Gestão Pública Participativa

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AULA 4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
GESTÃO PÚBLICA 
PARTICIPATIVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Profª Juliana Bertholdi 
 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Introduzido o tema da gestão pública gerencial participativa brasileira, resta 
esmiuçar com mais detalhamento o tema do orçamento público participativo, 
definido pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão como “um 
importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois 
permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade [...] estimulando 
o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a 
corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade”. 
Nesta aula será estudada esta que é uma das formas mais difundidas de 
aplicação da gestão pública participativa. 
TEMA 1 – INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO 
O Estado brasileiro hodierno, organizado social e politicamente como 
República Federativa, é o ente responsável pela gestão pública da máquina por 
meio de seus órgãos administrativos, executando os atos para suprir as 
necessidades de nossa população. 
Nas palavras de Celso Bastos (2006): “o orçamento é, portanto, uma peça 
jurídica, visto que aprovado pelo Legislativo para vigorar como lei cujo objeto 
disponha sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das 
receitas, quer das despesas. O seu objeto, portanto, é financeiro.” 
Há de se anotar, por oportuno, que a acepção jurídica de orçamento se 
encontra insculpida na Constituição nos arts. de 165 a 169. Destaca-se: “Art. 165. 
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as 
diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.” 
Finalmente, destaca-se que, em virtude de adotar a forma federativa de 
Estado, “a República reserva autonomia aos entes federados. Tal elemento 
formador nacional reflete-se no orçamento, no qual a União, Estados-membros, 
Distrito Federal e Municípios podem e devem definir seus orçamentos, levando 
em conta suas prioridades e características”, conforme Azevedo Filho (2012). 
Sobre a participação popular, nota Azevedo Filho (2012): 
Nota-se na Constituição Federal objetivos a serem alcançados pela 
nação. O orçamento e o planejamento público têm por fim dar 
provimento a esses objetivos, e a participação popular, cada vez mais 
frequente nesses processos, tornou-se fator elementar na condução da 
função administrativa do Estado brasileiro [...] esse modelo enfatiza o 
 
 
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verdadeiro espirito democrático e social postos pela Carta Magna de 
1988, além de propiciar a realização de uma gestão fiscal responsável 
(no sentido de se alcançar estabilidade econômica e desenvolvimento 
sustentável). 
Nesse cenário, o orçamento público constitui, atualmente, assunto de 
relevante importância para todos os que se interessam por administração pública 
e almejam que a participação dos cidadãos à gestão da Coisa Pública se torne 
cada vez mais efetiva, por intermédio do Orçamento Participativo (Costa Junior, 
2014). 
TEMA 2 – PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
Ao se preocupar com a elaboração da proposta orçamentária, a doutrina 
constitucional brasileira criou linhas norteadoras a serem observadas, princípios 
que possuem “a finalidade de reforçar a utilização do orçamento como mecanismo 
de controle sobre a atividade desenvolvida pelo Estado, além de orientar o ciclo 
orçamentário” (Azevedo Filho, 2012). 
Dentre estes, destacam-se os princípios a seguir. 
2.1 Princípio da Unidade 
A fim de se evitar a existência de orçamentos paralelos, o orçamento 
deverá ser uno: deverá existir um único orçamento (previsão de receitas e 
autorização de despesas) para um exercício financeiro. 
Desta feita, a casa um dos entes federados cabe a realização de apenas 
um orçamento para o exercício financeiro, fulcrado “em uma única política 
orçamentária e estruturado uniformemente” (Azevedo Filho, 2012). Assim, existe 
o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada município, individual e único. 
Tal princípio está desenhado na Constituição Federal: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
[...] 
§ 5º. A lei orçamentária anual compreenderá: 
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta 
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como 
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
 
 
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2.2 Princípio da Universalidade 
Ainda, no orçamento, devem estar presentes “todas as receitas e despesas 
dos poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, como 
preceituado no art. 3º da Lei 4.320/1964” (Azevedo Filho, 2012). 
2.3 Princípio da Anualidade 
De acordo com o princípio da anualidade, “as previsões de receita e 
despesa devem referir-se sempre a um período limitado de tempo. Ao período de 
vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro, que, conforme dispõe o 
art. 34 da Lei nº 4.320/1964 coincide com o ano civil: de 01 de janeiro a 31 de 
dezembro” (Azevedo Filho, 2012). 
Destaca-se o exposto no art. 167 da CF/1988: “Art. 167. São vedados: 
parágrafo 1º. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício 
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei 
que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”. 
Sobre a previsão do plano plurianual, destaca Azevedo Filho (2012): 
Verifica-se que poderão ser previstos investimentos no plano plurianual, 
o qual, com efeito, ultrapassa o período de um exercício financeiro, pois 
no Plano Plurianual se estabelecem as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
Contudo, nos é permitido afirmar que as metas, programas e despesas 
de capital previstas no plano plurianual não ofendem o princípio da 
anualidade, haja vista que para a sua execução necessário se faz a 
previsão, ano a ano, no orçamento anual, pois o Plano Plurianual não é 
operativo por si só, precisa de um instrumento executor de suas 
previsões, que, neste caso, é o orçamento anual. 
2.4 Outros Princípios 
O Princípio da Exclusividade está presente no art. 165, parágrafo 8º da 
Constituição Federal de 1988: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
§ 8º. A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à 
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição 
a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos 
da lei. 
 
 
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2.4.1 Princípio da Programação 
Esse princípio pressupõe a necessidade de se abocar as normas 
orçamentárias à realização dos programas nacionais, regionais e setoriais, 
objetivando o desenvolvimento de maneira contínua, programada. 
2.4.2 Princípio da Legalidade 
Finalmente, destacamos o já mencionado Princípio da Legalidade, que, 
nesse caso, determina a aplicação da legalidade estrita para que o orçamento se 
utilize tão somente do ditame já estabelecido em lei. 
TEMA 3 – LEI ORÇAMENTÁRIA E SEUS CONCEITOS 
Conforme aduzido alhures, o orçamento da União é elaborado pelos três 
poderes da República e consolidado pelo Poder Executivo. Assim, seguindo os 
princípios anteriormente expostos, o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) são objetivos estruturados definidores da elaboração da 
proposta orçamentária daquele ente federativo. 
3.1 Orçamento Público e Orçamento Participativo 
O processoorçamentário constitui um sistema “pelo qual as preferências 
do eleitorado são traduzidas em projetos e programas, que visam satisfazer as 
demandas por bens públicos” (Costa Junior, 2014). 
Assim, é de se entender que políticos e técnicos têm considerável poder 
para determinar a combinação de gastos públicos apresentados ao Legislativo, “o 
que dá um respaldo especial à questão orçamentária como documento sério e 
compromissado, objetivando a garantia e ao alcance de propósitos da sociedade 
como um todo” (Costa Junior, 2014). 
A seguir são apresentadas algumas diretrizes do Orçamento Público no 
Brasil, inclusive o Orçamento Participativo. 
3.1.1 Orçamento tradicional 
O orçamento tradicional é aquele que não possui responsabilidade em 
especificar dados inerentes às finanças públicas, não havendo necessidade de 
 
 
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criar, ampliar ou mostrar previamente os objetivos a serem alcançados no 
exercício financeiro. O orçamento tradicional tem como preocupação os meios e 
não os fins da função governamental (Gonçalves, 2005). 
3.2 Orçamento-programa 
O orçamento-programa é vinculado ao planejamento, à programação e a 
orçamentos em um contexto maior de sistema de gestão. Para Giacomini (2009, 
p. 54-55), os elementos essenciais do orçamento-programa são: 
• Os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja 
consecução são utilizados os recursos orçamentários; 
• Os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços 
governamentais no sentido da concretização dos objetivos; 
• Os custos dos programas medidos pela identificação dos meios ou insumos 
(pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários para a 
obtenção dos resultados; e 
• As medidas de desempenho, com a finalidade de verificar as realizações 
(produto final) e os esforços despendidos na execução dos programas. 
3.3 Plano Plurianual 
O Plano Plurianual tem como finalidade estabelecer objetivos e metas que 
comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos 
programas na distribuição dos recursos e necessita ser aprovado pelo Congresso 
até o final do primeiro ano do mandato do Presidente da República; o Plano 
Plurianual (PPA) é válido para os anos seguintes do mandato. 
3.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem como prioridade as metas 
do Plano Plurianual e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União, que 
terá validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder 
Executivo e precisa ser encaminhado ao Congresso Nacional até oito meses e 
meio antes do encerramento do exercício financeiro. 
Assim, por ordem constitucional (art. 35, parágrafo 2º, inciso III do ADCT), 
o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso 
 
 
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Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro, 
como abordamos no Princípio da Anterioridade. 
 A lei orçamentária anual compreenderá, por seu turno, três orçamentos: 
§ 5º. A lei orçamentária anual compreenderá: 
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta 
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como 
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Assim, a integração do PPA, da LDO e da LOA implica “a agregação da 
despesa pública, obtendo-se a integração programática do setor público federal, 
a discriminação dos objetivos e metas e a introdução de dados físicos, propiciando 
o acompanhamento e a avaliação dos resultados” (Azevedo Filho, 2012). 
TEMA 4 – CONTEXTOS, DEFINIÇÕES E OBJETIVOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
4.1 Contextos 
Para entender melhor o surgimento e desenvolvimento do Orçamento 
Participativo, é necessário analisar os três contextos basilares desse modelo de 
orçamento. Mais uma vez será adotado o esclarecedor texto de Azevedo Filho 
(2012). 
Finalmente, tem-se que o Orçamento Participativo “permite que os 
cidadãos participem do processo pela organização social, permitindo às entidades 
estabelecerem limites e critérios para compartilhar o poder de decisão com os 
moradores das diversas regiões da cidade” (Costa Junior, 2014). 
Como ensina Gonçalves (2005), o Orçamento Participativo representa mais 
um passo no sentido do aperfeiçoamento político. Nele, não somente os 
parlamentaristas participam das decisões sobre finanças e políticas públicas ao 
mesmo tempo que a população organizada e a sociedade civil assumem papel 
ativo, passando a ser agente e não apenas um mero espectador da situação. 
Para Gonçalves (2005), ocorre uma radicalização democrática, em que a 
democracia passa a ser um instrumento para se atingir a melhor forma de 
alocação dos recursos públicos. Nesse caso, os cidadãos exercem seus direitos. 
 
 
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4.1.1 Contexto social 
Não é desconhecido de ninguém o contexto social que permeia a realidade 
brasileira, caracterizado pela forte desigualdade social que proporciona a 
existência de um precipício socioeconômico e educacional. Assim, é notória a 
dificuldade de se implementar um Orçamento Participativo efetivo e inclusivo, 
sendo este um dos principais motivos para o Orçamento Participativo não ter se 
tornado uma prática generalizada no país. 
4.1.2 Contexto econômico 
Como bem aponta Azevedo Filho (2012), “com a forte crise da dívida 
externa nos anos 1980, dificuldades com a balança comercial, desemprego etc. 
observou-se em grande escala a inflação e o desequilíbrio das contas públicas”. 
Com as escusas pela superficialidade da análise que esta aula comporta, não se 
olvida que, nos anos de 1990, enquanto a inflação foi sendo controlada, o 
desequilíbrio das contas foi se agravando, sendo hoje um ponto frágil da economia 
brasileira. 
Desta feita, “tornou-se possível afirmar que o Orçamento Participativo é 
uma resposta dos setores sociais prejudicados pela constante dificuldade que os 
sucessivos governos brasileiros têm encontrado para fazer frente às demandas 
por políticas sociais” (Azevedo Filho, 2012). 
4.1.3 Contexto político 
Ainda, como define Azevedo Filho (2012), “o Orçamento Participativo 
representa um foco de resistência ou um instrumento que pode ser enquadrado 
na proposta governamental de reforma administrativa e política, dependendo da 
postura de quem o esteja implantando”. Na leitura do autor: 
Assim, o Orçamento Participativo surgiu no Brasil no final dos anos 1980, 
porém, muitos foram os fracassos que ocorreram ao longo desse 
período, o que propicia uma grande falta de informações sobre o 
assunto. Esse tipo de modelo orçamentário sugere um diálogo entre as 
prefeituras e a população. As primeiras tratativas datam de 1978 a 1988 
e comportam experiências precursoras, mas que não são e nem levam 
o nome de Orçamento Participativo, porém possuíam características que 
dele se aproximavam. Com o avanço político do Partido dos 
Trabalhadores (PT), há uma impulsão da metodologia de participação 
popular na elaboração do orçamento público municipal. Interessante 
notar que além de adotá-lo em diversas localidades do país, o PT 
 
 
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preocupou-se em sistematizar a prática a partir de trocas de informações 
e de reflexões que foram amplamente difundidas. Por fim, destaca-se o 
período compreendido de 1993 até os dias atuais, onde o PT continua a 
implementar o Orçamento Participativo num maior número de prefeituras 
e com mais experiência acumulada (ressalta-se que com as derrotas 
eleitorais sofridas nesse período, várias experiências iniciadas 
anteriormente foram interrompidas). 
Azevedo Filho (2012) conclui, então, destacando que o fato contribuiu para 
o aumentoda visibilidade da metodologia, que ganhou vários destaques na 
imprensa e passou a ser objeto de estudos acadêmicos: 
Importante notarmos que alguns fatores favoreceram a propagação, 
aceitação e adoção do Orçamento Participativo nesta fase, são eles: 
a. A percepção de que o princípio da participação popular foi 
consagrado pela Constituição Federal de 1988, que seria o marco 
histórico da democracia; 
b. A implementação prática daquele princípio na gestão de várias 
políticas como, saúde, educação, do menor [de idade] etc. que 
passaram a ser definidas por Conselhos que têm assento e 
representantes na sociedade civil; 
c. O sucesso do Orçamento Participativo de Porto Alegre; 
d. A ideia favorável ao controle popular para evitar a corrupção e mau 
uso do dinheiro público, bem como, o incentivo originado de 
documentos oficiais de várias agências multilaterais, como o FMI e a 
ONU. 
4.2 Definições 
Dentre a ilustre doutrina, podemos destacar a seguinte definição de 
Orçamento Participativo (OPP) (Azevedo Filho, 2012): 
O Orçamento Participativo (OP) se classifica sob o ângulo de dois 
importantes aspectos, que são: OP strictu sensu e OP lato sensu. Essa 
dupla conceituação tem fundamento no tipo de metodologia aplicada ao 
processo de participação popular na elaboração da peça orçamentária, 
ou seja, consiste na forma de como o OP tem sido levado à prática. Dois 
elementos são essenciais para distinguir as metodologias utilizadas nos 
diferentes casos de que se tem conhecimento, que são: o objetivo que 
as presidem e o ponto até o qual a comunidade participante tem poder 
para deliberar. 
Assim, conforme Azevedo Filho (2012): 
• Denomina-se Orçamento Participativo strictu sensu o processo de 
elaboração da proposta orçamentária discutida entre o governo e a 
população, e que esta tem poder deliberativo sobre tópicos definidos no 
processo orçamentário, no qual a voz e o voto dos representantes 
populares têm peso nas decisões orçamentárias, mesmo que não 
alcancem o orçamento como um todo. 
 
 
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• Já o Orçamento Participativo latu sensu são todas as formas de 
participação que não necessariamente conduzem às deliberações aceitas 
pelo poder público, mas que criam constrangimentos à sua completa 
liberdade de ação. 
- Como exemplo do processo lato sensu do Orçamento Participativo, tem-
se a figura de conselhos populares de acompanhamento do orçamento 
público, que têm o papel de fiscalizar os atos praticados pelo 
administrador público no tocante ao orçamento. 
- Nessa forma de participação popular, existem casos em que os governos 
municipais (e até câmaras de vereadores) antes de fechar suas peças 
orçamentárias as submetem ao conhecimento da população por 
intermédio de audiências públicas. Importante salientar que essa forma 
de participação popular, infelizmente, é a que predomina ainda na 
maioria das cidades que adotaram o orçamento participativo. 
De uma forma simplória, 
chama-se de Orçamento Participativo quando um orçamento municipal 
ou estadual é elaborado com a participação da população, pois o que 
será feito dos recursos financeiros arrecadados não é apenas uma 
deliberação interna da administração pública, assim, a decisão não fica 
restrita ao circuito técnico e político (Azevedo Filho, 2012) 
Conforme já debatido em outras oportunidades, sob o prisma do Estado 
Social e Democrático de Direito, o Orçamento Participativo representa uma forma 
de exercício democrático 
pois permite que os cidadãos participem de forma ativa do processo de 
elaboração da proposta orçamentária do seu município, discutindo, 
deliberando, aprovando ou reprovando, juntamente com o prefeito e 
secretarias, as propostas de aplicação do dinheiro público, ou seja, as 
despesas relativas a obras, serviços e investimentos em prol da 
comunidade (Silva, 2015) 
Assim, possibilita-se uma maior transparência, acompanhamento e 
fiscalização do povo sobre as ações de seus governantes 
4.3 Objetivos do Orçamento Participativo 
Na visão de Fábio Chagas Orsi (1999): 
O Orçamento Participativo tem como principal objetivo ser um 
instrumento de democratização, que visa assegurar a participação direta 
da população na definição das prioridades para os investimentos 
 
 
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públicos, procurando romper com a tradição até então existente de 
apenas os governantes tomarem suas decisões, deixando os interesses 
da população de lado. 
Assim, os objetivos essenciais pretendidos pelo Poder Executivo 
basicamente são (Azevedo Filho, 2012): 
a. Com a participação direta da população, pretende-se melhor definir 
as prioridades essenciais para os investimentos públicos dos bairros; 
b. Aumentar a responsabilidade dos gestores públicos para com a 
população por ele administrada, de modo que corresponda aos 
anseios por ela avocados; 
c. Diminuir um pouco o poder de decisão de prefeitos e vereadores, e 
assim abrir espaço, para que a população também possa opinar 
sobre a aplicação das verbas públicas; 
d. Entre outros casos, o Orçamento Participativo, também teria o intuito 
de diminuir a corrupção que afeta os órgãos públicos em nosso país, 
já que a população passaria a fiscalizar a destinação dos recursos do 
município. 
Caracterizamos que o objetivo fundamental do Orçamento Participativo 
é o de incentivar as pessoas a tornarem-se cidadãos ativos e pensantes, 
já que existe um conformismo histórico do povo, uma espécie de 
acomodação política quanto aos maus administradores. 
TEMA 5 – FUNDAMENTOS LEGAIS E FUNCIONAMENTO DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO PARTICIPATIVO 
5.1 Fundamentação legal 
Nesse momento, é fulcral compreender a importância que teve a Carta 
Magna de 1988 para construção normativa que democratizou todo o processo 
orçamentário; conhecer os fundamentos da Lei Federal n. 4.320 de 1964 e 
abordar alguns pontos da inovadora Lei n. 101/2000, mais conhecida como a Lei 
de Responsabilidade Fiscal (LRF), que consagrou de forma notória todos os 
alicerces que amparam a prática da democracia participativa no país. 
5.1.1 Constituição Federal de 1988 e Orçamento Público 
Não obstante a Magna Carta de 1988 já tenha sido alvo de discussão nessa 
matéria, importante ressaltar que foi especificamente marco de uma reformulação 
no processo de elaboração do orçamento: aumentou a participação do Poder 
Legislativo no processo orçamentário, fez com que o orçamento abrangesse a 
totalidade das despesas do governo federal e deu ênfase ao processo de 
planejamento. 
 
 
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Destaca-se ainda que a CF/1988 conferiu legitimidade à participação 
popular na gestão pública, pois “obriga os governantes a cumprirem o princípio da 
publicidade e consequentemente permitir que a população possa saber como está 
sendo revertido o dinheiro dos impostos e taxas” (Azevedo Filho, 2012). 
5.1.2 Lei Federal n. 4.320 de 1964 
Ainda que referido diploma legal não tenha abordado aspectos relativos à 
publicidade dos atos da gestão pública ou aspectos democráticos per se, este 
“normatiza todos os parâmetros que cerceiam o processo orçamentário, desde a 
elaboração da proposta orçamentária, até a sua execução; e o posterior controle 
e fiscalização” (Azevedo Filho, 2012), que pode se dar também de forma popular. 
5.1.3 Lei de Responsabilidade Fiscal 
Como é consabido, nossa LRF reforça o princípio da publicidade dos atos 
ao tornar “público e transparente” todos os atos praticados pela administração 
pública, afirmando expressamente que “a transparência será assegurada 
mediante o incentivo à participação popular nas audiências, mediante o processo 
de discussão dos planos, das leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos”, 
sendo assim notável o amparo legal que assegura a prática do orçamento 
participativo. 
O art. 48 da LRF diz que são instrumentos de transparência da gestão fiscal 
aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso 
público. Vejamos: 
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quaisserá dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso 
público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as 
prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório 
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e 
as versões simplificadas desses documentos. 
Ainda, merece destaque o parágrafo único no sentido de amparo do 
Orçamento Participativo: 
Parágrafo único.  A transparência será assegurada também 
mediante: (Redação dada pela Lei Complementar n. 131, de 2009). 
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, 
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de 
diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar 
n. 131, de 2009). 
 
 
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II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, 
em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução 
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso 
público; (Incluído pela Lei Complementar n. 131, de 2009). 
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, 
que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder 
Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei 
Complementar n. 131, de 2009). 
Ainda, de acordo com o art. 49 do mesmo diploma legal, positiva-se o direito 
de qualquer cidadão saber de que forma está sendo aplicado o dinheiro que paga 
em forma de tributos, obrigando que as contas apresentadas pelo chefe do Poder 
Executivo fiquem disponíveis durante todo o exercício: 
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão 
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e 
no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e 
apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. 
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá 
demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais 
de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico 
e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos 
com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, 
no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto 
fiscal de suas atividades no exercício. 
Finalmente, os arts. n. 51, 54 e 56 obrigam que as contas prestadas pelos 
chefes dos Poderes Executivo, nas três esferas de poder, de forma consolidada 
com todos os órgãos que compõem o Legislativo e Judiciário (federal, estadual e 
municipal), deverão ter uma ampla divulgação, inclusive por meio eletrônico 
(internet), bem como a divulgação dos resultados da apreciação das contas, 
julgadas ou tomadas1. 
 
1 Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional 
e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a 
sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público. 
§ 1.º. Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos 
seguintes prazos: 
I – Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril; 
II – Estados, até trinta e um de maio. 
§ 2.º. O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja 
regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de 
crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária. 
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos 
no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo: 
I – Chefe do Poder Executivo; 
II – Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme 
regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo; 
III – Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório 
equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário; 
IV – Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados. 
 
 
 
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5.2 Fases de implantação do Orçamento Participativo 
Conforme Azevedo Filho (2012), são cinco as etapas do processo de 
implementação do Orçamento Participativo. 
• Negociação Interna: possui caráter interno, de negociação entre as 
diversas secretarias, particularmente as de Políticas Sociais e de 
Planejamento. É necessário equacionar o potencial de arrecadação e gasto 
do município. 
• Bases do Processo de Participação: devem ser elaboradas as bases do 
processo de participação. Cada município desenvolverá uma metodologia 
que se adeque à sua situação, procurando contemplar. 
• Visitas Inter-Regionais: são necessárias visitas inter-regionais para que 
os representantes ampliem o grau de conhecimento de cada um sobre sua 
região e a relação dela com a cidade como um todo, gerando 
corresponsabilidade na decisão das destinações dos recursos disponíveis. 
• Sincronismo entre a população e o governo: é necessário estabelecer e 
afinar a articulação entre as instâncias de participação popular e as 
decisões do governo, e entre o processo de Orçamento Participativo e o 
Legislativo municipal. 
• Acompanhamento e Fiscalização de Execução Orçamentária: por 
último, é importante a criação de mecanismos que possibilitem à população 
o acompanhamento da execução orçamentária e a fiscalização dos gastos 
do poder público. 
 
Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela 
administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de 
cada Poder ou órgão referido no art. 20. 
Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, 
as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério 
Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo 
Tribunal de Contas. 
§ 1.º. As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito: 
I – da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, 
consolidando as dos respectivos tribunais; 
II – dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando as dos demais 
tribunais. 
§ 2.º. O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 
57 pela comissão mista permanente referida no § 1.º do art. 166 da Constituição ou equivalente 
das Casas Legislativas estaduais e municipais. 
§ 3.º. Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas. 
 
 
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5.3 Cuidados na Implantação do Orçamento Participativo 
O autor ainda aponta alguns cuidados durante a implantação do processo 
de OP, como se segue: 
1. O apoio do prefeito e do secretariado; 
2. Método de trabalho bem definido; 
3. Montagem da equipe; 
4. Acesso às informações. 
5.4 Dificuldades na Implantação do Orçamento Participativo 
A falta de conhecimento do orçamento por parte dos delegados ou 
conselheiros (representantes eleitos pelo povo) é uma das maiores dificuldades 
na fase de implantação do Orçamento Participativo. 
Para que se possa solucionar esse problema, pode-se adotar duas 
soluções, a saber: a elaboração de cursos de capacitação e a simplificação do 
orçamento por conta dos entes governamentais (Azevedo Filho, 2012). 
5.5 Conclusão 
Do que foi estudado, pode-se concluir que o orçamento público é 
instrumento de planejamento das ações governamentais e dele constam todas as 
receitas passíveis de serem arrecadadas num determinado exercício e sua 
destinação, pelas ações explicitadas nos diversos projetos e atividades. 
Assim, em períodos de escassez de recursos, em que se recorre a 
iniciativas que promovam o aumento da arrecadação, exige-se igualmente que “o 
processo de alocação desses recursos seja aperfeiçoado, para que todas as 
prioridades sejam atendidas e não haja descontinuidade nas ações de prestação 
de serviços básicos” (AzevedoFilho, 2012). 
Desse modo, impõe-se um “novo padrão de cultura na administração 
pública, pautada em transformações qualitativas que passam, é claro, pela 
modernização da máquina governamental e da legislação correlata” (Azevedo 
Filho, 2012), que oportunize igualmente a transparência e a participação popular. 
 
 
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REFERÊNCIAS 
AZEVEDO FILHO, L. M. Democracia no orçamento público: orçamento 
participativo. 2012. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2019. 
BASTOS, C. R. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário. 2. ed. 
Saraiva: 2006. 
BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 
Brasília, DF: Senado, 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. 
_____. Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 
23 mar. 1964. 
COSTA JUNIOR, A. G. da. O orçamento participativo na gestão pública. Conteúdo 
Jurídico, 6 fev. 2014. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2019. 
GIACOMINI, J. Orçamento público. São Paulo: Atlas, 2009. 
GONÇALVES, H. L. Uma visão crítica do orçamento participativo. Rio de 
Janeiro: Lúmen Júris, 2005. 
ORSI, F. C. Orçamento participativo: uma metodologia em ascensão. Porto 
Alegre, 1999. 
PIRES, V. Orçamento público participativo. Bauru: Manole, 2001. 
SANTOS, R. F. dos. Orçamento participativo: uma análise dos fatores 
contributivos para a continuidade da experiência da cidade de Porto Alegre/RS. 
UFPB, 2004. 
SILVA, P. Democracia no orçamento público: orçamento participativo e conceito de 
orçamento participativo. Jus, nov. 2015. Disponível em: . Acesso em: 24 mar. 2019. 
TORRES, R. L. Curso de direito financeiro e tributário. 2. ed. Renovar, 2005.