Assunto 1 - DIREITO ADMINISTRATIVO

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Curso: Ciências Contábeis 
Disciplina: Direito Administrativo 
Docente: Ítalo de Medeiros Brito. 
 
 
1. DIREITO ADMINISTRATIVO1 
 
1.1 Natureza jurídica e conceito 
 
O direito é tradicionalmente dividido em dois grandes ramos: direito público e direito 
privado. 
 
O direito público tem por objeto principal a regulação dos interesses da sociedade 
como um todo, a disciplina das relações entre esta e o Estado, e das relações das 
entidades e órgãos estatais entre si. Tutela ele o interesse público, só alcançando as 
condutas individuais de forma indireta ou reflexa. 
 
É característica marcante do direito público a desigualdade nas relações jurídicas por 
ele regidas, tendo em vista a prevalência do interesse público sobre os interesses 
privados. O fundamento da existência dessa desigualdade, portanto, é a noção de que 
os interesses da coletividade devem prevalecer sobre interesses privados. Assim, 
quando o Estado atua na defesa do interesse público, goza de certas prerrogativas que 
o situam em posição jurídica de superioridade ante o particular, evidentemente, em 
conformidade com a lei, e respeitadas as garantias individuais consagradas pelo 
ordenamento jurídico. 
 
Por esse motivo, são possíveis medidas como a desapropriação de um imóvel privado 
para a construção de uma estrada. A Constituição assegura o direito de propriedade, 
mas faculta ao poder público efetuar desapropriações, desde que o proprietário receba 
justa e prévia indenização. Dessa forma, se for necessária, tendo em vista o interesse 
público, a construção de uma estrada em cujo trajeto esteja um imóvel particular, o 
Estado promoverá a desapropriação, independente do interesse do proprietário. Os 
direitos deste, como a indenização justa e prévia, serão evidentemente respeitados, 
mas a desapropriação, por ser fundada no interesse público, ocorrerá mesmo que seja 
contrária à vontade do particular, aos seus interesses. 
 
Em suma, nas relações jurídicas de direito público o Estado encontra-se em posição de 
desigualdade jurídica relativamente ao particular, subordinando os interesses deste aos 
interesses da coletividade, ao interesse público, representados pelo Estado na relação 
jurídica. 
 
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 Resumo do livro: ALEXANDRINO, Marcelo. Direito administrativo descomplicado. 18. ed. rev. 
e atual. São Paulo: MÉTODO, 2010. 
 
 
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Integram esse ramo o direito constitucional, o direito administrativo, o direito tributário, o 
direito penal etc. 
 
O direito privado tem como escopo principal a regulação dos interesses particulares, 
como forma de possibilitar o convívio das pessoas em sociedade e uma harmoniosa 
fruição de seus bens. 
 
A nota característica do direito privado é a existência de igualdade jurídica entre os 
polos das relações por ele regidas. 
 
O direito das empresas e o direito civil são os integrantes típicos do direito privado. 
 
Conforme antes afirmado, o direito administrativo é um dos ramos do direito público, 
uma vez que rege a organização e o exercício de atividades do Estado voltadas para a 
satisfação de interesses públicos. 
 
São vários os conceitos apresentados pela doutrina para o direito administrativo, 
especialmente porque há autores que adotam critérios distintos para a demarcação do 
campo de atuação desse ramo do direito. 
 
O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello aduz um conceito sintético de direito 
administrativo, definindo-o como “o ramo do Direito Público que disciplina a função 
administrativa e os órgãos que a exercem”. 
 
Para o Prof. Hely Lopes Meirelles, o direito administrativo consiste no “conjunto 
harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes a as atividades 
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo 
Estado”. 
 
A Prof.ª Maria Sylvia Zanella de Pietro define o direito administrativo como “o ramo do 
direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de 
natureza pública”. 
 
De nossa parte, baseados nas definições propostas por alguns dos mais importantes 
administrativistas pátrios, conceituamos o direito administrativo como o conjunto de 
regras e princípios aplicáveis à estruturação e ao funcionamento das pessoas e 
órgãos integrantes da administração pública, às relações entre esta e seus 
agentes, ao exercício da função administrativa, especialmente às relações com os 
administrados, e à gestão dos bens públicos, tendo em conta a finalidade geral de 
bem atender ao interesse público. 
 
 
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1.2 Objeto e abrangência 
 
Dizer que o direito administrativo é um ramo do direito público não significa que seu 
objeto esteja restrito a relações jurídicas regidas pelo direito público. Em um Estado 
democrático-social, como o brasileiro, a administração pública atua nos mais diversos 
setores – até mesmo como agente econômico -, sendo frequentes as situações em que 
ela deve figurar nas relações jurídicas despida de prerrogativas públicas. 
 
Nesses casos, quando a administração comparece sem revestir a qualidade de poder 
público – por exemplo, celebrando um contrato de locação, na condição de locatária -, 
as relações jurídicas de que participe são regidas, predominantemente, pelo direito 
privado, estando ausentes as prerrogativas especiais típicas do direito público. Não 
obstante, tais relações jurídicas são objeto do direito administrativo, estando sempre 
sujeitas, em variável medida, a regras e princípios próprios desse ramo do direito, tais 
quais o princípio da indisponibilidade do interesse público, o princípio da publicidade, o 
princípio da probidade. 
 
Em síntese, o objeto do direito administrativo abrange todas as relações internas à 
administração pública – entre os órgãos e entidades administrativas, uns com os outros, 
e entre a administração e seus agentes, estatutários e celetistas -, todas as relações 
entre a administração e os administrados, regidas predominantemente pelo direito 
público ou pelo direito privado, bem como atividades de administração pública em 
sentido material exercidas por particulares sob regime de direito público, a exemplo da 
prestação de serviços públicos mediante contratos de concessão ou de permissão. 
 
É importante frisar que, embora a atividade de administração pública seja função típica 
do Poder Executivo, os outros Poderes (Legislativo e Judiciário) também praticam atos 
que, pela sua natureza, são objeto do direito administrativo. Assim, quando os órgãos 
dos Poderes Legislativo e Judiciário estão atuando como administradores de seus 
serviços, de seus bens ou de seu pessoal, estão praticando atos administrativos, 
sujeitos ao regramento do direito administrativo. A nomeação de um servidor, a 
aplicação de uma penalidade disciplinar, o remanejamento de pessoal ou a realização 
de uma licitação pública serão sempre atividades abrangidas pelo direito administrativo, 
que se realizem no âmbito do Poder Executivo, do Poder legislativo ou do Poder 
Judiciário. 
 
 
1.3 Codificação e fontes do direito administrativo 
 
O direito administrativo no Brasil não se encontra codificado, isto é, os textos 
administrativos não estão reunidos em um só corpo de lei, como ocorre com outros 
ramos do direito (Código Penal, Código Civil). As normas administrativas estão 
espraiadas no texto da Constituição, em diversas leis, ordinárias e complementares, e 
 
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ainda em muitos outros diplomas normativos, a exemplo de decretos-leis, medidas 
provisórias, regulamentos e decretos do Poder Executivo, circunstância que muito 
dificulta a obtenção de um conhecimento abrangente, bem como a formação de uma 
visão sistemática, orgânica, desse importante ramo do direito.São exemplos de leis administrativas relevantes: Lei 8.112/1990 – regime jurídico dos 
servidores públicos federais estatutários; Lei 8.666/1993 – normas gerais sobre 
licitações e contratos administrativos; Lei 8.987/1995 – lei geral das concessões e 
permissões de serviços públicos; Lei 9.784/1999 – normas gerais aplicáveis aos 
processos administrativos federais; Lei 11.079/2004 – lei geral das parcerias público-
privadas; Lei 11.107/2005 – lei geral dos consórcios públicos. 
 
O direito administrativo tem sua formação norteada por quatro fontes principais: a lei, a 
jurisprudência, a doutrina e os costumes. 
 
A lei é a fonte primordial do direito administrativo brasileiro, em razão da rigidez que 
nosso ordenamento empresta ao princípio da legalidade nesse ramo jurídico. Embora o 
vocábulo “lei” abranja, como fonte principal do direito administrativo, a Constituição – 
sobretudo as regras e princípios administrativos nela vazados – e os atos normativos 
primários (leis complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias), devem ser 
incluídos, secundariamente, também os atos normativos infralegais, expedidos pela 
administração pública, nos termos e limites das leis, os quais são de observância 
obrigatória pela própria administração. 
 
A jurisprudência, representada pelas reiteradas decisões judiciais em um mesmo 
sentido, é fonte secundária do direito administrativo, influenciando marcadamente a 
construção e a consolidação desse ramo do direito. 
 
Embora as decisões judiciais, como regra, não tenham aplicação geral (eficácia erga 
omnes), nem efeito vinculante, portanto, somente se imponham às partes que 
integrarem o respectivo processo, há que se ressaltar que nosso ordenamento 
constitucional estabelece que as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal 
nas ações integrantes do controle abstrato de constitucionalidade produzirão eficácia 
contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e 
à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF, 
art. 102, §§ 1.º e 2.º). 
 
Ademais, foi introduzida no direito brasileiro a figura da súmula vinculante, que poderá 
ser aprovada pelo Supremo Tribunal Federal, após reiteradas decisões sobre matéria 
constitucional, com o fim de outorgar força obrigatória às suas decisões proferidas em 
casos concretos submetidos à sua apreciação, relativamente aos demais órgãos do 
Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, 
estadual e municipal (CF, art. 103-A, introduzido pela EC 45/2004). 
 
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Essas decisões judiciais com efeitos vinculantes ou com eficácia erga omnes não 
podem ser consideradas meras fontes secundárias de direito administrativo, e sim 
fontes principais, uma vez que alteram diretamente nosso ordenamento jurídico positivo, 
estabelecendo condutas de observância obrigatória para toda a administração pública 
(e para o próprio Poder Judiciário). 
 
A doutrina, entendida como conjunto de teses, construções teóricas e formulações 
descritivas acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do direito, constitui 
fonte secundária do direito administrativo, influenciando não só a elaboração de novas 
leis como também o julgamento das lides de cunho administrativo. 
 
Os costumes sociais – conjunto de regras não-escritas, porém observadas de modo 
uniforme pelo grupo social, que as considera obrigatórias – só têm importância como 
fonte do direito administrativo quando de alguma forma influenciam a produção 
legislativa ou a jurisprudência, ou seja, menos que uma fonte secundária, são, quando 
muito, uma fonte indireta. Um pouco diferente é a situação dos costumes 
administrativos (praxe administrativa), isto é, as práticas reiteradamente observadas 
pelos agentes administrativos diante de determinada situação. A praxe administrativa, 
nos casos de lacuna normativa, funciona efetivamente como fonte secundária de direito 
administrativo, podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razão dos 
princípios de lealdade, da boa-fé, da moralidade administrativa, entre outros. 
 
 
1.4 Regime jurídico-administrativo 
 
O denominado “regime jurídico-administrativo” é um regime de direito público, aplicável 
aos órgãos e entidades que compõem a administração pública e à atuação dos agentes 
administrativos em geral. Baseia-se na ideia de existência de poderes especiais, 
possíveis de serem exercidos pela administração pública, contrabalançados pela 
imposição de restrições especiais à atuação dessa mesma administração, não 
existentes – nem os poderes nem as restrições – nas relações típicas do direito privado. 
Essas prerrogativas e limitações traduzem-se, respectivamente, nos princípios da 
supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público. 
 
O princípio da supremacia do interesse público fundamenta a existência das 
prerrogativas ou dos poderes especiais da administração pública, das quais decorre a 
denominada verticalidade nas relações administração-particular. Toda atuação 
administrativa em que exista imperatividade, em que sejam impostas, unilateralmente, 
obrigações para a administração, ou em que seja restringido ou condicionado o 
exercício de atividades ou de direitos dos particulares é respaldada pelo princípio da 
supremacia do interesse público. 
 
 
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Exemplos de manifestações do princípio da supremacia do interesse público temos no 
exercício do poder de polícia, nas chamadas cláusulas exorbitantes dos contratos 
administrativos, que possibilitam à administração, dentre outras prerrogativas, modificar 
unilateralmente o pactuado. nas hipóteses de intervenção na propriedade privada, como 
a desapropriação, na presunção de legitimidade dos atos administrativos, na auto-
executoriedade de atos administrativos etc. 
 
O segundo princípio, o da indisponibilidade do interesse público, faz contraponto ao 
primeiro. Ao mesmo tempo em que tem poderes especiais, exorbitantes do direito 
comum, a administração sofre restrições em sua atuação que não existem para os 
particulares. Essas limitações decorrem do fato de que a administração não é 
proprietária da coisa pública, não é proprietária do patrimônio público, não é titular do 
interesse público, mas sim o povo. Em linguagem jurídica, dispor de alguma coisa é, 
simplificadamente, poder fazer o que se queira com ela, sem dar satisfações a ninguém. 
A disponibilidade é característica do direito de propriedade. 
 
Desse modo, são decorrências típicas do princípio da indisponibilidade do interesse 
público a necessidade de realizar concurso público para admissão de pessoal 
permanente (empregado e servidores públicos efetivos), a necessidade, em regra, de 
realizar licitação prévia para celebração de contratos administrativos, a exigência de 
motivação dos atos administrativos (também regra geral), as restrições à alienação de 
bens públicos etc. 
 
Em suma, ao tratarem do regime jurídico-administrativo, nossos mais importantes 
autores acentuam a existência, de um lado, de prerrogativas especiais da 
administração, de poderes não existentes no direito privado, e, de outro, de restrições 
ou limitações na atuação administrativa que não se verificam entre os particulares. 
 
A Constituição de 1988, ao tratar da administração pública, não traz expressos os 
princípios da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse 
público. Entretanto, no caput de seu art. 37, enumera alguns dos mais importantes 
princípios administrativos que diretamente deles decorrem: legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência.