Aula 2 Imunidades

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Imunidades
	As imunidades são prerrogativas, frente ao Direito comum, outorgadas constitucionalmente aos membros do Congresso Nacional, para que eles possam exercer suas funções constitucionais com independência e liberdade de manifestação, por meio de palavras, discussão, debate e votos.
	As imunidades parlamentares são tradicionalmente classificadas em: imunidade
material (também denominada inviolabilidade material) e imunidade formal (ou processual).
 Imunidade material
	A imunidade material está prevista no caput do art. 53 da Constituição, que determina que os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras ou votos.
	A imunidade material protege o congressista da incriminação civil, penal ou disciplinar em relação aos chamados "crimes de opinião" ou "crimes da palavra", tais como a calúnia, a difamação e a injúria. 
	Trata-se de prerrogativa concedida aos congressistas para o exercício de sua atividade legislativa com ampla liberdade de expressão, fomentando o debate de idéias, a discussão e o voto nas questões de interesse dos seus representados.
	A imunidade material exclui a própria natureza delituosa do fato, que, de outro modo, tratando-se do cidadão comum, qualificar-se-ia como crime contra a honra. Opiniões e palavras que, ditas por qualquer pessoa, caracterizariam atitude delituosa, assim não se configuram quando pronunciadas por parlamentar.
	Em decorrência da imunidade material, não cabe responsabilização penal, civil ou administrativa do congressista por delitos contra a honra, isto é, das manifestações do congressista - opiniões, palavras e votos - não poderá resultar nenhuma responsabilidade, seja na esfera penal, civil, administrativa ou política. Significa, em simples palavras, que sua conduta não será crime, não gerará obrigação de reparar o dano - material ou moral - eventualmente causado e não gerará nenhuma responsabilidade política, administrativa ou disciplinar perante a Casa Legislativa a que pertence.
	Ademais, a imunidade material afasta, até mesmo, a possibilidade de pedido de explicações em relação aos congressistas, por meio de interpelação judicial. Isso porque o pedido de explicação tem sempre natureza cautelar, destinando-se a viabilizar o exercício de ulterior ação principal, de natureza cível ou penal. Desse modo, como a imunidade material torna inviável o ajuizamento da ação penal e da ação de indenização civil, ela afeta, também, a possibilidade jurídica de formulação do pedido de explicações, em face da natureza meramente acessória e preparatória de que se reveste tal providência de ordem cautelar.
	A imunidade material é absoluta, permanente, de ordem pública. A inviolabilidade é total, haja vista que as palavras e opiniões sustentadas pelo congressista ficam excluídas de ação repressiva ou condenatória, mesmo depois de extinto o mandato. Se protegidas pela imunidade material, essas manifestações são lícitas e, portanto, o parlamentar não responderá por elas, não será investigado, incriminado ou responsabilizado, nem mesmo após a cessação do mandato.
	Entretanto, a imunidade material só protege os congressistas quando suas manifestações se derem no exercício do mandato. Com efeito, o parlamentar, diante do Direito, pode agir como cidadão comum ou como titular de mandato. Agindo na primeira qualidade, não é coberto pela imunidade material. A inviolabilidade está ligada à idéia de exercício de mandato. Opiniões, palavras e votos proferidos sem nenhuma relação com o desempenho do mandato representativo não são alcançados pela inviolabilidade. 
	Enfim, somente estão protegidas pela imunidade material as manifestações, orais ou escritas, motivadas pelo desempenho do mandato (prática "in officio") ou externadas em razão deste (prática "propter officium").
	Se as manifestações parlamentares guardarem conexão com o desempenho do mandato, ou tiverem sido proferidas em razão dele, estarão protegidas pela imunidade, qualquer que seja o local em que tenham sido proferidas, ainda que fora do recinto da própria Casa legislativa. 
	Ao contrário, se o ato praticado não é motivado pelo exercício da função, o parlamentar fica sujeito à aplicação do Direito comum, como cidadão.
	Se as manifestações ocorrerem no recinto da Casa Legislativa, estarão sempre protegidas, penal e civilmente, pela imunidade material, pois, conforme tem assinalado o Supremo Tribunal Federal, nessa situação há uma presunção absoluta de pertinência com o desempenho da atividade parlamentar, haja vista que nada se reveste de caráter mais intrinsecamente parlamentar do que os pronunciamentos feitos no âmbito do Poder Legislativo, a partir da própria tribuna do Parlamento.
	Desse modo, para todos os pronunciamentos feitos no interior das Casas Legislativas, não cabe indagar sobre o conteúdo das alegadas ofensas ou a conexão com o mandato, dado que sempre estarão acobertados pelo manto da inviolabilidade. Se o congressista ocupar a tribuna, diga o que disser, profira as palavras que proferir, atinja a quem atingir, a imunidade o resguarda. 
	Poderá injuriar, caluniar, atingir levianamente pessoas estranhas ao Poder Legislativo, tudo isso sem nenhuma responsabilidade criminal ou civil, pois, no interior da Casa, a inviolabilidade material é absoluta. No tocante às manifestações proferidas no interior da Casa, o parlamentar só estará sujeito, para correção dos excessos ou dos abusos, ao poder disciplinar previsto nos Regimentos Internos.
	Assim, temos que distinguir as situações em que as supostas ofensas são proferidas dentro e fora do Parlamento. Somente no caso das ofensas proferidas fora do Parlamento cabe perquirir da chamada "conexão com o exercício do mandato ou com a condição parlamentar". 
	Em tal seara, caberá à própria Casa a que pertencer o parlamentar coibir eventuais excessos, por quebra de decoro e outras transgressões regimentais.
	A inviolabilidade material abrange, dentre outras manifestações: 
os discursos pronunciados, em sessões ou nas comissões; 
os relatórios e pareceres lidos ou publicados; 
os votos proferidos pelos deputados ou senadores; 
os atos praticados nas comissões parlamentares de inquérito; 
as entrevistas jornalísticas, em qualquer meio de comunicação, na imprensa televisiva, falada ou escrita; a transmissão, para a imprensa, do conteúdo de pronunciamentos ou de relatórios produzidos nas Casas Legislativas; e 
as declarações feitas aos meios de comunicação social.
	A inviolabilidade material protege, ainda, a publicidade dos debates parlamentares, afastando a possibilidade de responsabilização do jornalista que os tenha divulgado, desde que se limite a reproduzir na íntegra, ou em extrato fiel, o que se passou nas Casas Legislativas. Afinal, se assim não fosse, se os meios de comunicação pudessem ser responsabilizados pela divulgação do que se passa nas Casas Legislativas, a transparência da atividade parlamentar ficaria seriamente comprometida.
	Essa garantia só protege o congressista no exercício da titularidade do mandato. 	A condição político-partidária do suplente de congressista não lhe confere as garantias e prerrogativas constitucionais inerentes ao titular do mandato eletivo. Os senadores, por exemplo, são eleitos com dois suplentes.
	Com a diplomação, o titular do mandato passa a fazer jus à imunidade material,
o mesmo não acontecendo com os suplentes. Estes só serão beneficiados com tal inviolabilidade se, algum dia, assumirem a titularidade do mandato, diante da renúncia, do afastamento ou do impedimento do titular.
	A imunidade só protege o congressista, não se estendendo a outras pessoas que porventura participem dos trabalhos legislativos, mas não sejam detentoras de mandato eletivo. Servidores públicos efetivos, assessores e consultores não têm suas manifestações protegidas pela imunidade material, ainda que participem ativamente dos trabalhos legislativos.
	A imunidade material não alcança as manifestações proferidas com finalidade político-eleitoral, uma vez quesua função precípua é proteger o exercício da atividade legislativa, e não amparar candidatos ou pré-candidatos em disputas eleitorais. Não estão protegidas pela imunidade material, por exemplo, as ofensas proferidas por parlamentar candidato à reeleição em relação a seu adversário político.
Imunidade formal
	A imunidade formal protege o parlamentar contra a prisão e, nos crimes praticados após a diplomação, torna possível a sustação do andamento do processo penal instaurado pelo Supremo Tribunal Federal.
	Cabe ressaltar que a imunidade formal não afasta a ilicitude da conduta criminosa do parlamentar. Na realidade, ressalvadas as situações protegidas pela imunidade material, anteriormente estudadas, nas quais há o afastamento dos crimes de opinião, os parlamentares respondem pelos crimes porventura praticados segundo as mesmas leis aplicáveis aos indivíduos em geral.
	Entretanto, como o interesse público recomenda que o parlamentar não seja afastado de sua atividade congressual em razão de processos arbitrários ou perseguições políticas, que poderiam trazer significativos prejuízos à atividade legislativa, a imunidade formal lhe outorga certos "privilégios" no curso de sua incriminação, seja em relação à prisão, seja em relação à possibilidade de sustação do andamento do processo perante o Poder Judiciário.
	A imunidade formal relacionada com a prisão está estabelecida no art. 53, § 2.°, da Constituição Federal, nos termos seguintes:
§ 2° Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
	A imunidade protege o parlamentar desde a expedição do diploma pela Justiça Eleitoral competente. A diplomação é ato anterior à posse. 
	O diploma é o atestado expedido pela Justiça Eleitoral certificando a regular eleição do candidato. 
	A posse é o ato público ulterior, realizado nas reuniões preparatórias das Casas Legislativas, por meio do qual o parlamentar investe-se oficialmente no mandato. 	Portanto, desde a expedição do diploma pela Justiça Eleitoral o parlamentar já está protegido pelas imunidades constitucionais.
	Por força dessa imunidade formal, desde a diplomação o parlamentar não poderá mais ser vítima de de prisão penal ou processual:
prisão temporária, 
prisão em flagrante por crime afiançável, 
prisão preventiva, 
prisão por pronúncia ou 
prisão por sentença condenatória recorrível,
tampouco de prisão civil por dívida nas hipóteses admitidas pelo art. 5.°, inciso LXVII, da Constituição - inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimentícia e depositário infiel.
	Note-se que nem nas hipóteses constitucionalmente admitidas de prisão civil por dívidas - inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimentícia e depositário infiel - o congressista poderá ser preso como meio de coação ao pagamento da obrigação, haja vista que a imunidade formal, como se afirmou acima, alcança também as prisões de natureza civil.
	Alerta-se que essa impossibilidade de prisão do parlamentar o protege não só em relação aos crimes praticados após a diplomação, mas, também, em relação aos crimes praticados em data anterior a esta. Assim, se em data anterior à diplomação o indivíduo havia cometido certo crime e estava respondendo por ele perante a justiça comum, com possibilidade de ser preso, com a expedição de sua diplomação a prisão não poderá mais ser determinada pelo Poder Judiciário, em respeito ao art. 53, § 2.°, da Constituição.
	A única situação em que se admite a prisão do parlamentar é a de flagrante de crime inafiançável. Mas, mesmo nesse caso, a manutenção da sua prisão dependerá de autorização da Casa Legislativa, e não da vontade do Poder Judiciário. Com efeito, determina a Constituição que no caso de prisão em flagrante por crime inafiançável os autos deverão ser remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. [2: A Constituição estabelece que são inafiançáveis: o crime de racismo, a prática de tortura, o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e os definidos em lei como hediondos, bem como a ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado democrático (art. 5.°, XLII, XLIII e XLIV).]
	A manutenção da prisão dependerá, então, de formação de culpa pela Casa Legislativa, pelo voto ostensivo e nominal da maioria de seus membros (maioria absoluta). Se a Casa Legislativa não autorizar a formação de culpa, o parlamentar será posto em liberdade, independentemente da gravidade de sua conduta criminosa.
	A imunidade formal impede, ainda, a condução coercitiva do parlamentar que se negar a comparecer a interrogatório. Significa dizer que o congressista, quando ostentar a condição formal de indiciado ou de réu, não poderá sofrer condução coercitiva, se deixar de comparecer ao ato de seu interrogatório, pois essa medida restritiva, que lhe afeta o direito de locomoção, desrespeitaria a garantia constitucional do art. 53, § 2.°, da Constituição.
	Além dessas garantias em relação à prisão, a imunidade formal incide, também, sobre o processo de incriminação do congressista, com a possibilidade de que a Casa Legislativa suste o andamento da ação perante o Supremo Tribunal Federal, na forma prevista no art. 53, §§ 3.° ao 5.°:37 § 3.° Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
	A imunidade formal em relação ao processo só alcança crimes praticados após a diplomação. Se o crime foi praticado antes da diplomação, não há que se falar em imunidade, isto é, não há nenhuma possibilidade de a Casa Legislativa sustar o andamento da ação.
	Com isso, a persecução criminal dos parlamentares perante o Supremo Tribunal dependerá do momento da prática do crime, na forma examinada nos parágrafos seguintes.
	Em relação aos crimes praticados antes da diplomação, não há imunidade formal. A denúncia do Ministério Público (se ação pública) ou a queixa-crime do ofendido (se ação privada) será oferecida diretamente perante o Supremo Tribunal Federal, que instaurará o processo crime e processará normalmente o parlamentar durante o seu mandato, sem nenhuma comunicação à Casa Legislativa, sem possibilidade de ela sustar o andamento da ação. 
	Se já havia processo criminal instaurado perante a justiça comum, com a diplomação os autos serão remetidos ao Supremo Tribunal Federal, que prosseguirá normalmente no julgamento do parlamentar, também sem nenhuma comunicação à Casa Legislativa, sem se cogitar de sustação da ação.
	Se o crime foi praticado após a diplomação, uma vez oferecida a denúncia ou a queixa-crime perante o Supremo Tribunal Federal, a Corte poderá instaurar imediatamente o processo criminal contra o parlamentar, sem necessidade de autorização prévia da Casa Legislativa. 
	Mas, nesse caso, haverá incidência da imunidade formal em relação ao processo, com a possibilidade de sustação do andamento da ação pela Casa Legislativa. Assim, após a instauração do processo criminal, o Supremo Tribunal Federal comunicará à Casa Legislativa respectiva (Câmara ou Senado) para que esta, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria absoluta de seus membros, possa, a qualquer momento antes da decisão final do Tribunal, sustar o andamento da ação.
	Note-se que não é a comunicação do Supremo Tribunal Federal que autorizará a Casa Legislativa a dar início ao procedimento para a eventual sustação do andamento da ação penal em curso. 
	A Casa Legislativa não poderá agir de ofício, a partir do simples recebimento da comunicação do Supremo TribunalFederal. Recebida a ciência do Supremo Tribunal Federal,a respeito da instauração do processo criminal contra parlamentar referente a crime praticado após a diplomação, a Casa Legislativa nada poderá fazer de ofício, tampouco a pedido de seus membros. Há necessidade de provocação de partido político com representação na respectiva Casa. Só os partidos políticos com representação na respectiva Casa receberam da Constituição a legitimação para dar início ao processo de sustação do andamento da ação penal, em curso no Supremo Tribunal Federal, contra parlamentar.
	Não há prazo para que o partido político desencadeie, perante a sua Casa, o procedimento de sustação do andamento da ação em curso perante o Supremo Tribunal Federal. Enquanto o Supremo Tribunal Federal não proferir a decisão final na ação, permanece a possibilidade de a Casa Legislativa determinar a sustação do seu andamento. 
	Assim, a provocação poderá ocorrer a qualquer momento, desde o recebimento da denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal até a decisão final do Tribunal, ou até o término do mandato, se este ocorrer antes, haja vista que com o término do mandato cessarão todas as imunidades parlamentares.
	Entretanto, uma vez apresentado o pedido de sustação pelo partido político, a Casa Legislativa deverá apreciá-lo no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias , a contar do seu recebimento pela Mesa Diretora. Observe que esse prazo não é para que o partido político provoque a deliberação da Casa a respeito da sustação do andamento da ação. A provocação do partido político, conforme vimos, pode se dar a qualquer tempo, até a decisão final do Supremo Tribunal Federal. 
	O prazo de quarenta e cinco dias é para que a Casa Legislativa delibere acerca da provocação do partido político. Recebido o pedido de sustação pela Mesa Diretora, a Casa terá somente esse prazo de quarenta e cinco dias para deliberar, sob pena de restar prejudicado o pedido.
	Note-se, ainda, que o partido político apenas dará início ao procedimento de sustação do andamento da ação contra o parlamentar. Esta, a sustação, dependerá de aprovação da maioria absoluta dos membros da respectiva Casa Legislativa, em votação ostensiva e nominal.
	Se a Casa Legislativa decidir pela sustação do andamento da ação contra o parlamentar, ocorrerá a suspensão da prescrição, enquanto perdurar o mandato.
	O marco inicial da suspensão da prescrição é, portanto, o momento em que a Casa Legislativa susta o andamento da ação penal, e o seu termo final é o término do mandato. Findo o mandato, volta a fluir normalmente o prazo prescricional, uma vez que a ação penal poderá ter o seu curso retomado. Essa suspensão da prescrição punitiva visa a evitar a impunidade, pois, com a suspensão do andamento da ação, o parlamentar somente poderá ser processado e julgado após o término do mandato. Se o Estado permanece impedido de processar o infrator nesse período, não há inércia indevida, no mesmo lapso temporal, e seria um contra-senso cogitar de fluência do prazo prescricional.
	Na hipótese de crime cometido por parlamentar em concurso com pessoas que não possuem prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, não viola as garantias do juiz natural, da ampla defesa e do devido processo legal a atração por continência ou conexão do processo do co-réu ao foro por prerrogativa de função de um dos denunciados (STF, Súmula n.° 704).
	Portanto, a regra é a atração do processo do co-réu ao foro por prerrogativa de função, isto é, o co-réu não detentor de prerrogativa de foro (que, portanto, normalmente seria julgado pela justiça comum) também será julgado pelo Supremo Tribunal Federal, em razão dos institutos processuais da continência ou conexão. 	Assim, se um congressista praticar um crime comum em co-autoria com um cidadão comum, em regra, caberá ao Supremo Tribunal Federal julgar os dois infratores.
	Entretanto, se houver concurso de agentes com indivíduo não-parlamentar e a Casa Legislativa sustar o andamento da ação penal em relação ao parlamentar, o processo em curso no Supremo Tribunal Federal deverá ser separado, enviando-se os autos à justiça comum, para que esta prossiga no julgamento do co-autor não-parlamentar; evidentemente, em relação a este, não há suspensão da contagem do prazo prescricional. Deveras, a sustação do andamento da ação penal e a conseqüente suspensão da prescrição podem ocorrer tão-somente em relação ao parlamentar, pois apenas ele é detentor de imunidade processual.