera (Brasil, 1990b). 
Os recursos para cobertura das ações e serviços serão repassados de forma 
regular e automática à todas as esferas de acordo com os critérios estabelecidos no 
art. 35 da Lei n 8080/90, quais sejam: perfil demográfico, epidemiológico, 
características da região e níveis de participação do setor saúde nos orçamentos, bem 
como seu desempenho técnico, econômico e financeiro anterior, previsão do plano 
quinquenal de investimentos na rede de saúde e ressarcimentos (outras esferas de 
governo) na ordem de setenta por cento, aos Municípios, afetando-se o restante aos 
Estados, conforme 2º do artigo 3º da Lei nº 8.142/90. E para receber esses repasses, 
as esferas contam com o Fundo de Saúde, o Conselho de Saúde, plano de saúde, 
relatórios de gestão, contrapartida de recursos e comissão de elaboração de plano de 
carreira, cargos e salários (PCCS) (Santos; Carvalho, 2018). 
 
 
 
 
 
 
 98 
 
TÓPICO 5 - UNIVERSALIZAÇÃO DO ACESSO À SAÚDE: AVANÇOS E 
OBSTÁCULOS 
Já vimos nos tópicos anteriores, que dentre os princípios da Constituição 
Federal de 1988 para o Sistema Único de Saúde (SUS), temos o princípio da 
Universalização. A Universalização tem como fato legal, que todos os cidadãos têm 
direito à saúde, sendo o Estado este provedor. Para tanto, é preciso garantir o acesso 
aos serviços da unidade básica de saúde-UBS, ambulatórios especializados, 
hospitais, serviços de pré-atendimento, imunizações e vigilância, bem como diversos 
outros programas de controle de doenças e agravos, incluindo a produção de bens de 
consumo, de forma igualitária e sem qualquer tipo de discriminações. 
De acordo com Solha (2014, p.12), “apesar dos desafios políticos e de gestão 
para o funcionamento do SUS, muitas conquistas foram feitas. Em 2013, cerca de dois 
terços da população já eram atendidos pelo SUS. Destes, 90% relataram um serviço 
bom/ótimo”. Entretanto, como Solha (2014, p. 23), apesar do “SUS atender a 90% da 
população, mais de 180 milhões de pessoas, uma das grandes dificuldades do 
sistema está em garantir o acesso aos serviços de maior complexidade”. 
Em levantamento sobre os avanços e obstáculos da Saúde Pública no Brasil, 
realizado no período de 1923 a 2006, Silva et al. (2009) encontraram alguns fatores 
limitantes enfrentadas para o correto funcionamento dos serviços de saúde, dentre 
eles: 
[....] a falta de compromisso político das instâncias envolvidas no 
desenvolvimento do SUS, bem como despreparo profissional, falta de 
coerência no financiamento da saúde, estrutura física deficiente para 
assistência à população, participação popular incipiente e trabalho em equipe 
fragmentado. Além da resistência para planejar e gerir diretamente uma rede 
complexa, indefinição de uma política de pessoal, agravada pela precarização 
do trabalho, dificuldade para incorporar a avaliação à gestão e subordiná-la aos 
objetivos e metas do sistema, que carecem de reflexões e soluções. 
Apesar dos limites apresentados os autores, Silva et al. (2009) afirmam que o 
sistema SUS, avança instituindo mecanismos mais eficientes de gestão (Termo de 
Compromisso), fortalecendo o controle social, ampliando o acesso, implementando a 
Educação Permanente para qualificar a assistência e buscando a garantia da 
estabilidade do financiamento, dentre outros. 
É inegável que houve avanços no SUS, como, por exemplo, a descentralização 
com a efetiva municipalização, a participação social, entretanto, precisamos 
reconhecer que nem todos os cidadãos têm acesso aos serviços de saúde. O modelo 
de atenção ainda está centrado no hospital, enquanto deveria concentrar maior 
atenção à saúde básica, pois esta resolveria 85% dos problemas de saúde da 
população (Ferreira, 2008). 
 
 
 
 
 99 
 
Para Lopes (2019), grandes avanços na área da tecnologia e conhecimento na 
Medicina podem ser verificados ao longo dos anos com o objetivo de manter a vida 
humana. Entretanto, quando se compara que a grande maioria de pessoas não têm 
acesso aos benefícios da medicina, conforme pressupostos e diretrizes delineados 
pela Lei nº 8080/90, percebemos o quanto o Sistema Único de Saúde deixa de 
executar em seu campo de atuação. 
De acordo com Lopes (2019) temos um descompasso entre a Lei que instituiu 
o SUS como pressuposto, a universalidade no atendimento à saúde com todos os 
suportes necessários para sua efetivação, na qual a inoperância não é atribuída à falta 
de normas para sua eficiência e eficácia conforme já apresentados pelas Leis 8080/90 
e 8142/90. No contexto da saúde, o que podemos observar em suagrande parte é 
que: 
- A dotação do orçamento, destinação e operacionalização dos recursos a serem 
utilizados para a efetivação das políticas públicas são privilegiados por 
interesses políticos; 
- Há sucateamento dos equipamentos, falta de estruturas adequadas e número 
reduzido de leitos, resultando em entrave para o alcance da qualidade do 
serviço médico prestado ao paciente; 
- A falta de qualificação médica, resultado da baixa qualidade de ensino e baixos 
salários contribuem para uma relação médico-paciente com rupturas, ao ponto 
de se tornar uma denúncia ética; 
- A estagnação em áreas relevantes, condicionado ao atendimento básico, 
quando deveria ser pleno; 
- A convergência dos vários atores sociais, não é suficiente quando têm em 
gênese a dotação orçamentária (manipulada e não equitativa dos recursos 
destinados), na qual a administração das políticas de saúde é deficiente. 
Ainda de acordo com Lopes (2019) conforme definido no artigo 3º da Lei nº 
8080/90: 
[...] a saúde tem fatores determinantes e condicionantes, entre outros: a 
alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a 
renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso a bens e serviços essenciais; 
os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica 
do país.[...] vê-se que a saúde tem “determinantes” e “condicionantes” que 
abarcam um universo diversificado não se restringindo apenas, à assistência 
prestada pelo médico ao doente. 
Neste sentido, um elemento importante da universalidade está relacionado ao 
meio ambiente e a saúde do trabalhador, quando percebemos a inoperância dos 
governos em propiciar vida saudável aos cidadãos, no meio ambiente, 
especificamente, o ambiente de trabalho, que obstante à existência do Ministério do 
Trabalho e suas delegacias, continuam trazendo diversos malefícios à vida Humana 
gerada por condições insalubres e doenças ocupacionais, dentre outras, que 
 
 
 
 
 100 
 
impactam diretamente na qualidade de vida e saúde das pessoas e é considerado um 
determinante e condicionante da saúde do cidadão (Lopes, 2019). 
 Reflita 
O Estado tem desempenhado seu papel como ator social 
na manutenção da saúde? 
 Fonte: A autora (2020) 
Mesmo depois de mais de 30 anos da criação do SUS, percebemos que 
mediante os obstáculos apresentados para a garantia da Universalização, 
entendemos que há desafios importantes no avanço das Políticas de Saúde Pública, 
principalmente as relacionadas a novas fontes de financiamento, melhor gestão de 
custos e incorporação de inovações tecnológicas com melhor qualificação do capital 
humano. 
 
 
 
 
 
 
 101 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Esta Unidade propiciou um pouco mais de conhecimento sobre o Sistema único 
de Saúde (SUS). Inicialmente vimos que o SUS representa um conjunto de ações e 
de serviços de saúde gerenciado pela gestão pública e tem na gerência privada a sua 
complementaridade. Criado a partir da Constituição Federal (CF) de 1988 e 
regulamentado pelas Leis n. 8080 e 8142 de 1990, formando a Lei Orgânica da Saúde 
(LOS). Neste sentido, compreendemos que o SUS representa um dos maiores 
sistemas de saúde no mundo na prevenção e promoção da saúde, com acesso 
integral, universal e gratuito a todos os brasileiros. 
A compreensão histórica antes da criação do SUS demonstrou que o processo 
de transformação econômico-política no Brasil além da reflexão e prática médica, 
relacionadas à Saúde Pública, bem como do intenso movimento sanitário, 
movimentos sociais e até mesmo a corrupção na área da saúde fizeram parte do 
processo que antecedem a criação do SUS. Vimos que a Constituição Federal de 
1988 é considerada um marco na redefinição das Políticas de Estado na área da 
Saúde Pública, garantindo a saúde como “direito de todos e dever do Estado” e 
fortalecendo a intenção do governo em criar um sistema que funcione para a 
população. Por meio dela, se definiu como princípios do SUS: a Universalização, a 
Integralidade, a Descentralização, a Hierarquização e a Participação Popular, assunto 
que trataremos separadamente em outros tópicos e unidades deste livro. 
Você conheceu um pouco sobre as Leis Orgânicas da Saúde (8080 e 8142 de 
1990) que tratam sobre as condições para promover, proteger e recuperar a saúde, 
além da organização e o funcionamento dos serviços também relacionados à saúde 
e da participação da população na gestão do Sistema Único de Saúde e as 
transferências de recursos da área de saúde entre os governos. 
Por fim foi dada uma atenção especial ao princípio da Universalização, na qual 
apresentamos sucintamente, um cenário da situação brasileira na área da saúde, 
demonstrando o descompasso que há entre esse princípio no atendimento à saúde e 
a efetivação dos suportes tecnológicos, financeiros, dentre outros para a garantia do 
acesso à saúde pública para todos os cidadãos brasileiros. 
Um Abraço e até a próxima Unidade! 
 
 
 
 
 
 
 102 
 
LEITURA COMPLEMENTAR 
O Sistema Único de Saúde (SUS) é definido constitucionalmente como o 
resultado da integração das ações e serviços públicos de saúde, em rede 
regionalizada e hierarquizada. É dessa integração que nasce o sistema único, sendo 
competência comum de todos os entes federativos o cuidado com a saúde. 
A região de saúde é essencial para a conformação do SUS nacional, sendo 
recortes territoriais que aglutinam municípios para ganhar escala e densidade 
tecnológica suficientes para garantir a integralidade da atenção à saúde em pelo 
menos 90% das necessidades das pessoas. A região é território dotado de certas 
características e serviços; mas sua essência é territorial face ao cumprimento de 
necessidades comuns dos entes municipais. A rede, por sua vez, deve conter 
serviços, conforme disposto no Decreto nº 7.508, de 
2011, organizados em níveis de complexidade tecnológica, a qual se organiza 
por identidade genética de suas ações e serviços e permite satisfazer às 
necessidades da pessoa no cuidado com a sua saúde, de modo a criar um itinerário 
sanitário racional e identitário, sem obstáculos burocráticos, com economia processual 
e temporal, racionalidade nos gastos e nos exames de apoio diagnóstico, dentre 
outros elementos. A rede é composta por serviços de igual identidade, organizada de 
modo a viabilizar e racionalizar o itinerário terapêutico necessário ao cuidado com a 
saúde. 
São elementos essenciais na região, as governanças executivas (operativa) e 
política; o planejamento integrado regional; os consensos interfederativos alcançados 
na comissão Intergestores regional e bipartite; os mapas da saúde; o sistema 
informatizado de dados sanitários, terapêuticos, diagnósticos, dentre outros. 
O contrato organizativo de ação pública da saúde é essencial acordo jurídico-
sanitário que dá garantia aos consensos alcançados na comissão intergestores 
regional e define as responsabilidades, na região, dos entes federativos no tocante à 
organização e execução de serviços, financiamento, controle e avaliação dos 
resultados alcançados. 
A governança na região poderá contar com instrumento executivo de gestão, 
como uma associação regional de saúde, autarquia territorial, consórcios públicos, 
fundação estatal interfederativa, devendo os entes federativos definirem em comum 
acordo a melhor forma de gerir de forma cooperada as ações e os serviços de saúde 
na região. 
Fonte: SANTOS, Lenir. Região de saúde e suas redes de atenção: modelo 
organizativo-sistêmico do SUS. Ciênc. saúde colet. 22 (4) Abr 2017. 
 
 
 
 
 
 
 103 
 
MATERIAL COMPLEMENTAR 
LIVRO 
Título: SUS - O que Você Precisa Saber Sobre o Sistema Único 
de Saúde 
Autor: Medicina, Associação Paulista de 
Editora: Atheneu 
Ano: 2002 
Sinopse: este livro apresenta a legislação completa, 
comentários e análises, aplicabilidade sobre o Sistema Único 
de Saúde — SUS, oferecendo uma visão crítica do sistema. 
FILME/VÍDEOTítulo: Um Golpe do Destino 
Ano: 1991 
Sinopse: Cirurgião de sucesso, Jack Mckee é completamente 
desconectado emocionalmente de sua família e das pessoas 
que opera. Ao desenvolver um tumor maligno, ele começa a ver 
a vida da perspectiva de um paciente. Jack conhece uma 
mulher fatalmente doente, mas extremamente corajosa e 
percebe a necessidade de mostrar compaixão em sua 
profissão. 
 
 
 
 
 
 
 104 
 
UNIDADE 3 ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURA DO SUS 
Professor(a) Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett 
PLANO DE ESTUDO 
Plano de Estudos 
− Organização e Estrutura do SUS; 
− Regionalização e Hierarquização; 
− Descentralização; 
− Atenção primária, secundária e terciária. 
Objetivos da Aprendizagem 
− Conceituar e contextualizar a organização e a Estrutura SUS; 
− Compreender como ocorre a regionalização e hierarquização no 
SUS; 
− Estabelecer a importância da descentralização no contexto SUS; 
− Compreender como é realizado atendimento na Atenção primária, 
secundária e terciária. 
 
 
 
 
 
 
 105 
 
INTRODUÇÃO 
Prezado (a) aluno (a)! 
Nesta unidade iremos aprofundar vosso aprendizado sobre a organização e a 
Estrutura SUS, como ocorre a regionalização e se dá a hierarquização do Sistema, 
verificaremos a importância da descentralização no contexto SUS e ampliaremos 
vosso entendimento sobre com, onde e porquê são realizados os atendimentos na 
Atenção primária, secundária e terciária. 
Desta forma, você irá compreender de que forma os princípios organizativos 
(descentralização, regionalização, hierarquização e participação popular) interferem 
nas diretrizes operacionais do Pacto de Gestão do SUS e em quais bases 
constitucionais e portarias se consolidam suas ações. 
Para que entendamos melhor a organização do SUS precisamos compreender 
também o modelo assistencial, sua classificação de serviços por níveis de atenção e 
complexidade e de que forma os princípios da hierarquização e regionalização 
impactam nas atividades, serviços e gestão no SUS, bem como compreender como 
ocorrem as distribuições de responsabilidades nas federações do governo Federal, 
Estadual e Municipal. Partindo deste pressuposto entenderemos também sobre a 
descentralização como estratégia de democratização e participação das comissões e 
conselhos nos processos administrativos nas três esferas e ao final desta unidade, 
compreender um pouco mais sobre a atuação, finalidade e responsabilidades dos 
profissionais do SUS na Rede de 
Atenção à Saúde primária, secundária e terciária. 
Espero que com esta unidade, prezado (a) estudante, você possa compreender 
um pouco mais sobre os princípios de organização e estrutura do SUS no que 
concerne ao atendimento dos princípios doutrinários dos SUS como a integralidade, 
a universalidade e a equidade. 
Portanto, prezado(a) aluno(a), desejo a você, uma boa leitura e aprendizado. 
 
 
 
 
 
 
 106 
 
TÓPICO 1 - ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURA DO SUS 
Conforme Busato, Garcia e Rodrigues (2019), dentre os princípios do SUS, 
temos os doutrinários já citados anteriormente, e também os caracterizados como 
princípios organizativos. Eles são representados pela: 
- Descentralização (é referente a responsabilidade das três esferas — federal, 
estadual e municipal); 
- Regionalização e a hierarquização (é referente às formas de aproximação entre 
as esferas) e; 
- Participação popular (refere-se a aqueles que participam nas decisões e 
direcionamentos do SUS). 
O processo de descentralização ganhou força com a NOB SUS/1996 e a 
regionalização com a NOAS SUS 01/2001. Já a participação Popular, movimento da 
descentralização, regulamentou-se a partir da Lei n. 8.142/90, da qual já enfatizamos 
na Unidade 2 deste livro. Sobre os princípios da descentralização, regionalização e 
hierarquização, trataremos com maior ênfase nos tópicos posteriores. 
A Estrutura do SUS e atuação dos entes da Federação e demais órgãos são 
apresentados no Quadro x, segundo o portal do Governo do Estado Brasileiro, do 
Ministério da Saúde (BRASIL, 2019 online): 
QUADRO 1: ESTRUTURA DO SUS 
Órgão, 
Secretaria 
Atuação 
Ministério da 
Saúde 
Gestor nacional do SUS, formula, normatiza, fiscaliza, monitora e 
avalia políticas e ações, em articulação com o Conselho Nacional de 
Saúde. Atua no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite (CIT) 
para pactuar o Plano Nacional de Saúde. Integram sua estrutura: 
Fiocruz, Funasa, Anvisa, ANS, Hemobrás, Inca, Into e oito hospitais 
federais. 
Secretaria 
Estadual de 
Saúde (SES) 
Participa da formulação das políticas e ações de saúde, presta apoio 
aos municípios em articulação com o conselho estadual e participa 
da Comissão Intergestores Bipartite (CIB) para aprovar e 
implementar o plano estadual de saúde. 
Secretaria 
Municipal de 
Saúde 
(SMS) 
Planeja, organiza, controla, avalia e executa as ações e serviços de 
saúde em articulação com o conselho municipal e a esfera estadual 
para aprovar e implantar o plano municipal de saúde. 
Conselhos 
de Saúde 
O Conselho de Saúde, no âmbito de atuação (Nacional, Estadual ou 
Municipal), em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado 
composto por representantes do governo, prestadores de serviço, 
profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias 
e no controle da execução da política de saúde na instância 
correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, 
cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente 
constituído em cada esfera do governo. 
 
 
 
 
 107 
 
Cabe a cada Conselho de Saúde definir o número de membros, que 
obedecerá a seguinte composição: 50% de entidades e movimentos 
representativos de usuários; 25% de entidades representativas dos 
trabalhadores da área de saúde e 25% de representação de governo 
e prestadores de serviços privados conveniados, ou sem fins 
lucrativos. 
Comissão 
Intergestores 
Tripartite 
(CIT) 
Foro de negociação e pactuação entre gestores federal, estadual e 
municipal, quanto aos aspectos operacionais do SUS 
Comissão 
Intergestores 
Bipartite 
(CIB) 
Foro de negociação e pactuação entre gestores estadual e 
municipais, quanto aos aspectos operacionais do SUS 
Conselho 
Nacional de 
Secretário 
da Saúde 
(Conass) 
Entidade representativa dos entes estaduais e do Distrito Federal na 
CIT para tratar de matérias referentes à saúde 
Conselho 
Nacional de 
Secretarias 
Municipais 
de Saúde 
(Conasems) 
Entidade representativa dos entes municipais na CIT para tratar de 
matérias referentes à saúde. 
Conselhos 
de 
Secretarias 
Municipais 
de Saúde 
(Cosems) 
São reconhecidos como entidades que representam os entes 
municipais, no âmbito estadual, para tratar de matérias referentes à 
saúde, desde que vinculados institucionalmente ao Conasems, na 
forma que dispuserem seus estatutos. 
Fonte: Ministério da Saúde (2019, on-line). 
Desde 2003, segundo Solha (2014), o resultado de discussões e consensos, 
buscam a revisão dos processos normativos do SUS, envolvendo inicialmente uma 
agenda de pacto de gestão, organizado de forma tripartite entre entes da federação. 
O trabalho conjunto a partir das reuniões de grupos de trabalho, em 2004 e 2005 levou 
a definição de três dimensões importantes que buscaram: a defesa do SUS, o pacto 
pela vida e Pacto de gestão, na qual em 2006 é publicada a portaria GM/MS n.699, 
regulamentando as Diretrizes Operacionais dos Pactos pela vida e de gestão, bem 
como a Portaria GM/MS n. 698, instituindo a transferência de recursos federais para 
custeio de ações e serviços de saúde. 
Desta forma, de acordo com Solha (2014) e Conass (2011): 
- O pacto pela vida visa a reforçar a gestão pública na busca por resultados e 
estabelecimento de compromissos sanitários a serem implementados de forma 
(tripartite); 
 
 
 
 
 108 
 
- O pacto em defesa do SUS coloca em evidência os compromissos dos gestores 
na consolidação da reforma sanitária e articulações que visem aqualificação 
do SUS, fortalecendo, inclusive, a participação social; 
- E no pacto de gestão busca-se a valorização da cooperação e solidariedade 
entre gestores nos eixos de ação: descentralização, regionalização, 
financiamento e planejamento do SUS, programação pactuada integrada (PPI), 
regulação da atenção à saúde e assistencial, participação e controle social, 
gestão de trabalho e saúde e educação na saúde. 
De acordo com Elias (2008) o SUS possui rede própria e contratada. A primeira 
é composta por Hospitais Federais, Estaduais e Municipais e a segunda é composta 
por segmento lucrativo e não lucrativo (filantrópicas). O SUS, segundo Elias (2008, p. 
21) “não diz que o prestador de serviço seja o governo ou privado, o que ele anuncia 
são princípios, na qual o sistema tem que ser universal, equânime e igualitário”. 
Essa rede de serviços deve ser integrada e regulada pelos gestores, onde cada 
prestador responde apenas por um gestor, com regulação preferencialmente 
municipal e com responsabilidade estadual pactuada pela Comissão Intergestores 
(CIB). A regulação nada mais é do que o Estado intervir (setores sociais ou 
econômicos) com o intuito de equilibrar relações/necessidades da 
população/prestadores de serviços e Estado. Neste sentido, o Estado vem normatizar 
o sistema para que ele funcione adequadamente de acordo com os objetivos 
preconizados pelo SUS (Solha, 2014). 
Segundo Solha (2014), dentre os serviços que compõem o SUS temos: 
instituições de pesquisa, instituições de controle de qualidade, laboratórios 
farmacêuticos oficiais, agências reguladoras, laboratórios de análises clínicas, 
serviços (ou equipamentos) de assistência direta à saúde e escolas técnicas. Podem 
ser integrados à rede Pública os serviços ligados diretamente às forças Armadas com 
atendimento conjunto com profissionais do SUS em diversas regiões do País, porém 
como foco principal, serve para o atendimento aos militares e suas famílias receberem 
assistência à saúde. 
Conforme apontam os autores Rolim et al. (2013) apud Busato, Garcia e 
Rodrigues (2019) quando consideramos a necessidade de participação popular, é 
preciso levar em conta também que a sociedade deve participar de maneira efetiva. 
Além disto, os autores destacam duas importantes bases constitucionais da saúde: 
01. A Lei Complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012, regulamentando 
o inciso 3º do art. 198 da CF 1988, que dispõe sobre os valores a serem 
aplicados nas três esferas de governo; 
02. O Decreto n. 7508, de 29 de junho de 2011, que dispõe sobre a 
organização do SUS, o planejamento da saúde, a assistência da saúde e 
articulação federativa. 
 
 
 
 
 109 
 
De acordo com o Decreto n.7508/2011 que regulamenta a Lei 8080/1990, foi 
criado a Programação Geral das Ações e Serviços de Saúde (PGASS), elaborado 
anualmente como ferramenta de elaboração das ações com base nos recursos 
disponíveis. De acordo com Brasil (2016c) Apud Busato, Garcia e Rodrigues (2019, p 
44) a fundamentação elaborada do PGASS cita: 
A. Abranger as ações de assistência à saúde (Atenção Básica, Urgência e 
Emergência, Atenção Psicossocial e Atenção Ambulatorial Especializada e 
Hospitalar), de promoção, de vigilância (sanitária, de epidemiologia e 
ambiental) e de assistência farmacêutica; 
B. Ter como norteadora e orientadora das ações de serviços da saúde a Atenção 
básica; 
C. Manter coerência com instrumentos do Planejamento, os Planos de Saúde e 
respectivas Programações Anuais de Saúde, expressando compromissos e 
responsabilidades de cada um, no âmbito regional; 
D. Contribuir para a organização e operacionalização da Rede de Atenção de 
Saúde e de seus territórios; 
E. Ser desencadeada pelo planejamento regional integrado com temporalidade 
vinculada aos planos municipais e com atualizações periódicas; 
F. Ocorrer nas regiões de saúde, como atribuição das CIR, sendo necessária a 
harmonização dos compromissos e metas regionais no âmbito do Estado, em 
um processo coordenado pela SES e pactuado pela CIB; 
G. Ser realizada em todas as regiões de saúde de cada Estado; 
H. Subsidiar os dispositivos de regulação, controle e avaliação e auditoria; 
I. Apontar no nível regional, o déficit de custeio a necessidade de Investimentos 
para a rede de atenção de saúde. 
Ainda de acordo com Busato, Garcia e Rodrigues (2019) em 2017 o Ministério 
da Saúde sistematizou a Norma em vigor no SUS, facilitando organização e 
disponibilização de normas de saúde e transparência (ao todo, mais de 20 mil), exceto 
as que têm disposição válida, consolidadas em seis portarias conforme demonstrado 
no quadro 2 a seguir: 
QUADRO 2: PORTARIAS DE CONSOLIDAÇÃO DOS ATOS NORMATIVOS 
DO SUS 
Portaria de consolidação Assunto 
n.1 de 28 de setembro de 2017 Matriz diretiva: aborda direitos, deveres, 
organização e funcionamento do SUS 
n.2 de 28 de setembro de 2017 Matriz diretiva: trata das políticas nacionais do 
SUS 
n.3 de 28 de setembro de 2017 Matriz estruturante: apresenta as redes dos 
SUS 
n.4 de 28 de setembro de 2017 Matriz estruturante: elucida sobre os sistemas 
e subsistemas do SUS 
 
 
 
 
 110 
 
n.5 de 28 de setembro de 2017 Matriz operacional: fala das ações e os 
serviços de saúde 
n.6 de 28 de setembro de 2017 Matriz operacional: explica o funcionamento e 
a transferência dos recursos federais para as 
ações e os serviços do SUS 
Fonte: Busato, Garcia e Rodrigues, 2019, p. 38. 
Saiba mais 
As Portarias de Consolidação de 28 de setembro de 2017, 
apresentam-se em três eixos: matriz diretiva, matriz estruturante 
e matriz operacional. Para melhor compreensão dessas 
matrizes, é importante que você aprofunde seus conhecimentos, 
na leitura atenta de cada uma delas. 
Fonte: https://www.contratualizacaonosus.com/copia-
manuais-do-ministerio-da-saud 
 
 
 
 
 
 
 111 
 
TÓPICO 2 - REGIONALIZAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO 
O termo modelo assistencial compreende como a saúde é organizada. De 
acordo com os autores Busato, Garcia e Rodrigues (2019), no Brasil, já foram 
utilizados três modelos: o sanitarismo campanhista (foco de atenção no hospedeiro), 
o médico privatista (na época militar, ofertado aos trabalhadores) e por fim o SUS 
(universalidade). 
Este último entendido como Modelo Tecno Assistencial, como afirmam os 
autores Silva Júnior; Alves (2007) Apud Busato, Garcia e Rodrigues, este modelo é 
descrito em forma de pirâmide no intuito de organizar o fluxo dos pacientes nos 
serviços de saúde de acordo com os níveis de necessidades, de aparato tecnológico 
e complexidade. Segundo Baptista (2007), denotamos aqui a importância da 
hierarquização e regionalização dos serviços, com a organização de um sistema de 
referência e contrarreferência, incorporando os níveis de complexidade. 
De acordo com Solha (2014, p.33), a “hierarquização é uma diretriz 
organizadora do SUS, que parte da classificação dos serviços (tipo de cuidado), 
considerando a complexidade tecnológica de cada um deles”, na qual categoriza-se 
de acordo com três tipos de serviços, quais sejam: 
- Básico (ou primário), com nível de atenção de baixa complexidade tecnológica; 
- Secundário, com nível de atenção de média complexidade tecnológica; 
- Terciário, com nível de atenção de alta complexidade tecnológica. 
Sobre cada um desses serviços e nível de atenção, trataremos com maior 
profundidade no último tópico deste livro. Vamos nos concentrar aqui, prezado(a) 
estudante, apenas na forma como ocorre essa hierarquização e regionalização dos 
serviços prestados pelo SUS. 
A hierarquização destes serviços se dá de acordo com sua complexidade, 
conforme podemos observar no exemplo da figura da pirâmide (Figura 1): 
FIGURA 1: NÍVEIS DE ATENÇÃO À SAÚDE. 
 
 
 
 
 112 
 
 
Fonte: Solha, 2014, p. 36. 
Assim, a base da pirâmide é representada pela atenção básica (onde a 
demanda é maior) e o nível de complexidade tecnológica é mais baixa, enquanto 
verificamosque a pirâmide vai se estreitando, passando pela média complexidade até 
a alta complexidade, onde o volume de pessoas a serem atendidas representam uma 
parcela menor da população. Pode ser observado também a existência de duas 
flechas, ambas representando a referência e contrarreferência, ou seja, representa o 
modo como o usuário do serviço irá caminhar pelos serviços de saúde, na qual o 
usuário pode tanto ser encaminhado dentro do mesmo nível quanto para outros níveis, 
dependendo de sua necessidade. O paciente ainda pode ser encaminhado dentro do 
mesmo nível de complexidade ou para outros níveis de complexidade (Solha, 2014). 
Um exemplo de referenciamento é quando o usuário é atendido na atenção 
básica e precisa da opinião de um especialista. Neste momento, ele é encaminhado 
para um nível de complexidade acima da atenção básica. Importante salientar 
conforme nos orienta Solha (2014, p. 37), que: 
[...] não existe uma linha de “mando” entre os níveis de atenção: nenhum 
serviço é melhor que o outro e ninguém é chefe de ninguém. Existem, sim, 
parceiros para oferecer o melhor cuidado de saúde! Essa organização também 
é uma forma de oferecer os cuidados integrais definidos pela Lei Orgânica da 
Saúde (LOS). 
Em relação à regionalização, foi observado que, logo no primeiro passo da 
organização descentralizada, houve deficiências no Sistema, de forma que em 2001, 
surge a norma NOAS, como forma de normatizar a assistência à saúde, ressaltando 
a importância da regionalização na assistência, não somente como uma forma de 
aproximação à descentralização, mas também como uma ferramenta que consolida 
os princípios doutrinários do SUS (Busato, Garcia, Rodrigues, 2019). 
 
 
 
 
 113 
 
Conforme Baptista (2007, p. 53) “regionalizar implica um melhor conhecimento, 
por parte dos estados e municípios, dos problemas sociais e de saúde de suas 
localidades para que se possa implementar uma política de saúde condizente”. 
Conforme os autores, Busato, Garcia e Rodrigues (2019), a NOAS n.01/2001 é 
reorganizada e republicada em 2002 na portaria n. 373 de 27 de fevereiro de 2002 e 
logo em seu artigo 1º amplia as responsabilidades dos municípios na atenção básica 
a partir do processo de regionalização como estratégia de hierarquização e cria 
mecanismos para o seu fortalecimento, sugerindo a implantação de um plano diretor 
de regionalização. Portanto, o NOAS vem esclarecer as responsabilidades dos 
gestores, considerando o contínuo movimento de pactuação entre os três níveis de 
gestão, visando o aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde, resolve: 
Art. 1º Aprovar, na forma do Anexo desta Portaria, a Norma Operacional da 
Assistência à Saúde — NOAS-SUS 01/2002 que amplia as responsabilidades 
dos municípios na Atenção Básica; estabelece o processo de regionalização 
como estratégia de hierarquização dos serviços de saúde e de busca de maior 
equidade; cria mecanismos para o fortalecimento da capacidade de gestão do 
Sistema Único de Saúde e procede à atualização dos critérios de habilitação de 
estados e municípios. 
Assim, a regionalização, conforme Solha (2014, p. 40), se refere “a 
determinação de territórios para organizar os serviços em rede, que orienta a 
descentralização de gestão”. Com o Pacto de gestão, se reafirma a regionalização 
como uma diretriz do SUS, contribuindo para a implantação do Pacto pela Saúde. De 
acordo com Conass (2011, p. 72): 
O que o Pacto pretende com o processo de regionalização é melhorar o acesso 
a serviços de saúde, respeitando-se os conceitos de economia de escala e de 
qualidade da atenção de saúde, para se desenvolver sistemas eficientes e 
efetivos, e ao construir a regionalização eficaz, criar as bases territoriais para o 
desenvolvimento de redes de atenção à saúde. 
Neste sentido, conforme aponta Solha (2014), os municípios assumem a 
gestão de seus serviços, mas em alguns deles, com o auxílio e apoio das Secretarias 
Estaduais de Saúde e trabalhando a realidade local de cada município respeitando 
seus determinantes de saúde e características populacionais (geográficas, culturais, 
distribuição de serviços, dentre outras). 
De acordo com Solha (2014, p. 40), “a fim de oficializar o processo de 
regionalização da saúde, os gestores, em todas as instâncias de deliberação, devem 
formular um documento denominado ‘Plano Diretor de Regionalização”. 
Este Plano, segundo Solha (2014), deve conter informações como: a 
caracterização do Estado, descrição do processo de pactuação, metas, RAS (rede de 
atenção à saúde) organizadas, a identificação dos serviços, como será feita a 
regulação, ou seja, como será ofertado e controlado esses serviços, dentre outras 
observações. 
 
 
 
 
 114 
 
A RAS de acordo com a Portaria n.4.279 do MS de 30 de dezembro de 2010 
APUD Busato, Garcia e Rodrigues (2019, p. 77) é caracterizada pela: 
[...] formação de relações horizontais entre os pontos de atenção com o centro 
de comunicação na atenção primária à Saúde (APS), pela centralidade das 
necessidades em saúde de uma população, pela responsabilização na atenção 
contínua e integral, pelo cuidado multiprofissional, pelo compartilhamento de 
objetivos e compromissos com resultados sanitários e econômicos. 
Neste sentido, as Redes de Atenção à Saúde (RAS), são estruturadas de forma 
a dar suporte ao cuidado desde o nível básico de atendimento até o nível mais 
complexo de atendimento na saúde. 
 
 
 
 
 
 
 115 
 
TÓPICO 3 - DESCENTRALIZAÇÃO 
O texto constitucional define que o SUS deve se organizar a partir da 
Descentralização com direção única em cada esfera de governo (Brasil, 1988, apud 
Baptista, 2007). 
Segundo Baptista (2007) quando se fala de Descentralização pode-se abordá-
la de diferentes formas: descentralização política, descentralização administrativa, 
descentralização de serviços, dentre outras formas. No SUS, a diretriz 
Descentralização é mais coerente com uma concepção de estado federativo que 
obedece a princípios constitucionais que devem ser assegurados e exercidos em cada 
esfera de governo. Neste sentido, a Descentralização corresponde à distribuição de 
poder político, de responsabilidades e de recursos da esfera federal para as demais 
esferas estadual e municipal. 
Assim, como afirma Baptista (2007, p. 53): 
A descentralização é vista como uma estratégia para o enfrentamento das 
desigualdades regionais e sociais e prevê a transferência do poder decisório do 
governo federal para as instâncias subnacionais de governo, considerando uma 
redistribuição das responsabilidades quanto às ações e serviços de saúde entre 
os vários níveis de governo (União, estados e municípios). 
De acordo com Solha (2014, p. 38), “até a regulamentação do SUS, as 
principais ações de saúde eram centralizadas no nível federal, e quem executava 
eram os estados e municípios”. Segundo Busato, Garcia e Rodrigues (2019), a 
descentralização se refere a um dos princípios organizativos, na qual se divide a 
responsabilidade nos três níveis da esfera governamental (federal, estadual e 
municipal), tornando os gestores de cada nível corresponsáveis pelo sistema de 
saúde, com o objetivo de facilitar a organização, minimizar a corrupção e auxiliar na 
análise das necessidades dos cidadãos, dentre outros. 
Cabe salientar, que no início, houve tentativas de descentralização, porém sem 
sucesso. Assim, assim, buscou-se, nas três esferas, redistribuir essas 
responsabilidades. Desta forma, a distribuição na esfera Federal, Estadual e 
Municipal, ficaram da seguinte forma (Solha, 2014): 
- No nível Federal - é representado pelo Ministério da Saúde, na qual o 
responsável busca liderar e desenvolver políticas de saúde, executando 
apenas algumas ações em casos de exceção. 
- No nível Estadual - é representado pela Secretaria Estadual de Saúde, na qual 
o responsável busca coordenar, desenvolver e avaliar as políticas de saúde, 
executando ações também em caráter de exceção,os indivíduos são, por natureza, 
racionais e capazes de conviver em relativa harmonia. Em “Dois 
tratados sobre o governo civil (1689)”, Locke argumenta que o 
contrato social existe para proteger direitos fundamentais — à 
vida, à liberdade e à propriedade — e que o governo deve agir 
de maneira neutra, regulando conflitos e promovendo o bem 
comum. Diferentemente de Hobbes, Locke acreditava que o 
 
 
 
 
 12 
 
estado de natureza não seria necessariamente conflituoso, mas 
que a densidade populacional, a escassez de recursos e a 
desigualdade econômica gerariam a necessidade de leis e 
juízes. 
Jean-Jacques Rousseau (1712–1778) propôs uma visão 
ainda mais radical de participação popular. Em Discurso sobre a 
origem da desigualdade entre os homens (1755), Rousseau 
descreve como a liberdade natural foi perdida com a criação da 
propriedade privada, dando início à desigualdade. Em “Do 
contrato social (1762)”, argumenta que um pacto legítimo 
permitiria aos indivíduos recuperar suas liberdades civis, desde 
que todos fossem tratados igualmente. Para Rousseau, o poder 
soberano reside no povo, e o Estado deve ser entendido como 
o conjunto de cidadãos que elaboram e cumprem as leis, 
garantindo que a liberdade individual seja compatível com a 
obediência coletiva às normas. 
Fonte: o autor, 2025. 
Reflita 
Para Rousseau, a liberdade do povo seria comprometida 
quando os cidadãos escolhessem representantes para governá-
los, pois, nesse caso, a vontade geral não se expressaria 
diretamente. Ou seja, a ação de delegar poder a representantes 
poderia impedir que as decisões refletissem verdadeiramente os 
interesses coletivos da sociedade. 
Fonte: o autor, 2025. 
 1.2 O governo 
De acordo com o verbete apresentado por Levi (2010, p. 553) no Dicionário de 
Política, considerando uma conceituação de linguagem corrente: 
[...] pode-se definir Governo como o conjunto de pessoas que exercem o poder 
político e que determinam a orientação política de uma determinada 
sociedade. É preciso, porém, acrescentar que o poder de Governo, sendo 
habitualmente institucionalizado, sobretudo na sociedade moderna, está 
normalmente associado à noção de Estado. 
Nesse sentido, cabem duas definições fundamentais: os governantes, que 
regem o funcionamento do Estado, e os governados, sujeitos ao poder instituído. Levi 
(2010) também destaca uma concepção mais próxima da realidade dos Estados 
modernos, que considera o governo não apenas como o conjunto de atores que 
dirigem o Estado, mas também como o complexo de órgãos institucionais onde o 
poder se desenvolve. 
 
 
 
 
 13 
 
Quanto à sua origem, Levi (2010, p. 553–554) afirma que a necessidade de 
governos antecede o surgimento dos Estados. Os primeiros governos assumiam 
formas rudimentares, e seu funcionamento podia ocorrer de maneira mais ou menos 
autônoma em relação aos indivíduos — os governados. 
Em outras palavras, conforme sua estrutura, um governo pode buscar 
aproximação ou distanciamento em relação à população, atender ou ignorar suas 
demandas, permitir ou negar a participação política e social. A origem da força de um 
governo — e, por extensão, de um Estado — pode estar no consenso e apoio popular 
ou na imposição e coerção. 
Diante disso, um governo resulta da combinação de três aspectos 
fundamentais: 
- A forma pela qual é instituído; 
- O sistema de funcionamento; 
- As instituições que compõem sua estrutura e definem o regime político vigente. 
As formas de governo dizem respeito aos modelos institucionais pelos quais 
uma sociedade é administrada, ou seja, à maneira como é exercida a função de chefia 
de Estado. Nas sociedades contemporâneas, destacam-se dois modelos principais: 
- República: o chefe de Estado é eleito pelo povo, direta ou indiretamente, para 
administrar bens públicos visando ao bem-estar coletivo (Matteucci, 2010). 
- Monarquia: o chefe de Estado é um monarca, imperador ou rei, que exerce o 
cargo de forma vitalícia, transmitido por hereditariedade, sem eleições (Faria, 
2017). 
Os sistemas de governo referem-se à forma como o poder político é exercido 
dentro do Estado. Os dois principais sistemas são: 
- Parlamentarismo: há distribuição de poder entre Executivo e Legislativo. O 
chefe de Estado representa a sociedade, enquanto o chefe de governo — o 
primeiro-ministro — é escolhido entre os parlamentares do partido majoritário 
(Faria, 2017). 
- Presidencialismo: o presidente acumula as funções de chefe de Estado e chefe 
de governo, liderando o Poder Executivo. Os demais poderes — Legislativo e 
Judiciário — atuam de forma independente (Faria, 2017). 
Os regimes políticos correspondem ao conjunto de leis e instituições que 
estruturam a organização do Estado e definem a forma como o poder é exercido sobre 
os cidadãos. Eles determinam a relação entre governantes e governados e 
influenciam diretamente o funcionamento das formas e sistemas de governo. Entre os 
aspectos que os regimes políticos definem estão a centralização ou distribuição do 
poder, a ampliação ou restrição das liberdades individuais e políticas, a intervenção 
ou liberalidade do Estado na economia e a composição do arcabouço jurídico. 
 
 
 
 
 14 
 
Ao longo da história, diferentes tipos de regimes políticos se destacaram. Entre 
eles, os absolutistas se caracterizam pela concentração do poder na figura do rei, que 
governa de forma centralizada e recorre a métodos repressivos e violentos para 
manter a ordem. Os regimes autoritários concentram o poder nas mãos de um 
pequeno grupo de indivíduos não eleitos, que dominam a população por meio da 
imposição da obediência e da promoção da apatia e despolitização dos cidadãos. Já 
os regimes totalitários concentram o poder em um único indivíduo ou partido, que 
controla rigidamente o Estado, subordina totalmente os cidadãos, impõe uma 
ideologia oficial e suprime organizações políticas, mantendo o partido único como 
instrumento de dominação. 
Os regimes ditatoriais, por sua vez, concentram o poder em um indivíduo ou 
grupo político, ignoram a divisão dos poderes e reprimem qualquer manifestação 
política contrária aos seus interesses, contando frequentemente com o controle das 
Forças Armadas e a supressão dos direitos civis e políticos. Em contraste, os regimes 
democráticos são aqueles nos quais a soberania é exercida pelo povo, que escolhe 
seus representantes por meio de eleições livres, garantindo a participação da 
população nas decisões políticas e a proteção de direitos fundamentais. 
1.3 Estado e governo no Brasil 
O Estado federativo brasileiro caracteriza-se pelo exercício de competências 
específicas por cada nível da federação, com corpo administrativo próprio. As 
unidades federativas possuem representação paritária no Senado e representação 
proporcional — respeitando limites mínimos e máximos — na Câmara dos Deputados, 
compondo o Congresso Nacional. A estrutura institucional brasileira também se 
fundamenta na tripartição dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (Rabat, 
2002). 
Nesse modelo, o Estado federativo é sustentado por um pacto entre os entes 
federados, que se submetem a regras majoritárias, a um Legislativo comum e aos 
Poderes Executivo e Judiciário federais. De acordo com Höffe (2005), o pacto 
federativo consiste na união de entes dotados de autonomia, mas subordinados a um 
poder central soberano. 
Segundo Arretche (2002), o federalismo brasileiro exige reciprocidade e 
cooperação entre o governo central e os governos subnacionais, com vistas à 
manutenção do equilíbrio constitucional entre as autonomias administrativas, 
políticas, tributárias e financeiras. É importante destacar que, embora autônomas, as 
unidades da federação não possuem soberania nem representação internacional — 
prerrogativas exclusivas da União. 
A Constituição Federal de 1988 consolidou garantias institucionais ao pacto 
federativo. Como aponta Biondiniem alguns casos 
estratégicos ou de maior complexidade ou ainda em casos em que o município 
tenha carência ou omissão do gestor. 
- No nível Municipal - é representado pela Secretaria Municipal de Saúde, na 
qual o gestor municipal é responsável por programar, executar e avaliar o 
 
 
 
 
 116 
 
atendimento de saúde que engloba a gerência das unidades e o processo que 
envolve os recursos humanos. 
De fato, o processo de descentralização ganha força com a criação da 
NOB/SUS de 1996, quando foi pauta da 9ª Conferência Nacional de Saúde, na qual 
se buscava aumentar o empoderamento dos municípios, buscando maior autonomia 
na gestão da saúde (Busato; Garcia; Rodrigues, 2019). 
Conforme Baptista (2007) a descentralização se apresentou como uma 
estratégia de democratização que possibilitaria à população maior controle e 
acompanhamento da área pública, na qual a população poderia interferir de forma 
mais efetiva no processo de formulação política. Neste sentido, parte-se do 
pressuposto que quanto mais perto o gestor está da sua comunidade, mais será sua 
chance de acertar na resolução dos problemas, o que interfere diretamente na gestão. 
De acordo com o Conass (2011, p. 71), “com a aprovação das diretrizes do 
Pacto de Gestão, pretendia-se iniciar um ‘choque de descentralização’ dos processos 
administrativos relativos à gestão para as comissões Intergestores Bipartite (CIB)”. 
De acordo com Baptista (2007), as instâncias destas comissões são 
representadas pelo: Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde 
(Conasems); Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e pelas 
comissões: Comissão Intergestores Bipartite (CIB) - estabelece pactos entre os 
municípios com a coordenação da gestão estadual e a comissão Intergestores 
Tripartite (CIT) - estabelece pactos entre representantes do Ministério da Saúde, do 
Conass e do Conasems. 
Assim, conforme Solha (2014), por meio de instâncias de discussão e 
deliberação, denominadas comissões, promove-se maior democracia em todas as 
esferas, quais sejam: 
- A Comissão Intergestores Tripartite (CIT) foi formada na década de 1990 e 
possui representantes do governo federal, estados e municípios. Esses 
representantes são formados respectivamente pelo Conselho Nacional de 
Secretários de Estado da saúde (CONASS) representado pelos secretários 
estaduais e pelo Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde 
(CONASEMS) representado pelos secretários municipais ou indicados por 
eles). Serve como espaço para formulação, condução e execução de políticas 
públicas. 
- As Comissões Intergestores Bipartite (CIBs), criadas em 1993 pela (NOB 
01/93) tem como representantes: as secretarias de estado da saúde (SES) e 
dos municípios (Cosems), representado pelos Conselhos de Secretários 
Municipais de Saúde. 
 
 
 
 
 
 117 
 
Machado, Lima e Baptista (2007) apresentam a estrutura institucional e 
decisória no SUS. 
FIGURA 2: ESTRUTURA INSTITUCIONAL E DECISÓRIA DO SUS 
 
Fonte: SAS/MS (2003) APUD MACHADO; LIMA; BATISTA (2007). 
Posteriormente, segundo Solha (2014), foram criados os Colegiados de Gestão 
Regional (CGR), com estrutura distinta da CIT e da CIB, pois podem não possuir 
representantes do estado, mas apenas de municípios que fazem parte das regiões de 
saúde. De acordo com Brasil (2006, p.21) Apud Carneiro, Forster e Ferreira (2014, 
s.p), o CGR constitui-se em um espaço de decisão na qual se busca a identificação, 
a definição de prioridades e a pactuação de soluções para uma RAS e serviços de AS 
de forma integrada e resolutiva. Neste sentido, a formação do Colegiado e a forma de 
trabalho ocorre da seguinte forma: 
O Colegiado deve ser formado pelos gestores municipais de saúde do conjunto 
de municípios e por representantes do(s) gestor(es) estadual(ais), sendo as 
suas decisões sempre por consenso, pressupondo o envolvimento e 
comprometimento do conjunto de gestores com os compromissos pactuados. 
O Colegiado deve instituir processo de planejamento regional, que defina as 
prioridades, as responsabilidades de cada ente, as bases para a programação 
pactuada integrada da atenção à saúde, o desenho do processo regulatório, as 
estratégias de qualificação do controle social, as linhas de investimento e o 
apoio para o processo de planejamento local. 
De acordo com Baptista (2007), o principal desafio seria a construção de uma 
política de descentralização que fortalecesse de fato os gestores (estaduais e 
municipais) mantendo o compromisso destes na garantia do SUS e a continuidade do 
Governo Federal como principal regulador da política capaz de suprir as fragilidades 
dos estados e municípios no suporte técnico e financeiro. 
Corrobora-se na formulação da seguinte premissa à proposta da 
descentralização e das suas diretrizes de regionalização e hierarquização, conforme 
 
 
 
 
 118 
 
afirma Baptista (2007, p.54): “as diretrizes de regionalização e hierarquização só se 
concretiza com sucesso se há solidariedade e cooperação entre os governantes (das 
três esferas de governo), transparência e democratização decisória”. 
 
 
 
 
 
 
 119 
 
TÓPICO 4 - ATENÇÃO PRIMÁRIA, SECUNDÁRIA E TERCIÁRIA 
Já mencionamos nesta única, que a hierarquização dos serviços de saúde, 
partem da classificação dos serviços (tipo de cuidado), considerando a complexidade 
tecnológica. Desta forma, na rede de atenção à saúde, temos três formas de atenção, 
quais sejam: a atenção primária, a atenção secundária e a atenção terciária, temas 
que trataremos a seguir: 
 4.1 Atenção Primária 
De acordo com Busato, Garcia e Rodrigues (2019), a Atenção Primária à Saúde 
(APS) é definida pela representatividade do modelo de saúde da Grã-Bretanha, com 
o Relatório Dawson, sobre questões importantes da organização da saúde, a qual 
surgiu a separação por níveis de atenção: primário e secundário, serviços 
domiciliares, serviços suplementares e hospital de ensino. O primeiro seria realizado 
por médicos generalistas, o segundo por especialistas e o terceiro nível para 
necessidades cirúrgicas. 
No Brasil, a APS tem uma estrutura em níveis de atenção reformulado pela 
Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), portaria n. 648 do Ministério da Saúde 
de 28 de março de 2006, alterada em 2017, na qual os municípios podem partilhar as 
responsabilidades com o Governo Federal. Busato, Garcia e Rodrigues (2019) 
afirmam que a APS utiliza os mesmos princípios do SUS, das quais citam seis 
princípios: 
1. Primeiro contato - atrelado ao acesso à saúde por meio das UBS. 
2. Longitudinalidade - cuidado no decurso do tempo. 
3. Integralidade - avalia a necessidade da saúde/população por meio de 
mapeamento. 
4. Coordenação - compatibiliza informações e ações. 
5. Abordagem familiar - relaciona informações a outros aspectos (crenças, 
costumes, hábitos, dentre outros). 
6. Enfoque comunitário - evidencia a necessidade de personalização do 
atendimento. 
De acordo com Solha (2014), a Atenção Primária, também chamada de 
atenção Básica (AB) é o primeiro nível de atenção da saúde e serve como a porta de 
entrada no SUS. Considerado a porta de entrada, ela deve estar preparada para 
resolver pelo menos 85% dos problemas de saúde da população. Neste tipo de 
atenção, as tecnologias utilizadas são consideradas de baixa densidade, ou seja, são 
mais simples e baratas, entretanto atendem à maioria das necessidades da 
população. 
Vamos exemplificar como se dá esse tipo de atendimento: em uma UBS 
(Unidade Básica de Saúde) pode-se realizar a coleta e orientar-se sobre uma citologia 
oncótica (Papanicolau), exame de câncer de colo de útero, visando a detectar de 
 
 
 
 
 120 
 
forma precoce a presença de câncer. Esse exame, é considerado um exame barato, 
de fácil coleta e que pode ser realizado por enfermeiros, durante uma consulta de 
enfermagem, porém de grande impacto em termos preventivos e de aceitação social. 
Para Solha(2014, p. 22) “um dos atuais desafios do SUS é fazer com que a AB 
funcione como porta de entrada do sistema, e não apenas como ‘serviços de ponte’ 
que encaminham para os serviços de média e alta complexidade”. De acordo com 
isto, é possível melhorar a situação com a Política Nacional de Atenção Básica, 
promulgada em 2011, cujo objetivo é a “ampliação do acesso, condições sine qua non 
para garantir a universalidade”. Outro fator importante é considerar a gravidade de 
risco, vulnerabilidade e critério cronológico do atendimento. 
Neste sentido, conforme Busato, Garcia e Rodrigues (2019), para que o 
atendimento seja integral e eficiente nas UBS as estratégias, por exemplo, da 
implementação da saúde da Família (ESF) é preciso que as ações sejam aprovadas 
pelo Conselho Municipal de Saúde, com apreciação e aprovação da Comissão 
Intergestores Bipartite (CIB) e da Secretaria Estadual de Saúde. De acordo com 
Machado (2019, p.12): 
[...] a saúde da família, na atenção primária, assim, significa fazer saúde 
democraticamente com a população local, por meio da criação de vínculos e de 
decisões tomadas a partir de prioridades eleitas pela comunidade. É gerar mais 
acesso, mas também é entender os riscos locais; é construir o perfil epidemiológico, 
mas é também ir para além dos dados em saúde ou doença; é solidificar uma relação 
humanizada, mas, sobretudo, concretizar a sustentabilidade junto à comunidade local. 
De acordo com Busato, Garcia e Rodrigues (2019), a ESF envolve equipes 
multiprofissionais, a fim de conhecer os principais indicadores de saúde-doença, bem 
como podem ser necessários agentes comunitários de Saúde (ACS) além do apoio 
da Saúde da Família pelo Núcleo Ampliado de Saúde da Família e Atenção Básica 
(NASF-AB), constituída por profissionais multidisciplinares da atenção básica, criado 
em 2008 pelo Ministério da Saúde com objetivo de consolidar a atenção básica. 
A NASF-AB é regulamentada pela Portaria de consolidação n. 2, na qual o 
núcleo se configura como equipes multiprofissionais que atuam de forma integrada 
nas ESF, para populações específicas como, por exemplo, os ribeirinhos e com o 
programa academia de saúde. A partir da publicação da Portaria n. 3.124, de 28 de 
dezembro de 2012, o Ministério da Saúde criou o NASF 3, na qual qualquer município 
pode implantar a NASF, desde que tenha uma equipe de saúde de família. 
Ainda de acordo com os autores Busato, Garcia e Rodrigues (2019), uma outra 
questão importante é o levantamento de necessidades epidemiológicas pelas 
Secretarias Municipais com enfoque em linhas de cuidados para atendimento das 
realidades locais. São exemplos destas linhas criadas pelo Ministério da Saúde: a 
Rede Cegonha, Rede de Cuidados com pessoa Com deficiência, etc. 
 
 
 
 
 121 
 
 4.2 Atenção Secundária 
Para Solha (2014), a Atenção Secundária, é o segundo nível de atenção à 
saúde, na qual os serviços e ações agregam serviços especializados e não podem 
ser sanadas com tecnologia de baixa densidade e, são realizados por 
ambulatórios/policlínicas e hospitais gerais. Retornando ao exemplo da citologia 
oncótica: se o resultado do exame estiver normal, a mulher recebe orientações sobre 
cuidados com a saúde e novo retorno. Entretanto, caso tenha alterações, serão 
necessários outros exames e a avaliação do especialista da ginecologia, que 
possivelmente encaminhará para a realização de exame colposcopia, por exemplo, e 
um serviço de média complexidade. Outros exemplos de procedimentos de média 
complexidade, de acordo com a tabela de procedimentos do Sistema de Informações 
Ambulatoriais (SIA) são: cirurgias ambulatoriais especializadas que não demandam 
hospitalização, diagnósticos e terapias especializadas realizadas por médico 
especialista ou por equipe multiprofissional, análises clínicas, anatomopatologia e 
citopatologia, dentre outros. 
 4.3 Atenção Terciária 
De acordo com Solha (2014), a Atenção Terciária, é o terceiro nível de atenção 
à saúde, ou seja, é definida como procedimentos que envolvem alta tecnologia, e 
utiliza-se de equipamentos como, por exemplo, a ressonância magnética, considerada 
de alto custo e profissionais altamente especializados. Exemplos de procedimentos 
de alta complexidade, de acordo com a tabela de procedimentos e áreas dos Sistemas 
de Informações Hospitalar (SIH) são: assistência ao portador de doença renal crônica 
(hemodiálise ou diálise peritoneal), cirurgias (vascular, cardiovascular, reprodutiva ou 
fertilização assistida), implante coclear, assistência traumo-ortopedia, assistência 
oncológica, dentre outros). 
Importante salientar que um nível de atenção, não se torna mais ou menos 
importante, na atenção à saúde, a atenção de média complexidade, volta-se para o 
atendimento especializado. 
Reflita 
A alta complexidade (Atenção Terciária) está relacionada 
à qualificação de serviços, compreendendo alto custo e alta 
tecnologia. A diferença da média, alta complexidade e baixa, 
está no repasse dos valores, dada principalmente ao aumento 
da evolução tecnológica empregada, principalmente as que 
requerem maior investimento de profissionais e equipamentos 
Fonte: BUSATO, GARCIA, RODRIGUES (2019). 
 
 
 
 
 
 122 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Prezado(a) aluno(a)! 
Esta unidade trouxe uma melhor compreensão sobre a organização e a 
Estrutura SUS. Conhecendo a estrutura organizativa do SUS foi possível 
compreender que os princípios organizativos: descentralização, regionalização e 
hierarquização, bem como a participação social favorecem a melhoria da qualidade 
dos serviços realizados pelo SUS, principalmente no atendimento das dimensões de 
defesa do SUS, do pacto pela vida e do Pacto de gestão. Os serviços realizados pelo 
SUS envolvem diversos órgãos para a sua operacionalização e embasada em uma 
diversidade de legislações e de portarias de consolidação das matrizes diretivas, 
estruturante e operacional do SUS. 
A saúde nem sempre foi o modelo Tecno Assistencial, ou seja, o modelo atual 
oferece a devida importância aos critérios de hierarquização e regionalização da 
saúde de acordo com os níveis de atenção primário, secundário e terciário de acordo 
com Plano Diretor de regionalização e responsabilidades nas federações do governo 
(união, estado e municípios) e da participação das instâncias: Conselho Nacional de 
Secretarias Municipais de Saúde (Conasems); Conselho Nacional de Secretários de 
Saúde (Conass) e pelas comissões: Comissão Intergestores Bipartite (CIB) e a 
comissão Intergestores Tripartite (CIT), além dos Colegiados de Gestão Regional 
(CGR). 
Ao final, compreendemos como a atenção primária, secundária e terciária 
atuam, na qual pudemos identificar a importância da atenção primária com a 
implementação da Política Nacional da Saúde Básica por meio de estratégias como 
da implementação da saúde da Família (ESF), bem como dos agentes comunitários 
de Saúde (ACS) além do apoio da Saúde da Família pelo Núcleo Ampliado de Saúde 
da Família e Atenção Básica (NASF-AB). Na atenção secundária e terciária, 
compreendemos que a saúde é mais complexa, necessitando de mais tecnologias e 
profissionais especializados no atendimento e realização de procedimentos, sem, 
entretanto, caracterizar um ou outro nível de atenção mais ou menos importante na 
Rede de Atenção à Saúde. 
Um Abraço e até a próxima Unidade! 
 
 
 
 
 
 
 123 
 
LEITURA COMPLEMENTAR 
A Gestão Participativa em Saúde, compreende todos os mecanismos de 
deliberação e de gestão compartilhados, com ênfase no controle social, valorizando e 
fortalecendo os mecanismos instituídos para controle social no SUS, incluindo os 
Conselhos e as Conferências de Saúde, instrumentos essenciais na formulação da 
Política Estadual e Municipal de Saúde, e firmar pactos com as demais esferas de 
governo, visando a implementação da Política Nacional de Gestão Estratégica e 
Participativa. 
Busca tambémcriar e apoiar Comitês e Grupos de Trabalho destinados à busca 
da equidade, a exemplo dos Comitês Técnicos de Equidade em Saúde, População 
Negra, LGBT, População em Situação de Rua e do Campo, Floresta e Águas. Inclui, 
ainda, ações de educação popular em saúde, difusão dos direitos dos usuários e 
estratégias de promoção de equidade em saúde para as populações em condições 
de desigualdade e/ou vulnerabilidade. 
Deve também promover o desenvolvimento de novos canais e formas de 
mobilização social e de participação popular na saúde, apoiando instâncias 
organizadas de representação social, como organizações da sociedade civil e 
movimentos sociais. Dentre os principais Instrumentos de Gestão Participativa no 
SUS temos a Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa (ParticipaSUS). 
Ela foi instituída pela Portaria GM/MS nº 3.027, de 26 de novembro de 2007,e reafirma 
os pressupostos da Reforma Sanitária quanto ao direito universal à saúde enquanto 
responsabilidade do Estado – universalidade, equidade, integralidade e participação 
social. 
São destaques desta Política: a valorização dos diferentes mecanismos de 
participação popular e de controle social, a promoção da inclusão social de 
populações específicas e a afirmação do protagonismo da população na luta por 
saúde a partir da ampliação de espaços públicos de debates e construção de saberes. 
Promove-se a integração e interação das ações de auditoria, ouvidoria, 
monitoramento e avaliação com o controle social, entendidos como medidas para o 
aprimoramento da gestão do SUS nas três esferas de governo. 
Fonte: BRASIL, 2019. Ministério da Saúde. Gestão Participativa em Saúde. 
Disponível em: http://www.saude.gov.br/participacao-e-controle-social/gestao-
participativa-em-saude. Acesso em 10 jan. 2020. 
 
 
 
 
 
 
 124 
 
MATERIAL COMPLEMENTAR 
LIVRO 
Título: SUS: estrutura organizacional, controle, avaliação e 
regulação 
Autoras: Ivana Maria Saes Busato; Ivana de França Garcia; 
Izabelle Cristina Garcia Rodrigues. 
Editora: Intersaberes 
Ano: 2019 
Sinopse - O Sistema Único de Saúde (SUS) representa uma 
grande conquista para o povo brasileiro, pois proporciona que 
toda a população, desde a mais carente, tenha direito a um 
serviço de saúde bom e gratuito. Contudo, encontrar soluções 
administrativas que garantam a qualidade desses serviços, assimilando as inúmeras 
mudanças pelas quais o sistema vem passando, não é uma tarefa fácil.Conheça nesta 
obra como funciona a estrutura organizacional do SUS – assim como as ações que 
de controle, avaliação e regulação na área da saúde – e compreenda melhor as 
tarefas e funções dos gestores que atuam nessa esfera. 
FILME/VÍDEO 
Título: SICKO - SOS Saude 
Ano: 2007 
Sinopse - O cineasta Michael Moore analisa as crises do 
sistema de saúde americano e observa porque milhões de 
americanos continuam sem seguro saúde adequado para 
tratamentos. Ele explica como o sistema se tornou 
problemático e visita outros países que recebem tratamentos 
gratuitos, tais como Canadá, França e Reino Unido. 
 
 
 
 
 
 
 
 125 
 
UNIDADE 4 - SAÚDE SUPLEMENTAR E ÓRGÃOS REGULADORES 
Professor(a) Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett 
PLANO DE ESTUDO 
Plano de Estudos 
− Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores; 
− Planos de saúde; 
− ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária); 
− ANS (Agência Nacional de Saúde). 
Objetivos da Aprendizagem 
− Conceituar e contextualizar Saúde Suplementar e Órgãos 
Reguladores; 
− Entender a significância dos planos de saúde no contexto da saúde; 
− Compreender o papel da ANVISA (Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária); 
− Estabelecer a importância da ANS (Agência Nacional de Saúde) no 
contexto da saúde suplementar. 
 
 
 
 
 
 
 126 
 
INTRODUÇÃO 
Prezado (a) aluno (a)! 
Nesta unidade de nosso livro, iremos compreender um pouco mais sobre a 
saúde suplementar no nosso país, a necessidade da regulação na área da saúde tanto 
na área pública quanto na área privada, através da legislação e das agências de 
vigilância sanitária e da agência reguladora de saúde suplementar. 
Portanto, iniciamos descrevendo acerca dos conceitos da saúde suplementar 
e da necessidade da regulação no Brasil. Na qual será apresentado as três dimensões 
regulatórias instituídas pela Política Nacional da Regulação do SUS: Regulação de 
Sistemas de Saúde, Regulação da Atenção à Saúde e Regulação do Acesso à 
Assistência. 
Em seguida, será apresentado a evolução histórica da assistência da saúde 
privada no Brasil, principalmente no que tange às operadoras de planos de saúde, 
quanto à sua forma de atuação, mecanismos de regulação, interação com os serviços 
de assistência pública e demais questões relativas ao funcionamento e a necessidade 
de regulação nesta área. 
Dando sequência, no próximo tópico, será tratado sobre a Agência de Vigilância 
Sanitária, a ANVISA, na qual conheceremos a Lei que a criou, sua finalidade, 
importância e alguns exemplos de sua atuação como forma de promover a proteção 
da saúde da população, por intermédio do controle sanitário da produção e consumo 
de produtos, dentre outras atividades. 
Ao final desta unidade, apresento a você, o funcionamento da Agência Nacional 
de Saúde Suplementar (ANS), a necessidade de sua criação com forma de regular o 
mercado privado de assistência à saúde, bem como a descrição de algumas das 
vedações e obrigações quanto aos mecanismos de regulação a serem obedecidos 
pelas operadoras de planos de saúde. 
Portanto, prezado(a) aluno(a), desejo a você, uma boa leitura e aprendizado. 
 
 
 
 
 
 
 127 
 
TÓPICO 1 - SAÚDE SUPLEMENTAR E ÓRGÃOS REGULADORES 
A Saúde Suplementar está relacionada aos serviços ofertados livremente no 
mercado, chamadas de operadoras de planos de saúde, por exemplos. A Constituição 
Federal de 1988 já apontava a possibilidade de oferta de serviços de saúde por meio 
da iniciativa privada com monitoramento e supervisão do Estado. 
Em 1988, a Constituição foi promulgada no congresso nacional. Entre todos os 
assuntos existentes na Carta Magna incluía-se a Saúde que, com base no artigo 
n. 196, foi declarada como dever do Estado, porém liberada à iniciativa privada, 
no artigo n. 199 do mesmo documento (Ziroldo, Gimenes, Junior, 2013, p.217). 
Entretanto, a CF (1988), não criou dispositivos para regulamentar o setor de 
planos privados de assistência à saúde, dispondo apenas sobre o segmento de 
serviços chamado de complementar, ou seja, aquele contratado pelos gestores do 
SUS. De acordo com Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.218-219), “o estado não tem 
condições de atender a demanda de toda a população”, assim, “era de se esperar que 
o Governo Federal, por meio de políticas de incentivo, favorecesse a saúde 
suplementar”. A ideia era de que a saúde suplementar atendesse as parcelas 
crescentes da população e deixasse o SUS livre para atender os menos desprovidos 
de recursos. 
Segundo Nitão (2004, p. 2): 
[...] a característica principal do mercado de saúde suplementar é a natureza 
contratual entre atores e uma demanda em função da renda das famílias e da 
inserção no mercado de trabalho. Esta complexa relação envolve a 
intermediação de terceiros – contratos entre indivíduos e famílias/empresas 
com operadoras de planos de saúde, além de programas suplementares de 
saúde de autogestão, patrocinados por empresas, públicas e privadas; ambas 
recebendo o subsídio financeiro indireto da isenção fiscal de pessoas físicas ou 
jurídicas que contratam estes planos. 
De acordo com os autores, Ziroldo, Gimenes e Junior (2013), Busato, Garcia e 
Rodrigues (2019) e Scheidweiler (2019), o instrumento legal da Lei nº 9.656 de junho 
de 1998 que regulamenta os planos privados de assistência à saúde definiu regras 
específicas para o setor é criada, a Agência Nacional Saúde Suplementar (ANS), 
cujas funções e demais características da agência reguladora trataremosno último 
tópico desta unidade. Como afirmam Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.218) “com a 
criação da ANS, o mercado de saúde Suplementar ganhou um marco regulatório 
importante para a sua integração” com o SUS. 
Entretanto, somente em 2008, ocorre a regulamentação na área da saúde SUS, 
com a Política Nacional de Regulação (PNR) instituída pela Portaria n. 1.559, 
possibilitando a plenitude das responsabilidades sanitárias do Brasil, na qual em seu 
Art. 2º regula a atenção, o acesso e o sistema de saúde. 
 
 
 
 
 128 
 
Considerando a necessidade de fortalecer o processo de regionalização, 
hierarquização e integração das ações e serviços de saúde, resolve: Art. 1º - 
Instituir a Política Nacional de Regulação do Sistema Único de Saúde - SUS, a 
ser implantada em todas as unidades federadas, respeitadas as competências 
das três esferas de gestão, como instrumento que possibilite a plenitude das 
responsabilidades sanitárias assumidas pelas esferas de governo. 
Para Busato, Garcia e Rodrigues (2019), o conceito de regulação está 
associado ao “compromisso de otimizar o atendimento e os recursos aplicados ao 
sistema o público de saúde. Por meio da regulação do sistema, fortalecem-se os 
princípios doutrinários (equidade e integralidade) e busca-se garantir a universalidade 
da saúde”. 
De acordo com o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), em 
Brasil (2011a) citado pelos autores Busato, Garcia e Rodrigues (2017), a regulação é 
definida como ação social que ocorre por meio da fiscalização, do controle, da 
auditoria e da avaliação do sujeito social (estatal e não estatal) sobre a produção dos 
bens e serviços da saúde. Essa regulação é composta por um conjunto de ações, de 
serviços e programas (promoção, tratamento, paliação, reabilitação) para cuidados 
individuais e coletivos na atenção ambulatorial/hospitalar. 
Neste sentido, a regulação surgiu para coordenar todos os processos do 
sistema SUS, que visa (Busato; Garcia; Rodrigues, 2019, p. 127): 
[...] a condução política e o planejamento estratégico, a contratualização dos 
serviços, a avaliação tecnológica em saúde, a avaliação econômica dos 
serviços de saúde, o sistema de acesso regulado à atenção, o desenvolvimento 
de recursos humanos, a normalização dos processos de trabalho, o controle e 
a avaliação dos serviços de saúde, a auditoria em saúde, a vigilância em saúde 
e o desenvolvimento científico e tecnológico. 
Como forma de alcançar os objetivos dos sistemas de saúde, três dimensões 
regulatórias devem ser compreendidas (Busato; Garcia; Rodrigues, 2019), quais 
sejam: 
1. Regulação dos sistemas de saúde - tem como objetivo fazer cumprir as 
diretrizes SUS e definir normas (monitoramento, fiscalização, controle e 
avaliação). Essas atividades são realizadas por distintos órgãos 
reguladores (nacional e regional), inclusive o Ministério da Saúde. 
Como exemplos conhecidos, temos a Agência Nacional de Saúde 
Suplementar (ANS), cuja função se destina a regular planos de saúde 
privados e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), cuja função 
é regular o controle sanitário de produção e consumo de produtos e 
serviços, envolvendo ambientes, processos, insumos, tecnologias e 
controles, etc. 
 
 
 
 
 129 
 
O Controle social e as Ouvidorias também estão sob a responsabilidade da 
regulação do sistema de saúde (nas três esferas), entretanto, não são 
considerados órgãos reguladores do sistema de saúde. 
2. Regulação da atenção à saúde - tem como objetivo assegurar a assistência 
adequada às necessidades de saúde da população, utilizam-se os 
instrumentos de planejamento da saúde: Plano Plurianual (PPA), Lei das 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), na qual 
sua programação inclui o plano diretor de regionalização (PDR), a 
programação geral das ações e serviços da saúde (PGASS), a 
programação pactuada e integrada (PPI) e as redes de atenção à saúde 
(RAS). 
Sua organização envolve a formalização e relação entre prestadores de 
serviços (público e privado) e gestor, visando a interface com a regulação, 
controle, avaliação e auditoria, já que as ações e o serviços do SUS 
constituem-se em rede hierarquizada e regionalizada, sendo os principais 
responsáveis o gestor municipal e de modo suplementar o gestor estadual 
e federal. 
Para a definição de compras de saúde, por exemplo, utiliza-se das áreas 
jurídicas/ administrativas (para licitação) e para planejamentos de 
processos, utilizam-se estudos de epidemiologia, de vigilância sanitária e 
financeiro. Já para a contratação de prestadores de serviços os meios para 
a sua formalização podem ocorrer das seguintes formas: convênio, contrato 
administrativo, contrato de gestão, termo de parceria, protocolo de 
cooperação entre entes públicos, consórcios públicos e contrato 
organizativo da ação pública de saúde, a Coap. 
3. Regulação do acesso à assistência — tem como objetivo garantir o acesso 
equitativo e integral da assistência, garantidas por meio de protocolos de 
regulação, que são fluxos padronizados (de acordo com pontos de atenção 
RAS e unidades prestadoras de serviço) construídos desde a entrada o 
usuário no sistema de saúde até o atendimento das necessidades do 
usuário de acordo com a gestão clínica que ocorre por meio do protocolo 
clínico (atenuar a variabilidade de consultas) e do protocolo de atenção e 
outras ferramentas como Telessaúde (teleconsultoria, telediagnóstico e 
tele-educação na saúde e segunda opinião formativa) além do 
matriciamento ou apoio matricial (em equipe, com intervenção pedagógica) 
e apoio institucional (gestão de saúde). Nesta regulação a Ouvidoria tem 
papel de regulador, pois analisa os interesses dos usuários e suas 
necessidades na área da saúde. 
1.1 Complexo regulador 
É formado por centrais de regulação de acesso (atenção básica, especializada 
e de urgência) integrando as esferas estaduais, municipais e regionais intervindo no 
agendamento, oferta e melhor opção terapêutica para o paciente (consulta, exames 
 
 
 
 
 130 
 
especializados ou outra relacionada à saúde) de acordo com classificação de risco, 
vulnerabilidade e priorização da solicitação (condições clínicas, etc.). No âmbito 
estadual, regula-se o acesso à assistência do município que não tem o serviço e é 
encaminhado a outro município que possa atender o usuário. Já no âmbito municipal, 
há o gerenciamento com a estrutura local disponível enquanto no complexo regulador 
regional a gestão é compartilhada entre SES e Secretarias Municipais (SMS). 
Alguns instrumentos auxiliam na vigilância, monitoramento e acompanhamento 
dos serviços de saúde, tanto na área pública quanto na área privada. 
No Quadro 1, apresentamos estes sistemas de informação e regulação e suas 
finalidades de forma sintetizada: 
QUADRO 1: SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E REGULAÇÃO 
Sistema de Informação e Regulação Finalidade 
Cadastro Nacional de Estabelecimentos 
de Saúde (CNES) 
Auxilia o planejamento em saúde (três 
esferas) promovendo transparência nas 
informações (profissionais, 
equipamentos, capacidade física, etc.) 
Cartão Nacional de Saúde (CNS) Presta informações do usuário com um 
único código de cadastro (acesso 
municipal e estadual), vinculando 
procedimentos, ações e serviços 
executados a esse cidadão. 
Sistema Nacional de Regulação (Sisreg) Permite a regulação de recursos 
hospitalares e especializados 
provenientes da central de regulação 
que integram o complexo regulador. 
Central Nacional de Regulação de Alta 
Complexidade (CNRAC) 
Permite a regulação a pacientes que 
necessitam de atendimento de alta 
complexidade. 
Fonte: Adaptado de BUSATO; GARCIA; RODRIGUES, 2019. 
Como você pode observar prezado(a) estudante, apresentamos neste tópico 
alguns instrumentos de regulação e a criação Política Nacional de Regulação (PNR) 
para a saúde e atendimentos prestados pela Saúde Suplementar. É importante 
salientarque a saúde suplementar é de grande relevância para o equilíbrio da saúde 
da população. Entretanto, não podemos nos esquecer que o direito à Saúde é um 
dever constitucional do Estado e que não deve ser transferido a responsabilidade do 
Estado para a iniciativa privada. 
Saiba mais 
Enquanto a receita da Saúde Suplementar, em 2007, foi 
de mais de R$ 51,8 bilhões para atender 47,8 milhões de 
beneficiários, o Ministério da Saúde destinou verba de pouco 
mais de R$ 32,7 bilhões para o atendimento de 136,2 milhões 
 
 
 
 
 131 
 
de brasileiros. Isso significa que para cada beneficiário da Saúde 
Suplementar o setor arrecadou cerca de R$ 1.083,00/ano, 
enquanto que a verba no serviço público para cada usuário foi 
de pouco mais R$ 240,00/ano. Equivale dizer que a Saúde 
Suplementar possui receita 4,5 vezes maior que o serviço 
público de saúde para cada usuário. 
Fonte: ZIROLDO; GIMENES; JÚNIOR (2013, p. 218). 
 
 
 
 
 
 132 
 
TÓPICO 2 - PLANOS DE SAÚDE 
Segundo Scheidweiler (2019), o surgimento de planos de saúde data da 
década de 50, vinculados às empresas, sem base legal e prestado de forma incipiente. 
Muitos deles funcionavam por meio de arrecadação de recursos provenientes da 
empresa e de seus empregados. O caso da Caixa de Assistência aos Funcionários 
do Banco do Brasil (Cassi) e da Assistência Patronal para os servidores do Instituto 
de Aposentadorias e Pensões dos Industriários (atual Geap), são exemplos. Várias 
Estatais (Petrobrás e Eletrobrás, por exemplos) aderiram ao modelo, dentre outras de 
abrangência estadual como a Copel e a Sanepar do Paraná. 
Na forma de planos de saúde privados, surgiram a partir da década de 60, 
chamados de planos de assistência médica e posteriormente a partir da década de 70 
como seguros-saúde. Na década de 90, com o estabelecimento da Lei n. 8078 do 
Código de Defesa do Consumidor (CDC) já se estabeleciam regras para defender e 
proteger os direitos dos usuários de planos de saúde, principalmente em relação à 
contratualização/rescisão destes instrumentos. Nesta época, já se percebia os abusos 
e a falta de regulamentação e legislação (Scheidweiler, 2019). 
O setor de operadoras de planos de saúde foi estabelecido a partir da Lei de n. 
9.656, de 3 de junho de 1998, definindo como Plano Privado de Assistência à Saúde: 
[…] a prestação continuada de serviços ou cobertura de custos assistenciais a 
preço pré ou pós-estabelecido, por prazo indeterminado, com finalidade de 
garantir, sem limite financeiro, a assistência à saúde, pela faculdade de acesso 
e atendimento por profissionais ou serviços de saúde, livremente escolhidos, 
integrantes ou não de rede credenciada, contratada ou referenciada, visando a 
assistência médica, hospitalar e odontológica, a ser paga integral ou 
parcialmente às expensas da operadora contratada, mediante reembolso ou 
pagamento direto ao prestador, por conta e ordem do consumidor. 
De acordo com Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.220), com o atual “cenário 
da Saúde no Brasil, é sensato pensar que a contratação de um plano de saúde passou 
a ser questão de necessidade”, [...] principalmente aos serviços de alta 
complexidade”, ofertados pelo SUS. 
De acordo com Scheidweiler (2019), o Plano de Saúde pode ser contratado 
individualmente e estendido familiares ou coletivamente, por meio da empresa a qual 
o indivíduo está vinculado. Em 1997, os planos de saúde cobriam aproximadamente 
17 milhões de brasileiros. Com o cooperativismo iniciou também um aumento dos 
planos de autogestão. Segundo a ANS, de acordo com Casemiro (2018), citado por 
Scheidweiler (2019) a expansão de planos de saúde, se tornou mais expressiva nos 
planos empresariais, respondendo por cerca de 31 milhões do total de planos 
existentes em 2018, com maior crescimento no Estado de São Paulo. 
Segundo Scheidweiler (2019), as operadoras começaram a ficar mais 
exigentes também, passando a ter uma gestão mais efetiva sobre os riscos e criando 
 
 
 
 
 133 
 
mecanismos para regulamentar reajustes relacionados a correções periódicas e 
avanço de faixa etária do segurado, pois implicava em maior risco e incremento na 
utilização do plano. Da mesma forma, outras questões precisavam de mais disciplina, 
nas quais são citadas: 
- A cobertura dos planos contratados; 
- O ressarcimento ao Sistema Único de Saúde (SUS); 
- A dupla cobrança por parte dos prestadores de serviços; 
- O melhor acompanhamento dos preços (plano e faixas); 
- A capacidade de liquidez das operadoras de forma devidamente 
comprovada; 
- Outro fator foi a presença de capital internacional, a partir da presença de 
operadoras de saúde com capital estrangeiro. 
Segundo Scheidweiler (2019), uma questão muito importante a ser dirimida 
entre o setor público e as operadoras, é a falta de clareza nas informações, no que 
tange a aumentos repentinos nos valores do prêmio a ser pago pelo usuário, a dupla 
interpretação das normas contratuais causando problemas nas relações bilaterais, a 
situação sócio-econômica pela qual passa o usuário (desemprego, baixo poder 
aquisitivo, busca por planos menos onerosos, com perdas de cobertura e prejuízos, 
dentre outros), que acaba migrando para o SUS, aumentando ainda mais o número 
de usuários. 
De acordo com Ciommo (2019, online), os planos de saúde enfrentam 
dificuldades para manterem os serviços médicos contratados. A Associação Paulista 
de Medicina (APM) realizou uma pesquisa em 2013, e constatou que 30% dos 
usuários dos planos de saúde ou pagaram por consultas particulares, ou procuraram 
o SUS. 
Ainda de acordo com Scheidweiler (2019), não bastasse a migração do usuário 
para o SUS, existe ainda a criação de uma terceira tabela para remuneração de 
procedimentos, chamada de Tabela Única Nacional de Equivalência de 
Procedimentos (Tunep), apresentando 15 valores intermediários preconizados pela 
Associação Médica Brasileira (AMB) e SUS. 
Quanto aos serviços dos pacientes atendidos pelo SUS provenientes de 
usuários de planos de saúde, foi criada uma parceria entre o Ministério da Saúde e a 
ANS objetivando identificar quais são os usuários de operadoras que estão sendo 
atendidos pela rede pública de saúde. Para Ciommo (2019, online), a lei afirma que 
todos os brasileiros devem ser atendidos pelo Sistema SUS, entretanto aqueles que 
pagam plano de saúde e também são atendidos pelo SUS, o governo deve receber o 
ressarcimento, pois os procedimentos eram para ter sido efetivados pelo plano de 
saúde. 
Outra questão relevante é (CIOMMO, 2019 online): 
 
 
 
 
 134 
 
O orçamento do SUS para as despesas por paciente é muito abaixo dos valores 
dos sistemas de saúde dos países desenvolvidos e bem abaixo das 
mensalidades cobradas pelos planos de saúde. Além de custar caro, muitas 
vezes os planos negam atendimento quando o usuário mais precisa, como no 
caso de cirurgias de alto custo, atendimento de idosos, portadores de 
deficiências, tratamento de portadores de HIV e outros. 
Além disso, segundo Scheidweiler (2019), quando é o SUS a ser ressarcido 
pelas operadoras, a exigência é quase utópica, uma vez que falta exatidão da 
utilização do SUS pelos usuários, bem como dos valores empregados ou sistemas de 
informação coerentes. Para Scheidweiler (2019), os planos atualmente atendem a um 
quarto da população brasileira, e muitas pessoas aspiram à saúde suplementar, 
principalmente porque a disponibilidade de profissionais é três vezes maior. 
Entretanto, de acordo com Ciommo (2019 on-line) o problema não é a qualidade de 
atendimento médico, mas sim a carência de estrutura da iniciativa privada: 
O Conselho Regional de Medicina de São Paulo informou que os problemas não 
se devem à qualidade no atendimento médico, mas na carência da estrutura da 
iniciativa privada, já que o Brasil oferece entre dois a três leitos hospitalares 
para cada mil habitantes, enquanto que a OMS (Organização Mundial de Saúde) 
recomendade três a cinco. Seriam necessários mais 16 mil leitos até 2016 para 
que o Brasil atinja o padrão recomendado. 
De acordo com Casemiro (2018) apud Scheidweiler (2019) estão sendo 
analisadas pela ANS o estudo de viabilidade técnica populares de planos de saúde 
como: a oferta com valor reduzido com coparticipação em percentual, que não menos 
de 50% do valor do procedimento a depender da situação demandada, em casos de 
alta complexidade, será necessário segunda opinião médica para que seja autorizado, 
e as modalidades podem variar de acordo com opções e possibilidades do usuário. A 
coparticipação, por exemplo, inibe certos exageros por parte do usuário, que, por 
exemplo, na busca por segunda opinião, acarreta custos desnecessários às 
operadoras. Uma outra estratégia utilizada pelas operadoras é a manutenção de 
equipe própria para especialidades básicas e auditorias para pareceres de 
medicamentos de alto custo e se valerem de franquia, com valor estabelecido 
previamente em contrato, e diferença com responsabilidade da operadora. 
Estudos estão sendo aperfeiçoados e em 2017 a ANS publicou novas 
informações que dizem respeito ao rol de procedimentos e eventos da saúde, neste 
sentido, houve uma atualização da lista de coberturas, entretanto, é necessária ampla 
atualização dos cálculos atuariais e novas adaptações a serem tomadas 
continuamente. Mas é importante lembrar que o consumidor está cada vez mais 
atento à legislação e, não deixará de buscar por seus direitos, quando estes forem 
pactuados de forma legal. 
 
 
 
 
 
 
 135 
 
TÓPICO 3 - ANVISA (AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA) 
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), foi criada pela Lei nº 9.782, 
de 26 de janeiro 1999, é considerada uma autarquia sob regime especial, com sede 
em Brasília, porém presente em todo o território nacional. De acordo com o Artigo 2º 
desta Lei, compete à Anvisa (BRASIL, 1999): 
1. Definir a política nacional de vigilância sanitária; 
2. Definir o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária; 
3. Normatizar, controlar e fiscalizar produtos, substâncias e serviços de interesse 
para a saúde; 
4. Exercer a vigilância sa A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), foi 
criada pela Lei nº 9.782, de 26 de janeiro 1999, é considerada uma autarquia 
sob regime especial, com sede em Brasília, porém presente em todo o território 
nacional. De acordo com o Artigo 2º desta Lei, compete à Anvisa (BRASIL, 
1999): 
5. Definir a política nacional de vigilância sanitária; 
6. Definir o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária; 
7. Normatizar, controlar e fiscalizar produtos, substâncias e serviços de interesse 
para a saúde; Exercer a vigilância sanitária de portos, aeroportos e fronteiras, 
podendo essa atribuição ser supletivamente exercida pelos Estados, pelo 
Distrito Federal e pelos Municípios; 
8. Acompanhar e coordenar as ações estaduais, distrital e municipais de vigilância 
sanitária; 
9. Prestar cooperação técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios; 
10. Atuar em circunstâncias especiais de risco à saúde; e Manter sistema de 
informações em vigilância sanitária, em cooperação com os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios. 
Como podemos perceber no no Art. 8º, existem diversos produtos, substâncias, 
processos ou serviços relacionados, ou não com a área da saúde, cuja vigilância têm 
incumbência em relação a legislação em vigor, envolvem os aspectos de 
regulamentação, controle e fiscalização de produtos e serviços que envolvem a saúde 
pública. Desta forma, considerando em seu § 1º os bens e produtos submetidos ao 
controle e fiscalização sanitária pela Anvisa (Brasil, 1999) apresentam-se: 
1. Medicamentos de uso humano, suas substâncias ativas e demais 
insumos, processos e tecnologias; 
2. Alimentos, inclusive bebidas, águas envasadas, seus insumos, suas 
embalagens, aditivos alimentares, limites de contaminantes 
orgânicos, resíduos de agrotóxicos e de medicamentos veterinários; 
3. Cosméticos, produtos de higiene pessoal e perfumes; 
4. Saneantes destinados à higienização, desinfecção ou desinfestação 
em ambientes domiciliares, hospitalares e coletivos; 
 
 
 
 
 136 
 
5. Conjuntos, reagentes e insumos destinados a diagnóstico; 
6. Equipamentos e materiais médico-hospitalares, odontológicos e 
hemoterápicos e de diagnóstico laboratorial e por imagem; 
7. Imunobiológicos e suas substâncias ativas, sangue e 
hemoderivados; 
8. Órgãos, tecidos humanos e veterinários para uso em transplantes ou 
reconstituições; 
9. Radioisótopos para uso diagnóstico in vivo e radiofármacos e 
produtos radioativos utilizados em diagnóstico e terapia; 
10. Cigarros, cigarrilhas, charutos e qualquer outro produto fumígeno, 
derivado ou não do tabaco; 
11. Quaisquer produtos que envolvam a possibilidade de risco à saúde, 
obtidos por engenharia genética, por outro procedimento ou ainda 
submetidos a fontes de radiação. 
§ 2º Consideram-se serviços submetidos ao controle e fiscalização 
sanitária pela Agência, aqueles voltados para a atenção ambulatorial, 
seja de rotina ou de emergência, os realizados em regime de 
internação, os serviços de apoio diagnóstico e terapêutico, bem como 
aqueles que impliquem a incorporação de novas tecnologias. 
§ 3º Sem prejuízo do disposto nos §§ 1º e 2º deste artigo, submetem-
se ao regime de vigilância sanitária as instalações físicas, 
equipamentos, tecnologias, ambientes e procedimentos envolvidos 
em todas as fases dos processos de produção dos bens e produtos 
submetidos ao controle e fiscalização sanitária, incluindo a 
destinação dos respectivos resíduos 
[...] dentre outras considerações. 
Cabe à Anvisa eliminar, prevenir e diminuir riscos provenientes da produção e 
uso dos produtos e dos serviços que envolvem a saúde ou condições ambientais 
utilizando-se da legislação e regulamentações necessárias para a concessão das 
licenças sanitárias para a produção, registro de produtos, certificação de boas 
práticas, monitoramento da qualidade (produtos e serviços), fiscalização, educação, 
comunicação e vigilância de eventos adversos (Silva; Costa; Lucchese, 2018). 
Um exemplo de atuação com a Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) da 
Anvisa, é a criação da RDC de n. 36, publicada em 2013, que incorpora os conceitos 
de gestão de risco e traz a obrigatoriedade da criação do Núcleo de Segurança do 
Paciente (NSP) nos serviços de saúde, além da notificação, vigilância e do 
monitoramento dos incidentes que ocorrerem na assistência à saúde. Para melhorar 
a operacionalização da vigilância e o monitoramento foi publicado em 2015, pela 
Anvisa o Plano Integrado para Gestão Sanitária da Segurança do Paciente em 
Serviços de Saúde, cujo objetivo é o monitoramento de eventos adversos e avaliação 
das práticas de segurança do paciente (Anvisa, 2017). 
 
 
 
 
 137 
 
A Anvisa recebe de profissionais de instituições e empresas as notificações de 
incidentes, eventos adversos (EA) e queixas técnicas (QT) a partir do sistema 
NOTIVISA (Sistema de notificações para vigilância sanitária). São exemplos de 
notificações de eventos adversos: queda do paciente, reação adversa por uso de 
medicamentos, erros de medicação, dentre outros. São exemplos de queixas técnicas 
às relacionadas a produtos com desvio de qualidade, de falsificação, sem registro da 
Anvisa ou sem autorização de funcionamento e notificações de incidentes, como um 
evento adverso em um centro cirúrgico, por exemplo (Anvisa, 2020 online). 
Saiba mais 
No portal da Anvisa, são disponibilizados todos os atos 
normativos, considerados importantes na área de atuação de 
vigilância, monitoramento e fiscalização. Esses atos normativos 
e suas alterações datam de 1966 até a data atual, servindo como 
busca para que o usuário encontre rapidamente as Leis, RDCs 
e outros regulamentos importantes. 
Fonte: Planilha com a lista dos atos normativosAnvisa. 
Disponível em: 
 
 
 
 
 
 
 
 138 
 
TÓPICO 4 - ANS (AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE) 
De acordo com os autores Busato, Garcia e Rodrigues (2019) e Scheidweiler 
(2019), foi criado como monitoramento e controle dos direitos dos usuários da saúde, 
a Agência Nacional Saúde Suplementar (ANS), afinal a regulamentação do sistema 
privado de saúde necessitava de legislação adequada e se tornou um marco de 
controle às operadoras de planos de saúde. 
De acordo com Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.219): 
Com a necessidade indubitável de regular e regulamentar um setor da mais alta 
importância como a Saúde, a regulação veio para normatizar coberturas 
assistenciais e formas de atendimento visando garantir à população 
pertencente à Saúde Suplementar seus direitos e estabelecer deveres para as 
empresas participantes do setor. Tal regulação tornou-se fundamental para 
determinação de alguns parâmetros administrativos e financeiros que ao longo 
dos anos que se seguiram começaram a se apresentar como verdadeiros 
obstáculos no processo administrativo do segmento. 
A ANS foi criada pela Lei n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000 e regulamentada 
pelo Decreto n. 3.327, de 5 de janeiro de 2000. Ela é considerada uma autarquia, 
vinculada ao Ministério da Saúde do Brasil como um órgão de regulação, 
normatização, controle e fiscalização das atividades que garantam a saúde 
suplementar no Brasil. Dentre as finalidades da ANS podemos citar: 
• A promoção da defesa do interesse público na assistência 
suplementar à saúde; 
• A regulação das operadoras setoriais, inclusive as relações com 
prestadores e consumidores; 
• A contribuição para o desenvolvimento de ações de saúde no Brasil. 
Segundo Scheidweiler (2019), alguns elementos contraditórios foram 
desmistificados, como a ideia da criação da ANS para proteção de capital de 
multinacionais, o negativismo e resistência da classe médica, que via na ANS uma 
interventora estatal, por exemplos. De fato, a Lei n.9.656/1998 apresentou a 
necessidade de correções das irregularidades praticadas por operadoras, cujas ações 
traziam desconforto aos usuários dos planos. 
De acordo com Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.220), após o incremento da 
Lei n. 9.656, a ANS afirmou que diversas operadoras encerraram as suas atividades. 
O que nos leva a questionar se, “tais empresas cessaram de atuar porque eram mal 
geridas ou se os efeitos da quantidade excessiva de normas, regulamentações e 
exigências financeiras as tornaram inviáveis”. 
Antes da formalização da legislação, reúne-se a Câmara de Saúde 
Suplementar (CAMSS) da ANS, que tem por finalidade auxiliar a Diretoria Colegiada 
nas suas discussões. Com o auxílio de câmaras técnicas, são criados grupos técnicos 
para fundamentar a elaboração da legislação. A ANS pode também ouvir a opinião da 
 
 
 
 
 139 
 
sociedade, por meio de audiências públicas e dos agentes regulados para a 
elaboração de normas. À câmara complete (ANS, 2020 on-line): 
• Acompanhar a elaboração de políticas no âmbito da saúde 
suplementar; 
• Discutir, analisar e sugerir medidas que possam melhorar 
as relações entre os diversos segmentos que compõem o 
setor; 
• Colaborar para as discussões e para os resultados das 
câmaras técnicas; 
• Auxiliar a Diretoria Colegiada a aperfeiçoar o mercado de 
saúde suplementar, proporcionando à ANS condições de 
exercer, com maior eficiência, sua função de regular as 
atividades que garantam a assistência suplementar à 
saúde no país; e 
• Indicar representantes para compor grupos técnicos 
temáticos, sugeridos pela Diretoria Colegiada. 
Conforme publicado pela ANS (2019b) Apud Scheidweiler (2019), sobre o 
controle de acesso aos serviços da saúde e dos mecanismos utilizados para atender 
as obrigações das operadoras de planos: 
O que o plano pode “restringir”, é 
“vedado” às operadoras: 
Obrigações das operadoras de planos 
quanto aos mecanismos de regulação 
Impedir ou dificultar o atendimento em 
situações de urgência e emergência; 
Informar clara e previamente ao 
consumidor, no material publicitário, no 
contrato e no livro, da rede de serviços, 
os mecanismos de regulação adotados, 
e todas as condições de cada 
modalidade; 
Limitar a assistência à saúde, adotando 
valores máximos de remuneração para 
procedimentos, exceto os previstos com 
cláusulas de reembolso; 
Encaminhar à ANS, quando solicitado, 
documento técnico demonstrando os 
mecanismos adotados e os critérios 
para sua atualização; 
Diferenciar o atendimento por faixa 
etária, grau de parentesco ou outras 
classificações dentro do mesmo plano; 
Quando houver impasse no decorrer do 
contrato, se solicitado, fornecer ao 
consumidor laudo detalhado com cópia 
de toda a documentação relativa às 
questões de impasse; 
Negar autorização para a realização de 
um procedimento, exclusivamente 
porque o profissional solicitante não 
pertence à rede credenciada da 
operadora; 
Garantir ao consumidor o atendimento 
pelo profissional avaliador para 
detecção dos casos de aplicação das 
regras de avaliação, no prazo máximo 
de 1 dia útil a partir do momento da 
solicitação ou em prazo inferior quando 
caracterizada urgência; 
 
 
 
 
 140 
 
Definir a coparticipação ou franquia no 
valor integral do procedimento, a ser 
realizado pelo usuário, ou criar fatores 
de restrição, que dificultem o acesso à 
os serviços; 
Quando houver divergência médica ou 
odontológica a respeito de autorização 
prévia, garantir a definição de impasse 
através da junta constituída pelo 
profissional solicitante (ou nomeada pelo 
usuário), por médico da operadora e por 
um terceiro (escolhido em comum 
acordo pelos profissionais, acima 
nomeados) cuja remuneração, ficará a 
cargo da operadora; 
Limitar em forma de percentual por 
evento, os casos de internação, exceto 
as definições especificadas em saúde 
mental; 
Quando houver participação do 
consumidor nas despesas decorrentes 
da realização de procedimentos, 
informar previamente à rede 
credenciada e/ou referenciada em forma 
de franquia; 
Reembolsar ao consumidor as despesas 
médicas efetuadas, através do sistema 
de livre escolha, em valor inferior ao 
pago diretamente, na rede credenciada 
ou referenciada; 
Em caso de internação, quando optar 
por fator moderador, estabelecer valores 
pré-fixados por procedimentos e/ou 
patologias, que não poderão sofrer 
indexação e deverão ser expressos em 
reais. 
Exercer qualquer atividade ou prática, 
que infrinja o código de ética médica ou 
odontológica; e 
 
Exercer qualquer atividade que 
caracterize conflito, com as disposições 
legais em vigor. 
 
Fonte: adaptado de ANS (2019b) Apud Scheidweiler (2019). 
Independente das vedações e dos mecanismos de regulação existentes, 
conforme afirma Ciommo (2019 on-line), ainda há muitas dificuldades para os usuários 
do SUS. É o que revela o Estudo feito pela Associação Paulista de Medicina quanto 
às salas lotadas nos consultórios e Pronto Socorro, devido à demora no atendimento 
para os usuários dos planos de saúde. 
Além disso, 47% dos entrevistados queixaram-se da dificuldade em agendar 
exames e conseguir diagnósticos. As falhas no pronto-atendimento foram 
mencionadas por nada menos do que 80% dos entrevistados. Em muitos casos existe 
a negativa na autorização dos exames, conforme relatado por 16% dos usuários. 
Poucas dessas queixas chegam ao Procon ou à ANS – Agência Nacional de Saúde, 
pois os usuários limitam-se a queixar-se às operadoras. 
Apesar da evolução ocorrida nesta área, ainda há questões em que a ação da 
ANS permanece impenetrável no âmbito de empresas que operam às margens da lei, 
com objetivos corporativistas, visando ao lucro e a agregação de capital empresarial. 
Entretanto, os mecanismos de controle das operadoras estão sujeitos às ordens legais 
 
 
 
 
 141 
 
da ANS, e somente a partir da análise da ANS e aprovação é que os contratospodem 
ser formalmente firmados. 
Como podemos perceber, a ANS, junto com a Câmara de Saúde Suplementar 
(CAMSS), câmaras técnicas e audiências públicas podem regular, monitorar e 
fiscalizar a saúde suplementar no Brasil, desde que os mecanismos de controle destas 
operadoras estejam sujeitas às ordens legais da ANS. Entretanto, o Brasil ainda 
enfrenta outros sérios problemas, como a instabilidade mercadológica, os altos custos 
dos procedimentos, a corrupção na área da saúde, a omissão da sociedade em 
compreender e buscar os seus direitos, a falta de governança na área da saúde 
pública, dentre outros. 
 Reflita 
Ao invés de facilitar o acesso da população à Saúde 
Suplementar na tentativa de terceirizar sua obrigação, o Estado 
Maior está dificultando a entrada de pessoas à Saúde 
Suplementar por meio da instabilidade mercadológica que ele 
próprio causa ao setor. 
 Fonte: ZIROLDO; GIMENES; JÚNIOR (2013, p.220). 
 
 
 
 
 
 
 142 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Prezado(a) aluno(a)! 
Nesta última unidade de nosso livro didático, enfatizei a necessidade da saúde 
suplementar, a regulação da assistência na área da saúde pública e privada, 
instituição da Política Nacional de Regulação do SUS, e por fim, apresentei a você, as 
reguladoras Agência Nacional de Vigilância Sanitária e a Agência Nacional da Saúde 
Suplementar. 
Desta forma, foi possível entender que a Saúde Suplementar está relacionada 
aos serviços ofertados livremente no mercado, prevista sua existência já na 
constituição. Apesar da regulamentação relacionada aos planos privados de 
assistência à saúde ter sido em 1998, e ter sido criado regulamentação pela ANS em 
2000, somente em 2008 é que foi criada a Política Nacional de Regulação no SUS, 
possibilitando a plenitude das responsabilidades sanitárias no Brasil, com o 
compromisso de otimizar o atendimento e os recursos aplicados ao sistema o público 
de saúde, nas três dimensões regulatórias (sistema de saúde, atenção à saúde e 
acesso à assistência). Para auxiliar na vigilância, monitoramento e acompanhamento 
dos serviços de saúde foram apresentados o CNS, CNES, SISREG e CNRC, como 
sistemas de informação e regulação utilizados no SUS. 
Em seguida, compreendemos um pouco mais sobre o surgimento dos planos 
de saúde no Brasil, na qual apresentamos sua evolução histórica e alguns cenários 
da gestão e dos mecanismos de regulação dos planos de saúde no país, bem como 
foi possível entender como o SUS e os planos de saúde estão interagindo dentro deste 
contexto, principalmente, porque, muitas vezes, apesar do SUS ser gratuito e o plano 
de saúde ser pago, o reembolso/ressarcimento para o SUS acaba ocorrendo pela 
operadora, devido à operadora não efetivar os serviços e procedimentos adequados 
a seus usuários e o paciente ter seu tratamento efetuado no SUS. 
Logo a seguir, você pode entender o papel da Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária (Anvisa) na qual busca eliminar, prevenir e diminuir riscos, bem como das 
notificações emitidas pelos profissionais da área da saúde que auxiliam no 
monitoramento e fiscalização de eventos adversos, queixas técnicas, dentre outros 
importantes. Ao final, foi importante conhecer a Agência Nacional de Saúde 
Suplementar (ANS), pois seu papel é fundamental para os usuários dos serviços de 
saúde privada garantirem os seus direitos e também que se estabeleçam os deveres, 
obrigações para as empresas participantes do setor. 
Um abraço, sucesso a você! 
 
 
 
 
 
 
 143 
 
LEITURA COMPLEMENTAR 
Operadoras de Planos de Saúde devem quase R$ 2 bilhões ao SUS. As 
seguradoras questionavam a cobrança do STF, que decidiu pela legalidade. Para 
especialistas, montante poderia ser revertido em investimentos no sistema e saúde 
pública. Dados da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) confirmam uma 
dívida de quase R$ 2 bilhões dos planos de saúde com o Sistema Único de Saúde 
(SUS). O valor devido refere-se ao atendimento prestado pela rede pública a usuários 
conveniados com setores privados. Para especialistas, o montante poderia ser usado 
como recurso para a recuperação do serviço público afetado pelos cortes promovidos 
pela gestão Temer. 
Apesar de a cobrança ser prevista desde 1998 pela Lei 9.656, as seguradoras 
entraram com ação no Supremo Tribunal Federal (STF) questionando a 
constitucionalidade do ressarcimento feito e calculado pela ANS. Segundo a 
pesquisadora em saúde do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) Ana 
Carolina Navarrete, as empresas apostaram na judicialização do processo para evitar 
o pagamento da dívida. No entanto, após 20 anos de espera, o STF decidiu em 
fevereiro que a cobrança é legal e pode ser feita pela agência reguladora. 
“A partir de agora um novo horizonte se abre para a saúde pública. Com esse 
entendimento pacificado, é possível que esses processos prossigam e enfim as 
empresas paguem o que é de direito”, afirma a pesquisadora do Idec, destacando que 
o ressarcimento dos planos de saúde não retira a necessidade de revogação da 
Emenda Constitucional (95), que congela por 20 anos os investimentos sociais. 
Da mesma forma entende a médica e diretora-executiva da CUT Juliana Salles, 
que cita ao aumento da mortalidade infantil como uma consequência da lei do teto de 
gastos. Para a sindicalista, a revisão da norma e o investimento dos recursos da dívida 
com o SUS podem recuperar diversos serviços. “Poderia suprir as equipes de Saúde 
da Família que estão sendo descredenciadas, além de suprir todos os municípios com 
relação à assistência à saúde primária e à cobertura de vacina oferecida pelo sistema 
público”. 
Fonte: Tvt News 
 
 
 
 
 
 
 144 
 
MATERIAL COMPLEMENTAR 
LIVRO 
Título: Fundamentos, regulação e desafios da Saúde 
Suplementar no Brasil 
Autor: Sandro Leal Alves 
Editora: Funenseg 
Ano: 2015 
Sinopse: Este livro explica como funciona a Saúde 
Suplementar, faz a interação entre o público e o privado, 
apresentando aspectos demográficos e epidemiológicos e 
combinação entre regulamentos e incentivos, dentre outros 
aspectos. 
FILME/VÍDEO 
Título: Wit, uma lição de vida 
Ano: 2001 
Sinopse: Filme muito instigante para se discutir com 
profissionais de saúde em hospitais sobre a forma como 
estão lidando com seus pacientes. Mais rico ainda se for 
usado como material de oficinas em enfermarias com altas 
taxas de óbitos. Com certeza fará com que principalmente 
médicos e enfermeiras possam ser motivados a rediscutir 
seus processos de trabalho evidenciando as ações que 
fazem com que muitas vezes os pacientes os rotulem como 
“frios” e “insensíveis”. 
 
 
 
 
 
 
 145 
 
CONCLUSÃO GERAL 
Como você pôde perceber, prezado(a) estudante, os temas tratados nesta 
disciplina trazem importantes aspectos de natureza conceitual, contextual e histórico 
das Políticas Públicas de Saúde no Brasil, portanto, foi possível perceber as políticas 
da saúde são parte integrante das políticas públicas. 
Neste sentido, na Unidade I, com o tema “Políticas Públicas em saúde: 
definição e histórico” apresentamos a você os principais aspectos de natureza 
conceitual e histórica do SUS em relação às políticas Públicas, seguida dos tipos de 
políticas públicas na saúde de públicos específicos níveis e áreas de atuação dessas 
políticas, bem como o histórico sanitário campanhista e as primeiras intervenções na 
área da saúde pelo Estado culminando na apresentação da criação do Ministério da 
Saúde e na busca pela democratização da saúde no Brasil. 
Na Unidade II, com o tema “Sistema Único de Saúde - SUS”, você 
compreendeu o que representa o SUS na sociedade. Desta forma conhecemos seus 
antecedentes históricos desde a Administração da Coroa Portuguesa até a Instituição 
da Saúde e o movimento sanitário que antecedem à Constituição Federal de 1988 e 
a implantação do SUS com as Leis Ordinárias da Saúde (LOS) n. 8080 e 8142 de 
1990. Ao finalfizemos um contraponto do princípio da Universalização da saúde, 
apresentando os principais avanços e obstáculos na implantação do SUS. 
Na Unidade III, com o tema “Organização e Estrutura do SUS”, destacamos a 
organização e estrutura do SUS, com ênfase nos aspectos organizativos da 
descentralização, regionalização e hierarquização do SUS. Neste aspecto, 
compreendemos como o Sistema está estruturado e organizado nas três esferas de 
atuação governamental (União, Estado e Municípios), bem como ao final 
compreendemos um pouco mais sobre os níveis de atenção e complexidade de 
assistência à saúde da população. 
Ao final do nosso livro, na Unidade IV, com o tema “Saúde Suplementar e 
órgãos Reguladores”, apresentamos uma integração da saúde suplementar, sua 
importância no contexto da saúde e do SUS, bem como as formas de regulação tanto 
das ações no âmbito do SUS quanto no âmbito da assistência privada, no que tange 
à regulação das operadoras de planos de saúde executada pela Agência Reguladora 
ANS. Ainda nesta Unidade, apresentamos as funções da Agência Nacional de 
Vigilância Sanitária, exemplificando um pouco de sua atuação na área da saúde. 
Espero, sinceramente, ter contribuído com vosso aprendizado, um abraço e 
Sucesso! 
 
 
 
 
 
 
 146 
 
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dinâmica industrial pós-regulamentação. Dissertação de 
Mestrado apresentada à Escola Nacional de Saúde Pública 
Sérgio Arouca. Rio de Janeiro, 2004. 130 p. 
OLIVEIRA. V. D. Saúde Pública e Políticas Públicas: campos 
próximos, porém distantes.Saude soc. 25 (4) Oct-Dec 2016. 
SANTOS, L.; CARVALHO, G.I.C. Sistema Único de Saúde: 
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2018. 
SCHEIDWEILER, Lourival. Gestãodos serviços de saúde: uma 
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SILVA, J.A.A.; COSTA, E.A.; LUCCHESE, G. SUS 30 anos: 
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SIMÕES Et al. Políticas Públicas: conceitos e práticas / 
supervisão por Brenner Lopes e Jefferson Ney Amaral; 
coordenação de Ricardo Wahrendorff Caldas – Belo Horizonte: 
Sebrae/MG, 2008. 48 p. 
SOLHA, R.C.T. Sistema Único de Saúde: componentes, 
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ZIROLDO, R.R.; GIMENES, R.O; JÚNIOR, C.C. A importância 
da Saúde Suplementar na demanda da prestação dos serviços 
assistenciais no Brasil. O Mundo da Saúde, São Paulo. 2013, 
37(2), pp.:216-221 
 
 
 
 
 
 
 150 
 
CONTABILIDADE PÚBLICA E ORÇAMENTO 
Professora Me. Adriana Casavechia Fragalli 
REITORIA Prof. Me. Gilmar de Oliveira 
DIREÇÃO ADMINISTRATIVA Prof. Me. Renato Valença 
DIREÇÃO DE ENSINO 
PRESENCIAL 
Prof. Me. Daniel de Lima 
DIREÇÃO DE ENSINO EAD Profa. Dra. Giani Andrea Linde Colauto 
DIREÇÃO FINANCEIRA Eduardo Luiz Campano Santini 
DIREÇÃO FINANCEIRA EAD Guilherme Esquivel 
COORDENAÇÃO DE ENSINO, 
PESQUISA E EXTENSÃO 
Profa. Ma. Luciana Moraes 
COORDENAÇÃO ADJUNTA DE 
ENSINO 
Profa. Dra. Nelma Sgarbosa Roman de 
Araújo 
COORDENAÇÃO ADJUNTA DE 
PESQUISA 
Profa. Ma. Luciana Moraes 
COORDENAÇÃO ADJUNTA DE 
EXTENSÃO 
Prof. Me. Jeferson de Souza Sá 
COORDENAÇÃO DO NÚCLEO 
DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA 
Prof. Me. Jorge Luiz Garcia Van Dal 
COORDENAÇÃO DE 
PLANEJAMENTO E 
PROCESSOS 
Prof. Me. Arthur Rosinski do Nascimento 
COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA 
EAD 
Profa. Ma. Sônia Maria Crivelli Mataruco 
COORDENAÇÃO DO DEPTO. DE 
PRODUÇÃO DE MATERIAIS 
DIDÁTICOS 
Luiz Fernando Freitas 
REVISÃO ORTOGRÁFICA E 
NORMATIVA 
Beatriz Longen Rohling 
Carolayne Beatriz da Silva Cavalcante 
Caroline da Silva Marques 
Eduardo Alves de Oliveira 
Isabelly Oliveira Fernandes de Souza 
Jéssica Eugênio Azevedo 
Louise Ribeiro 
Marcelino Fernando Rodrigues Santos 
Vinicius Rovedo Bratfisch 
PROJETO GRÁFICO E 
DIAGRAMAÇÃO 
Bruna de Lima Ramos 
Carlos Firmino de Oliveira 
Hugo Batalhoti Morangueira 
Giovane Jasper 
Vitor Amaral Poltronieri 
ESTÚDIO, PRODUÇÃO E 
EDIÇÃO DE VÍDEO 
André Oliveira Vaz 
Carlos Henrique Moraes dos Anjos 
Pedro Vinícius de Lima Machado 
Thassiane da Silva Jacinto 
 
 
 
 
 
 
 151 
 
FICHA CATALOGRÁFICA 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP 
F811c Fragalli, Adriana Casavechia 
Contabilidade pública e orçamento / Adriana Casavechia Fragalli. Paranavaí: 
EduFatecie, 2024. 
122 p. : il. Color. 
1. Contabilidade pública. 2. Orçamento. I. Centro Universitário UniFatecie. III. Núcleo 
de Educação a Distância. IV. Título. 
CDD: 23. ed. 657.61 
Catalogação na publicação: Zineide Pereira dos Santos – CRB 9/1577 
As imagens utilizadas neste material didático são oriundas do banco de imagens 
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download da obra e o compartilhamento desde que sejam atribuídos créditos aos 
autores, mas sem a possibilidade de alterá-la de nenhuma forma ou utilizá-la para fins 
comerciais. 
 
 
 
 
 
 152 
 
AUTORA 
Professora Me. Adriana Casavechia Fragalli 
- Graduada em Ciências Contábeis pela Universidade Estadual de Maringá 
(UEM); 
- Mestra em Contabilidade pela Universidade Federal do Paraná (UFPR; 
- Pós-graduanda em Docência no Ensino Superior pelo Centro Universitário 
de Maringá (UniCesumar); 
- Atuante como professora formadora em cursos à distância da UniCesumar. 
Informações e contato: 
Currículo Plataforma Lattes: http://lattes.cnpq.br/8193667547216940 
 
 
 
 
 
 
 
 153 
 
APRESENTAÇÃO 
Olá, caro (a) aluno (a)! 
Seja bem-vindo (a) à disciplina de Contabilidade Pública e Orçamento. 
Primeiramente, quero parabenizá-lo (a) por estar aqui, na busca de conhecimento e 
aprimoramento que, com toda certeza, lhe trará grandes benefícios tanto profissionais 
quanto na sua vida pessoal. 
Contudo, reforço a importância de não limitar seu estudo a este material. 
Aproveite as sugestões de livros e filmes que você encontrará ao longo das unidades 
e utilize, também, as ferramentas tecnológicas para ampliar ainda mais seu 
conhecimento. 
Na unidade I, abordaremos o Orçamento Público. Vamos conhecer um pouco 
da sua história e seu conceito. Além disso, conheceremos como está estruturada a 
Administração Pública no Brasil. Tanto o Orçamento Público quanto a Administração 
Pública devem seguir alguns princípios que orientam suas atividades. Vamos 
conhecer cada um destes princípios. 
Já na unidade II, vamos compreender o Sistema Orçamentário Brasileiro, o qual 
adota a metodologia do Sistema de Planejamento Integrado para definir as ações do 
governo. Nosso sistema orçamentário consubstancia em três leis: Plano Plurianual 
(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). A LOA, 
por sua vez, possui um processo importante, o conhecido ciclo orçamentário. 
Encerraremos a unidade II conhecendo as categorias de programação. 
A unidade III se inicia com um exemplo de orçamento-programa, muito eficaz 
na escolha da melhor opção para utilizar os recursos públicos. Em seguida, vamos 
conhecer a Contabilidade Aplicada ao Setor Público (CASP), a qual vem passando 
por diversas alterações no sentido adotar as normas internacionais. Neste processo, 
a estrutura, o regime de escrituração e o sistema de contabilidade possuem critérios 
específicos em se tratando do setor público. 
Por fim, na unidade IV, vamos conhecer as Demonstrações Contábeis 
Aplicadas ao Setor Público (DCASP). Além das demonstrações, a unidade IV aborda 
as receitas e despesas públicas, as quais possuem conceitos, classificações e 
processos de registros específicos para o setor público. 
Agora que você já sabe os conteúdos que serão abordados, não perca tempo… 
Bons estudos! 
 
 
 
 
 
 
 154 
 
SUMÁRIO 
UNIDADE 1 - Conceitos de Orçamento Público 
UNIDADE 2 - Sistema Orçamentário Brasileiro 
UNIDADE 3 - Contabilidade Pública 
UNIDADE 4 - Demonstrações Contábeis Públicas 
 
 
 
 
 
 155 
 
UNIDADE 1 - CONCEITOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO 
Professora Me. Adriana Casavechia Fragalli 
PLANO DE ESTUDO 
Plano de Estudos 
− Introdução e conceitos 
− Administração Pública 
− Princípios da Administração Pública 
− Princípios orçamentários públicos 
Objetivos da Aprendizagem 
− Apresentar a introdução e conceito de Orçamento Público; 
− Estudar os conceitos gerais da Administração Pública; 
− Conhecer os princípios da Administração Pública; 
− Conhecer os princípios orçamentários públicos. 
 
 
 
 
 
 
 156 
 
INTRODUÇÃO 
Olá, caro (a) aluno (a)! Preparado (a) para começar nossos estudos sobre 
Contabilidade Pública e Orçamento? Acredito que sim! Então, vamos lá! 
Neste primeiro capítulo, iremos estudar o Orçamento Público e a Administração 
Pública. O Orçamento Público é o instrumento mais importante da Administração 
Pública, pois é por meio dele que o governo faz seu planejamento financeiro. Sendo 
assim, o orçamento é uma ferramenta de previsão que auxilia o gestor público a tomar 
decisões mais eficazes. 
Ao prever a arrecadação da receita, o governo define onde estes recursos 
serão gastos, ou seja, ele fixa a despesa. Este processo deve levar em consideração 
os interesses da(2007), um dos marcos dessa Carta foi o 
reconhecimento dos municípios como entes federados, o que implicou na definição 
de normas para repartição de receitas tributárias e ampliou a capacidade fiscal dos 
 
 
 
 
 15 
 
entes subnacionais. A redistribuição de recursos, especialmente para municípios de 
regiões menos desenvolvidas, contribuiu para o surgimento de inúmeras pequenas 
municipalidades. 
O desenvolvimento do Estado federativo brasileiro é atravessado por fatores 
sociais, econômicos, jurídicos, políticos e culturais — entre os quais se destaca o 
funcionamento do governo nacional. 
Desde 1889, com a Proclamação da República, o Brasil adotou a forma 
republicana de governo, substituindo a monarquia. Simultaneamente, o sistema 
parlamentarista foi substituído pelo presidencialismo, que permanece vigente até hoje. 
Saiba mais 
Em 1993, um plebiscito nacional reafirmou essas 
escolhas: a república obteve cerca de 87% dos votos válidos, 
enquanto o presidencialismo superou o parlamentarismo com 
aproximadamente 69% dos votos válidos. 
Embora a forma e o sistema de governo tenham se 
mantido estáveis, o regime político brasileiro passou por 
diversas transformações desde a independência em 1822, 
alternando entre modelos absolutistas, autoritários, totalitários e 
democráticos. 
Atualmente, o Brasil adota uma democracia semidireta, 
reconhecida internacionalmente por seus mecanismos de 
participação popular. Essa configuração permite que os 
cidadãos influenciem diretamente decisões políticas por meio de 
instrumentos como plebiscitos, referendos, iniciativas populares 
e conselhos participativos — tema que será aprofundado nas 
próximas unidades. 
O regime democrático brasileiro apresenta características 
singulares, como a pluralidade partidária, que amplia a oferta de 
propostas e interesses em disputa. Por outro lado, essa 
diversidade pode dificultar a identificação e o vínculo do 
eleitorado com os partidos (Borba; Gimenes; Ribeiro, 2015), 
especialmente em contextos de governos de coalizão, nos quais 
múltiplos partidos compõem o Executivo (Gimenes, 2015; 
Limongi, 2006). 
Além disso, o sistema eleitoral brasileiro é marcado por 
regras distintas para cada cargo em disputa — vereador, 
prefeito, deputado estadual, deputado federal, governador, 
senador e presidente — e por normas de cotas mínimas de 
gênero para candidaturas, que geram debates sobre sua 
 
 
 
 
 16 
 
efetividade na composição dos legislativos (Ayres; Oliveira; 
Gimenes, 2017). 
Para além do sufrágio universal, o Brasil oferece múltiplos 
espaços de participação individual, coletiva e institucional. A 
população pode se organizar para encaminhar demandas, 
comunicar interesses e articular seu engajamento na formulação 
e monitoramento de políticas públicas. 
Autores como Leonardo Avritzer (2009) destacam o papel 
dos conselhos gestores, fóruns deliberativos e conferências 
nacionais como instrumentos de democratização da gestão 
pública. Já Marilena Chauí (2013) alerta para os limites da 
participação quando esta é instrumentalizada por interesses 
privados ou esvaziada de conteúdo político. 
Fonte: o autor, 2025. 
Vídeo Complementar 
https://www.youtube.com/watch?v=V06HQQR5S3U 
Título: 
Política: Conceitos Básicos - Ep. 01: Estado e Governo 
Ano: 2018 
Canal: História Online 
 
 
 
 
 
 17 
 
Material Complementar 
LIVRO 
Título: Teoria Política Moderna: Uma Introdução. 
Autor: Isabel de Assis Ribeiro de Oliveira. 
Editora: Universidade Federal do Rio de Janeiro. 
Sinopse: Neste livro, a autora apresenta sua interpretação dos 
clássicos da teoria política moderna, com o objetivo de introduzir 
o estudante universitário — e qualquer leitor interessado — a 
uma vertente fundamental da nossa cultura. Os autores 
analisados contribuíram de maneira decisiva para a constituição 
da ordem característica da modernidade, na qual ainda 
vivemos. Nesse conjunto de ideias, destacam-se conceitos 
como o do cidadão e seus direitos, as instituições governamentais representativas e 
os princípios de legitimação do poder, elementos que estruturam os sistemas políticos 
modernos. 
FILME 
 Título: Cruzada 
Ano: 2005 
Sinopse: Ainda enlutado pela morte inesperada de sua esposa, 
o ferreiro Balian decide unir-se ao seu pai distante, Barão 
Godfrey, nas cruzadas rumo a Jerusalém. Após uma jornada 
árdua até a cidade santa, o jovem corajoso integra o séquito do 
rei leproso Balduíno IV, que busca enfrentar os muçulmanos 
motivado por interesses políticos e pessoais. 
Link: https://www.youtube.com/watch?v=nsZxmWn6uMk 
 
 
 
 
 
 
 
 18 
 
Unidade 2 - Políticas Públicas 
De modo geral, há duas perspectivas fundamentais para refletirmos sobre 
políticas públicas: uma voltada aos aspectos econômicos e outra aos elementos de 
natureza social. A primeira tem caráter universal e remete, por exemplo, às decisões 
financeiras e orçamentárias dos governos, como alocação de recursos, controle fiscal 
e investimentos em infraestrutura. Já a segunda está relacionada a coletividades 
específicas, cujas demandas exigem atenção diferenciada e ações voltadas à 
promoção da equidade e da justiça social. 
Neste material didático, adotamos como eixo central a abordagem das políticas 
públicas sociais, também denominadas políticas sociais, por serem diretamente 
voltadas à garantia de direitos, à inclusão e à redução das desigualdades. 
Para isso, esta unidade está estruturada em três seções: 
- A primeira seção retoma o conteúdo sobre o regime democrático, em diálogo 
com a unidade anterior, e aprofunda dois elementos essenciais à reflexão sobre 
políticas públicas em democracias: os partidos políticos, como mediadores do 
voto e da representação, e a congruência, entendida como a correspondência 
entre as preferências dos cidadãos e as ações dos representantes — um 
indicador relevante da qualidade da representação política. 
- A segunda seção apresenta os conceitos de políticas públicas, discutindo a 
dificuldade de se estabelecer uma definição única, dada a diversidade de 
enfoques teóricos e práticos. Também propomos uma tipologia que contempla 
diferentes formas de conformação das políticas públicas, considerando seus 
objetivos, públicos-alvo, instrumentos e arranjos institucionais. 
- A terceira seção trata da discussão contemporânea sobre o papel 
compartilhado na formulação e implementação de políticas públicas entre o 
primeiro setor (Estado), o segundo setor (iniciativa privada) e o terceiro setor 
(organizações da sociedade civil). 
Essa contextualização é essencial para o avanço dos estudos, pois os próximos 
passos dependerão da compreensão integrada dos conteúdos desta unidade e da 
anterior. Ao longo das próximas seções, aprofundaremos os debates sobre os 
desafios, os modelos e os mecanismos de formulação de políticas públicas no Brasil 
contemporâneo, com foco na atuação do Estado e na participação da sociedade. 
2.1 Democracia e políticas públicas 
Um governo democrático é, por definição, aquele que se mostra responsivo aos 
cidadãos — ou seja, que oferece respostas às suas necessidades e demandas. Para 
isso, os indivíduos devem ter oportunidades reais de formular e expressar suas 
preferências, tanto individualmente quanto coletivamente, e essas preferências 
devem ser consideradas pelo governo na elaboração de ações e na gestão da 
máquina pública (Dahl, 1997). 
 
 
 
 
 19 
 
Bobbio (1998, p. 326) corrobora essa concepção ao definir a democracia como 
“um método ou um conjunto de regras de procedimento para a constituição de governo 
e para a formação das decisões políticas (ou seja, das decisões que abrangem toda 
a comunidade) mais do que de uma determinada ideologia”. Nesse sentido, a 
democracia distingue-se também pela proteção e garantia dos direitos humanos e 
sociais, das liberdades individuais de expressão e manifestação, e pela participaçãopopulação, afinal de contas, estamos falando de recursos públicos. 
Neste sentido, além de um instrumento legal, o Orçamento Público é uma importante 
ferramenta para avaliar a gestão pública. Portanto, é muito importante que você, 
enquanto aluno e cidadão, compreenda o que é o Orçamento Público. 
A gestão pública, por sua vez, é desempenhada pela Administração Pública, 
que representa o conjunto de órgãos e entidades que prestam serviços públicos. 
Sendo assim, a Administração Pública e o Orçamento Público estão intimamente 
ligados: a Administração Pública realiza suas ações por meio do Orçamento Público 
previamente elaborado e aprovado. 
A Administração Pública é dividida em Administração Direta e Administração 
Indireta e, neste primeiro, capítulo você conhecerá quais órgãos compõem cada uma 
destas. As ações dos órgãos públicos são norteadas pelos Princípios da 
Administração Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e 
Eficiência. Você conhecerá cada uma delas. 
Por fim, o Orçamento Público também está submetido a uma série de 
princípios, os são os Princípios Orçamentários, que norteiam a elaboração, a 
aprovação e o controle do orçamento. 
Temos muito o que aprender. Então, bora estudar!! 
 
 
 
 
 
 157 
 
TÓPICO 1 - INTRODUÇÃO E CONCEITOS 
De forma simplificada, o orçamento pode ser entendido como um planejamento 
financeiro que pode ser feito por qualquer pessoa. Por exemplo: quando você 
compara suas entradas de dinheiro com seus gastos, para verificar se o que ganha é 
suficiente para se manter, ou para analisar o quanto sobra no final do mês e, assim, 
decidir o que fazer com o dinheiro, na verdade, o que você está fazendo é um 
orçamento, conhecido como orçamento familiar. As empresas também elaboram seus 
orçamentos, a fim de verificar a viabilidade do negócio e, assim, poder definir suas 
estratégias. 
Dessa forma, podemos afirmar que o orçamento é importante para todos. 
Contudo, quando falamos em orçamento público, existe uma relevância ainda maior, 
afinal de contas trata-se de dinheiro público. Sendo assim, quando o governo estima 
quanto vai arrecadar e fixa quanto, em que e como vai gastar o dinheiro que os 
cidadãos colocam à sua disposição, ele está elaborando o orçamento público 
(ARAÚJO; ARRUDA, 2009). 
Segundo Piscitelli e Timbó (2019, p. 37) o orçamento público: 
é o instrumento de que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) 
para expressar, em determinado período, seu programa de atuação, 
discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como 
a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados. 
Araújo e Arruda (2009, p. 57) apresentam o seguinte conceito para orçamento 
público: 
O Orçamento Público é a lei de iniciativa do Poder Executivo e aprovada pelo 
Poder Legislativo, que estima a receita e fixa a despesa para o exercício 
financeiro, que, nos termos do art. 34 da Lei no 4.320/64, coincidirá com o ano 
civil. Essa lei deve ser elaborada por todas as esferas de governo em um 
exercício para, depois de devidamente aprovada, vigorar no exercício seguinte. 
Apesar de sua forma de lei, o orçamento, antes de tudo, é instrumento de 
planejamento que permite acompanhar, controlar e avaliar a administração da 
coisa pública. 
Sendo assim, podemos compreender que o orçamento público é elaborado em 
um ano e, após aprovado, entra em vigor no ano seguinte. Além disso, conforme o 
conceito apresentado por Araújo e Arruda (2009), muito mais que um cumprimento 
legal, o orçamento é um instrumento de planejamento que permite acompanhar, 
controlar e avaliar a gestão pública, pois, além de demonstrar a previsão das receitas 
a serem arrecadadas, define como e onde esses recursos serão gastos. 
É relevante destacar que a relação entre a receita e a despesa é fundamental 
para o processo orçamentário, visto que a previsão da receita dimensiona a 
capacidade governamental em fixar a despesa, entendendo a receita orçamentária 
como o mecanismo de financiamento do Estado, sendo considerada também a 
 
 
 
 
 158 
 
decorrente de operações de crédito. Além disso, de acordo com o art. 9º da LRF, a 
arrecadação é instrumento condicionante da execução orçamentária da despesa. 
1.2 Histórico do orçamento público 
Com base no que descreve Araújo e Arruda (2009), vamos conhecer um pouco 
sobre a história e a evolução do orçamento público: 
- Inglaterra, 1215: a Carta Magna foi imposta ao rei João Sem-Terra (John 
Lackland) pelos senhores feudais, objetivando limitar os poderes de 
arrecadação do rei e definir a forma de realização dos gastos. O artigo 12 
desse histórico documento preconiza a necessidade de autorização do 
Conselho dos Comuns para a cobrança de tributo ou subsídio, que deveriam 
ser razoáveis em seu montante; 
- Estados Unidos, 1787: a Declaração de Direitos do Congresso da Filadélfia 
implantou a exigência da prática orçamentária; 
- França 1789: a Constituinte da França, resultante da Revolução Francesa, 
consagrou o princípio de que a “votação das receitas e despesas seria 
atribuição dos representantes da nação”. 
De acordo com Araújo e Arruda (2009), no Brasil, a primeira lei orçamentária 
data de 1827 e sua origem está ligada ao surgimento do governo representativo. 
Contudo, a Constituição do Império de 1824 já apresentava disposições sobre o 
orçamento. 
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros 
Ministros os orçamentos relativos ás despesas das suas Repartições, 
apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver 
reunida, um Balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano 
antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do 
ano futuro, e da importância de todas as contribuições, e rendas públicas 
(BRASIL, 1824). 
Porém, em 1964, a Lei nº 4.230 trouxe importantes progressos no que tange a 
elaboração dos orçamentos e balanços. Por fim, a Constituição de 1988, conforme 
estudaremos mais adiante, tratou especificamente do sistema orçamentário 
(ARAÚJO; ARRUDA, 2009). 
 
 
 
 
 
 159 
 
TÓPICO 2 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Administrar é o mesmo que gerir. Sendo assim, você, caro (a) aluno (a), quando 
faz gestão dos seus recursos, sejam eles bens, dinheiro, tempo, entre outros, está 
administrando. A Administração Pública, por sua vez, visa gerir os recursos públicos. 
Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, 
financeiros e humanos, organizados e necessários para executar as decisões 
políticas. Essa é uma noção simples de Administração Pública que destaca, em 
primeiro lugar, que é subordinada ao poder político. Em segundo lugar, que é 
meio e, portanto, algo que serve para atingir fins definidos. Em terceiro lugar, 
denota seus aspectos: um conjunto de órgãos a serviço do poder político e as 
operações realizadas, atividades administrativas (Silva, 2006, p. 112). 
Castro (2008) descreve que a Administração Pública pode ser entendida sobre 
dois aspectos: 
- Organizacional: compreende a personalidade jurídica do conjunto de órgãos 
e entidades públicas responsáveis por funções administrativas. Neste 
sentido, Administração Pública é escrita com letra maiúscula; 
- Funcional: compreende a atividade de administrar, ou seja, o conjunto de 
atividades concretas desenvolvidas pelo Estado. Neste sentido, 
administração pública é escrita com letra minúscula. 
No sentido funcional, Mello (1979, apud Kohama, 2016, p. 9) descreve que 
“administrar é gerir os serviços públicos; significa não só prestar serviço, executá-lo, 
como também, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um 
resultado útil”. 
No caso da administração pública, o objetivo a ser alcançado leva em 
consideração os interesses da sociedade. 
A administração pública é o conjunto coordenado de funções que visam à boa 
gestão da coisa pública, de modo a possibilitar que os interesses dasociedade 
sejam alcançados. Entre os diversos conceitos comumente apresentados pela 
doutrina, pode-se ver que a administração pública engloba todo o 
aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, que 
buscam a satisfação das necessidades coletivas (Gasparini, 2000, p. 59 apud 
Araújo; Arruda, 2009, p. 4). 
No sentido organizacional, o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, 
estabelece a Administração Pública em duas áreas: Administração Direta e 
Administração Indireta. 
Art. 4º A Administração Federal compreende: 
I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
 
 
 
 
 160 
 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
A) Autarquias; 
B) Empresas Públicas; 
C) Sociedades de Economia Mista; 
D) fundações públicas (BRASIL, 1967). 
O Quadro a seguir demonstra a composição dos níveis de administração 
pública tomando como exemplo o âmbito estadual: 
QUADRO 1 – COMPOSIÇÃO DOS NÍVEIS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
(ÂMBITO ESTADUAL) 
Composição dos níveis de administração pública (âmbito estadual) 
Direta Indireta 
Poder Legislativo 
1. Assembleia Legislativa 
2. Tribunal de Contas 
Poder Executivo 
1. Governo do Estado 
2. Secretarias do Estado 
Poder Judiciário 
1. Tribunal de Justiça 
Ministério Público 
Defensoria Pública 
Autarquias 
Fundações 
Empresas públicas* 
Sociedades de economia mista* 
 
* Incluindo as estatais dependentes 
Fonte: Araújo e Arruda (2009, p. 9). 
Vamos, agora, estudar de forma mais detalhada a Administração Direta e a 
Administração Indireta. 
2.1. Administração Direta 
A Administração Direta corresponde à estrutura administrativa ligada 
diretamente a cada esfera de governo. 
Sendo assim, quando a União, os Estados, Distrito Federal e Municípios, 
prestam serviços públicos por seus próprios meios, diz que há atuação da 
Administração Direta. 
A administração direta compreende a estrutura administrativa dos três Poderes 
(Legislativo, Executivo e Judiciário), Ministério Público e Defensoria Pública e 
suas subdivisões (tais como estrutura administrativa dos poderes, Ministério 
Público, Defensoria Pública, ministérios, secretarias estaduais e/ou municipais 
com seus respectivos departamentos e seções). É um conjunto de unidades 
organizacionais que integram diretamente a estrutura administrativa de cada 
esfera de governo (ARAÚJO; ARRUDA, 2009, p. 8). 
 
 
 
 
 161 
 
Assim, podemos compreender que a administração direta ou centralizada, 
conforme descrito por Kohama (2016, p. 14) se refere aos serviços “integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, no âmbito 
federal, e do Gabinete do Governador e Secretarias de Estado, no âmbito estadual, 
e, na administração municipal, deve seguir estrutura semelhante”. 
QUADRO 2 – ADMINISTRAÇÃO DIRETA (TODOS OS PODERES) 
Executivo Legislativo Judiciário FUNÇÕES 
ESSENCIAIS À 
JUSTIÇA 
● Presidente da República 
● Governadores 
● Prefeitos 
● Ministros de estados 
● Secretários 
● Câmara dos Deputados 
● Senado Federal 
● Assembleias Legislativas 
● Câmaras Municipais 
●Câmaras Distritais 
● Tribunais e Conselhos de 
Contas 
● Supremo Tribunal Federal 
● Superior Tribunal de Justiça 
● Tribunais Regionais Federais 
● Tribunal Superior do Trabalho 
● Tribunal Superior Eleitoral 
● Superior Tribunal Militar 
● Tribunais de Justiça e 
Tribunais de Alçadas Estaduais 
● Ministério Público 
● Advocacia Pública 
● Defensoria Pública 
Fonte: Silva (2014). 
Como exemplos de prestação de serviços da administração direta, temos: 
retirada de passaporte na Polícia Federal, tratamento médico em um hospital federal 
no âmbito do SUS e a proteção do território nacional realizada pelas Forças Armadas. 
Isto porque a Polícia Federal, os hospitais federais e as Forças Armadas são órgãos 
da própria União, portanto, representam a Administração Direta. 
2.2 Administração Indireta 
Como a Administração Pública Direta não consegue atender todas as 
necessidades da população, ela cria entidades para auxiliar nesta tarefa. 
Sendo assim, “a administração indireta ou descentralizada é aquela atividade 
administrativa, caracterizada como serviço público ou de interesse público, transferida 
ou deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por ele 
autorizada” (Kohama, 2016, p.15). 
Desse modo, na administração indireta, os serviços não são prestados pelo 
próprio Estado, mas por outras entidades que são criadas ou autorizadas por este 
para realizarem serviços públicos ou de interesse público. 
A descentralização dos serviços públicos por meio de lei dá origem às 
seguintes entidades: autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de 
economia mista. 
- Autarquias – é o serviço autônomo, criado por lei, com 
personalidade de direito público interno, com patrimônio e receita 
próprios para executar atividades típicas da Administração Pública, 
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada (Ex.: INSS; Banco 
Central; agências reguladoras como Anatel, ANP, Anvisa); 
 
 
 
 
 162 
 
- Fundações – são dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio, criação autorizada por lei, com 
objetivos de interesse coletivo, geralmente voltados para educação, 
cultura e pesquisa, com a personificação de bens públicos, sob o 
amparo e controle permanente do Estado (Ex.: IBGE, Funai). 
- Sociedade de Economia Mista – são dotadas de personalidade 
jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, criação autorizada 
por lei para exploração de atividade econômica ou serviço, com 
participação do poder público e de particulares no seu capital (o 
poder público deve possuir a maior participação) e na sua 
administração (Ex. Banco do Brasil, Petrobras). 
- Empresas Públicas – dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivamente 
governamental, criação autorizada por lei, para exploração de 
atividade econômica ou industrial, que o governo seja levado a 
exercer por força de contingência ou conveniência administrativa 
(Ex.: Caixa Econômica Federal, Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos). 
O Quadro a seguir apresenta exemplos de Autarquias, Fundações, Empresas 
Públicas e Sociedades de Economia Mista dos entes federativos: 
QUADRO 3 – EXEMPLOS DE AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS 
PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA DOS ENTES FEDERATIVOS 
 
 
 
Autarquias 
União ● INSS – Instituto Nacional de Seguridade Nacional 
● BACEN – Banco Central do Brasil 
● CVM – Comissão de Valores Mobiliários 
Estados ● IPEM – O Instituto de Pesos e Medidas do Estado de São Paulo 
● USP – Universidade de São Paulo 
● ADAPAR – Agência de Defesa Agropecuária do Paraná 
● IAP – Instituto Ambiental do Paraná 
Municípios ● IPREM – Instituto de Previdência do Município de São Paulo 
● HSPM – Hospital do Servidor Público Municipal de São Paulo 
● IPPLAM – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Maringá 
 
 
Fundações 
União ● Funai – Fundação Nacional do Índio 
● Funasa – Fundação Nacional de Saúde 
● IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
Estados ● Fundação Padre Anchieta – São Paulo 
● FUNEAS – Fundação de Atenção em Saúde do Estado do Paraná 
Municípios ● Museu de Tecnologia de São Paulo, na Cidade Universitária 
● Fundação Paulista de Educação e Tecnologia 
 
 
Empresas 
públicas 
União ● CEF – Caixa Econômica Federal 
● EBCT – Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos 
● BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 
Estados ● CDHU – Cia. de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São 
Paulo 
● TECPAR – Instituto de Tecnologia do Paraná 
Municípios ● SPObras - São Paulo Obras 
● SP Urbanismo – São Paulo Urbanismo 
● Rio-Urbe – Empresa Municipal de Urbanização do Rio de Janeiro 
 
 
Sociedades 
União ● Petrobras – Petróleo do Brasileiro S.A. 
● Banco do Brasil S.A 
● Eletrobras – Centrais Elétricas Brasileiras S.A. 
Estados ● CESP – Cia. Energética de São Paulo 
● Sanepar – Companhia de Saneamento do Paraná 
● Copel – Companhia Paranaense de Energia 
 
 
 
 
 163 
 
de Economia 
Mista 
Municípios ● SPTrans – São Paulo Transporte S.A 
● SP TURIS – São Paulo Turismo S.A. 
● CDURP – Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio 
de Janeiro 
Fonte: Silva (2014). 
É importante destacar que as entidades da administração indireta ou 
descentralizada, por receberem ou passarem a gerir recursos financeiros 
provenientes do Tesouro Público, devem ficar sujeitas à prestação de contas ao órgão 
competente a que estiverem vinculadas legalmente e, também, ao Tribunal de Contas. 
 
 
 
 
 
 164 
 
TÓPICO 3 - PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A Administração Pública, seja ela direta ou indireta, deve-se submeter a alguns 
princípios que norteiam a gestão pública. Estes princípios, por sua vez, estão previstos 
na Constituição Federal. 
O art. 37 da Constituição Federal de 1988 define que a Administração Pública 
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência. 
Esse conjunto de princípios forma o conhecido LIMPE (1ª letra de cada 
princípio): 
- Legalidade 
- Impessoalidade 
- Moralidade 
- Publicidade 
- Eficiência 
Sendo assim, quando você ouvir o termo LIMPE, saiba que se refere ao 
conjunto de princípios que norteiam a Administração Pública. Vamos conhecer cada 
um destes princípios: 
- Legalidade: diferente da vida privada, onde tudo é permitido, menos o 
proibido, na área pública nada é permitido, exceto o regulamentado 
legalmente. O administrador está sujeito aos mandamentos da lei e às 
exigências do bem comum, não podendo deles afastar-se ou desviar-se, 
sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, 
civil e criminal, conforme o caso. 
- Impessoalidade: o Estado é a figura principal e o administrador age em seu 
nome. Logo, este princípio veda a autopromoção do administrador, 
proibindo que se constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem a 
promoção pessoal em publicidade de atos, serviços ou campanhas feitas 
com dinheiro público. 
- Moralidade: em matéria administrativa, sempre que se verificar que o 
comportamento da Administração, mesmo em consonância com a Lei, 
ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os 
princípios de justiça e equidade, a ideia comum de honestidade, estará 
havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa. Assim, o 
princípio da moralidade refere-se à disciplina interna da administração, 
enquanto o da legalidade alcança a moral institucional, no âmbito do Poder 
Judiciário. 
- Publicidade: refere-se à divulgação oficial dos atos administrativos, 
ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição. O princípio da 
publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus 
 
 
 
 
 165 
 
efeitos externos, visa propiciar conhecimento e controle pelos interessados 
diretos e pelo povo em geral. 
- Eficiência: o administrador público deve agir tendo como parâmetro o 
melhor resultado, com eficiência e economicidade. Deve buscar a 
maximização dos recursos na obtenção de resultados previstos. Não basta 
atuar de forma legal e neutra, é fundamental que atue com alto rendimento, 
maximizando a relação benefícios/custo. Compras de material hospitalar 
para 30 anos com perda do prazo de validade, construção de obras 
faraônicas, contratações em excesso são provas de que o princípio pode 
ser invocado para responsabilizar autoridades irresponsáveis na gestão da 
coisa pública. 
É importante destacar que os princípios da Administração Pública devem ser 
objeto de conhecimento de todo gestor público, tornado as ações públicas mais 
transparentes, eficientes e em consonância com o que a sociedade deseja. 
 
 
 
 
 
 
 
 166 
 
TÓPICO 4 - PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS PÚBLICOS 
Assim como os princípios da Administração Pública norteiam a gestão pública, 
os princípios orçamentários são normas que orientam a elaboração, a aprovação, a 
execução e o controle do orçamento público. 
Segundo Silva (2014, p. 43), “princípios são premissas que regem uma ciência, 
e, como a elaboração dos instrumentos públicos requer estudo e técnica para sua 
elaboração, existem os princípios que devem orientar sua elaboração”. 
O Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público (BRASIL, 2018, p. 28) 
descreve que “os Princípios Orçamentários visam estabelecer diretrizes norteadoras 
básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos 
de elaboração, execução e controle do orçamento público”. 
Os princípios, que serão abordados a seguir, são válidos para os Poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos: união, estados, 
Distrito Federal e municípios. 
- Unidade ou Totalidade – determina existência de orçamento único para 
cada um dos entes federados – União, estados, Distrito Federal e 
municípios – com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos 
paralelos dentro da mesma pessoa política. Sendo assim, todas as receitas 
previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem integrar 
um único documento legal, a Lei Orçamentária Anual, dentro de cada esfera 
federativa. 
- Universalidade – determina que a Lei Orçamentária Anual (LOA) de cada 
ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os 
poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público. 
- Anualidade ou Periodicidade – delimita o exercício financeiro orçamentário: 
período de tempo ao qual a previsão das receitas e a fixação das despesas 
registradas na LOA irão se referir. O exercício financeiro coincidirá com o 
ano civil, ou seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. 
- Exclusividade – não devem ser incluídas no orçamento algo que seja 
estranho à previsão da receita e da fixação da despesa. Ressalvam-se 
dessa proibição a autorização para abertura de crédito suplementar e a 
contratação de operações de crédito, nos termos da lei. 
- Orçamento Bruto – obriga registrarem-se receitas e despesas na LOA pelo 
valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções. 
- Legalidade – determina ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente 
aquilo que a lei expressamente autorizar. 
- Publicidade – justifica-se especialmente pelo fato de o orçamento ser fixado 
em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes a execução de suas 
despesas. Sendo assim, por se tratar de uma lei, a LOA de cada ente 
 
 
 
 
 167 
 
federado deverá ser publicada nos meios oficiais de comunicação para 
conhecimento público. 
- Transparência – determinam ao governo, por exemplo, divulgar o 
orçamento público de forma ampla à sociedade, publicar relatórios sobre a 
execução orçamentária e a gestão fiscal e disponibilizar, para qualquer 
pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a execução da 
despesa. 
- Não-vinculação (não-afetação) da Receita de Impostos – veda vinculação 
da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções 
estabelecidas pela própria Constituição Federal. 
Assim como os Princípios da Administração Pública, os Princípios 
Orçamentários devem ser objeto de conhecimento de todo gestor público, tendo em 
vista que a existência e aplicação de tais princípios derivam de normas jurídicas. 
Saiba mais 
Para distinguir as empresas públicas das sociedades de 
economia mista, Silva (2014, p. 11) orienta que, “quando o nomeda Entidade começar com Cia. ou terminar com S.A., ela será 
Sociedade de Economia Mista. As outras são Empresas 
Públicas”. 
Fonte: Silva (2014). 
Reflita 
O orçamento, assim como os diversos mecanismos de 
controle e gestão, está cada vez mais presente nas empresas 
privadas. 
E no setor público, será que o orçamento vem sendo 
utilizado apenas por causa da determinação legal ou tem sido 
utilizado como mecanismo de gestão? 
Fonte: a autora. 
Saiba mais 
Os serviços que competem exclusivamente ao Estado 
são considerados “serviços públicos” propriamente ditos, pois a 
sua prestação visa satisfazer “necessidades gerais da 
coletividade” para que ela possa subsistir e desenvolver-se, 
enquanto os prestados por delegação consideram-se “serviços 
de utilidade pública”, em virtude de tais serviços visarem “facilitar 
a existência do indivíduo na sociedade”, pondo à sua disposição 
utilidades que lhe proporcionam mais comodidade, conforto e 
bem-estar. 
 
 
 
 
 168 
 
Fonte: Kohama (2016). 
 
 
 
 
 
 169 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Iniciando com o Orçamento Público, você compreendeu que este instrumento 
é essencial para as ações do governo. Nele estão contidas todas as receitas e 
despesas de uma entidade pública. Sendo assim, o orçamento pode ser entendido 
como um planejamento financeiro, no qual os entes da federação demonstram a 
previsão de receitas a serem arrecadadas e, com base neste montante, fixam as 
despesas a serem executadas. 
A elaboração do orçamento atende a determinação legal, tendo em vista que é 
o instrumento condicionante para a execução da despesa, ou seja, nada pode ser 
gasto sem estar previsto no orçamento. Além disso, o orçamento é um importante 
instrumento de gestão, pois serve para demonstrar o quanto e como estão sendo 
utilizados os recursos públicos. 
Em seguida, estudamos sobre a Administração Pública, que representa, no 
sentido funcional, o ato de administrar os serviços públicos, enquanto que no sentido 
organizacional representa o conjunto de órgãos e entidades públicas responsáveis 
por funções administrativas. 
Neste conjunto de órgãos e entidades, a Administração Pública está dividida 
em Administração Direta, que presta serviços de forma centralizada, e Administração 
Indireta, que presta serviços de forma descentralizada, ou seja, por meio de suas 
Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. 
Tanto a Administração Pública quanto o Orçamento Público estão submetidos 
a princípios que norteiam sua execução. Sendo assim, nesta unidade você também 
conheceu os Princípios da Administração Pública, que estabelece os critérios para 
gestão pública, e os Princípios Orçamentários, que orientam a elaboração, a 
aprovação, a execução e o controle do orçamento público. 
Os conceitos estudados neste capítulo servirão de base para você conhecer o 
Sistema Orçamentário Brasileiro, que será abordado no próximo capítulo. Até lá! 
 
 
 
 
 
 
 170 
 
LEITURA COMPLEMENTAR 
ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA 
Primeiramente, devemos dizer que no exercício de sua função fundamental de 
promover o bem-comum, o Estado é a organização política do poder. Pode-se definir, 
portanto, o Estado como a Nação politicamente organizada.10 
Cabe neste ponto uma explicação mais detalhada sobre o Estado e aqui, 
especificamente, o Estado brasileiro. O limite espacial dentro do qual o Estado exerce, 
de modo efetivo e exclusivo, o poder de império sobre as pessoas e bens é o conceito 
de território.11 Território pode também ser considerado como o âmbito de validez da 
ordenação jurídica chamada Estado.12 
A forma com a qual se exerce o poder político em função do território pode ser 
de Unidade, em que se configuraria o Estado Unitário, ou, como no caso em que se 
divide por organizações governamentais regionais, em que estaríamos diante do 
Estado Federal. 
O Brasil, consoante dispositivo inserido no primeiro artigo da Constituição, 
define-se como Estado Federal, através do seguinte texto: “A República Federativa 
do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito 
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – 
a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores 
sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político. ” 
Verifica-se pela expressão textual do artigo constitucional que a União constitui-
se em pessoa de direito público interno, autônoma em relação aos Estados, tendo por 
missão o exercício das prerrogativas da soberania do Estado brasileiro, pois 
configura-se como entidade federal resultante da reunião dos Estados-membros, 
Municípios e do Distrito Federal. Consequentemente, os Estados-membros são 
entidades federativas que compõem a União, dotados de autonomia e também se 
constituem em pessoas de direito público interno. 
Em seguida, surgem dois tipos de pessoas de direito público, identificadas no 
Estado Federativo Brasileiro, que são o Distrito Federal e os Territórios. 
O Distrito Federal é o local onde se encontra instalada a Capital da República, 
que, desde 21 de abril de 1960, em face da reestruturação administrativa federal, está 
instalada na cidade de Brasília. Há algumas curiosidades sobre esta forma de 
entidade de direito público, até certo ponto excepcional, por ser diferente em sua 
organização e funcionamento. 
O Distrito Federal é administrado por um governador, eleito, portanto, em tese 
com organização de Estado; em sua estruturação, é vedada a sua divisão em 
municípios, mas a sua parte legislativa é composta por atribuições reservadas aos 
Estados e Municípios, exercidas em câmaras legislativas, por deputados distritais.13 
 
 
 
 
 171 
 
Os Territórios são limites espaciais, ou seja, divisões territoriais do território 
nacional, adstritos e subordinados à administração da União. São administrados por 
um governador, nomeado pelo Presidente da República. 
Não dispondo os Territórios Federais de Poder ou Órgão Legislativo, nem 
desfrutando de autonomia político-administrativa, portanto os seus 
governadores são agentes executivos da União, apresentam-se como 
verdadeiras autarquias territoriais, bem diferenciadas dos municípios e do 
Distrito Federal, que são entidades político-administrativas com autonomia 
governamental e poder normativo próprio (Kohama, 2016). 
Os Territórios podem, ainda, ser divididos em Municípios, ficando a cargo do 
governador do Território a nomeação dos seus prefeitos. 
Aparece ainda como peculiaridade nacional brasileira a figura dos municípios, 
que é uma entidade integrante da especial forma de federação. Os Municípios (que 
são pessoas de direito público interno e administradas por prefeitos) são componentes 
da União, mas, por se encontrarem dentro dos Estados, integram de forma singular o 
sistema federativo brasileiro e possuem autonomia político-administrativa, fato que os 
distingue das demais federações, onde são divisões territoriais, meramente 
administrativas.15 
Resumindo, pode-se afirmar que a Organização Político-administrativa 
Brasileira é a de um Estado Federal e caracteriza-se pela união indissolúvel dos 
Estados-membros, dos Municípios e do Distrito Federal, destacando-se, ainda, no 
sistema brasileiro, a existência dos Territórios, não caracteristicamente entidades 
federativas, mas unidades político-administrativas, que integram a União, 
reconhecidas pela Constituição. 
Fonte: Kohama (2016). 
 
 
 
 
 
 
 172 
 
MATERIAL COMPLEMENTAR 
 
LIVRO 
Título: Contabilidade Pública: teoria e prática 
Autor: Heilio Kohama 
Editora: Atlas 
Sinopse: a obra contém a aplicação prática dos conceitos 
teóricos, legais e dos principais dispositivos que compõem as 
normas gerais de contabilidade aplicadas ao setor público. São 
objeto de estudo deste livro o serviço público, a administraçãopública, a contabilidade pública, o orçamento público, a dívida 
pública e o patrimônio público. Ao final do texto, o autor expõe um plano de contas 
que engloba os sistemas financeiro, patrimonial, de compensação e orçamentário. 
Além disso, para confirmar seu caráter prático e objetivo, traz ainda índice por assunto 
dos lançamentos e exaustivo índice remissivo para facilitar o acesso à matéria de 
maior interesse. 
FILME/VÍDEO 
Título: Coração Valente 
Ano: 1995 
Sinopse: o filme que mostra a cobrança de impostos pela Coroa 
Britânica. Mel Gibson interpreta William Wallace, um escocês 
cuja esposa é morta por soldados ingleses em sua noite de 
núpcias. No século XIII, o rei Inglês Edward I resolveu implantar 
um tipo de imposto chamado de prima noche, para dominar 
ainda mais o povo da Escócia. Esse imposto dava aos senhores 
feudais o direito de passarem a noite de núpcias com as 
mulheres que se casavam com os camponeses. 
 
 
 
 
 
 
 173 
 
UNIDADE2 - SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO 
Professora Me. Adriana Casavechia Fragalli 
PLANO DE ESTUDO 
Plano de Estudos 
− Sistema Orçamentário Brasileiro; 
− PPA - Plano Plurianual; 
− LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias; 
− LOA - Lei Orçamentária Anual; 
− Ciclo Orçamentário; 
− Categorias de Programação 
Objetivos da Aprendizagem 
− Compreender o Sistema Orçamentário Brasileiro; 
− Conhecer o Plano Plurianual; 
− Conhecer a Lei de Diretrizes Orçamentárias; 
− Conhecer a Lei Orçamentária Anual; 
− Entender como funciona o ciclo orçamentário; 
− Conhecer as categorias de programação. 
 
 
 
 
 
 174 
 
INTRODUÇÃO 
Você já parou para elaborar o seu orçamento familiar? Dá muito trabalho, não 
é? Agora imagina elaborar o orçamento de um país?! Com certeza, é algo muito 
complexo. Nesta unidade você vai compreender como funciona o processo 
orçamentário no Brasil. 
Como estamos falando de uma nação inteira que, por sinal, não possui 
recursos públicos para atender a toda a população em suas necessidades, não basta 
equilibrar as receitas com as despesas, é necessário pensar muito bem onde aplicar 
os recursos. É por isso que o Sistema Orçamentário Brasileiro é composto por três 
leis: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei 
Orçamentária Anual (LOA), as quais você conhecerá nesta unidade. 
De forma simplificada, podemos dizer que estas leis visam aplicar os recursos 
públicos da forma mais eficiente possível. Isso porque o PPA estabelece metas para 
médio prazo, mais especificamente, para quatro anos. Em seguida, a LDO define 
quais dessas metas são prioritárias e devem ser executadas no próximo ano, além de 
estabelecer os critérios para elaboração da LOA. Por fim, a LOA determina a previsão 
de receitas a serem arrecadadas e fixa onde os recursos serão gastos. A partir do que 
foi estabelecido na LOA, então, as ações do governo acontecem. 
A LOA, por se tratar da execução das ações públicas, possui todo um processo 
definido como o que chamamos de ciclo orçamentário. Este ciclo é contínuo e, a cada 
ano, com a formulação de uma nova LOA, perfaz as seguintes etapas: elaboração, 
estudo e aprovação, execução e avaliação. 
Por fim, você vai conhecer as categorias de programação, que representam os 
diferentes níveis de programação adotados para ordenar o processo de seleção dos 
objetivos e meios para se executar as ações governamentais. 
O conhecimento destes conteúdos será enriquecedor. Bons estudos! 
 
 
 
 
 
 175 
 
TÓPICO 1 - SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO 
É responsabilidade do governo cuidar do bem-estar da população. Contudo, 
essa não é uma tarefa fácil, principalmente quando o governo tem recursos limitados 
para desempenhar suas atividades. É por este motivo que o governo brasileiro adota 
o Sistema de Planejamento Integrado, que utiliza técnicas de planejamento e 
programação de ações que visam atingir um determinado objetivo. 
De acordo com Kohama (2016, p. 40) “esse sistema busca, principalmente, 
analisar a situação atual - diagnóstico - para identificar as ações ou alterações a serem 
desenvolvidas visando atingir a situação desejada”. 
O Sistema de Planejamento Integrado foi desenvolvido por meio de estudos 
técnicos e científicos apresentados pela Organização das Nações Unidas (ONU) e 
tem como objetivo definir as ações a serem realizadas pelo poder público, que deve 
escolher as alternativas prioritárias e que sejam compatíveis com os recursos 
disponíveis para colocá-las em execução (Kohama, 2016). Isso significa que, dentre 
todas as atividades a serem desenvolvidas pelo poder público, visando o bem-estar 
da população, deve-se escolher as que são prioridades, tendo como base os recursos 
disponíveis. Sendo assim, a realidade brasileira faz com que seja necessário adotar 
este modelo orçamentário. 
Kohama (2016, p. 41) descreve que os estudos desenvolvidos pela ONU 
concluíram que: 
nos países subdesenvolvidos, os recursos financeiros gerados pelo governo, 
em geral, são escassos em relação às necessidades da coletividade, e o 
Sistema de Planejamento Integrado busca, através da escolha de alternativas 
prioritárias, o melhor emprego dos meios disponíveis para minimizar os 
problemas econômicos e sociais existentes. 
A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade 
Fiscal), no § 1º do Art. 1º apresenta a seguinte redação: 
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e 
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar 
o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de 
resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no 
que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da 
seguridade social e outras, dívida consolidada e mobiliária, operações de 
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição 
em Restos a Pagar (BRASIL, 2000). 
Este texto deixa claro que o governo deve utilizar a ação planejada e 
transparente na gestão fiscal, o que pode ser alcançado por meio da adoção do 
Sistema de Planejamento Integrado. 
No Brasil, o Sistema de Planejamento Integrado, também conhecido como 
Processo de Planejamento-Orçamento, é constituído por três instrumentos 
 
 
 
 
 176 
 
orçamentários que devem se relacionar entre si. Estes instrumentos estão previstos 
na Constituição Federal de 1988, sendo eles: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamen-tária Anual (LOA). 
 
 
 
 
 
 177 
 
TÓPICO 2 - PPA - PLANO PLURIANUAL 
O Plano Plurianual é um plano de médio prazo, previsto no art. 165 da 
Constituição Federal de 1988. Através do PPA “procura-se ordenar as ações do 
governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de 
quatro anos” (Kohama, 2016, p. 41). 
O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as 
metas da Administração Pública federal para as despesas de capital (e outras delas 
decorrentes) e para aquelas relativas aos programas de duração continuada. 
Art. 165 § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada (BRASIL, 1988). 
Obrigatoriamente, o PPA deve ser elaborado por todos os entes federativos. 
Sendo assim, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios deverão ter seu 
próprio PPA. Vale ressaltar que o período de quatro anos do PPA não coincide com o 
período do mandato. Na verdade, o Plano Plurianual inicia no segundo ano do 
mandato governamental e termina no fim primeiro ano do próximo mandato. Por 
exemplo, o prefeito eleito nas eleições de 2020 utiliza, no seu primeiro ano de 
mandato, o PPA elaborado no mandato anterior (PPA 2018-2021) e, a partir do seu 
segundoano de mandato, passa a utilizar um novo PPA, (PPA 2022-2025). Observe 
este exemplo na figura a seguir: 
FIGURA 1 - EXEMPLO DE MANDATO DE UM PREFEITO E A VIGÊNCIA DO PPA 
 
Fonte: a autora. 
O PPA deve ser realizado por meio de lei e encaminhado pelo Poder Executivo 
ao Congresso Nacional, até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato. O Poder 
Legisla-tivo deve examinar, modificar (se houver necessidade) e votar o projeto. Após 
ser aprovado, ele é devolvido para sanção. 
O Plano Plurianual define as prioridades nacionais e regionais com metas 
estabelecidas para cada área de atuação do governo: saúde, educação, transporte, 
 
 
 
 
 178 
 
saneamento etc. Os investimentos de maior porte devem estar previstos no 
documento, como construção de hidrelétricas e rodovias, aeroportos, hospitais, entre 
outros. 
É importante destacar que nenhum investimento cuja execução ultrapasse o 
período de um ano poderá ser iniciado sem estar previsto no PPA. Conforme descreve 
o Art. 167 § 1º, “nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício 
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que 
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade” (BRASIL, 1988). 
Além das construções, também devem estar previstos no PPA os investimentos 
necessários para manter a oferta dos serviços públicos. Para melhorar o entendimento 
sobre as diretrizes, os objetivos e as metas estabelecidos no PPA, seguem alguns 
conceitos e exemplos, de acordo com Silva (2014, p. 34): 
a. diretrizes: linhas gerais de ação estipuladas em consonância com 
as políticas definidas, tendo em vista o atingimento dos macro 
objetivos relacionados à materialização de tais políticas. As 
diretrizes balizam o caminho a ser percorrido num determinado 
período de tempo, com vistas a atingir os resultados mais 
expressivos visados pela ação governamental. Ex.: melhorar a 
educação e a rede de iluminação pública do município. 
b. objetivos: resultados concretos que se pretendem obter e manter 
por intermédio de um certo empreendimento considerado no seu 
global e não apenas em relação à parte que será executada num 
determinado ano. Ex.: ampliar a rede de energia elétrica, 
construção de novas escolas etc. 
c. metas: representa o desdobramento do objetivo em termos 
quantitativos dentro de um determinado período de tempo. Ex.: 
ampliar em 20% a rede de energia elétrica, até o ano de 2007; 
construir em quatro anos 12 escolas municipais, etc. 
Como você pôde perceber, o Plano Plurianual é um importante instrumento 
norteador das ações do governo para o período de quatro anos. Contudo, em quatro 
anos muita coisa pode mudar, concorda comigo? É por isso que as metas 
estabelecidas no PPA são revisadas anualmente para definir o que é prioritário. Isso 
é feito por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias que veremos a seguir. 
 
 
 
 
 
 179 
 
TÓPICO 3 - LDO - LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS 
Enquanto o PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas para o período de 
quatro anos, a LDO define quais são as prioridades e orienta a elaboração do 
orçamento anual. O Art. 165 da Constituição Federal apresenta a seguinte redação 
sobre a LDO: 
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 
1988). 
Assim, conforme descrito por Andrade (2017, p. 35) a LDO “estabelecerá as 
prioridades das metas presentes no Plano Plurianual da Administração Pública”. Em 
outras palavras, dentre todas as metas previstas no PPA, a LDO define quais deverão 
ser executadas no exercício seguinte. Além disso, ela traz diversas orientações para 
a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). 
Sobre a LDO, Silva (2014, p. 38) destaca as seguintes funções: 
A) Orientação para elaboração do orçamento-programa. 
Ex.: quais os setores que contarão com mais verbas? Nisso, quanto ca- berá ao 
Legislativo? Qual o percentual para abertura, por decreto, de créditos 
suplementares. 
B) Alteração na legislação de Tributos; 
C) Políticas de aplicação de recursos das agências financeiras de 
fomento. 
Com a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO adquiriu novas 
atribuições. Segundo as alíneas a,b, e e f do inciso I, do artigo 4º desta Lei, a LDO 
deve também dispor sobre: 
equilíbrio entre receitas e despesas; 
critérios e forma de limitação de empenho,a ser efetivada nas hipóteses 
previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do 
art. 31; 
normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos 
programas financiados com recursos dos orçamentos; 
demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades 
públicas e privadas (BRASIL, 2000). 
A Lei de Responsabilidade Fiscal também criou três anexos que devem compor 
a LDO: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais e Anexo de Políticas 
Monetárias. De acordo com o Art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal: 
 
 
 
 
 180 
 
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas 
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e 
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e 
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois 
seguintes (BRASIL, 2000). 
O § 2º, do Art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal destaca que o Anexo de 
Metas Fiscais deverá conter: 
I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de 
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as 
fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com 
as premissas e os objetivos da política econômica nacional; 
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, 
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de 
ativos; 
IV – avaliação da situação financeira e atuarial: 
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores 
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; 
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza 
atuarial; 
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da 
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (BRASIL, 
2000). 
No que se refere ao Anexo de Riscos Fiscais, o § 3o do Art. 4º da Lei de 
Responsabilidade Fiscal descreve que 
a lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão 
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas 
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem 
(BRASIL, 2000). 
Há diversos eventos que podem impactar, negativamente, as contas públicas. 
Como exemplos de riscos fiscais, podemos citar: frustração da arrecadação, flutuação 
cambial, inflação e reajustes concedidos ao salário mínimo. 
Por fim, sobre o Anexo de Políticas Monetárias, o Art. 4º da Lei de 
Responsabilidade Fiscal traz a seguinte descrição: 
§ 4º A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo 
específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem 
como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, 
e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente (BRASIL, 2000). 
 
 
 
 
 181 
 
Vale ressaltar que os estados, o Distrito Federal e os municípios, ao 
apresentarem suas mensagens de LDO, devem observar e manter coerência com as 
informações constantes no Anexo de Políticas Monetárias apresentado pela União. 
O projeto de lei da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo aoPoder 
Legislativo, na esfera federal, até oito meses e meio antes do encerramento do 
exercício financeiro, ou seja, até o dia 15 de abril de cada ano. A Lei de Diretrizes 
Orçamentárias deve ser aprovada até o dia 17 de julho, caso contrário, o recesso 
parlamentar é adiado. Após ser aprovada, a lei deve ser sancionada pelo Poder 
Executivo. 
No que se refere aos prazos da LDO, os estados deverão seguir suas 
Constituições e os municípios, suas Leis Orgânicas, se houver. 
 
 
 
 
 
 182 
 
TÓPICO 4 - LOA - LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL 
Para alcançar as metas definidas no Plano Plurianual, e obedecendo às 
determinações da Lei de Diretrizes Orçamentárias, elabora-se a Lei Orçamentária 
Anual, onde são estabelecidas as ações a serem executadas no período de um ano 
visando alcançar os objetivos determinados (Kohama, 2016). 
Estas ações, por sua vez, são definidas com base na previsão de receitas a 
serem arrecadadas. Sendo assim, o governo analisa o quanto será arrecadado, ou 
seja, elabora uma previsão da receita e, com base neste montante, define as ações a 
serem executadas, em outras palavras, fixa a despesa. 
O parágrafo 5º, do Art. 165 da Constituição Federal (BRASIL, 1988, online), 
deixa claro que a Lei Orçamentária Anual compreenderá: 
• Orçamento Fiscal; 
• Orçamento de Investimento; 
• Orçamento da Seguridade Social. 
Sobre estes três orçamentos que compõem a Lei Orçamentária Anual, Araújo 
e Arruda (2009, p. 69) fazem a seguinte descrição: 
orçamento fiscal: referente aos poderes, seus fundos, seus órgãos e suas 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público, além das estatais dependentes. O orçamento 
fiscal representa o plano de ação fiscal implementado pelo setor 
governamental para um determinado exercício financeiro. Conforme podemos 
inferir da Constituição Federal, esse orçamento detalha as receitas que 
poderão ser arrecadadas pelo Estado, pelo exercício do seu poder fiscalizador, 
entre outras, assim como suas respectivas utilizações em programas 
governamentais; 
orçamento de investimento: das empresas em que o Estado, direta ou 
indiretamente, detenha o poder de deliberação sobre as questões da 
sociedade. O orçamento de investimento, conforme determina a Constituição 
Federal, corresponde à programação de investimentos de todas as empresas 
de que a União, o Estado ou o Município participem direta ou indiretamente, 
detendo a maioria do capital social com direito a voto. 
orçamento da seguridade social: abrangendo todas as entidades e todos os 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e as fundações instituídos e mantidos pelo poder público. O orçamento 
da seguridade social, que compreende as ações de saúde, previdência e 
assistência social, inclui o detalhamento das receitas vinculadas aos gastos da 
seguridade social. Abrange todas as entidades e todos os órgãos da 
administração governamental vinculados à seguridade social. 
É importante ressaltar que estes três orçamentos estão inclusos na Lei 
Orçamentária Anual, ou seja, a LOA é uma lei única que contempla o orçamento fiscal, 
 
 
 
 
 183 
 
o orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade 
social. 
Silva (2014, p. 40) destaca que a LOA abrange tanto a Administração Direta 
quanto a Administração Indireta: 
Direta (Executivo, Legislativo, Judiciário, Tribunais de Contas, Ministério Público 
e Defensoria Pública), Entidades da Administração Indireta (Autarquias, 
Fundações, Fundos) e os valores referentes aos Investimentos que serão feitos 
nas Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista que pertencerem à 
Administração Pública. 
Conforme descreve Kohama (2016, p. 45), a Lei de Responsabilidade Fiscal 
traz algumas disposições que devem ser observadas na elaboração do projeto da Lei 
Orçamentária Anual: 
Deve estar compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
Conter demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos 
com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; 
Será acompanhado de demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, 
decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de 
natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das medidas de 
compensação à renúncia de receitas e ao aumento de despesas obrigatórias de 
caráter continuado; 
Deve conter reserva de contingência, que pode ser calculada utilizando-se 
percentual sobre a receita corrente líquida, destinada ao atendimento de 
passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; 
Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as 
receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual; 
O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei 
orçamentária e nas de crédito adicional; 
É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou 
com dotação ilimitada; 
Não consignará dotação para investimento com duração superior a um 
exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que 
autorize a sua inclusão. 
O projeto da Lei Orçamentária Anual, na esfera da União, é enviada, 
anualmente, pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, até o dia 31 de 
agosto, e devolvida para sanção até o dia 22 de dezembro. Desse modo, a LOA, após 
ser aprovada pelo Poder Legislativo, será sancionada pelo Poder Executivo. O 
período de vigência da LOA é de um ano, a partir de 1º de janeiro até 31 de dezembro, 
coincidindo, assim, com o ano civil. 
 
 
 
 
 184 
 
A figura a seguir, demonstra a interação das leis que compõem o Sistema 
Orçamentário Brasileiro. 
FIGURA 2 - FUNCIONALIDADE DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO 
 
Fonte: Goiânia (2020). https://goiania.go.leg.br/sala-de-imprensa/noticias/ldo-
para-2020-chega-ao-poder-legislativo/image/image_view_fullscreen 
Diante do exposto, fica clara a ligação existente entre os três instrumentos que 
compõem o Sistema Orçamentário Brasileiro; O PPA estabelece metas para o período 
de 4 anos, a LDO define quais metas são prioritárias e estabelece normas para a 
elaboração da LOA, e, por fim, a LOA define as ações a serem executadas. 
 
 
 
 
 
 185 
 
TÓPICO 5 - CICLO ORÇAMENTÁRIO 
Quando falamos em Sistema Orçamentário Brasileiro, estamos nos referindo 
às três leis: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei 
Orçamentária Anual (LOA). Contudo, quando falamos em ciclo orçamentário, estamos 
nos referindo exclusivamente à LOA. 
O Ciclo Orçamentário se refere às etapas que devem ser cumpridas pelo 
orçamento público. Estas etapas, por sua vez, representam um processo dinâmico, 
flexível e contínuo, por meio do qual o orçamento é elaborado, aprovado, executado 
e avaliado. 
Segundo Kohama (2016, p. 49): 
o orçamento, embora seja anual, não pode ser concebido ou executado 
isoladamente do período imediatamente anterior e do posterior, pois sofre 
influências condicionantes daquele que o precede, assim como constitui uma 
base informativa para os futuros exercícios. 
Sendo assim, a elaboração do orçamento sempre irá tomar o orçamento 
anterior como base. 
O Ciclo Orçamentário corresponde a sequência das etapas desenvolvidas pelo 
processo orçamentário, sendo elas: 
- Elaboração; 
- Estudo e aprovação; 
- Execução; 
- Avaliação. 
FIGURA 3 - CICLO ORÇAMENTÁRIO 
 
Fonte: a autora. 
Vamos, agora, conhecer cada uma dessas etapas. 
 
 
 
 
 186 
 
5.1 Elaboração 
A elaboração é a primeira etapa do Ciclo Orçamentário. De acordo com 
Piscitelli e Timbó (2019, p. 51), “o processo de elaboração e discussão da proposta 
orçamentária desenvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de permitir que o 
orçamento seja executado a partir do início do exercício financeiro seguinte”. 
Seguindo as determinações da Lei de Diretrizes Orçamentárias,a elaboração 
do orçamento compreende a fixação de objetivos concretos para o período 
considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, 
necessários à sua materialização e concretização. Esta fase consiste na formalização 
de um documento que demonstra a fixação dos níveis de atividades do governo, 
através da formulação dos programas de trabalho das unidades administrativas e que, 
em última análise, constituirá a proposta orçamentária que será enviada para estudo 
e aprovação. 
É importante destacar que, conforme descrito no Art. 27 da Lei n.º 4.320/64, 
“as propostas parciais de orçamento guardarão estrita conformidade com a política 
econômica-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o 
limite global máximo para o orçamento de cada unidade administrativa”. 
Simplificando o que determina o Art 22 da Lei n.º 4.320/64, Silva (2014, p. 51) 
descreve que a proposta orçamentária conterá: 
1. Mensagem 
Situação econômico-financeira Demonstração da dívida fundada e flutuante 
Saldo de créditos especiais 
Restos a pagar e outros compromissos pendentes 
Exposição da política econômico do governo 
Justificativa da receita e despesa particularmente quanto ao orçamento de 
capital; 
2. Projeto de Lei de Orçamento 
3. Tabelas explicativas 
Estimativa de receitas e despesas 
Receita arrecadada nos últimos exercícios 
Receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta Despesas 
realizadas para o exercício anterior 
Despesa fixada para o exercício em que está sendo elaborada a proposta 
Despesa para o exercício a que se refere a proposta. 
4. Especificação dos programas especiais de trabalho, seus custos e dotação. 
 
 
 
 
 187 
 
Metas decompostas em estimativas de custo e justificativas econômica, 
financeira, social e administrativa. 
5. Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa: 
Descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva 
Legislação. 
Quanto aos prazos, o Poder Executivo deverá enviar o projeto de Lei 
Orçamentária ao Poder Legislativo, na esfera federal, até 31 de agosto, conforme 
evidenciado anteriormente nesta unidade. No caso do estado de São Paulo, a entrega 
é até o dia 30 de setembro, enquanto que nos municípios deve-se obedecer o prazo 
fixado na sua Lei Orgânica. 
5.2 Estudo e Aprovação 
Após elaborado, o orçamento precisa ser analisado para verificar se está de 
acordo com as determinações da LDO. Além disso, essa análise também serve para 
assegurar que as ações definidas no orçamento estão de acordo com o que a 
sociedade espera. 
Segundo Kohama (2016, p. 51), “essa fase é de competência do Poder 
Legislativo e o seu significado está configurado na necessidade de que o povo, através 
de seus representantes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações, bom 
como na maneira de alcançá-las”. 
O Poder Executivo deverá enviar o projeto de lei orçamentária ao Poder 
Legislativo dentro dos prazos estabelecidos. Entretanto, até́ o encerramento da 
sessão legislativa, o Poder Legislativo deverá, após estudo, que compreende 
discussão e aprovação, devolvê-lo para sanção (Kohama, 2016). 
A Lei n.º 4.320/64 estabelece, em seu Art. 32, que, se o Executivo não 
encaminhar a proposta orçamentária no prazo, o Poder Legislativo considerará, como 
proposta, a Lei de Orçamento vigente. Sendo assim, ficam determinados os mesmos 
níveis de atividades do governo. 
Durante o processo de estudo da proposta orçamentária, o Poder Legislativo, 
caso veja necessidade, pode propor emendas. Sobre este assunto, o Art. 166 da 
Constituição Federal apresenta a seguinte redação: 
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o 
modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
 
 
 
 
 188 
 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios 
e Distrito Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
A) com a correção de erros ou omissões; ou 
B) com os dispositivos do texto do projeto de lei (BRASIL, 1988, 
online). 
Uma vez aprovado pelo Poder Legislativo, o projeto de lei orçamentária deve 
ser enviado para sanção ao chefe do Poder Executivo. 
5.3 Execução 
A execução do orçamento consiste na concretização anual dos objetivos e 
metas determinados para o setor público e implica a mobilização de recursos 
humanos, materiais e financeiros. É parte prática, propriamente dita, do orçamento. 
É necessário que a etapa de execução esteja fundamentada na programação, 
como prevê Kohama (2016, p. 51): 
A etapa de execução deve, necessariamente, fundamentar-se na programação, 
não só para ajustar-se às orientações estabelecidas no orçamento aprovado, 
como também para alcançar a máxima racionalidade possível na solução de 
problemas que decorrem da impossibilidade de se fazer uma previsão exata 
sobre detalhes ligados à execução das modificações produzidas nas condições 
vigentes à época da elaboração do orçamento. 
Ainda sobre a execução da Lei Orçamentária, é muito importante destacar os 
Arts. 47, 48, 49 e 50 da Lei 4.320/1964: 
Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base 
nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas 
trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a 
utilizar. 
Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos 
seguintes objetivos: 
a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil, a soma de 
recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu 
programa anual de trabalho; 
b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio 
entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir 
ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria. 
Art. 49. A programação da despesa orçamentária, para feito do disposto no 
artigo anterior, levará em conta os créditos adicionais e as operações 
extraorçamentárias. 
 
 
 
 
 189 
 
Art. 50. As cotas trimestrais poderão ser alteradas durante o exercício, 
observados o limite da dotação e o comportamento da execução orçamentária 
(BRASIL, 1964, on-line). 
Segundo Kohama (2016, p. 53), “as cotas de despesa têm o propósito de fixar 
as autorizações máximas em um subperíodo orçamentário para que as unidades 
executoras possam empenhar ou realizar pagamentos”. De certa forma, este 
mecanismo visa chamar a atenção para que haja a máxima racionalidade possível no 
emprego dos recursos públicos, visto que condiciona os recursos financeiros às reais 
necessidades dos programas de trabalho. 
Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta a obrigatoriedade da 
programação financeira e estabelece um cronograma mensal de desembolso. 
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que 
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do 
inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o 
cronograma de execução mensal de desembolso (BRASIL, 2000, online). 
Fica evidente a existência de uma complementação entre a Lei n.º 4.320/64 e 
a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois uma trata do quadro de cotas trimestrais da 
despesa, abordando a parte referente ao ponto de vista orçamentário, ou seja, a 
disponibilidade que cada unidade orçamentária possui para emitir empenhos dentro 
do trimestre, enquanto que a outra fala sobre a programação financeira e o programa 
de execução mensal de desembolso e, desse modo, aborda o ponto de vista financeiro 
(Kohama, 2016). 
5.4 Avaliação 
A avaliação é a última etapa do Ciclo Orçamentário. Ela consiste em avaliar o 
que foi definido na Lei OrçamentáriaAnual após as etapas de elaboração e aprovação, 
com o que realmente aconteceu durante a etapa de execução. 
A avaliação refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar 
o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas 
durante a execução; à eficiência com que se realizam as ações empregadas 
para tais fins e o grau de racionalidade na utilização dos recursos 
correspondentes (Kohama, 2016, p. 53). 
É importante deixar claro que esta avaliação não é feita somente quando o 
período de execução terminar. Muito pelo contrário, ela deve ser constante, 
simultânea à execução. Isso permite que a avaliação tenha um papel fundamental na 
orientação da execução e das futuras programações. 
No processo de avaliação, são coletados dados em cada uma das repartições 
ou órgãos. De posse destes dados, “o grupo de avaliação orçamentária deve elaborar 
tabelas, calcular indicadores e apresentar informes periódicos para uso e tomada de 
decisões dos dirigentes das unidades executoras” (Kohama, 2016, p. 53). 
 
 
 
 
 190 
 
A avaliação sempre é feita com base nos dados relativos à execução 
orçamentária. Sobre isso, § 3º do Art. 165 da Constituição Federal descreve que “o 
Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
relatório resumido da execução orçamentária”. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal também estabelece a divulgação de 
informações: 
Art. 9º § 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder 
Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada 
quadrimestre, em audiência pública na Comissão mista permanente de 
senadores e Deputados ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e 
municipais (BRASIL, 2000, online). 
Com os dados da avaliação da execução orçamentária, inicia-se um novo Ciclo 
Orçamentário, ou seja, a elaboração do orçamento seguinte. 
 
 
 
 
 
 191 
 
TÓPICO 6 - CATEGORIAS DE PROGRAMAÇÃO 
Segundo Kohama (2016), as categorias de programação são os diversos níveis 
de programação concreta, adotados para ordenar o processo de seleção dos objetivos 
e meios. 
Por sua vez, as categorias de programação podem ser definidas em dois níveis: 
1. Nível de objetivos; 
2. Nível de meios (atividades e ações). 
6.1 Nível de Objetivos 
No nível de objetivos são definidos os fins ou produtos finais a serem atingidos 
e alcançados. Neste nível, elaboram-se os Programas e Subprogramas a serem 
desenvolvidos, de acordo com os objetivos definidos (KOHAMA, 2016). 
- Programa – conjunto de ações necessárias para alcançar um objetivo 
concreto, bem como os recursos indispensáveis à sua consecução, sob a 
responsabilidade de uma ou mais unidades administrativas. O programa 
pode ser Simples ou Complexo. Simples quando abrange uma finalidade 
específica (ex: processo legislativo). Complexo quando o produto final é 
relativamente homogêneo e pode ser desagregável em produtos finais 
parciais (ex: formação em curso superior, que pode se referir a graduação, 
Pós-graduação, extensão universitária); 
- Subprograma – são partes de um conjunto de ações e recursos do 
programa complexo, à que estejam vinculadas, necessárias ao atingimento 
de produtos finais parciais. Como no exemplo anterior, os cursos 
correspondentes ao programa complexo “formação em curso superior”. 
6.2 Nível de Meios 
O nível de meios corresponde às categorias de programação em que são 
definidas as ações necessárias para alcançar o objetivo de um programa ou 
subprograma, bem como os recursos humanos, materiais e financeiros, em 
quantidade e qualidade adequados àquela realização. Essas ações são definidas 
através de Projetos e Atividades (Kohama, 2016): 
- Projeto: é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, 
das quais resulta um produto final que concorre para a expansão ou o 
aperfeiçoamento da ação do governo, como, por exemplo, a construção e 
ampliação de salas de aula. O conjunto de operações necessárias para 
execução do projeto denomina-se Obra, sendo que Trabalho é entendido 
como o esforço sistemático para executar cada uma das fases do processo 
de execução de uma obra. Logo, o esforço sistemático para executar a 
OBRA chama-se TRA-BALHO; 
 
 
 
 
 192 
 
- Atividades: é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de 
modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação do 
Governo, como, por exemplo, a conservação de estradas. O conjunto de 
operações necessárias para execução das atividades denomina-se Tarefa. 
 Saiba mais 
Os orçamentos variam segundo a forma de Governo e 
podem ser classificados em três tipos: 
a) Legislativo: é o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação 
é da competência do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a 
sua execução. Este tipo é utilizado em países parlamentaristas; 
b) Executivo: é o orçamento cuja elaboração, aprovação é da 
competência do Poder Executivo. É utilizado em países onde 
impera o absolutismo do Chefe de Estado.; 
c) Misto: é o modelo no qual o orçamento é elaborado e executado 
pelo Poder Executivo, cabendo ao Legislativo a sua votação e 
controle. Esse tipo é utilizado pelos países nos quais as funções 
legislativas são exercidas pelo Congresso ou Parlamento, sendo 
sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. No Brasil, esse é o 
modelo consagrado pelos textos constitucionais. 
Fonte: Silva (2014, p. 30). 
 Reflita 
Você já parou pra pensar como o Sistema Orçamentário 
Brasileiro é complexo? E como, pelo menos na teoria, ele vista 
estudar a forma mais eficiente de utilizar os recursos públicos? 
Fonte: a autora. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 193 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Nesta unidade você conheceu o Sistema Orçamentário Brasileiro, que é 
baseado no Sistema de Planejamento Integrado. Segundo estudos técnicos e 
científicos divulgados pela Organização das Nações Unidas (ONU), o Sistema de 
Planejamento Integrado é indicado para países subdesenvolvidos, tendo em vista que, 
diante da escassez de recursos disponíveis, define quais são as ações prioritárias a 
serem executadas pelo governo. 
Neste processo de planejamento e execução das ações públicas, o Sistema 
Orçamentário Brasileiro é composto por três leis: Plano Plurianual (PPA), Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). 
Como você pôde conhecer, o PPA é um plano de médio prazo que estabelece 
as metas a serem alcançadas em um período de quatro anos. Já a LDO, define quais 
dessas metas são prioridades e devem compor o orçamento anual. Por fim, a LOA, 
estabelece o programa de ações do governo. 
Após estudar sobre as leis orçamentárias, você conheceu o ciclo orçamentário, 
que compreende: I - a elaboração, que consiste na formulação da proposta 
orçamentária; II - o estudo e aprovação, onde a proposta orçamentária é analisada e, 
se necessário, alterada, para então ser aprovada; III - a execução, que consiste na 
concretização das ações do governo; IV - a avaliação, na qual se compara o 
orçamento previsto com o realizado. Todas essas ações visam a melhor aplicação dos 
recursos públicos. 
Por fim, você conheceu a estrutura de programação, que, em seu nível de 
objetivos, define os programas ou subprogramas de ações do governo e, em seu nível 
de meios, define os projetos ou atividades a serem executadas para alcançar os 
objetivos definidos. 
 
 
 
 
 
 194 
 
LEITURA COMPLEMENTAR 
PORTAL DA TRANSPARÊNCIA: O QUE É E COMO FUNCIONA? 
Lançado pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União em 
2004, o Portal da Transparência do Governo Federal é um site de acesso livre, no 
qual o cidadão pode encontrar informações sobre como o dinheiro público é utilizado, 
além de se informar sobre assuntos relacionados à gestão públicado Brasil. Desde a 
criação, a ferramenta ganhou novos recursos, aumentou a oferta de dados ano após 
ano e consolidou-se como importante instrumento de controle social, com 
reconhecimento dentro e fora do país. 
A fim de atender de forma mais eficiente a crescente demanda e as obrigações 
de transparência, a CGU iniciou projeto para a restruturação do Portal. Como 
resultado do trabalho, o Governo Federal lança, em 2018, o novo Portal da 
Transparência. Entre as novidades, estão: formas diversas de apresentação dos 
dados, mecanismo de busca integrado e intuitivo, melhor usabilidade, mais recursos 
gráficos, integração com redes sociais, maior e melhor oferta de dados abertos, 
adequação a plataformas móveis, maior interatividade. 
E não deixe de experimentar as ferramentas de notificação para ficar informado 
sobre os temas de seu interesse! 
O novo Portal da Transparência reforça, assim, com novos recursos e mais 
informações, sua razão de ser uma ferramenta que permita ao cidadão, de forma cada 
vez mais eficiente, fiscalizar e assegurar a boa e correta aplicação dos recursos 
públicos federais. 
Como funciona o Portal 
Os dados divulgados no Portal são provenientes de diversas fontes de 
informação, entre as quais estão os grandes sistemas estruturadores do Governo 
Federal – como o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal 
(Siafi) e o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape) –, as 
bases de benefícios sociais, as faturas de Cartão de Pagamentos do Governo Federal, 
as bases de imóveis funcionais, entre diversas outras. 
Os órgãos responsáveis por cada fonte de informação encaminham seus dados 
para a CGU, que recebe, reúne e disponibiliza as informações na ferramenta. A 
periodicidade de envio dos dados depende do assunto tratado, assim como a 
periodicidade de atualização das informações no Portal. Saiba mais em Origem e 
Atualização dos Dados. 
Uma vez carregadas no Portal, as informações são disponibilizadas para 
conhecimento do cidadão de diversas formas, como: painéis, consultas detalhadas, 
gráficos, dados abertos. 
 
 
 
 
 195 
 
O acesso ao Portal não requer usuário nem senhas, sendo permitido a qualquer 
cidadão navegar pelas páginas de forma livre, bem como visualizar e utilizar os dados 
disponíveis da forma que melhor lhe convier. 
Entre e conheça mais sobre essa importante ferramenta à sua disposição! 
Fonte: Portal da Transparência (online). 
 
 
 
 
 
 196 
 
MATERIAL COMPLEMENTAR 
 LIVRO 
Título: Contabilidade pública: uma abordagem da Administração 
Financeira Pública 
Autores: Roberto Bocaccio Piscitelli e Maria Zulene Farias Timbó 
Editora:Atlas 
Sinopse: é um livro que aborda a Contabilidade Pública em seus 
principais conceitos e processos e tem como objetivo identificar 
e avaliar a direção e o papel do Estado, assim como a gestão dos 
recursos e a destinação final do gasto público. É apresentada a 
estrutura político-administrativa brasileira, além do orçamento 
público em si. Receitas, despesas, licitações, contratos, convênios, inventários, 
balanços, além da programação e execução financeira das contas públicas, tudo é 
tratado com uma concepção moderna, sempre levando em consideração que a 
informação contábil é elemento fundamental de toda a dinâmica do processo que 
objetiva alcançar as metas governamentais. Nesta 14ª edição de Contabilidade 
Pública, além de uma completa revisão com atualização e ampliação do conteúdo, em 
função das modificações e de uma visão mais crítica da realidade, foram inseridos 
recursos didáticos para potencializar a aprendizagem e aplicação dos temas. 
FILME/VÍDEO 
Título: Um sonho de liberdade 
Ano: 1995 
Sinopse: Andy Dufresne é condenado a duas prisões perpétuas 
consecutivas pelas mortes de sua esposa e de seu amante. Porém 
só Andy sabe que ele não cometeu os crimes. No presídio, durante 
19 anos, ele faz amizade com Red, sofre as brutalidades da vida 
na cadeia, se adapta, ajuda os carcereiros etc. 
 
WEB 
A série Orçamento Fácil é uma série de animação desenvolvida 
pelo Senado sobre orçamento público. A série conta com 19 
vídeos que explicam de forma simples como funciona o 
orçamento público no Brasil. 
Link: 
https://www.youtube.com/watch?v=Bs4hs8tfVHI&list=PLHBXKJ0khYi5pPIvCdotJrjS_
iihBYbsM 
 
https://www.youtube.com/watch?v=Bs4hs8tfVHI&list=PLHBXKJ0khYi5pPIvCdotJrjS_iihBYbsM
https://www.youtube.com/watch?v=Bs4hs8tfVHI&list=PLHBXKJ0khYi5pPIvCdotJrjS_iihBYbsM
 
 
 
 
 197 
 
UNIDADE 3 - CONTABILIDADE PÚBLICA 
Professora Me. Adriana Casavechia Fragalli 
PLANO DE ESTUDO 
Plano de Estudos 
− Desenvolvimento de um orçamento-programa; 
− Contabilidade Pública: conceitos e evolução; 
− Campo de aplicação e estruturação; 
− Regime de escrituração contábil; 
− Sistema de contabilidade aplicada ao setor público. 
Objetivos da Aprendizagem 
− Conhecer um exemplo de orçamento-programa; 
− Compreender os conceitos e evolução da contabilidade pública; 
− Reconhecer os diferentes campos de aplicação da contabilidade 
pública e sua estrutura; 
− Compreender o regime de escrituração contábil; 
− Conhecer os sistema de contabilidade aplicada ao setor público. 
 
 
 
 
 
 198 
 
INTRODUÇÃO 
Olá, caro(a) aluno(o)! 
Até o momento, estudamos questões gerais sobre a Administração Pública e o 
Sistema Orçamentário Brasileiro. A partir de agora, vamos nos aprofundar nos 
estudos da Contabilidade Aplicada ao Setor Público (CASP). 
Você sabe qual a diferença da contabilidade tradicional para a contabilidade 
pública? Nesta unidade, você verá que, em termos conceituais, ambas são muito 
parecidas. Neste viés, o principal aspecto a ser destacado é que a contabilidade 
pública tem como objeto o patrimônio público. 
Assim como a contabilidade vem passando por diversas modificações no 
sentido de se adequar às Normas Internacionais de Contabilidade, a Contabilidade 
Aplicada ao Setor Público também tem sofrido alterações. Isso porque a contabilidade 
pública no Brasil estava muito mais voltada para o orçamento público do que para o 
seu objeto: o patrimônio público. 
Sendo assim, você conhecerá um pouco da evolução da Contabilidade 
Aplicada ao Setor Público, que, nos últimos anos, vêm sido orientada, em seu aspecto 
patrimonial, pelas normas emitidas pelo CFC. Estas normas são de observação 
obrigatória para as entidades no setor público. Nesta unidade você conhecerá quais 
são essas entidades. 
Para se adequar às normas internacionais, o Sistema de Contabilidade 
Aplicada ao Setor Público é dividido em três subsistemas – orçamentário, patrimonial 
e de controle –, o que permite o levantamento de informações específicas quanto ao 
acompanhamento do orçamento público, a situação patrimonial e financeira e o 
reconhecimento de atos de gestão que podem vir a impactar a situação patrimonial 
das entidades do setor público. 
Tendo em vista as diferentes naturezas de informação, o regime de 
escrituração contábil estabelece momentos específicos para o reconhecimento da 
receita e da despesa no âmbito orçamentário e patrimonial. 
Como você já pôde perceber, a Contabilidade Aplicada ao Setor Público é 
bastante complexa. Então, não perca tempo… 
Bons estudos! 
 
 
 
 
 
 199 
 
TÓPICO 1 - DESENVOLVIMENTO DE UM ORÇAMENTO-PROGRAMA 
O orçamento-programa é uma modalidade de orçamento na qual a estimativa 
dos recursos financeiros e sua destinação derivam da elaboração de um plano ou 
programa de trabalho. Sendo assim, o orçamento-programa apresenta os recursos 
financeiros para cada unidade orçamentária, estabelecendo sua ligação com os 
objetivos a serem alcançados (Kohama, 2016). 
A principal característica que distingue o orçamento-programa do orçamento 
tradicional é que “o orçamento-programa parte da previsão de recursos para que 
sejam definidos as atividades e os projetos que serão executados, enquanto no 
orçamento tradicionalpolítica, social, cultural e religiosa. 
Modelos de democracia 
Em termos empíricos, é possível identificar três formas pelas quais os governos 
democráticos se desenvolvem: 
- Democracia direta: inspirada na Ágora grega, permite que os cidadãos 
participem diretamente das decisões públicas, discutindo e votando sobre 
temas de interesse coletivo. 
- Democracia indireta (representativa): os cidadãos elegem representantes que 
deliberam em nome da coletividade, com base na confiança depositada pelo 
voto. 
- Democracia semidireta: combina elementos dos modelos anteriores, 
permitindo participação ampliada por meio de instrumentos como plebiscitos, 
audiências públicas e conferências (Bobbio, 1998). 
A democracia, enquanto regime político, oferece condições para o 
desenvolvimento de uma gestão pública efetiva, voltada à justiça social, à equidade e 
ao uso responsável dos recursos públicos. Para compreendê-la em profundidade, é 
necessário analisar o conjunto de instituições que sustentam seu funcionamento — 
especialmente aquelas ligadas ao principal mecanismo de participação política: o 
voto. 
Partidos políticos e congruência 
Dois aspectos são fundamentais para entender a relação entre voto e políticas 
públicas: os partidos políticos e a congruência política. 
Segundo Schattschneider (1942), a democracia é impensável sem partidos 
políticos. Baquero e Borba (2008, p. 2) reforçam que essa afirmação se tornou um dos 
poucos teoremas amplamente aceitos na Ciência Política. Diversos autores, como 
Pasquino (2010), sustentam que os partidos são essenciais à democracia. 
A definição clássica de partidos políticos, segundo Weber (2012), descreve 
essas instituições como organizações voluntárias, baseadas em livre recrutamento, 
que visam obter votos em eleições para cargos públicos. Em diálogo com Sartori 
(1982), Pasquino (2010) acrescenta que um partido deve atender a três critérios: 
permitir a participação dos filiados, formular um programa de políticas públicas e 
manter sua existência para além de um ciclo eleitoral. 
 
 
 
 
 20 
 
As funções dos partidos incluem: 
- Educação política da população; 
- Mobilização para a participação; 
- Criação de vínculos partidários com o eleitorado; 
- Recrutamento de lideranças; 
- Articulação e agregação de interesses sociais. 
No contexto brasileiro, os partidos atuam como mediadores entre sociedade e 
Estado, já que somente indivíduos vinculados a legendas partidárias podem disputar 
eleições. No exercício do poder, cabe aos partidos organizar o governo, fiscalizar o 
desempenho administrativo e buscar a implementação de suas propostas (Mair, 
2003). 
Reflita 
Congruência Política: Representação em Movimento 
Para além das eleições, os representantes devem legislar 
e governar considerando os interesses e demandas da 
população. A democracia representativa contemporânea é 
marcada por eleições periódicas, mas também por 
questionamentos sobre a efetividade do voto como mecanismo 
de controle e influência. 
Nesse contexto, surge o conceito de congruência política, 
que avalia o grau de correspondência entre as decisões dos 
representantes e as preferências dos representados. Urbinati 
(2006) destaca que a representação política vai além do 
momento eleitoral, sendo as eleições fundamentais, ainda que 
limitadas, ao aprendizado democrático. 
A congruência não é sinônimo de representação, mas 
funciona como indicador da qualidade da relação entre eleitores 
e eleitos. Ela permite verificar o quanto os cidadãos se sentem 
contemplados pelas decisões políticas e o quanto os 
representantes consideram as opiniões da população ao 
deliberar sobre políticas públicas. 
Os estudos pioneiros sobre o tema (Miller; Stokes, 1963; 
Page; Shapiro, 1983) abriram caminho para pesquisas mais 
recentes. No Brasil, Carreirão (2015) foi o primeiro pesquisador 
a se dedicar sistematicamente à congruência política, 
classificando os estudos em duas vertentes: 
- Comparação entre as preferências dos eleitores e as dos 
representantes, incluindo propostas de campanha dos partidos; 
 
 
 
 
 21 
 
- Comparação entre as preferências dos eleitores e as políticas 
efetivamente aprovadas pelos representantes. 
É importante lembrar que a representação é um processo 
dinâmico, e a congruência pode variar ao longo do tempo. A 
proximidade ou o afastamento entre eleitores e representantes 
depende de múltiplos fatores, incluindo contexto político, 
capacidade institucional e mecanismos de participação. 
Fonte: o autor, 2025. 
Saiba mais 
Há países onde são permitidas candidaturas avulsas (de 
indivíduos sem filiação a partidos) ou por grupos políticos 
organizados, como o Movimiento al Socialismo (MAS), na 
Bolívia, que se autointitula movimento social “não partidário”. 
 Fonte: Mayorga (2003). 
2.2 Políticas públicas 
Como o Estado tem por finalidade servir à população, cabe à gestão pública 
atuar para atender às necessidades dos cidadãos, por meio de ações que promovam 
a responsabilidade, a transparência e a efetividade dos atos governamentais. 
A gestão pública está diretamente relacionada ao desenvolvimento político do 
Estado, embora nem sempre acompanhe seu desenvolvimento econômico. As 
reformas pelas quais o Estado moderno tem passado frequentemente geram tensões, 
pois confrontam a lógica do Estado burocrático tradicional com propostas de inovação 
que visam aprimorar a administração pública e torná-la mais eficiente e responsiva. 
Nesse contexto, especialmente sob regimes democráticos, cabe ao Estado 
implementar ações que atendam aos interesses da população. O principal instrumento 
para essa implementação são as políticas públicas. 
Conceito e características 
As políticas públicas são mecanismos de efetivação das deliberações do poder 
público junto à sociedade. Dada sua amplitude — em termos de áreas de atuação, 
arranjos institucionais e públicos-alvo — não há uma definição única e consensual 
sobre o termo. 
Para Souza (2006), políticas públicas constituem um campo de conhecimento 
voltado à realização efetiva das ações de governo, incluindo sua avaliação e eventual 
reformulação. 
 
 
 
 
 22 
 
Rodrigues (2010) define políticas públicas como processos de tomada de 
decisão coletiva, nos quais diferentes grupos sociais, com demandas distintas, 
debatem e influenciam o desenvolvimento de áreas específicas da sociedade. 
Amabile (2012) destaca três características centrais: 
- Decisões voltadas ao interesse público, com abrangência coletiva; 
- Estratégias de atuação com capacidade de transformar realidades; 
- Concretização das ações governamentais por meio de processos complexos. 
A partir dessas definições, podemos compreender políticas públicas como um 
conjunto de ações administrativas, programas e decisões governamentais adotadas 
por atores públicos — gestores, legisladores, técnicos — com o objetivo de garantir 
direitos e promover cidadania. 
Elas estão sempre em diálogo com os princípios constitucionais. Como afirma 
Kerstenetzky (2015, p. 175): 
[...] mesmo nem sempre encontrando correspondência perfeita em normas 
constitucionais, as políticas públicas no mínimo não podem ferir esses 
preceitos e são, sob muitos aspectos, o braço executivo de direitos expressos 
na Constituição. 
Finalidade e abrangência 
As políticas públicas visam atender aos direitos sociais em áreas como 
educação, saúde, transporte, cultura, habitação, previdência, lazer e inclusão de 
minorias. Seu foco não é apenas um campo de atuação, mas a promoção da cidadania 
ampla, o que significa que nem todas as ações contemplam a totalidade da população. 
Essas políticas podem ser direcionadas a segmentos sociais específicos, em 
função de condições sociais, culturais, étnicas ou econômicas que demandam 
atenção especial. Assim, elas podem afetar tanto a sociedade como um todo quanto 
grupos específicos, independentemente de fatores comoa previsão dos recursos constitui a etapa final do processo de 
planejamento” (ARAÚJO; ARRUDA, 2009, p. 62). 
Silva faz a seguinte comparação entre o orçamento tradicional e orçamento-
programa: 
FIGURA 1 - ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA 
 
Fonte: adaptado de Silva (2014). 
Kohama (2016) apresenta os seguintes passos para o desenvolvimento do 
processo de planejamento-orçamento: 
• determinação da situação; 
• diagnóstico da situação; 
• apresentação de soluções alternativas; 
• estabelecimento de prioridades; 
• definição de objetivos; 
• determinação das atividades para concretização dos objetivos; 
• determinação dos recursos humanos, materiais e financeiros. 
Para facilitar o entendimento da adoção desses passos, Kohama (2016) 
apresenta um exemplo baseado no “Texto Programado de Orçamento Programa”, 
 
 
 
 
 200 
 
editado pela Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Para tanto, tem-se o 
seguinte problema: “Um pequeno município possui como principal produto a laranja, 
mas não há escoamento satisfatório de sua produção”. Com base nesta situação, 
podemos definir os seguintes passos: 
Determinação da situação: consiste em conhecer o problema; 
Uma produção de laranjas que não possui bom escoamento, por 
deficiência de uma estrada e de uma ponte; 
Diagnóstico da situação: refere-se a identificação da causa do problema; 
Estrada estreita, muito velha, de terra, com ponte de madeira velha e 
estragada, que não permite a passagem de caminhões. O transporte 
de laranjas é feito por carroças até o outro lado da ponte, para poder 
carregar o caminhão. A safra do próximo ano será maior e 50% da 
safra será perdida; 
Apresentação de soluções alternativas: busca definir possíveis alternativas 
para solucionar o problema; 
Pavimentar a estrada e ampliá-la; 
Melhorar as condições da estrada, mantendo-a em terra; 
Construir nova ponte; 
Estabelecimento de prioridades: estabelece uma sequência entre a melhor 
alternativa para resolver o problema, até a que seria menos recomendável. 
Lembrando que aqui ainda não estamos nos preocupando se os recursos 
serão suficientes para realizar tais ações. 
1º construir nova ponte; 
2º ampliar e asfaltar a estrada; 
3º ampliar a estrada; 
Definição de objetivos: para cada alternativa deve-se estabelecer o objetivo 
a ser atingido; 
1º - construir nova ponte: construir ponte de concreto, para dar 
escoamento total da safra atual e dos próximos quatro anos. Construí-
la em 6 meses com largura mínima de 7 metros; 
2º - ampliar e asfaltar a estrada: ampliar a estrada e asfaltá-la, com 
um mínimo de 7 metros de largura, num trecho 10 km em 6 meses, 
para permitir o escoamento de 90% da safra atual e 80% das próximas 
safras; 
 
 
 
 
 201 
 
3º - ampliar a estrada: ampliar a estrada para sete metros de largura 
num trecho de 10 km em 6 meses, para permitir o escoamento de 
70% da safra atual e 60% das próximas safras; 
Determinação das atividades para concretização dos objetivos: consiste 
em definir as atividades necessárias para alcançar os objetivos 
estabelecidos; 
1º - construir nova ponte: 
localizar a posição da ponte 
elaborar o projeto 
contratar a obra 
construir a ponte 
2º - ampliar e asfaltar a estrada: 
passar a motoniveladora 
contratar o asfaltamento 
asfaltar 
3º - ampliar a estrada: 
Passar a motoniveladora 
Determinação dos recursos humanos, materiais e financeiros: refere-se ao 
dos recursos necessários para realizar as atividades. 
Recursos humanos e materiais 
1º - construir nova ponte: 
fiscal da obra 
firma empreiteira 
2º - ampliar e asfaltar a estrada: 
firma empreiteira 
3º - ampliar a estrada: 
equipamento 
combustível 
um operador 
Recursos financeiros 
 
 
 
 
 202 
 
1º Construir nova ponte: 
remuneração do fiscal, durante 6 meses $ XX,XX 
custo da obra em 6 meses $ XX,XX 
2º Ampliar e asfaltar a estrada: 
custo da obra em 6 meses $ XX,XX 
3º Ampliar a estrada: 
combustível em 6 meses $ XX,XX 
remuneração de um operador de máquina por 6 meses $ XX,XX. 
Feitos os estudos técnicos, ordenadas as prioridades, definidos os objetivos a 
cada uma correspondente, bem como determinadas as atividades e os recursos 
humanos, materiais e financeiros indispensáveis, cabe aos responsáveis a escolha da 
solução que melhor atenda aos requisitos técnicos, adequados aos recursos 
existentes ou possíveis. 
Assim, feita a escolha, o próximo passo é proceder à devida classificação 
programática. Considerando a Classificação Funcional da Despesa e as categorias 
de programação apresentadas, para cada objetivo estipulado no exemplo de 
orçamento-programa, são então identificadas as seguintes classificações: 
1º Construir nova ponte: 
FUNÇÃO 26 TRANSPORTE 
SUBFUNÇÃO 782 TRANSPORTE RODOVIÁRIO 
PROGRAMA 001 ESTRADAS VICINAIS 
PROJETO 1.001 CONSTRUÇÃO DE PONTE 
2º Ampliar e asfaltar a estrada: 
FUNÇÃO 26 TRANSPORTE 
SUBFUNÇÃO 782 TRANSPORTE RODOVIÁRIO 
PROGRAMA 001 ESTRADAS VICINAIS 
PROJETO 2.001 AMPLIAÇÃO E ASFALTAMENTO DE ESTRADA 
3º Ampliar estrada: 
FUNÇÃO 26 TRANSPORTE 
SUBFUNÇÃO 782 TRANSPORTE RODOVIÁRIO 
PROGRAMA 001 ESTRADAS VICINAIS 
 
 
 
 
 203 
 
ATIVIDADE 3.001 CONSERVAÇÃO DE ESTRADA 
Perceba que as duas primeiras alternativas de solução do problema envolvem 
a execução de Projetos, tendo em vista que se referem a programas que resultam em 
um produto final. Já a última alternativa envolve a execução de uma Atividade, tendo 
em vista que a conservação de estradas é um programa de realização contínua. 
 
 
 
 
 
 204 
 
TÓPICO 2 - CONTABILIDADE PÚBLICA: CONCEITO E EVOLUÇÃO 
Dentre os vários conceitos formados ao longo dos séculos de estudo da 
contabilidade, Kohama (2016, p. 24) destaca os apresentados por dois autores: 
Vicenzo Masi: “Contabilidade é a ciência que estuda o patrimônio à disposição 
das Aziendas”. 
Frederico Herrmann Júnior: “Contabilidade é a ciência que estuda o patrimônio 
à disposição das aziendas, em seus aspectos estáticos e em suas variações, 
para enunciar, por meio de fórmulas racionalmente deduzidas, os efeitos da 
administração sobre a formação e a distribuição dos réditos (lucro)”. 
Podemos concluir que a contabilidade é uma técnica que gera informações 
sobre o patrimônio para auxiliar os gestores no seu processo de tomada de decisão. 
A contabilidade pública, por sua vez, é uma dentre as diversas ramificações da 
contabilidade, como: contabilidade comercial, contabilidade industrial, contabilidade 
bancária, contabilidade hospitalar, contabilidade agropecuária, entre outras. 
Quanto ao conceito de contabilidade pública, Kohama (2016, p. 25) destaca o 
estudo da Divisão de Inspeção da Contabilidade - Contadoria Central do Estado, de 
1954, que apresentou a seguinte conceituação: “é o ramo da contabilidade que 
estuda, orienta, controla e demonstra a organização e execução da Fazenda Pública; 
o patrimônio público e suas variações”. 
De forma mais completa, Silva (2014, p. 70) descreve a Contabilidade Aplicada 
ao Setor Público como sendo: 
O espaço de atuação do Profissional de Contabilidade que demanda estudo, 
interpretação, identificação, mensuração, avaliação, registro, controle e 
evidenciação de fenômenos contábeis, decorrentes de variações patrimoniais 
em: 
entidades do setor público; 
ou de entidades que recebam, guardem, movimentem, gerenciem ou apliquem 
recursos públicos, na execução de suas atividades, no tocante aos aspectos 
contábeis da prestação de contas. 
A contabilidade vem passando por diversas adequações no sentido de adotar 
as normas internacionais. No caso da contabilidade pública não é diferente. No 
processo de adoção das normas internacionais a Secretaria do Tesouro Nacional 
(STN), através da Portaria do Ministério da Fazenda 184/2008, recebeu a 
responsabilidade de identificar as diretrizes a serem observadas no setor público 
(pelos entes públicos) quanto aos procedimentos,gênero, faixa etária, 
escolaridade, religião, ocupação ou vínculo empregatício. 
Essa diversidade reflete a universalização da preocupação com o bem-estar 
coletivo, ainda que a capacidade efetiva do Estado de atender a todas as demandas 
seja limitada. 
Saiba mais 
A discussão sobre vertentes explicativas, interpretações 
teóricas, principais conceitos e os autores que se destacam no 
campo de estudos das políticas públicas foi sistematizado em 
balanço de literatura por Agum, Riscado e Menezes (2015). 
 Fonte: o autor, 2025. 
Tipologia das políticas públicas 
 
 
 
 
 23 
 
Segundo Brancaleon et al. (2015), embora nenhuma classificação seja exata, 
a tipologia ajuda a compreender o campo das políticas públicas e a identificar seus 
principais aspectos. Os autores propõem quatro categorias: 
A) Políticas Públicas distributivas - as chamadas políticas distributivas não 
consideram a limitação dos recursos públicos e buscam privilegiar não a 
sociedade como um todo, mas uma parcela da população. Um risco iminente 
advindo das políticas distributivas é a ocorrência do que conhecemos como 
clientelismo, assistencialismo, etc.; 
B) Políticas Públicas redistributivas - por meio destas é que se alocam bens ou 
serviços a segmentos específicos da sociedade mediante recursos que são 
extraídos de outros grupos específicos; 
C) Políticas Públicas regulatórias - são as mais facilmente identificadas e 
envolvem prioritariamente os policymakers, a administração pública e a 
burocracia estatal, além de outros grupos de interesse. As políticas regulatórias 
conformam-se em ordens e proibições, decretos e portarias; 
D Políticas Públicas constitutivas - são elas que estabelecem as ‘regras do 
jogo’, as normas e procedimentos a partir dos quais devem ser formuladas e 
implementadas outras políticas (Brancaleon, 2015, p. 2-3). 
Desafios contemporâneos 
Apesar do consenso sobre a responsabilidade do Estado na gestão das 
políticas públicas, diversos fatores têm comprometido sua efetividade: 
- Sucateamento da máquina pública; 
- Práticas ilícitas e corrupção; 
- Crises econômicas e fiscais; 
- Impactos da globalização e da financeirização. 
Esses elementos têm levado muitos entes públicos — prefeituras, governos 
estaduais e até o governo federal — a reconhecerem suas limitações na 
implementação de políticas públicas, especialmente em áreas essenciais. 
Autores como Bresser-Pereira (1998) e Draibe (2001) discutem os efeitos das 
reformas do Estado e da transição para modelos de gestão pública mais flexíveis, que 
buscam conciliar eficiência administrativa com responsabilidade social. 
2.3 Políticas públicas e responsabilidade social 
Como destacado ao final da seção anterior, há algumas décadas as políticas 
públicas deixaram de ser responsabilidade exclusiva do poder público. Essa mudança 
tem se consolidado nacional e internacionalmente, como observa Amabile (2012, p. 
390): 
[...] são de responsabilidade da autoridade formal legalmente constituída para 
promovê-las, mas tal encargo vem sendo cada vez mais compartilhado com a 
 
 
 
 
 24 
 
sociedade civil por meio do desenvolvimento de variados mecanismos de 
participação no processo decisório. 
Um dos caminhos para esse compartilhamento é a inclusão da população nas 
discussões e deliberações, tema que será aprofundado na última unidade desta 
disciplina. Outra via relevante é a responsabilidade social empresarial, que representa 
uma forma de cooperação entre o Estado e o setor privado na construção de políticas 
públicas. 
Responsabilidade social empresarial 
Atualmente, empresas privadas buscam diferenciais competitivos que vão além 
da qualidade de produtos e serviços. Com o avanço tecnológico e a especialização 
da mão de obra, organizações com maior capital operam em condições de competição 
semelhantes. Nesse cenário, a responsabilidade social tornou-se um elemento 
estratégico. Segundo Silva et al. (2004): 
[...] as organizações empresariais necessitam estar abertas a um processo 
contínuo de mudança em que a orientação dos investimentos, a utilização de 
novas tecnologias e a exploração dos recursos naturais estejam de acordo com 
as necessidades atuais e futuras da sociedade. 
 Fucs (2007, p. 74) complementa: 
[...] nos últimos anos, virou uma espécie de sacrilégio criticar as ações de 
responsabilidade social das empresas. Elas se tornaram tão valorizadas pela 
sociedade que, hoje, qualquer empresa que se preze precisa ter seu projeto 
social. 
A responsabilidade social empresarial tem se tornado prática comum em um 
número crescente de empresas. Ao realizar ações sociais, as organizações ganham 
reconhecimento público, fortalecem sua imagem e ampliam sua base de 
consumidores. Essas ações são denominadas práticas de responsabilidade social. 
De acordo com o Instituto Ethos (2007), responsabilidade social é: 
A gestão por parte das organizações, de maneira ética e transparente perante 
toda a sociedade, com estabelecimento de metas compatíveis com o 
desenvolvimento social sustentável, de modo a preservar recursos ambientais 
e culturais, promovendo a redução das desigualdades sociais. 
Mendonça e Carreira (2006, p. 1) reforçam: 
A responsabilidade social empresarial vem se tornando uma importante 
ferramenta para a sustentabilidade das organizações. O gestor deve estar 
atento às suas relações éticas e ser transparente em relação a todo o público 
que se relaciona com a empresa para o desenvolvimento do seu negócio e da 
sociedade, de maneira a preservar também os recursos ambientais para as 
gerações futuras. 
 
 
 
 
 25 
 
Além de agregar valor às marcas no curto prazo, a responsabilidade social 
aumenta a confiança dos consumidores e constitui uma vantagem competitiva no 
médio prazo (Mazzei; Rocha, 2003). 
Robert Reich, citado por Fucs (2007, p. 76), reconhece que essas ações podem 
ser práticas de boa gestão quando contribuem para o aumento dos lucros, mas 
questiona o direito das empresas de decidir sobre ações de interesse público, 
prerrogativa que, oficialmente, cabe ao Estado. 
Parcerias intersetoriais e governança colaborativa 
Uma empresa socialmente responsável é aquela que se preocupa com a 
sociedade e assume papel ativo na promoção de mudanças sociais. Essa atuação 
não se limita à satisfação de clientes e acionistas, mas envolve o meio em que está 
inserida e os públicos com os quais se relaciona. 
Nesse contexto, é essencial destacar a interconexão entre Estado, mercado e 
sociedade civil na formulação e implementação de políticas públicas. Para além das 
relações binárias — Estado-sociedade e Estado-mercado — há um modelo de 
governança colaborativa, no qual os três setores atuam conjuntamente. 
Essa colaboração ocorre quando empresas privadas: 
- Criam entidades com fins sociais; 
- Estabelecem parcerias com organizações do Terceiro Setor; 
- Transferem recursos financeiros, materiais ou humanos para apoiar ações 
sociais. 
Essas parcerias são benéficas: 
- Para as empresas, que ganham visibilidade positiva; 
- Para o Terceiro Setor, que enfrenta limitações de recursos; 
- Para o Estado, que vê reduzida a pressão social por intervenção direta. 
No entanto, é fundamental que essas parcerias gerem resultados consistentes 
e alinhados às necessidades sociais, pois esse é o princípio central das políticas 
públicas: atender demandas legítimas da população com equidade, eficiência e 
responsabilidade. 
Vídeo Complementar 
Título: Políticas Públicas - O que São? | Importância, Tipos, Exemplos e para que 
servem (RESUMO) 
Ano: 2023 Canal: Me Julga - Cíntia Brunelli 
https://www.youtube.com/watch?v=zezRGcdm5TQ 
 
https://www.youtube.com/watch?v=zezRGcdm5TQ
 
 
 
 
 26 
 
Material Complementar 
LIVRO 
Título: Dicionário de Políticas Públicas. 
Autor: Carmen Lúcia Freitas de Castro, Cynthia Rúbia Braga 
Gontijo e Antônio Eduardo de Noronha Amábile. 
Editora: Universidade Estadual de Minas GeraisSinopse: O Dicionário apresenta conceitos vinculados à teoria e 
à prática das políticas públicas, direcionando-se a estudantes, 
pesquisadores, gestores públicos e demais cidadãos 
interessados em compreender a gestão pública contemporânea, 
bem como suas articulações internas e externas. 
FILME 
Título: Quanto Vale ou é Por Quilo? 
Ano: 2005 
Sinopse: Quanto vale ou é por quilo?” (2005) é um filme de 
Sérgio Bianchi que compara a escravidão do período colonial 
com a exploração da miséria e a corrupção atuais, onde ONGs 
e o poder público usam o “marketing social” para fins lucrativos 
disfarçados de caridade, refletindo como a desigualdade e a 
exploração persistem no Brasil. O filme, baseado no conto “Pai 
contra mãe” de Machado de Assis, mostra a violência e a 
corrupção que se mantêm, apenas com uma “roupagem” 
diferente. 
 
 
 
 
 
 
 27 
 
Unidade 3 - Ciclo de Políticas Públicas 
Não é incomum termos a percepção de que determinadas políticas públicas 
avançam lentamente, enquanto outras são aprovadas e implementadas com notável 
rapidez. Surge, então, a questão: essa impressão resulta de um desconhecimento do 
processo ou corresponde a uma percepção legítima? De fato, a formulação e a 
execução de políticas públicas podem apresentar diferentes ritmos e graus de 
complexidade, variando conforme os atores envolvidos, a urgência da demanda, a 
viabilidade política e a capacidade institucional. Nesse contexto, torna-se fundamental 
distinguir entre políticas de Estado, caracterizadas por seu caráter estruturante e 
duradouro, e políticas de governo, marcadas por sua natureza conjuntural e pela 
vinculação a mandatos específicos. 
A primeira seção desta unidade aborda justamente essa distinção, essencial 
para compreender os mecanismos que influenciam a definição, a implementação e a 
continuidade (ou extinção) das políticas públicas ao longo do tempo e dos ciclos 
políticos. 
Na segunda seção, trataremos do ciclo de atividades que compõem uma 
política pública, desde a entrada da temática na agenda pública, passando pela 
formulação, implementação e avaliação, com destaque para a geração de feedback 
aos diversos atores sociais envolvidos. Esse ciclo, embora apresentado de forma 
linear, é cada vez mais entendido como um processo dinâmico e interativo, sujeito a 
revisões constantes e influências externas — como crises econômicas, mudanças 
climáticas, decisões judiciais e mobilizações sociais. 
A título de aprofundamento, será apresentado um compêndio de análises sobre 
o Programa Bolsa Família, política pública que passou por reformulações recentes e 
deu origem ao Novo Bolsa Família, com novos critérios de focalização e integração 
com outras ações sociais. A abordagem metodológica dos estudos sobre esse 
programa revela a multiplicidade de olhares e a complexidade envolvida na avaliação 
de políticas públicas. 
Além disso, serão discutidos exemplos atuais como o Desenrola Brasil, voltado 
à renegociação de dívidas de famílias endividadas; o Plano Nacional de Vacinação 
contra a COVID-19, que evidenciou os desafios logísticos e federativos da 
implementação em larga escala; e o relançamento do Minha Casa Minha Vida, com 
foco em inclusão habitacional e sustentabilidade. 
Por fim, caminharemos rumo à exploração dos vínculos entre Estado, governo 
e políticas públicas, considerando o ciclo como um todo e sua articulação com a 
democracia brasileira, especialmente no que diz respeito aos avanços em participação 
social, controle cidadão e transparência pública. 
 
 
 
 
 28 
 
Bons estudos! Que esta unidade contribua para ampliar sua compreensão 
sobre como as políticas públicas são construídas, transformadas e avaliadas — e 
como você, como cidadão, pode influenciar esse processo. 
3.1 Políticas de estado e políticas de governo 
Nas unidades anteriores deste material, discutimos os conceitos, aspectos 
históricos, tipologias e características que conformam o Estado e o governo no Brasil. 
Ao tratarmos agora das políticas públicas, é oportuno retomar brevemente a distinção 
entre esses dois termos: Estado refere-se à estrutura institucional e à concentração 
ou dispersão do poder; governo, por sua vez, diz respeito à forma, sistema e regime 
por meio dos quais esse poder é exercido. 
Em termos práticos, o Estado define quem detém o poder político, enquanto o 
governo define como esse poder é exercido na gestão pública. 
Combinando esses conceitos à ideia de políticas públicas — entendidas como 
responsabilidade do poder público para com coletividades que demandam serviços 
específicos — é fundamental compreender como essas políticas são classificadas: 
como políticas de Estado ou políticas de governo. 
Políticas de Estado 
As políticas de Estado se caracterizam por seu vínculo com a estrutura 
burocrática permanente da máquina pública. São construídas com base em estudos 
técnicos, análises de impacto, simulações e consultas a diferentes instâncias 
deliberativas. Envolvem agências de Estado, órgãos legislativos e, frequentemente, 
consultorias especializadas. Dois grupos de atores são especialmente relevantes 
nesse processo: 
- Políticos: atuam por meio de partidos, bancadas parlamentares, ministérios e 
secretarias, influenciando a formulação e tramitação das políticas. 
- Sociedade civil: mobiliza-se para pressionar, propor ou contestar políticas, por 
meio de manifestações, abaixo assinados, movimentos sociais, sindicatos, 
ONGs, comunidades religiosas e empresariado. 
Segundo Almeida (2016, online): 
Políticas de Estado são aquelas que envolvem as burocracias de mais de uma 
agência do Estado [...] e acabam passando pelo Parlamento ou instâncias 
diversas de discussão, depois que sua tramitação envolveu estudos técnicos, 
simulações, análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou 
orçamentários, quando não um cálculo de custo-benefício levando em conta a 
trajetória completa da política que se pretende implementar. 
Essas políticas exigem ampla discussão financeira, pois afetam o orçamento 
público e têm implicações sociais, econômicas e institucionais de longo prazo. Por 
 
 
 
 
 29 
 
serem desenhadas para permanecerem na estrutura estatal, seu processo de criação, 
alteração ou extinção tende a ser moroso e complexo. 
Exemplos contemporâneos de políticas de Estado no Brasil incluem: 
- O Sistema Único de Saúde (SUS), consolidado pela Constituição de 1988 e 
mantido por diferentes governos, como política estruturante; 
- O Orçamento Participativo de Porto Alegre, implementado em 1989 e mantido 
por sucessivos mandatos municipais; 
- A Lei Cidade Limpa, em vigor desde 2006 na cidade de São Paulo, com apoio 
contínuo da sociedade civil. 
Políticas de Governo 
Em contrapartida, as políticas de governo são formuladas de maneira mais 
simples e ágil, geralmente por iniciativa do Poder Executivo, com menor grau de 
institucionalização. São respostas a demandas imediatas, internas ou externas, e 
costumam ter alcance mais restrito. 
Segundo Almeida (2016, online): 
Políticas de governo são aquelas que o Executivo decide, num processo bem 
mais elementar de formulação e implementação [...] para responder às 
demandas colocadas na própria agenda política interna ou vindas de fora, como 
resultado de eventos internacionais com impacto doméstico. 
Essas políticas podem tratar de temas relevantes, mas seus trâmites são mais 
curtos e costumam estar vinculados a planos administrativos específicos, como 
secretarias ou ministérios. 
Exemplos recentes de políticas de governo incluem: 
- O programa Desenrola Brasil, voltado à renegociação de dívidas de famílias 
endividadas, foi lançado em 2023 como resposta à crise de crédito; 
- A reformulação do Novo Bolsa Família, que embora tenha elementos 
estruturantes, foi redesenhada com foco em metas específicas do atual 
governo; 
- O relançamento do Minha Casa Minha Vida, com ajustes nos critériosde 
acesso e financiamento habitacional. 
Reflexão crítica 
Políticas de Estado e políticas de governo não são sinônimos. Embora uma 
política de governo possa atender ao clamor popular, e uma política de Estado possa 
ser iniciada por um governo específico, suas naturezas institucionais e seus processos 
de deliberação são distintos. 
Para o gestor público, é essencial considerar: 
 
 
 
 
 30 
 
- A rede de interações que sustentou a formulação da política — acordos, 
estudos, parcerias, debates e aprovações; 
- Os impactos prospectivos da política — em termos de custo-benefício 
financeiro, social, cultural, político e institucional. 
Essa análise é fundamental para compreender se uma política pública é uma 
ação de Estado ou uma ação de governo. 
As discussões sobre essa distinção são recorrentes e se intensificam a cada 
novo ciclo político. No Brasil, são especialmente relevantes os debates sobre políticas 
públicas nas áreas de saúde (Fleury, 2003), educação (Oliveira, 2011; Ogiba, 2016), 
transferência de renda (Azevedo, 2007; Rêgo; Pinzani, 2013a; 2013b), e acolhimento 
de refugiados (Dias et al., 2011). 
Reflita 
Busque, na internet, a legislação referente ao seu 
município na página da Câmara de Vereadores e procure 
identificar se políticas públicas aprovadas remetem a políticas de 
Estado ou de governo. Há clareza nas informações disponíveis? 
Fonte: o autor, 2025. 
O aprofundamento sobre essas políticas será retomado nas próximas 
unidades, com foco nas lutas históricas e sociais, nos avanços e retrocessos ao longo 
do período republicano, e no papel da sociedade civil na formulação e controle das 
políticas públicas. 
3.2 Ciclo de políticas públicas 
Durante muitas décadas, as políticas públicas foram analisadas 
predominantemente como resultados de articulações políticas e decisões 
governamentais. A ênfase recaía sobre o processo decisório no âmbito da gestão 
pública, com foco nos atores políticos e nas disputas de poder (Faria, 2003). 
A partir da década de 1970, esse olhar foi ampliado. A análise passou a 
considerar o conjunto de etapas que compõem a trajetória de uma política pública, 
desde o surgimento de demandas sociais até a avaliação dos resultados. Essa 
abordagem pluralizou os objetos de estudo e permitiu compreender as políticas 
públicas como processos dinâmicos, interativos e multissetoriais. 
Esse conjunto de etapas é conhecido como ciclo de políticas públicas, e 
embora não haja consenso absoluto sobre sua estrutura, diversos autores propõem 
modelos analíticos que ajudam a compreender sua lógica e funcionamento. Como 
destaca Amabile (2012), não há uma definição única para o termo “políticas públicas”, 
tampouco para as etapas que compõem seu ciclo. 
 
 
 
 
 31 
 
Autores como Trevisan e Van Bellen (2008), Chiari (2012), Azeredo, Luiza e 
Baptista (2012), Secchi (2012) e Brancaleon et al. (2015) propõem diferentes 
conjuntos de fases, com variações conforme o enfoque teórico e metodológico. 
O modelo de Brancaleon et al. (2015), por exemplo, organiza o ciclo em cinco 
atividades principais, com retroalimentação contínua do sistema: 
- Identificação de problemas: reconhecimento de demandas sociais que exigem 
ação pública. Essa etapa envolve análise de dados, escuta da sociedade e 
mobilização de atores sociais. 
- Formulação de alternativas: desenvolvimento de propostas, programas e 
estratégias para enfrentar os problemas identificados. Envolve estudos 
técnicos, consultas públicas e articulação intersetorial. 
- Tomada de decisão: escolha entre as alternativas formuladas, com base em 
critérios políticos, técnicos, financeiros e sociais. Pode ocorrer no âmbito do 
Executivo, do Legislativo ou de conselhos deliberativos. 
- Implementação: execução das ações planejadas, com mobilização de recursos 
humanos, financeiros e institucionais. Envolve coordenação entre diferentes 
níveis de governo e setores da sociedade. 
- Avaliação: Monitoramento dos resultados e impactos da política pública, com 
base em indicadores quantitativos e qualitativos. Essa etapa gera feedback 
para ajustes, reformulações ou encerramento da política. 
A retroalimentação do ciclo ocorre quando os resultados da avaliação 
influenciam novas decisões, reformulações ou a criação de novas políticas. Esse 
processo é iterativo e não linear — as etapas podem se sobrepor, ser revisitadas ou 
interrompidas conforme o contexto político e institucional. 
FIGURA 1 - ESQUEMA DO CICLO DE POLÍTICA PÚBLICA 
 
Fonte: Brancaleon et al. (2015, p. 3). 
 
 
 
 
 32 
 
Atualizações contemporâneas 
No Brasil atual, o ciclo de políticas públicas tem sido influenciado por diversos 
fatores: 
- Digitalização da gestão pública: uso de plataformas como Gov.br, Painel de 
Monitoramento de Políticas Sociais e sistemas de dados abertos para ampliar 
a transparência e a eficiência. 
- Judicialização de políticas públicas: decisões judiciais que interferem na 
formulação, implementação ou continuidade de políticas, especialmente nas 
áreas de saúde, educação e meio ambiente. 
- Participação social ampliada: conselhos gestores, conferências nacionais, 
consultas públicas e plataformas digitais têm permitido maior envolvimento da 
sociedade civil. 
- Coordenação federativa: desafios e avanços na articulação entre União, 
estados e municípios, especialmente em políticas como o Plano Nacional de 
Vacinação e o Novo Bolsa Família. 
- Crises e emergências: situações como a pandemia de COVID-19, desastres 
climáticos e crises econômicas têm exigido respostas rápidas e adaptativas, 
muitas vezes fora do ciclo tradicional. 
Esses elementos serão aprofundados nas próximas seções, com exemplos 
concretos e análises críticas sobre como o ciclo se desenha na prática — e como pode 
ser aprimorado para garantir maior efetividade, equidade e legitimidade das políticas 
públicas. 
Etapas centrais do ciclo: Agenda, Formulação, Implementação e 
Avaliação 
Dentre os autores anteriormente mencionados, há consenso em torno de três 
etapas recorrentes no ciclo de políticas públicas: formulação, implementação e 
avaliação. Nesta seção, trataremos dessas fases e também da agenda pública, que, 
embora nem sempre destacada por todos os autores, é essencial para o início e a 
retroalimentação do ciclo. A tomada de decisão, por sua vez, está contemplada como 
ação transversal, presente em todas as etapas. 
A explicação de cada fase é acompanhada por conceitos extraídos da literatura 
especializada, incluindo revisões publicadas no Boletim de Informações Sociais da 
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais. 
Construção da agenda 
A agenda pública pode ser definida como o espaço de constituição da lista de 
problemas ou assuntos que chamam a atenção de governos e cidadãos, convertidos 
em demandas que os policy makers escolhem ou são compelidos a escolher 
(Azeredo; Luiza; Baptista, 2012, p. 9). 
 
 
 
 
 33 
 
Ela representa o conjunto de discussões, temáticas e demandas relevantes ao 
poder público, mas não depende exclusivamente do governo para sua composição. 
Diversos atores — como partidos, políticos, meios de comunicação, associações, 
lideranças comunitárias e movimentos sociais — influenciam a visibilidade e a 
urgência de determinados temas (Secchi, 2012). 
No Brasil contemporâneo, a construção da agenda tem sido impactada por: 
- Eventos de grande repercussão social, como crises sanitárias, desastres 
ambientais ou escândalos políticos; 
- Mobilização digital, por meio de redes sociais, petições online e campanhas de 
engajamento; 
- Judicialização, quando decisões judiciais obrigam o Estado a priorizar 
determinadas ações; 
- Estudos técnicos e estatísticos, que dimensionam problemas e sustentam sua 
inclusão na agenda governamental. 
Formulação 
A formulação compreende a fase de elaboração de alternativas e escolha de 
uma delas, após a identificaçãode um problema com expressão suficiente para 
provocar uma resposta dos agentes governamentais (Azeredo; Luiza; Baptista, 2012, 
p. 9). 
Essa etapa envolve: 
- Estudos técnicos e diagnósticos; 
- Consultas públicas e audiências; 
- Análise de viabilidade política e financeira; 
- Definição de objetivos, metas e indicadores. 
Atualmente, a formulação tem se beneficiado do uso de dados abertos, 
inteligência artificial e plataformas colaborativas, que permitem maior precisão na 
identificação de problemas e maior participação da sociedade na construção de 
soluções. 
Saiba mais 
Em se tratando de segurança pública, a urgência pela 
intervenção federal no Rio de Janeiro por conta das condições 
de insegurança e violência são exemplo de política de governo, 
enquanto a instalação de unidades de polícia pacificadora 
(UPPs) decorreu de estudos e discussões que 
Implementação 
 
 
 
 
 34 
 
A implementação é a fase de execução das ações planejadas, com mobilização 
de recursos humanos, financeiros e institucionais. Envolve a articulação entre 
diferentes níveis de governo, setores da sociedade e instâncias administrativas. 
Os principais desafios da implementação incluem: 
- Coordenação federativa entre União, estados e municípios; 
- Capacidade técnica e operacional dos órgãos públicos; 
- Resistência política ou institucional; 
- Monitoramento contínuo e ajustes operacionais. 
Exemplos como o Plano Nacional de Vacinação contra a COVID-19 evidenciam 
a complexidade da implementação em larga escala, especialmente em contextos de 
emergência e alta demanda social. 
Avaliação 
A avaliação consiste na análise dos resultados e impactos da política pública, 
com base em indicadores quantitativos e qualitativos. Essa etapa gera feedback para 
ajustes, reformulações ou encerramento da política. 
Segundo Lima e Mendes (2021), a avaliação no Brasil tem se consolidado 
como ferramenta indispensável para o aprimoramento da gestão pública, permitindo: 
- Verificação da efetividade e eficiência das ações; 
- Identificação de gargalos operacionais; 
- Produção de evidências para decisões futuras; 
- Fortalecimento da transparência e da accountability. 
A avaliação pode ser conduzida por órgãos internos, instituições 
independentes, universidades ou organizações da sociedade civil, e deve considerar 
o contexto político, os recursos disponíveis e os atores envolvidos. 
Etapas do Ciclo de Políticas Públicas: Agenda, Formulação, 
Implementação e Avaliação 
A partir do momento em que determinado tema ou problema passa a compor a 
agenda pública, inicia-se o processo de análise da questão, seguido pela formulação 
de propostas de intervenção por meio de ações políticas. Essa intervenção deve 
considerar tanto a abrangência da coletividade a ser atendida quanto os resultados 
esperados com a aplicação da política (Trevisan; Van Bellen, 2008). O processo 
culmina na tomada de decisão, que pode ocorrer em diferentes instâncias do poder 
público. 
Agenda Pública 
A agenda pública é o ponto de partida do ciclo. Refere-se ao conjunto de temas 
e problemas que ganham visibilidade e passam a ser considerados prioritários pelos 
formuladores de políticas. Segundo Azeredo, Luiza e Baptista (2012, p. 9), trata-se da 
 
 
 
 
 35 
 
“lista de problemas ou assuntos que chamam a atenção de governos e cidadãos, 
convertidas em demandas que policy makers escolhem ou são compelidos a 
escolher”. 
Essa agenda não é construída apenas pelo governo. Diversos atores — como 
partidos, meios de comunicação, movimentos sociais, associações e lideranças 
comunitárias — influenciam sua composição (Secchi, 2012). Eventos de grande 
repercussão, como crises sanitárias, desastres ambientais ou escândalos políticos, 
também podem acelerar a entrada de temas na agenda governamental. 
Formulação 
A formulação é a etapa em que se elaboram alternativas para enfrentar os 
problemas identificados. Envolve estudos técnicos, consultas públicas, análise de 
viabilidade e definição de metas e indicadores. Segundo Azeredo, Luiza e Baptista 
(2012, p. 9), é o momento em que “um problema tenha expressão suficiente para 
provocar uma resposta dos agentes governamentais”. 
No Brasil atual, essa etapa tem sido enriquecida pelo uso de dados abertos, 
inteligência artificial, painéis interativos e plataformas colaborativas, que permitem 
maior precisão na identificação de problemas e maior participação da sociedade na 
construção de soluções. 
Implementação 
A implementação é a fase em que as intenções formuladas se transformam em 
ações concretas. É o momento em que a política pública entra em vigor e começa a 
produzir efeitos. Segundo Azeredo, Luiza e Baptista (2012, p. 9), trata-se da “fase em 
que se implantam intenções para se obter impactos e consequências”. 
Essa etapa envolve: 
- Execução administrativa e operacional; 
- Coordenação entre diferentes níveis de governo; 
- Monitoramento contínuo; 
- Ajustes em função de falhas ou imprevistos. 
A implementação é marcada por desafios como escassez de recursos, 
fragmentação institucional, pressões políticas e necessidade de adaptação constante. 
Estratégias como planejamento integrado, capacitação técnica e participação social 
têm sido adotadas para superar esses obstáculos. 
Avaliação 
A avaliação é a etapa final do ciclo, mas também alimenta novas formulações. 
Parte do entendimento de que uma política provoca mudanças entre uma situação 
inicial e uma nova realidade. 
Seus objetivos incluem: 
 
 
 
 
 36 
 
- Produção de conhecimento; 
- Verificação da eficácia dos métodos; 
- Análise dos impactos sociais e operacionais (Azeredo; Luiza; Baptista, 2012, p. 
9). 
Trevisan e Van Bellen (2008) e Chiari (2012) destacam que a avaliação pode 
assumir diferentes formas, dependendo dos atores envolvidos, dos contextos políticos 
e dos objetivos da análise. Ela pode ser: 
- Instrumental: com dados claros e recomendações práticas; 
- Conceitual: como reflexão técnica sobre programas e ações; 
- Persuasiva: para influenciar decisões políticas; 
- De esclarecimento: para alterar a agenda ou a atuação do Estado. 
A avaliação pode gerar constrangimentos políticos quando os resultados são 
negativos, mas também pode fortalecer a imagem de governos quando os impactos 
são positivos. Fatores externos — como mudanças de gestão, conflitos institucionais 
ou cortes orçamentários — podem interferir na utilização dos resultados (Faria, 2005). 
Relatórios e transparência 
Os relatórios de avaliação devem ser publicizados e acessíveis à sociedade. 
São instrumentos de controle social e prestação de contas. Seus usuários incluem: 
- Gestores públicos; 
- Parlamentares; 
- Pesquisadores; 
- Movimentos sociais; 
- Veículos de comunicação; 
- Cidadãos em geral. 
Segundo Trevisan e Van Bellen (2008), a metodologia de avaliação deve 
considerar: 
O timing diz respeito ao tempo ou período de avaliação, que pode ocorrer antes 
(para analisar a relação custo-benefício, custo-efetividade e o retorno 
econômico sobre o investimento), ao longo da implementação (busca 
conhecimento sobre tal processo, seu desenvolvimento e gestão, ou após a 
implementação (com vistas a julgar os resultados, de fato, seus impactos e 
processos). 
No que tange à posição do avaliador em relação ao objeto avaliado, o ideal é 
que seja externo ou independente, para garantir (ao máximo) a neutralidade na 
análise, uma vez que, quando o próprio ente público avalia a política pública ou 
implementou, a tendência é analisar de maneira positiva ou minimizar os fracassos 
(veja formas negativas de uso dos relatórios). Além disso, a avaliação deve ser um 
processo transparente, ao qual o público tenha acesso, o que significa que deve ser 
 
 
 
 
 37 
 
um instrumento de controle da ação do Estado pela população (Trevisan; Van Bellen, 
2008). 
Por fim, em se tratando das modalidades de avaliação, são três as 
possibilidades