Direito Administrativo APOSTILA TEÓRICA (1)

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APOSTILA: NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof.: Marcelo Santos 
e-MAIL: aprovadodeprimeira@gmail.com 
 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
I) O QUE É O DIREITO ADMINISTRATIVO? 
 
Primeiramente, o que é ADMINISTRAR? 
 
Administrar é gerir! Aplicar. Dirigir algo. 
 
O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que cuida da organização da máquina 
administrativa do Estado. Cuida, assim, das entidades dos órgãos e das pessoas físicas que atuam na parte 
administrativa do Estado, estabelecendo regras, para que seja cumprido o seu fim maior, que é o interesse da 
coletividade, ou seja, do povo que forma o Estado. 
 
O DIREITO ADMINISTRATIVO, POIS, É O RAMO DO DIREITO PÚBLICO QUE TEM POR OBJETO 
AS PESSOAS JURÍDICAS, OS ÓRGÃOS E OS AGENTES QUE ATUAM JUNTO À ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA. 
 
 
1. O que é o Estado? 
 
Para entender melhor o que é o Direito Administrativo, primeiramente devemos compreender como 
surgiu o Direito, bem como de que forma passou a existir a figura do Estado, o que ele é, e como ele se organiza 
no nosso caso. 
 
O DIREITO surgiu a partir do momento em que o homem decidiu viver em sociedade. Quando ele vivia 
sozinho, não havia necessidade de se estabelecer regras. Como ele possuía uma “liberdade total”, fazia o que 
bem entendia, e isso não atingia o interesse de ninguém (se não houvesse ninguém por perto). 
 
Contudo, a vida em sociedade necessitou de regras, pois, se existem duas ou mais pessoas 
convivendo, hora ou outra irão entrar em conflito, o que gera um estado de “guerra” e instabilidade. 
 
No início as regras eram impostas pelos mais fortes, e com o passar do tempo, vendo que tal situação 
não trazia segurança jurídica a ninguém, pois sempre surgia alguém com mais poder, ou um grupo com mais 
poder, abrindo mão de uma parcela de sua “liberdade absoluta”, o homem transferiu o poder de dizer quais são 
as normas e de julgar os conflitos a um ente imaginário, um gigante virtual, que passou a ser chamado de 
ESTADO. 
 
O Estado seria comandado por um soberano, que representaria os interesses do povo. Logo, a maior 
finalidade do Estado é o bem da coletividade. Todavia, alguns soberanos governavam para satisfazer seus 
próprios interesses e o Estado passou a ser um gigante descontrolado, que fazia o que bem entendia, na pessoa 
do soberano. Com o passar do tempo, a situação também passou a gerar instabilidade jurídica, e estabeleceu-se 
a seguinte regra: Todos, inclusive o Estado, terão de obedecer as leis. Surgiu o ESTADO DE DIREITO. 
 
Mas essa ainda não era a proposta ideal, vez que os soberanos, burlando a ideia trazida, passaram a 
editar normas que satisfizessem seus desejos. Evoluiu-se mais uma vez, e, em uma nova modalidade, o Estado, 
que também deveria ser sujeito às leis, deveria editar normas que SEMPRE atendessem o interesse do povo. 
Nasceu, dessa forma, o ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO. 
 
No Brasil verificamos tal situação. Vivemos em um Estado Democrático de Direito, onde todos são 
sujeitos às leis, inclusive o próprio Estado, e as leis são editadas sempre com o fim maior de atender os 
interesses do povo. 
 
 
A definição moderna que temos hoje de Estado, resumidamente, pode ser enunciada da seguinte 
forma: 
 
ESTADO É UM ENTE POLITICAMENTE ORGANIZADO, DOTADO DE UM POVO, TERRITÓRIO E 
DE SOBERANIA. 
 
 POVO: É o elemento humano do Estado. É seu principal motivo de existência e, assim sendo, o 
atendimento aos seus interesses deve ser o seu fim maior; 
 TERRITÓRIO: É o elemento espacial do Estado. Sua delimitação geográfica; 
 SOBERANIA: Do ponto de vista internacional significa “independência”, e do ponto de vista 
interno, é inerente ao poder de tomar decisões dentro de seu território sem interferência de 
outros Estados. 
 
Não se deve confundir ESTADO com NAÇÃO. Enquanto Estado é um ente politicamente organizado, 
dotado de povo, território e de soberania, Nação se trata de um conjunto de pessoas ligadas pela mesma 
origem, pela mesma língua ou por uma mesma cultura. A exemplo, temos a nação Palestina. É um conjunto de 
pessoas ligadas por uma mesma origem, língua e cultura, mas não tem um território internacionalmente 
reconhecido ainda. A nação judia, antes da instituição de Israel, também se apresentava assim. Ambas eram 
nações, mas não possuíam um território, diferentemente de um Estado. 
 
De igual forma, a definição de ESTADO, não deve ser confundida com o conceito de PAÍS. Enquanto 
entendemos Estado como uma entidade politicamente organizada, País deve ser compreendido apenas como 
um indicativo da existência do Estado, pois diz respeito somente à delimitação espacial reconhecida 
internacionalmente, onde o Estado exerce sua soberania. Em outras interpretações, PAÍS é tão somente um 
organismo internacionalmente reconhecido. 
 
Enquanto nosso Estado brasileiro recebe o nome de REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, o nosso 
país é chamado simplesmente de BRASIL. 
 
 REPÚBLICA: Significa “coisa do povo”; 
 FEDERATIVA: Significa que vivemos em um Estado Federado. 
 
É importante também saber como se organiza um Estado Federado, para que possamos entender 
melhor como se aplica o nosso Direito Administrativo. 
 
Um Estado Federado é aquele composto por várias PESSOAS POLÍTICAS, ou ENTES POLÍTICOS. 
Pessoa política (ou ente político), é um ente jurídico, ou seja, tem personalidade jurídica própria (CNPJ), que 
compõe, em nosso caso, a República Federativa do Brasil. São: Os municípios; os estados-membros; o Distrito 
Federal e a União (que é o conjunto de todos os outros três). 
 
Esses entes fazem a nossa organização política se dividir em algumas três esferas: 
 
 Federal: União; 
 Estadual / Distrital: Estados-membros e Distrito Federal; e 
 Municipal: Municípios. 
 
Os Estados que possuem apenas uma pessoa política, como é o caso do Uruguai, recebe o nome de 
“Estado Unitário”. 
 
Note que há uma distinção na escrita entre “Estado” – com letra maiúscula, e “estado-membro”, 
grafado com letra minúscula. É importante saber diferenciar um do outro. Enquanto Estado possui soberania, o 
estado-membro (que também é um ente politicamente organizado dotado de um povo e um território), possui tão 
somente autonomia política (capacidade de editar suas próprias normas, desde que não afrontem a 
Constituição Federal), e integra o Estado Federado. 
 
Exemplo: A República Federativa do Brasil possui: 1) Povo; 2) Território e 3) Soberania (pois é 
internacionalmente independente; 
 
O estado do Goiás, por exemplo, possui: 1) Povo; 2) Território e 3) não possui Soberania (pois não é 
internacionalmente independente), possuindo só autonomia política. 
 
E, por fim, para se montar o alicerce em que se construirá o conhecimento sobre o Direito 
Administrativo, não podemos deixar de entender a relação entre os PODERES DO ESTADO. 
 
Inicialmente, todo o poder era concentrado nas mãos de um único soberano, ou seja, o “rei” dizia quais 
eram as leis a serem cumpridas, ele as exercia, e também julgava os conflitos. Essa superconcentração de 
poderes era muito perturbadora para o funcionamento do Estado, vez que não se possuíam formas de equilibrar 
a vontade do governante, e isso dificultava o atendimento ao bem da coletividade. 
 
Montesquieu, em seu livro chamado “O Espírito das Leis”, tornou famosa a separação dos poderes 
(hoje chamadas de funções), se difundindo a ideia de PODER LEGISLATIVO, PODER EXECUTIVO e PODER 
JUDICIÁRIO.Tal modelo é o mais comum aplicado atualmente. Em nosso Estado, cada Poder tem sua função 
principal (função típica), mas também exerce as funções dos outros Poderes (funções atípicas) de forma residual 
e na forma da lei (a própria lei já define, o que faz entender que não há delegação de um Poder para que outro 
possa exercer sua função). Essa separação, bem como as formas de intervenção, são essenciais para que 
nenhum Poder fique mais “forte” que os outros, pois eles devem ser equilibrados e harmônicos entre si. Assim, 
temos: 
 
 PODER 
LEGISLATIVO 
PODER JUDICIÁRIO PODER EXECUTIVO 
FUNÇÃO TÍPICA 
LEGISLAR: Editar 
normas 
JULGAR: Emitir 
Sentenças e 
decisões em 
processos 
ADMINISTRAR: 
Colocar em 
funcionamento as 
regras que regem o 
Estado. 
FUNÇÃO ATÍPICA 
(Exemplos) 
Administrar: 
Promover concurso 
público para o 
preenchimento do 
seu quadro de 
servidores. 
Julgar: O Senado 
Federal julga o 
Presidente da 
República em crimes 
de responsabilidade. 
Legislar: Estabelecer 
normas para o 
funcionamento dos 
juizados especiais; 
Administrar: 
Promover licitação 
para a aquisição de 
bens. 
Legislar: Estabelecer 
normas distribuindo o 
efetivo de servidores 
de um órgão; 
 
 
 
Quando se fala em Administração Pública, nos referimos principalmente ao Poder Executivo, mas 
também podemos estar fazendo referência ao Poder Legislativo e ao Poder Judiciário, quando estes estiverem 
exercendo a sua função atípica. 
 
Conhecendo melhor então como funciona o Estado, podemos adentrar à matéria objeto do nosso 
estudo: O Direito Administrativo. 
 
 
II) QUAIS SÃO AS REGRAS QUE REGEM O DIREITO ADMINISTRATIVO? 
 
Como mencionado antes, o Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que cuida da organização 
da máquina administrativa do Estado. Cuida, assim, das entidades dos órgãos e das pessoas físicas que atuam 
na parte administrativa do Estado, estabelecendo regras, para que seja cumprido o seu fim maior, que é o 
interesse da coletividade, ou seja, do povo que forma o Estado. 
 
Essas regras não são compostas somente da lei (fonte primária), mas o Direito Administrativo também 
se alimenta de outras fontes, e são aplicadas a todas as esferas da Administração Direta ou Indireta, bem como 
a todos os poderes. 
 
Imagine que o Direito Administrativo é um espelho d’água, e que ele é alimentado por várias fontes. Ele 
tem uma fonte maior, que é a fonte primária, e as outras, que são as secundárias. 
 
1ª FONTE: A LEI: A lei é a principal fonte do Direito Administrativo (sua fonte primária). Lei é uma norma 
de caráter abstrato, ou seja, não tem um destinatário específico. A todos ela deve ser imposta. Oriunda, 
principalmente, do PODER LEGISLATIVO. 
 
2ª FONTE: A DOUTRINA: Estudiosos analisam o Direito, e publicam seus entendimentos pois muitas 
vezes a LEI é falha, ou é difícil de se entender. A doutrina serve para aperfeiçoar a lei. 
 
3ª FONTE: A JURISPRUDÊNCIA: A jurisprudência é mais atrelada ao PODER JUDICIÁRIO. 
Jurisprudência é o conjunto de decisões do Poder Judiciário no mesmo sentido. 
 
Por exemplo: Um sujeito furtou um pão para alimentar o filho que passava fome. A LEI fala que furto é 
crime, mas vários e vários e vários julgados do PODER JUDICIÁRIO diz que furto famélico, ou seja, para 
poder comer quando a situação é desesperadora, não é crime. 
 
Se fosse só uma decisão nesse sentido? Seria jurisprudência? Não! 
 
Jurisprudência é o conjunto de decisões do Poder Judiciário no mesmo sentido. Se é conjunto, é no 
mínimo mais de uma. Mas aqui é ainda mais específico. Tem que ser várias decisões nesse sentido. Aí 
temos a JURISPRUDÊNCIA. 
 
JURISPRUDÊNCIA = PODER JUDICIÁRIO 
 
4ª FONTE: O COSTUME: O Costume é íntimo da própria atividade administrativa. Ele sempre é 
delimitado pela LEI. Decorre de um comportamento reiterado da Administração Pública. 
 
5ª FONTE: OS PRINCÍPIOS: São a base maior de onde se origina o direito. Antes mesmo da formação 
das leis, busca-se orientação nos princípios. 
 
Os princípios merecem uma atenção especial no nosso estudo. Se subdividem em PRINCÍPIOS 
EXPLÍCITOS (ou PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS) e PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS (ou PRINCÍPIOS 
RECONHECIDOS). 
 
 
 PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS 
 
O que é algo expícito? É algo que está à mostra. Que você vê. No caso em tela, Princípios Explícitos 
são aqueles elencados no art. 37 da Constituição Federal, que é a lei maior de nosso país. 
 
Art. 37: A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência. 
 
LIMPE é a sigla normalmente usada para se fixar na memória quais são os 5 princípios explícitos do 
Direito Administrativo, mais especificamente, da Administração Pública: 
 
LEGALIDADE 
IMPESSOALIDADE 
MORALIDADE 
PUBLICIDADE 
EFICIÊNCIA 
 
 
1º PRINCÍPIO: LEGALIDADE 
 
A Constituição Federal, no seu art. 5º, inciso II, assinala: ninguém será obrigado a fazer ou deixar de 
fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Ou seja, se não é proibido, então é permitido. 
Se alguém, em sua vida particular, pratica algo que não é proibido por lei, então não há nada de ilegal 
nisso. E de igual forma, não pode ser obrigado a fazer algo que a lei não o obrigue a fazer. 
 
Na Administração Pública, todavia, o Estado, ou o representante do Estado, que é o agente público, só 
pode fazer algo, se isso está escrito na lei. 
 
Há uma grande diferença. Na vida particular: Se não é proibido, então é permitido. Na Administração 
Pública: Se não está previsto, então não posso fazer. 
 
Esse é o fundamento mais importante de um Estado Democrático de Direito. A lei passou a delimitar o 
poder do Estado, que antes era infinito. Hoje isso se estende aos seus agentes. O princípio da legalidade diz 
que o Estado só pode, por exemplo, tirar o terreno de alguém pra reforma agrária, se pagar antes em dinheiro. 
 
 
2º PRINCÍPIO: PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
 
Algo pessoal é algo que está vinculado a uma pessoa específica. Se a pessoalidade é inerente a 
alguém específico, então a IMPESSOALIDADE é o contrário. A impessoalidade é desvinculada de uma pessoa 
em especial. 
 
E quais são as duas perspectivas do Princípio da Impessoalidade? 
 
A primeira: Os atos da administração pública são em nome dela mesma, e não do agente que os 
pratica. Se um policial prende alguém, ele o faz em nome do Estado, e não em meu nome. Se um bombeiro 
comete um erro de procedimento e mata alguém, a pessoa da família vai acionar a justiça pra pedir uma 
indenização contra o Estado, porque o bombeiro é um agente público que trabalha em nome do Estado. O ato é 
desvinculado da pessoa do bombeiro. É impessoal. 
 
A segunda perspectiva: A Administração Pública não deve favorecer ou desfavorecer alguém em 
especial. Não pode criar uma lei dizendo que o Fulano tá isento de imposto de renda. Pode criar uma lei dizendo 
que todo mundo que atende a determinados requisitos, como renda baixa, não precisa ter o valor do imposto 
descontado de seus rendimentos. 
 
Então, o Princípio da Legalidade tem dois fins. Quais sejam? Os representantes do Estado não agem 
em nome próprio, mas sim da Administração Pública, e o Estado não pode se atrelar a favorecimentos pessoais. 
 
 
3º PRINCÍPIO: PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
 
Uma pessoa proba é uma pessoa moral. Decente. Logo, a improba é uma indecente, imoral. 
 
O Princípio da Moralidade se traduz na ideia de que o agente público não deve pautar sua conduta só 
na lei, mas também na moral. Na ética. Nem tudo que é legal, é moral.Por exemplo: Suponhamos que haja 
recurso na Administração Pública para que o agente realize uma viajem de estudos. Dentre esses recursos, 
existe o valor específico para a hospedagem, que é de uns dois mil reais, pra hotel cinco estrelas. 
 
Tal agente se desloca para uma cidade litorânea, onde será realizado o curso, e fica hospedado na casa de 
praia da tia. Na sua volta, pede o valor da hospedagem a que tinha direito. É legal? É, pois existia uma norma 
prevendo que ele faria jus à quantia. Mas é moral? Ele foi ético, sabendo que o país passa por diversos 
problemas com saúde, educação, segurança, e mesmo sem ter tido despesas com hospedagem, cobrar do 
estado a mesma? 
 
Perceba como o Princípio da Moralidade ultrapassa o da legalidade, e vai buscar a conduta do agente 
nos valores éticos e morais da sociedade. 
 
4º PRINCÍPIO: PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
Publicar é dar publicidade, ou seja, levar ao conhecimento do público. 
 
A Administração Pública deve sempre voltar seus atos para o interesse da coletividade, e o Princípio 
da Publicidade garante TRANSPARÊNCIA aos atos administrativos, para que se possa fiscalizá-los. 
 
Todavia, existem alguns casos em que o próprio interesse maior da coletividade pede que sejam os 
dados sigilosos. Quando a divulgação de um ato colocar em risco a segurança da coletividade, ou quando 
colocar em risco a dignidade da pessoa envolvida, esse Princípio é relativizado. Pode ser afastado. 
 
Por exemplo: O Estado quer criar uma base militar secreta no meio da floresta amazônica. Como ato 
administrativo, deveria ser dotado de publicidade, mas uma base secreta que tem localização pública perderia a 
sua própria essência de “secreta” e colocaria em risco a segurança nacional. 
 
5º PRINCÍPIO: PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
Algo é eficaz quando atinge um fim desejado. Mas ser eficiente é mais que ser eficaz. Além de atingir o 
fim desejado pelo Estado (o bem da coletividade), a Administração Pública deve fazer isso da maneira mais 
econômica, e com a maior qualidade possível. 
 
 PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS 
 
Os Princípios Implícitos (ou Princípios Reconhecidos), são aqueles que, embora não contidos no art. 
37 da Constituição Federal, são reconhecidos como aplicáveis à Administração Pública. 
 
Aplica-se uma técnica mnemônica bastante “eficiente” para se reter o nome de tais princípios: a sigla 
PRIMCESA “Com “M” mesmo”. 
 
P resunção de Legitimidade 
R azoabilidade 
I indisponibilidade do interesse público 
M otivação 
C ontinuidade do serviço público 
E specialidade 
S upremacia do interesse público 
A utotutela 
 
1º - PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE: 
Diz-se daquilo PRESUMIDO como algo que aceitamos como verdadeiro, até que se prove o contrário. 
O agente público tem que seguir a lei. Essa é a regra. A exceção é quando ele não cumpre a lei. Se ele deve 
cumprir a lei, então deve-se acreditar que ele a está cumprindo. A presunção vai permanecer até que se prove o 
contrário. 
2º - RAZOABILIDADE 
É um princípio atrelado à proporcionalidade. É o parâmetro atribuído à atuação do administrador, em 
que devem ser medidos os meios para se alcançar os fins. A medida tomada deve ser razoável para atender o 
fim desejado pela sociedade, de maneira que não ocorram abusos ou omissões. 
 
3º - INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO 
De acordo com o Código Civil, só se pode dispor do que lhe pertence. Dispor significa “fazer o que bem 
entender”. 
O Interesse Público não pertence ao Administrador. Pertence, sim, à coletividade. Logo, o Interesse 
Público não está disponível para o agente público fazer o que bem entender dele. Sua única atribuição é 
satisfazê-lo. 
 
4º - MOTIVAÇÃO 
É a justificativa do ato Administrativo. 
Não são, todavia, todos os atos que necessitam de motivação. Segundo a Lei n°. 9.784/99, os que 
exigem a motivação, são: 
 Neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
 Imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
 Decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
 Dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
 Decidam recursos administrativos; 
 Decorram de reexame de ofício; 
 Deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas 
e relatórios oficiais; 
 Importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 
Em resumo, é obrigatória a motivação os atos: 
 QUE IMPLIQUEM EM SANÇÕES; 
 QUE ATINJAM DIREITOS DE TERCEIROS; ou 
 QUE IMPLIQUEM EM GASTOS PÚBLICOS. 
 
5º - CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO 
A Administração Pública não pode parar. 
Todavia, a lei estabelece algumas exceções a essa regra: 1) por motivos de força maior, que não tenha 
sido causados pela administração, ou o prestador de serviço; 2) por questões técnicas, como melhoria ou 
manutenção da rede de prestação de serviços, desde com aviso prévio; 3) Por inadimplemento do usuário nos 
casos de fornecimento de serviço, desde com aviso prévio também. 
 
6º - ESPECIALIDADE 
O Serviço Público está vinculado à lei. Se o princípio da Legalidade diz que o agente só pode fazer o 
que está na lei, então se a lei diz que um policial militar deve prevenir a ocorrência de crimes, então não tem 
nenhum cabimento que ele atue como o juiz de um tribunal. Ele só pode agir dentro daquela previsão específica 
da lei. 
 
7º - SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO 
O Princípio da Supremacia do Interesse Público dispõe que sempre o interesse da coletividade deve 
prevalecer sobre o do particular. 
 
8º - AUTOTUTELA 
Tutela significa cuidado. 
A Administração Pública tem o poder de se auto-cuidar. 
Se ela mesma faz algo errado, ela pode, por si mesma, corrigir. Se algum ato dela não obedeceu à lei, 
ou às outras fontes do Direito, ou mesmo aos princípios, ou então um ato não é mais conveniente, ela pode fazer 
com que aquele ato seja anulado ou revogado. 
A Administração Pública tem o poder de rever seus próprios atos. 
 
III) ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: NATUREZA e FINS 
 
Natureza é a característica fundamental, levando-se em consideração o contexto no qual está inserido. 
Ou seja, dependendo do contexto, é exatamente aquilo que a coisa é. 
 
Exemplo: Qual a natureza da manga? 
 
Depende do contexto. Se você se refere às roupas, a natureza dela se trata de uma parte da roupa. 
Todavia, se o contexto for alimentação, a natureza da manga pode ser definida como como um tipo de fruta. O 
contexto pediu isso. 
 
Assim, quando questiona-se a natureza da Administração Pública, busca-se saber qual é a 
característica fundamental dela. 
 
A Administração Pública é um sistema. Trata-se de uma engrenagem. Um conjunto de partes 
integradas que têm um objetivo, que é fazer funcionar o Estado. 
 
Se o objetivo da máquina administrativa é fazer funcionar o Estado, logo, o seu fim maior é voltado 
para o bem do principal alicerce do Estado, que é o povo. A coletividade. 
 
Assim, o fim maior da Administração Pública é o bem comum. 
A administração pública pode ser conceituada com base em dois aspectos: OBJETIVO (também 
chamado material ou funcional) e SUBJETIVO (também chamado formal ou orgânico): 
 Sentido objetivo, material ou funcional: a Administração Pública é a atividade concreta e 
imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos, sob regime 
jurídico de direito público. CONCRETA, possui um fim específico;IMEDIATA, pois não 
precisa de outro mecanismo de atuação. 
 Sentido subjetivo, formal ou orgânico: a Administração Pública é o conjunto de órgãos, 
pessoas jurídicas e agentes, aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do 
Estado (ou seja, aquela que não JULGA e nem LEGISLA. 
 
 
IV) ORGANIZAÇÃO: ADMINISTRAÇÃO DIRETA e INDIRETA 
 
O nosso Estado possui suas normas de Direito Administrativo, e organizou o funcionamento da 
máquina estatal em ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. 
 
Quando nós verificamos a atuação direta do Estado, realizada pelas pessoas políticas que a compões 
(União, estados-membros, Distrito Federal e Municípios), falamos em Administração Pública Direta. 
 
Mas, se porventura, o Estado não tem interesse em agir de forma direta sobre um tema que é de sua 
competência, então falamos da Administração Pública Indireta. 
 
Tanto a Administração Direta quanto a Indireta é formada por Entes. 
 
Entes são seres imaginários, ou fictícios, e possuem uma personalidade jurídica própria: Enquanto nós 
possuímos um CPF, eles possuem um CNPJ, já que são pessoas jurídicas (fictícias) e não físicas. 
 
Essa sistemática vai funcionar em todas as esferas da Administração, ou seja, Federal, Estadual ou 
Distrital, e Municipal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
E quais são os entes que compõem a Administração Pública Direta e Indireta? 
 
 
1. Administração Pública Direta 
 
Fala-se em Administração Pública Direta, quando o Estado atua com seu poder de forma 
CENTRALIZADA, ou seja, atua através dos seus entes políticos. 
 
A Administração Pública Direta é composta por apenas 04 entes: A União (esfera federal), os estados-
membros (esfera estadual), o Distrito Federal (esfera distrital) e os Municípios. 
 
Logo, os únicos 04 entes da Administração Pública Direta são: 
 
01) A União; 
02) Os estados-membros; 
03) O Distrito Federal e; 
04) Os municípios. 
 
Território é ente da Administração Direta? NÃO! São só os quatro entes citados. 
 
2. A Administração Pública Indireta 
 
A Administração Pública Indireta é formada por alguns ENTES, ou seja, pessoas jurídicas, ligadas ao 
Estado, auxiliando o mesmo a desempenhar seu fim. 
 
Todos os seus entes possuem autonomia financeira e administrativa. Só não possuem autonomia 
política, pois são ligadas aos órgãos da Administração Direta que os criaram. 
Federal 
Estadual ou 
Distrital 
Municipal 
 
Como foi dito anteriormente, o nosso Estado se manifesta em esferas de poder, que são: Federal, 
Estadual ou Distrital, e municipal. 
 
Quando qualquer uma dessas esferas não possui interesse em atuar diretamente em alguma função 
que é precípua do estado, como a educação, por exemplo, são criados outros entes (com personalidade jurídica 
própria) ligados ao Estado, para que possa ser desempenhado esse papel, ocorrendo uma 
DESCENTRALIZAÇÃO da ação do Estado em uma daquelas esferas. Vamos pegar o exemplo da esfera 
Estadual: 
 
A Administração Pública Indireta (em qualquer das esferas de poder) possui apenas cinco espécies de 
entes. 
 
1) Fundações Públicas; 
2) Autarquias; 
3) Sociedades de Economia Mista; 
4) Empresas Públicas; 
5) Consórcios Públicos. 
 
Cada um desses entes possui personalidade jurídica própria. 
 
1) Autarquias: São pessoas jurídicas de direito público, com sua criação e finalidade diretamente 
atribuída lei específica, para atuar em áreas que a Administração Pública Direta entende necessitar de uma 
execução mais enfática, necessitando de atenção especial. 
 
As agências reguladoras também são tipos de autarquias, e servem com o principal propósito de 
fiscalizar, a exemplo da ANATEL, que cuida da prestação de um serviço público realizado por particulares, no 
caso, as telecomunicações, ou regular, como no caso do Banco Central, a economia do país. 
 
2) Consórcios Públicos: São formados a partir da cooperação entre os entes da federação, e tem por 
finalidade o atendimento a um interesse público de interesse comum. 
 
Como exemplo, nós temos a Autoridade Pública Olímpica, criada pelo município do Rio de Janeiro 
(ente da esfera municipal), pelo estado do Rio de Janeiro (ente estadual) e pela União (ente federal), para tratar 
da organização das Olimpíadas de 2016, que ocorrerá na cidade do Rio. 
 
Se criados sob a forma de associação Pública (personalidade jurídica de direito público), integrarão a 
Administração Pública Indireta dos entes que o criarem, na conformidade da Lei nº 11.105/04. 
 
Sua criação se dá por lei, sendo obrigatória a assinatura do Protocolo de Intenções. 
 
 
3) Fundações Públicas: Com personalidade jurídica de direito público ou privado, são criadas 
para atividades voltadas para a pesquisa, a saúde, a cultura ou a educação, como o IBGE ou a Fundação Fio 
Cruz, e nunca podem ter fins lucrativos, sendo suas relações regidas por regras de direito público. 
 
Diferentemente da autarquia (em que a lei cria diretamente), sua instituição é autorizada por lei, 
e uma outra norma (lei complementar) cuidará da sua criação, organização, e definição da sua finalidade. 
 
4) Sociedades de Economia Mista: Ente da Administração Pública Indireta com personalidade 
jurídica de direito privado, que possui fins lucrativos. Explora atividade econômica, como o Banco do Brasil S/A 
ou a Petrobrás. 
 
Se estabelece como sociedade por ações (e só por sociedade anônima – S/A), onde o ente que a criou 
sempre vai possuir mais de 50% delas, e sua principal característica é a possibilidade de participação de capital 
de particular. 
 
5) Empresas Públicas: Também voltada para fins lucrativos. A principal diferença entre esta e a 
Sociedade de Economia Mista, é que o capital das Empresas Públicas é integralmente do Estado. Também 
possui personalidade jurídica de direito privado. Ressaltando que questão recorrente em concurso, é o fato de, 
apesar de o capital ser totalmente do Estado, não necessita ser exclusivamente do ente que a criou. Assim, se a 
União cria uma empresa pública, municípios e estados-membros também podem participar do seu capital, pois 
são entes estatais, sendo que mais de 50% vai sempre pertencer ao ente criador. 
 
Temos como exemplo a ECT (Empresa de Correios e Telégrafos) e a Caixa Econômica Federal. 
 
 
V) ENTES x ÓRGÃOS 
 
 
Não se deve confundir ENTE da Administração Pública com Órgãos da Administração Pública. O Ente 
possui personalidade jurídica própria, o Órgão não. 
 
O órgão vai apenas desempenhar a função. Todos os 04 entes da Administração Pública Direta são 
formados por órgãos. 
 
Por exemplo, a Polícia Militar do Distrito Federal: É um órgão de um dos entes da Administração 
Pública direta, a saber, o Distrito Federal. Logo, se ela é apenas um órgão, então não podemos dizer que a 
PMDF tenha uma personalidade jurídica própria. O detentor do CNPJ, no caso, é o Distrito Federal. 
 
Da mesma forma o Congresso Nacional ou os Ministérios, na esfera federal. Tratam-se de órgãos da 
Administração Pública Direta. Não possuem personalidade jurídica própria. 
 
 
VI) CENTRALIZAÇÃO – DESCENTRALIZAÇÃO / CONCENTRAÇÃO - DESCONCENTRAÇÃO 
 
 CENTRALIZAÇÃO: Como vimos anteriormente, quando a Administração Pública atua 
diretamente por seus entes políticos (Administração Direta), exerce o poder de forma 
CENTRALIZADA. 
 DESCENTRALIZAÇÃO: Quando há, todavia, transferência do exercício dessa função, 
falamos em DESCENTRALIZAÇÃO, ou seja, atuação da Administração Indireta, ou de 
outros entes que prestarão um serviço em nome do Estado. 
 
 CONCENTRAÇÃO: A concentração ocorre quando,dentro de um ente, o exercício de 
uma função é focada nas mãos de um só mecanismo central; 
 
 DESCONCENTRAÇÃO: Quando ocorre a distribuição de funções, seja por delegação, 
seja por criação de um órgão (como um ministério, uma secretaria ou um departamento), 
verificamos a Desconcentração. Esse instituto pode ocorrer tanto nos entes da 
Administração Direta, quanto da Indireta. 
 
Para melhor facilitar o aprendizado, entretanto, quando se fala em descEntralização, atenção 
especial deve ser dada ao segundo “e” da palavra, para se lembrar que há transferência do exercício de um Ente 
(palavra que começa com “e”) da Administração Direta, par um Ente da Administração Indireta, ou um ente 
prestador de serviço. 
 
Lembre-se de descOncentração exaltando a letra “O”, que pode significar a criação de um novo 
Órgão, por exemplo. 
 
VII – AGENTES PÚBLICOS 
 
Não basta que o Estado possua Entes e Órgãos. Necessitará da atuação humana para colocar 
em prática os fins para os quais surgiu. 
 
Agente público é toda pessoa física (pessoas jurídicas não podem ser agentes públicos) 
que presta um serviço para o ESTADO (Administração pública direta – União, estados, DF e municípios) ou para 
os 5 entes da Administração Pública Indireta. 
 
Ganham bem? Alguns sim, mas outros não ganham nada. Entram por concurso público? Alguns 
sim, outros são voluntários, e outros convocados. Eles têm estabilidade? Alguns sim, mas outros são 
temporários ou transitórios. 
 
Então podemos conceituar AGENTES PÚBLICOS da seguinte forma: 
 
É toda pessoa física que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por 
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vinculo, mandato, 
cargo, emprego ou função pública. 
 
São cinco as espécies de agentes públicos, que podem ser memorizados com a técnica do 
CHAPolin Deficiente – o nosso HERÓI. 
 
 
C 
H 
A 
POLIn 
DEficiente 
 
 
1. Agentes Credenciados; 
2. Agentes Honoríficos; 
3. Agentes Administrativos; 
4. Agentes POLIticos; 
5. Agentes DElegados; 
 
 
1. Agentes Credenciados: São pessoas que recebem a incumbência da Administração Pública, 
sem caráter empregatício, para representa-la ou exercer alguma função específica, mediante remuneração 
ou não, e de forma transitória, ou seja, em determinado evento. Geralmente são pessoas de grande 
reconhecimento artístico, intelectual, científico, ou de boa reputação, como um artista convocado para 
representar o Brasil em algum evento internacional sobre propriedade de direitos autorais, ou ainda um 
advogado contratado para ser o procurador de um município que não tem condições de manter um quadro para 
tais servidores. 
 
2. Agentes Honoríficos: Honorífico vem de honra. Geralmente ligado ao exercício da cidadania, 
são aqueles agentes convocados pelo Estado para prestar de maneira transitória e sem caráter empregatício, e 
geralmente sem remuneração, alguma atividade de suma importância para o Estado, como os jurados e os 
mesários em eleições. 
 
3. Agentes Administrativos: Esses aqui são os que compõem efetivamente o quadro da 
Administração Pública, possuindo um vínculo de emprego, que pode ser temporário ou não. São os servidores 
públicos e os empregados públicos. 
 
A confusão reside no seguinte: Geralmente os dois (servidores e empregados públicos) são chamados 
de SERVIDORES PÚBLICOS. Quando isso ocorre, nos referimos ao termo Servidor Público em sentido amplo, 
ou lato sensu. 
 
Quando se quer referir efetivamente a servidor público, ou seja, a pessoa que ocupa cargo público da 
Administração Direta, autárquica ou fundacional, diz-se “SERVIDOR PÚBLICO EM SENTIDO ESTRITO”. 
 
O termo “funcionário público” não consta mais na legislação posterior a 1988, que foi o ano da 
promulgação da Constituição Federal, sendo utilizado somente para fins penais, e que é sinônimo de “agente 
público” 
 
Então, retomando, os Servidores Públicos em sentido amplo são divididos em 
 Servidores públicos em sentido estrito, e 
 Empregados públicos. 
 
Como fazer para distinguir quem é servidor público em sentido estrito de empregado público? 
 
Muito simples: 
 
 O servidor público ocupa CARGO PÚBLICO, e tem regime estatutário, ou seja, segue um 
estatuto, podendo ser empregado na Administração Direta, nas Autarquias e nas Fundações Públicas. Possuem 
estabilidade assegurada na forma da lei; 
 
 O empregado público ocupa um EMPREGO PÚBLICO e tem regime celetista. Celetista vem de 
CLT, ou seja, da Lei Trabalhista que vigora nos empregos particulares. São os que atuam nas Sociedades de 
Economia Mista e nas Empresas Públicas. Não possuem a estabilidade que têm os ocupantes de cargos 
efetivos (art. 41 da CF/88), podendo ser demitidos a qualquer tempo. 
 
O cargo público é a menor célula de competência da Administração Direta, Autárquica e Fundacional. 
É semelhante a vestir uma armadura. Não se trata de um contrato entre o Estado e a pessoa, e tampouco de um 
vínculo político. É como se o agente virasse uma célula do Estado. Então, não há relação contratual. 
 
Sua definição está no art. 2º da lei 8.112: 
 
Art. 2º da Lei 8.112: Para os efeitos desta Lei, servidor é a pessoa legalmente investida em cargo 
público. 
 
O mesmo NÃO ocorre com o emprego público. O emprego público é um núcleo de encargo de 
trabalho, que será desempenhado pelo agente, que é contratado pelo Estado. Inclusive a demissão pode se dar 
a qualquer tempo, como nas empresas particulares. 
 
 
NOS DOIS CASOS a investidura se dá por meio de concurso público, que pode ser de provas, ou de 
provas e títulos. 
 
SEMPRE TERÁ PROVA, independentemente de apresentação de títulos ou não. 
 
 
OBS1: E a Função Pública? Uma FUNÇÃO PÚBLICA não precisa necessariamente ser exercida por 
um empregado ou servidor público. 
 
A Função Pública é desempenhada por todo aquele que presta serviço para o Estado, sendo servidor 
ou não. 
 
Todas essas espécies de agentes públicos que estamos estudando exercem uma função pública. 
 
A única ressalva aqui, é que a Constituição Federal, no art. 37, IX, exige que se a função for de chefia, 
direção e assessoramento só podem ser exercidos por ocupantes de cargos públicos. 
 
OBS 2: Cargos em comissão (ou cargos comissionados): Só servem para chefia, assessoramento 
e direção, e qualquer um, sendo servidor público ou não, pode ocupar. Pode ser nomeado e exonerado a 
qualquer tempo, quando a autoridade quiser, sem justificativa alguma. Não precisa de concurso público nem 
nada. E se o sujeito for servidor público, deverá pedir o afastamento temporário para exercer esse cargo. 
 
OBS 3: Função de confiança – O art. 37, V, da CF/88, estabelece que as funções de confiança só 
podem ser exercidas por ocupantes de cargos efetivos, ou seja, servidores públicos em sentido estrito. 
 
 
4. AGENTES POLÍTICOS: São aqueles eleitos ou nomeados para um mandato transitório, ou 
seja, passageiro, para atender aos interesses de uma coletividade, ou ainda os detentores de vitaliciedade 
(como juízes e promotores). Sua remuneração é em forma de subsídio, e suas atribuições decorrem diretamente 
da Constituição Federal. Seriam os governadores, o presidente da república, os deputados, senadores, 
vereadores e seus auxiliares, os ministros, etc. 
 
5. AGENTES DELEGADOS: São particulares que realizam a execução de determinada atividade 
de interesse público sob sua conta e risco (a responsabilidade é deles sobre os danos que causar), sob a 
fiscalização constante do estado. Temos como ilustração os concessionários, os permissionários e os 
serventuários de cartórios. 
 
OBS1: Os agentes delegados, os agentes honoríficos e os agentes credenciados são chamados por 
parte da doutrina por particulares em colaboração com a Administração Pública. 
 
OBS 2: Os militares compõem uma classe genérica de servidores públicos. 
 
OBS 3: Os chamados gestores do negócio público (ou agentes de fato necessário) vem sendo 
objeto de discussão na doutrina se podem ser encaixados ou não na categoria de agentes públicos. São aquelas 
pessoas que em situação de emergência, mesmo sem a autorização da Administração Pública, atuam em seu 
nome, como ocorreu com o cantor Zeca Pagodinho, que auxiliou a população durante as enchentes no Rio de 
Janeiro. Resumindo em uma só palavra, são aqueles chamados de HERÓIS. 
 
VII) ATOS ADMINISTRATIVOS 
O que é um ato? Um ato é uma ação. É o fazer alguma coisa. É manifestar uma vontade. 
ATO ADMINISTRATIVO é a manifestação da Administração Pública, que cria, modifica ou 
extingue direitos, tudo voltado para seu fim maior, que é o bem da coletividade. 
O ato administrativo possui alguns elementos para que exista e se torne válido. São eles: 
COMPETÊNCIA, FORMA, FINALIDADE, MOTIVO e OBJETO. 
Para facilitar a retenção dos elementos que passaremos a conhecer, utilize a sigla COM – F – FIR – M 
– O = COMFFIrMO (escrevendo com dois “F’s”): 
COM – Competência 
F – Forma 
FIr – Finalidade 
M – Motivo 
O – Objeto. 
 
COMPETÊNCIA: Competência é o poder atribuído ao agente público, é a delimitação do seu poder de 
atuação. 
A COMPETÊNCIA pode ser ligada a vários critérios, como por exemplo: 
Territorial: Um policial militar da Bahia não pode aplicar uma multa no seu carro no Rio Grande do Sul. 
É a competência em razão do território. 
Funcional: A sanção dede suspensão para determinado servidor pode ser aplicada pelo chefe de um 
órgão, enquanto a demissão só poderá ser imposta pelo dirigente máximo do poder ao qual pertence tal órgão. 
FORMA: É o modo como o ato deve ser praticado. Alguns podem ser praticados na forma verbal, como 
uma ordem do superior hierárquico, mas outros só na forma escrita. Alguns atos podem ser praticados por 
Portaria Interna, outros só por Decreto. Alguns são previstos por forma especificada em lei, enquanto outros já 
podem ser praticados com certa liberdade de forma. 
FINALIDADE: É o alvo que o ato administrativo visa atingir, que deve sempre atender ao interesse 
público. Um ato administrativo que tem por finalidade a promoção pessoal de alguém é nulo, pois vai ferir o 
princípio da impessoalidade. 
MOTIVO: Motivo não é o mesmo que motivação. Motivo é pressuposto de fato e de direito. São as 
situações que determinam ou autorizam o ato administrativo. O servidor público foi demitido. Motivo: faltou por 
mais de 30 dias consecutivos. Pressuposto de fato: A ausência injustificada ao serviço. Pressuposto de Direito: 
Previsão legal que recebe o nome de “abandono de cargo”. 
OBJETO: É o conteúdo do ato. O ato administrativo cria, modifica, comprova ou extingue um direito. 
Esse direito é relacionado a um assunto, e esse assunto será o objeto. 
OBS: Se o ato administrativo possui violações (ofensas ou vícios) aos três últimos elementos aqui 
expostos (Finalidade, Motivo e Objeto), JAMAIS poderá ser corrigido (convalidado). Se ferir a Competência ou a 
Forma, caso essas não sejam essenciais para a validade do ato, na conformidade da lei, poderão ser corrigidos. 
Todavia, se a lei exigir aquela forma ou estabelecer que somente tal autoridade é competente, então o ato não 
poderá ser corrigido. 
 
VIII - ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
Atributos são as “qualidades” que devem constar em um ato administrativo. São quatro: 
P - Presunção de Legitimidade 
A - Auto-executoriedade 
T - Tipicidade 
I - Imperatividade 
 
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE: Já foi estudada, pois também é princípio da Administração Pública. 
O Ato Administrativo é legítimo até que se prove o contrário. 
 
AUTO-EXECUTORIEDADE: É inerente à possibilidade de o Ato Administrativo poder ser imposto, sem 
a necessidade de autorização do Poder Judiciário. 
Por exemplo: Um açougue que vende carne de cavalo e uma agência fiscalizadora manda interditar o 
estabelecimento. Não existe a necessidade de uma autorização judiciária para isso. A própria Administração 
Pública, por intermédio de um dos seus entes ou órgãos, pode fazer isso. 
 
TIPICIDADE: Esse atributo decorre do Princípio da Legalidade. Um TIPO NORMATIVO é uma hipótese 
prevista em lei. Significa dizer que o ato administrativo só será legal se previsto em lei. 
 
IMPERATIVIDADE: Vem de MANDAR. É o poder que o Ato Administrativo tem de IMPOR as 
obrigações editadas pelo Estado a terceiros, que terão que obedecê-los. 
A luz vermelha do semáforo, por exemplo, decorre um ato de imperatividade: Você deve parar, mesmo 
que não queira. 
 
IX - EXTINÇÃO DOS ADMINISTRATIVOS 
Extinguir algo é eliminar do plano da existência. E no caso do Ato Administrativo, as duas formas de 
extinção mais importantes são a anulação e a revogação. 
 
1. Anulação 
Se o ato administrativo possuir algum defeito nos seus elementos, ou nos seus atributos, que venha a 
ferir os princípios explícitos e implícitos da Administração Pública (LIMPE e PRIMCESA), lembrando que todos 
esses princípios decorrem da lei, e se esse defeito não pode ser corrigido, então ele deve ser anulado. 
Por exemplo: A lei (princípio da legalidade) diz que determinado ato só pode ser praticado por um 
agente do Detran (Competência), mas ele é praticado por um integrante do Corpo de Bombeiros. O ato é 
anulado. Ele deve deixar de existir. 
OBS: Convalidação: Se o ato possuir algum defeito nos seus elementos, ou nos seus atributos, mas 
esses defeitos podem ser corrigidos, então esse ato poderá ser convalidado, ou seja, conserta-se o defeito e dá-
se validade ao mesmo. 
 
2. Revogação 
A revogação do ato não necessita decorrer de qualquer defeito no mesmo. Se um ato praticado não for 
mais conveniente ou oportuno, ele poderá ser revogado. 
Exemplo: A comemoração dos “500 dias para a Copa de 2014” foi cancelada, porque naquele 
momento não era conveniente e nem oportuna, por conta do incêndio na boate de Santa Maria, no Rio Grande 
do Sul, que vitimou várias pessoas. 
 
 Quem pode anular os atos administrativos? 
Quando tratamos de anulação, tratamos de afronta à legalidade, à lei. Se há afronta à lei, tanto a 
própria Administração Pública (princípio da auto-tutela – controle Administrativo, ou interno), quanto o Poder 
Judiciário (controle judicial, ou externo), podem anular o ato. 
Mas o ato que é inconveniente ou inoportuno não fere a lei. Revogar o mesmo é de competência 
somente do Administrador. O judiciário não pode interferir. Somente pode ser objeto do Controle Administrativo, 
por se tratar de questão discrionária do administrador.. 
Então, para ANULAR, tanto podemos usar do Poder Judiciário (através de atos judiciários), quanto da 
própria Administração Pública. 
Para REVOGAR, todavia, somente pode-se através da Administração Pública. 
OBS: Os efeitos da anulação voltam ao passado, ou seja, até a época em que o ato nulo foi praticado, e todos os 
seus atos decorrentes serão anulados também (efeito ex tunc). 
Os atos revogados, por sua vez, só terão efeitos a partir da data da declaração da revogação para frente (efeito 
ex nunc). 
 
X - ESPÉCIES DE ATO ADMINISTRATIVO 
Os atos administrativos se subdividem em algumas espécies: 
Punitivos: São aqueles que tanto podem ser impostos ao particular (Poder extroverso, pois é para 
fora), como ao servidor da administração pública (poder introverso, já que é dentro da própria administração 
pública. 
Normativos: São atos dos quais nascem as regras, impostas a qualquer pessoa,não a somente uma 
em específico (normas abstratas). Exemplo é o regimento interno de um órgão, que visa organizar ele próprio, ou 
um decreto expedido pelo Presidente da República. 
Ordinários: Têm como finalidade orientar a conduta dos agentes componentes de um órgão. A 
expedição de um ofício, instruções, ou circulares são exemplos. 
Enunciativos: Quando a Administração Pública atesta ou reconhece alguma situação, ou seja, ela 
anuncia a autenticidade de algo, que já existia antes. Exemplo: Certidões, pareceres, declarações e atestados. 
Negociais: É uma aprovação pela Administração Pública da vontade do particular. Como exemplo 
temos a expedição de uma Autorização, um visto, ou uma Licença. No caso, há uma situação que não existia, e 
que o particular quer que passe a existir 
 
XI - CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 Dependendo do seu regramento, um ato pode ser VINCULADO ou DISCRICIONÁRIO. 
 Vinculado: Quando a regra (lei) só permite uma opção para o Administrador (praticar ou não tal ato, de 
uma determinada forma). Não há liberdade de escolha para o agente. 
 Discricionário: Quando a regra permite mais de uma opção ao Administrador. 
Logo, entende-se que quando utilizamos a expressão “quanto ao regramento”, significa que falamos das 
hipóteses em que a regra vincula a conduta do administrado a uma só saída, ou permite que ele tome 
mais de uma posição. 
 
 Quanto ao alcance 
 Se alcança só o público interno (servidores), em seu poder introverso, chamamos de atos internos; 
 Se alcança terceiros ou contratados, configuram-se os atos externos. 
 
 Dependendo do objeto que ele trata (quanto ao objeto), temos 
 Atos de império: Impõem o seu cumprimento ao particular. Exemplo: O fechamento de um 
estabelecimento comercial. 
 Atos de gestão: Praticados em condições de igualdade com o particular, sem que se utilize o 
ato de império. A emissão de uma certidão é um exemplo. 
 Atos de expediente: São atos da rotina administrativa. 
 
 Classificação do ato, quanto à sua formação (processo como ele foi elaborado) 
 Simples: O Ato administrativo é simples quando se faz necessária a participação de somente um 
órgão na sua formação. 
 Composto: Feito por um órgão, mas que depende da ratificação (confirmação) de outro para 
que tenha validade. Nesse caso, temos dois atos: O principal, que é formado por um, e o 
acessório (ou instrumental), que é a confirmação pelo outro. Exemplo: A indicação do Ministro 
do STF é feito pelo presidente, e aprovado pela maioria do Senado Federal (um órgão do 
executivo escolheu e outro do legislativo aprovou). Nesse caso, pode-se dizer que houve a 
ocorrência de dois atos. 
 Complexo: No ato complexo, dois ou mais órgãos atuam de forma equivalente (homogênea), 
para a edição de um único ato. Por exemplo, a criação de um consórcio público. 
 
OBS: Ato Administrativo x Fato Administrativo 
Enquanto o Ato Administrativo resulta da vontade do agente estatal, o fato administrativo vai decorrer 
de um acontecimento da administração pública que irá gerar efeitos jurídicos. Exemplo: A morte de um agente 
irá resultar na vacância do cargo. A construção de uma represa, vai alagar uma área que deverá ser 
desocupada, que resultará na desapropriação. 
 
XII - PODERES ADMINISTRATIVOS 
 Poder Vinculado e Poder Discricionário: No poder vinculado, a norma não pede opinião do 
Administrador. 
 Poder Hierárquico: É aquele relativo à distribuição das funções dos órgãos aos agentes, 
intimamente ligado à relação de subordinação entre os mesmos, vinculados assim à delegação 
e avocação de competência, bem como a imposição de ordens aos subordinados. 
 Poder Disciplinar: É inerente à própria manutenção da disciplina dentro da Administração 
Pública, ou seja, nasce da possibilidade de se punir o servidor com o fim de se evitar que o 
mesmo repita a conduta irregular, e que também sirva de exemplo aos outros servidores. 
 Poder Regulamentar: Só decorre dos chefes do Poder executivo (Presidente da República, 
Governadores e Prefeitos), quanto à expedição de decretos e regulamentos para que a lei 
possa ser fielmente executada, regulamentando uma norma. 
 Poder de Polícia: É a possibilidade que a Administração Pública tem de restringir ou limitar 
determinado direito em função do interesse da coletividade. Exemplo: Fiscalização da Agencia 
de Vigilância Sanitária. Se o estabelecimento estiver em desacordo com as normas de higiene, 
poderá ser interditado (restrição). 
 Poder de Tutela: Consiste no controle dos atos dos entes da Administração Indireta, pela 
Administração Direta, também chamado de controle ministerial. 
 
XIII - DO USO E DO ABUSO DO PODER 
 Do Uso do Poder: É um dever do agente público, decorrente do próprio princípio da legalidade: só pode 
(e deve) fazer se estiver previsto em lei. 
 Do Abuso do Poder: O Abuso de Poder corresponde a um desvio na conduta do agente, de deixa de 
observar o seu poder-dever de agir. Se manifesta em 03 formas: 
 Excesso: Quando a conduta do Administrado vai além do permitido na legislação. Exemplo: Para 
prender um criminoso, um policial deve usar da força necessária. Cometerá excessos quando 
exagerar na medida, como em uma situação em que um simples cassetete resolveria, mas o 
policial dispara contra o peito do suspeito. 
 Desvio de Finalidade: O ato é praticado com fins diversos daqueles previstos na norma, ou seja, 
é um vício que atinge a própria lei, já que todo ato deve gozar de legalidade, sob pena de 
nulidade. 
 Omissão: Quando a Administração deixa de cumprir o seu poder-dever de agir. Exemplo é o 
médico de deixa de atender o paciente na madrugada por querer tirar uma soneca. 
 
XIV - CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
É tanto o poder como o dever, que a própria Administração (ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e 
corrigir, diretamente ou por meio de órgãos especializados, a sua atuação administrativa. 
Pode ser: 
 Interno: Quando é efetuado dentro do próprio órgão. É o próprio Controle Administrativo. Pode 
se dar por uma revogação de ato, ou mesmo ser exercido pelo direito de petição de um 
servidor, por exemplo, quando interpõe um recurso administrativo. 
 Externo: Quando realizado por outro órgão ou mesmo outro poder. 
 O Controle Judicial: Ocorre quando o Poder Judiciário interfere na atuação do Poder Legislativo 
ou do Executivo, se observadas afrontas ao princípio da legalidade. Pode ser exercido por 
meio de habeas datas, habeas corpus, mandado de segurança, ação popular, etc... 
 O Controle Legislativo: Decorre da própria existência do Estado Democrático de Direito, onde 
até mesmo o Estado deve seguir as normas criadas por ele mesmo. Caso a Administração 
edite atos que vão contra essas normas, o Poder Legislativo poderá sustar esses atos. 
 
XV - RESPONSABILIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Possuir Responsabilidades é o mesmo que ter o dever de arcar com os resultados dos próprios atos. 
Um servidor público responde pelos atos praticados que vierem a causar lesões à Administração 
Pública ou a terceiros, tanto na esfera administrativa, quando na cível ou criminal, podendo, inclusive, se 
acumular as três sanções decorrentes de cada uma. Exemplo: um policial rodoviário federal cobra propina de um 
condutor que passa em um posto policial. Na esfera penal, ele pode responder por concussão, e ser condenado 
a até 8 anos de cadeia. Na esfera Administrativa, ele pode sofrer a pena de demissão. E na cível, ter que restituir 
o valor que eventualmente recebeu, e ainda pagar indenização por danos morais. 
Quando o dano é causado por ele diretamente à Administração Pública, obviamente que tal dano será 
apurado simplesmente levando em consideração a responsabilidade do servidor público. Assim,poderá ser 
processado por meio de um processo administrativo disciplinar, ou por via judicial. 
Como já mencionado, o servidor público é um representante do Estado, ou seja, em princípio, o que ele 
faz, em razão de sua função, é uma ordem dada pela própria Administração Pública. Logo, se alguém é lesado 
por um servidor público no exercício de sua função, ou em razão dela, deverá ingressar com uma ação contra o 
Estado para ter seu dano reparado. 
Se o Estado for condenado por conta daquele servidor, então a Administração Pública ingressará com 
outra ação (ação de regresso) para que ele restitua o valor que foi pago pelo Estado à pessoa lesada. 
Dessa forma, podemos falar em dois institutos, quanto à responsabilidade do Servidor Público em face 
de lesões a terceiros, praticadas no exercício de sua função ou em razão dela: 
 Responsabilidade objetiva: Ocorre quando o terceiro lesado ingressa com uma ação contra o 
Estado, por conta de um dano sofrido em decorrência de uma ação do Estado. Nesse caso, 
independentemente de o servidor ter agido com dolo ou culpa, ou ainda ter tomado todos os 
cuidados necessários, a Administração Pública tem que indenizar a pessoa. Configurou 
prejuízo, e tem ligação com a ação do Estado, tem que pagar. Exemplo: Um preso está sendo 
conduzido dentro de uma viatura. De repente a viatura estoura o pneu, perde a direção, bate 
em um poste e o preso tem a perna amputada por conta disso. Apesar de a Administração 
Pública não ter tido culpa de nada, houve um nexo entre ele estar sendo transportado na 
viatura e a amputação da perna do sujeito. 
 Responsabilidade subjetiva: A responsabilidade subjetiva vai ocorrer quando da ação de 
regresso do Estado contra o servidor que causou o prejuízo, contudo, aqui a Administração 
terá que provar que o servidor agiu com dolo (tinha intenção de que o resultado acontecesse) 
ou com culpa (não tinha intenção, mas agiu com pouco cuidado). No caso da ambulância, por 
exemplo, foi por um motivo alheio à sua vontade. O Pneu estourou sem motivos aparentes. 
Nesse caso, o Estado indeniza o terceiro, mas não poderá cobrar do Servidor, que não teve 
culpa nem dolo. 
OBS1: Se na esfera criminal a sentença disser que o servidor não foi o responsável (negativa de autoria) ou que 
o fato não existiu, será inocentado também na esfera administrativa. Mas, algumas vezes condutas que não são 
tipificadas como crime podem ensejar responsabilidade administrativa. Logo, deve-se diferenciar a inexistência 
do fato da inexistência do crime. 
 
OBS2: Se a infração for apenas administrativa, ou seja, prevista somente no estatuto, o servidor só vai 
responder perante a Administração Pública.