Questões de controle externo na CF

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UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL
Centro de Ciências Jurídicas
Disciplina de Direito Constitucional II
Professor Paulo Natalício Weschenfelder
Alunos João Manganeli Neto, 
Primeiro Problema
O Congresso Nacional exerce o sistema de controle externo, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União.
Constitucionalmente, quem exerce o sistema de controle externo nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios?
O controle externo realizado em âmbito municipal é regulado pelo art. 31 da CF/88 e seus parágrafos, conforme texto:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
Ocorre, porém, no texto constitucional um equívoco de redação (ou lacuna sem explicação), no que se refere ao disposto no §1º deste artigo citado, onde consta que o controle externo seja realizado pelos Tribunais de Contas dos Estados, e onde houver, pelos Tribunais de Contas Municipais; pois, observe-se que no §4º do mesmo artigo há vedação aos municípios para a criação deste tipo de tribunais ou órgãos de controle externo.
Há explanação para este quadro conforme demonstra-se:[1: http://pt.wikipedia.org/wiki/Tribunal_de_Contas_da_Uni%C3%A3o Acesso em: 12/11/2013]
Embora tenha proibido a criação de Tribunais e Conselhos de Contas na esfera municipal, a Constituição de 1988 permitiu a manutenção dos dois tribunais de contas de municípios existentes.
Atualmente, há 33 Tribunais de Contas estaduais e municipais, assim distribuídos: 22 deles examinam as contas de cada um dos Estados e ainda dos Municípios destes Estados (com a exceção dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo, como se verá abaixo); 4 Tribunais de Contas estaduais examinam apenas as contas estaduais, pois, nestes Estados (Bahia, Ceará, Goiás e Pará), há também Tribunais de Contas dos Municípios, que examinam apenas contas municipais, mas são instituições mantidas pelos Estados. Há ainda a situação peculiar do Tribunal de Contas do Distrito Federal, entidade da Federação brasileira que, equivalendo a um Estado e, não podendo ser subdividida em Municípios, leva seu Tribunal de Contas a examinar matérias comuns aos Estados e aos Municípios, que, no caso, são todas do Distrito Federal.
Além disso, há dois Municípios (Rio de Janeiro e São Paulo) que têm seus próprios Tribunais de Contas, como instituições destas cidades (e não dos respectivos Estados), de modo que, nestes, os Tribunais de Contas estaduais examinam as contas do Estado e de todos os outros Municípios, exceto de suas próprias capitais. Esta situação peculiar reduz-se, desde a Constituição de 1988, apenas ao Rio de Janeiro e a São Paulo, tendo sido vedada a criação de novos Tribunais de Contas por Municípios desde então.
No Distrito Federal, como ente diverso de Estado e Município, mas com atribuições e necessidades administrativas de ambos fusionadamente, o controle externo é realizado nos termos do art. 32 da CF/88, conforme segue:
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. 
§ 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.
Assim, conforme delimitado constitucionalmente no §1º deste art. 32 o Distrito Federal atua diversamente de estado e município, como ambos, possuindo o seu Tribunal de Contas Distrital, conforme citações supra, e a sua Câmara Legislativa (fusão dos conceitos de Câmara de Vereadores e Assembleia Legislativa) para efetivação do controle externo, conforme explicação:[2: http://www.cl.df.gov.br/sobre-a-cldf Acesso em: 12/11/2013]
Como o DF absorve as funções de Estado e de Município, sua Casa Legislativa atua como um misto de Assembleia estadual e Câmara Municipal. Vinte e quatro deputados distritais, eleitos de quatro em quatro anos, compõem a Câmara Legislativa. Esse número é determinado pelo artigo 27 da Constituição Federal e corresponde ao triplo do número de deputados federais do DF.
As atribuições da Câmara Legislativa foram definidas pela Lei Orgânica do Distrito Federal.
No caso dos Estados a CF/88 delega a regulação específica dos Tribunais de Contas Estaduais a suas Constituições Estaduais, respeitando o princípio do federalismo (ao menos nisso), conforme consta a única referência no texto constitucional:
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.
A explicação mais clara foi obtida junto ao site governamental do Portal da Transparência:[3: http://www.portaldatransparencia.gov.br/controleSocial/OrgaosFiscalizacao.asp Acesso em: 12/11/2013]
Tribunais de Contas dos Estados (TCE) – existem em todos os estados. Fazem fiscalizações e auditorias, por iniciativa própria ou por proposta do Ministério Público, além de examinar e julgar a regularidade das contas dos gestores públicos estaduais e municipais (nos estados onde não existem Tribunais de Contas de Municípios). Esses gestores podem ser governadores, prefeitos, secretários estaduais e municipais, ordenadores de despesas e dirigentes de autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista.
Segundo Problema
O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul encaminhou proposta orçamentária à Assembleia Legislativa.
A Assembleia Legislativa arquivou a proposta orçamentária do Judiciário gaúcho por entender que o Tribunal de Justiça não tem iniciativa legislativa.
Em face da decisão da Assembleia Legislativa, para não deixar o Judiciário gaúcho sem orçamento e por ser caso de relevância e urgência, a Presidente da República adotou medida provisória estabelecendo o orçamento do Judiciário gaúcho.
Conforme a CF/88 a Presidente da República não pode lançar Medida Provisória quanto a este tema, conforme segue:
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. 
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: 
I – relativa a: 
[...]
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; 
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
Assim, interferir no orçamento do Poder Judiciário gaúcho é intervir de certa forma na sua organização (não existe organização sem verba), conforme a alínea c, e expressamente nas diretrizes orçamentárias, coisa que não pode ser alvo de Medida Provisória conforme a alínea d do mesmo artigo.
Além disso o procedimento do Poder Judiciário estava errado, pois o encaminhamento orçamentário deve ser feito ao Poder Executivo, conforme a CF/88:
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostasorçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. 
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. 
Assim, entende-se que deve ser seguido o trâmite da lei orçamentária conforme delimita a CF e deve ser apresentado pelo Poder Judiciário sua dotação orçamentária ao Executivo, nos termos da Constituição Estadual do RS:
Art. 95. Ao Tribunal de Justiça, além do que lhe for atribuído nesta Constituição e na lei, compete:
[...]
VII - elaborar e encaminhar, depois de ouvir o Tribunal Militar do Estado, as propostas orçamentárias do Poder Judiciário, dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes, na lei de diretrizes orçamentárias;