Processo Legislativo

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�DIREITO CONSTITUCIONAL II
Processo Legislativo
	Conceito e objeto.
	Conjunto de atos preordenados (procedimentos instituídos pelo Poder Constituinte Originário) visando a elaboração das espécies normativas - produção normativa. (art. 59, CF). Esses atos são: 
Iniciativa legislativa;
Discussão e Votação;
Sanção e Veto;
Promulgação e publicação da Lei.
Obs: As espécies normativas elencadas no art. 59/CF são denominadas espécies normativas primárias, pois constitutivas de direito novo, ou seja, normas que trazem algo de novo ao ordenamento. Diferentemente das espécies normativas secundárias (como os Decretos regulamentadores editados pelo Poder Executivo), que não são elaboradas pelo processo legislativo.
A Lei Completar nº 95, de 25.02.1998, conforme parágrafo único do art. 59 da CF disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, e de outros atos normativos. 
A importância no estudo do processo legislativo gira em torno em saber o correto tramite a ser observado, sob pena de ser declarada inconstitucional a futura espécie normativa. Vício formal (subjetivo ou objetivo).
Em razão de todos esses detalhes é que se estabelece: 
Controle prévio ou preventivo. 
Legislativo: Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), art. 58, CF;
Executivo: Veto, art. 66, §1º, CF.
Controle repressivo ou posterior (lei ou ato normativo – já constituídos) 
Judiciário: Controle de constitucionalidade misto. Difuso e Concentrado.
Atos do Processo Legislativo Ordinário
		Iniciativa Legislativa (LO e LC)
		
		Primeira fase do processo legislativo é a fase de iniciativa que deverá culminar, desde que preenchidos todos os requisitos e seguidos todos os trâmites, com a formação da espécie normativa. 
		Não preenchidos as regras de propositura estaremos diante de um vício formal subjetivo de iniciativa. 
			
		Espécies de Iniciativa
		Iniciativa Parlamentar: É aquela em que a faculdade de deflagrar o processo legislativo é atribuída a deputados e senadores, e suas respectivas comissões.
		Iniciativa extraparlamentar: Aquela atribuída ao Presidente da República, ao STF, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e ao povo (iniciativa popular).
		Iniciativa privativa (exclusiva ou reservada): Atribuída a uma pessoa ou ente com a exclusão dos demais. Exemplos: Art. 61, §1º (Presidente da República); art. 93 (STF); art. 51 (Câmara dos Deputados); art. 52 (Senado).
		Iniciativa concorrente: Atribuída a mais de um ente em concorrência. Ou seja, todos podem concorrer para apresentação de uma proposição. Ex.: Art. 61, caput, da CF.
		Iniciativa conjunta: atribuída a mais de uma pessoa ou ente, porém, em comunhão (em grupo). Nesse sentido, o processo só é deflagrado se todos os entes apresentarem o projeto conjuntamente. Um exemplo é o antigo art. 48, XV, da CF (antes da EC nº 41/03) tratava sobre o teto do funcionalismo público, que é a remuneração dos Ministros do STF (art. 37, XI, CF), regulado mediante lei de iniciativa conjunta de 4 Presidentes: República, STF, Câmara e Senado. Atualmente a iniciativa é privativa do STF para a produção normativa, nos termos do art. 96, II, b, da CF.
		Observação: O art. 61, §1º, da CF, elenca o rol de matérias de iniciativa privativa do Presidente da República para deflagrar o processo legislativo. Caso a iniciativa seja de outra pessoa ou ente, e o Presidente da República posteriormente sancione o Projeto de Lei, e com isso surja uma nova lei em nosso ordenamento, pergunta-se: tal lei será constitucional ou será formalmente inconstitucional (vício formal subjetivo de iniciativa), visto que o Presidente deveria iniciar o processo e, por exemplo, foi um deputado que iniciou? Afinal, a sanção do Presidente da República, tem ou não o poder de suprir o vício de iniciativa existente no começo do processo?
		1) Súmula nº 5 do STF. Posição de 1946. A sanção supre o vício de iniciativa. Fundamento: Princípio da instrumentalidade das formas (um ato deve ser considerado à luz de uma cadeia procedimental na qual ele está inserido) e Princípio da Economia Processual (reapresentação do projeto para deliberação e votação pelos mesmos deputados e senadores , e sanção do Presidente que também já o tinha feito)
 2) Posição do STF a partir de 1974 e que prevalece atualmente. A sanção não supre o vício de iniciativa. Usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 
A Constituição de Minas Gerais textualmente afirma que a sanção do Governador a projetos de lei de sua iniciativa, que foram deflagrados por outra pessoa ou ente, tem o poder de suprir o vicio de iniciativa. 
Este parece ser o entendimento mais adequado em razão dos princípios elencados acima. 
Iniciativa Popular (art. 14, III c/c art. 61, §2º).
Novidade introduzida pela CF/88. 
Apresentação à Câmara dos Deputados (art. 45 e 61, §2º)
1% do eleitorado nacional - cerca de 1,4 milhão de assinaturas
distribuído pelo menos por cinco Estados e
cada um deles com pelo menos 0,3% dos seus eleitores. 
Lei 9.709/99 ao dar regramento jurídico à Iniciativa Popular estabelece que o projeto deverá circunscrever-se a um só assunto, não podendo ser rejeitado por vício de forma (impropriedade de técnica legislativa ou de redação).
Obs.: O instituto serve apenas para dar o “start”, ou seja, apenas para deflagrar o processo legislativo, sendo que o Congresso poderá rejeitar o projeto, ou pior, emendá-lo desvirtuando a essência do instituto e da própria matéria. 
Poderíamos imaginar que havendo alguma modificação, a lei aprovada deveria passar por um referendo popular. 	
Instituto Decorativo, diante do rigorosismo procedimental e numérico. A assinatura de cada eleitor deverá ser acompanhada de nome completo, endereço e número completo do título eleitoral – com zona e seção — e as listas de assinatura devem ser organizadas por município e por estado, de acordo com formulário que deve ser retirado na Câmara dos Deputados.
Exemplos de leis através da iniciativa popular:
Lei 8.930/1994 – Modificação da Lei dos Crimes Hediondos. Glória Perez. Presidente da República encampou – Itamar Franco. 
Lei 9.840/99 – “captação de sufrágio”. Coibir com mais eficiência o crime de compra de votos. Dificuldade de reunir assinaturas suficientes para aplicação nas eleições de 2000. Projeto subscrito por 60 parlamentares.
Lei 11.124/2005 – “Fundo Nacional de Moradia Popular”. 1º projeto de iniciativa popular da história brasileira, tramitou por 13 anos. 
Lei Complementar nº 135/10 – Lei da Ficha Limpa, que proíbe a candidatura de pessoas condenadas por órgãos colegiados da justiça.
Na prática o instituto consagra a soberania popular e serve, ao menos, de pressão para que o Congresso Nacional priorize as matérias, mesmo quando o projeto é encampado por algum parlamentar ou outro órgão que tenha a possibilidade da iniciativa legislativa. 
Iniciativa popular de Propostas de Emendas à Constituição (PEC). Ainda que o Sistema Constitucional pátrio não admita, sendo legitimados apenas os elencados no rol do art. 60, I, II e III/CF, José Afonso da Silva observa que a iniciativa popular para PEC pode vir a ser reconhecida ”... com base em normas gerais e princípios fundamentais da Constituição”, apesar de não estar esse tipo de iniciativa popular “... especificamente estabelecido para emendas constitucionais como o está para as leis (art. 61, §2º)”. Portanto, o instituto da iniciativa popular para PEC vai depender do desenvolvimento e da prática da democracia participativa que a Constituição alberga como um de seus princípios fundamentais. 
Passemos agora para a segunda fase do processo legislativo, a fase constitutiva que é a conjugação de vontades do Poder Legislativo (deliberação parlamentar – discussão e votação) e do Poder Executivo (deliberação executiva – sanção e veto)
Discussão e votação (Arts. 64, caput e 65)– Deliberação Parlamentar
		Em decorrência da bicameralismo federativo, sempre haverá apreciação de duas casas: a Casa Iniciadora e a Casa Revisora. Art. 65, CF/88.
		
Casa iniciadora: 
Câmara dos Deputados.
Quando PL proposto por:
Art. 64, caput;
Art. 61, §2º;
Membro ou comissão da Câmara dos Deputados;
Procurador-Geral da República;
Senado Federal:
Quando PL proposto por:
Senadores ou comissão do Senado.
Comissões temáticas que analisarão a matéria da proposição. Análise anterior a CCJ em razão das mudanças sofridas nestas comissões. Parecer opinativo. 
Comissão de Finanças e Tributação, quando envolver aspectos financeiros, para o exame da adequação financeira e orçamentária. – Parecer terminativo.
Comissão de Constituição e Justiça (Controle de Constitucionalidade prévio) – Parecer terminativo. 
Regime de Tramitação:
Regime de tramitação tradicional é aquele em que o projeto de lei será deliberado/votado em plenário.
Lei Ordinária, art. 47. (número variável).
Quorum de instalação (maioria dos membros da respectiva casa)
Quorum de votação (maioria simples dos presentes)
Lei Complementar, maioria absoluta, art. 69.
Regime de tramitação conclusivo (ou terminativo): Os projetos de lei são votados/deliberados apenas no seio das comissões temáticas. Esse projeto não irá a plenário, nos termos do Art. 58, §2º, I, da CF (delegação interna corporis).
Casa Revisora – Aprovar, rejeitar ou emendar, passando também pelas Comissões. (CCJ e Temáticas). 
Se o PL tramitou em regime tradicional na Casa iniciadora, ele também terá que tramitar assim na Casa revisora. 
Aprovado (em um só turno de votação; art. 65, caput). Sanção ou veto presidencial.
Rejeitado: arquivado. Art. 67. Só podendo ser objeto de novo projeto na mesma sessão legislativa mediante proposta da maioria absoluta de qualquer das Casas do Congresso Nacional. 
Emendado: a emenda (somente o que foi modificado) deverá ser apreciada pela casa iniciadora (passará novamente pela CCJ), sendo vedada a apresentação de emenda à emenda (subemenda). 
Em razão do bicameralismo, a vontade da casa iniciadora prevalecerá sempre. Seu posicionamento é definitivo. Salvo se o Projeto for rejeitado na Casa Revisora, é claro.
Embora o teor literal do art. 65, parágrafo único diga claramente que a aprovação com emendas na Casa revisora deve fazer com o PL volte à Casa iniciadora para a apreciação das mesmas, não devemos interpretar essa assertiva de forma absoluta. Certo é que o STF já se pronunciou sobre o tema, entendendo que o PL só deve retornar à Casa iniciadora se ocorreu uma alteração substancial. Portanto, se a alteração foi mínima (por exemplo, através de uma emenda de redação), não há que se falar em nova análise da Casa iniciadora.
O poder de emendar - que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis – qualifica-se como prerrogativa exclusiva dos parlamentares. 
	
Autógrafo: instrumento que reproduz todo o trâmite legislativo e o conteúdo final do projeto (cópia autêntica) aprovado e/ou emendado pelo Poder Legislativo, para a posterior sanção ou veto presidencial; art. 66, da CF.
Sanção e Veto (art. 66) – Deliberação Executiva
Terminada a fase de discussão e votação, aprovado o PL, este deverá ser 
encaminhado para a apreciação do Chefe do Executivo. 
Sanção – Anuência, aceitação. Art. 66, caput.
		Veto – §1º. 
Natureza jurídica do veto: Direito, Poder ou Poder-dever
Irretratável
Expresso. 15 dias
Motivado ou formalizado 
Total ou parcial 
Supressivo
Superável ou relativo
		
		Prazo para vetar – 15 dia úteis (exclui o dia inicial, inclui o dia de término), contados da data do recebimento. 
	
Tipo de veto – Total ou parcial. Ou se veta todo o PL (veto total), ou somente parte do PL. O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea, §2º. A fim de não desvirtuar o sentido da proposta legislativa e transformar o Presidente em legislador.
		
	Motivos do veto – Em caso de veto – total ou parcial – o Presidente da 
República deverá comunicar ao Presidente do Senado os motivos do veto no prazo de 48 horas. Art. 66, §1º, in fine. 
Poderá o Presidente da República vetar o PL se entendê-lo inconstitucional (veto jurídico), ou contrário ao interesse público (veto político), §1º. Podendo haver o veto jurídico-político. 
	Veto sem motivação – Se o Presidente da República simplesmente vetar, sem explicar os motivos de seu ato, estaremos diante da inexistência do veto, portanto, o veto sem motivação expressa produzirá os mesmos efeitos da sanção (tácita).
		Silêncio do Presidente da República – sanção tácita, §3º. 
		
	Veto rejeitado – produz o mesmo efeito que a sanção. Apreciação em sessão conjunta, maioria absoluta, trinta dias, §4º. Veto rejeitado o PL é enviado ao Presidente da República para promulgação, §5º. 48 horas, caso contrário o Presidente do Senado (ou vice) promulgará, §7º.
	
Os vetos devem ser apreciados na ordem cronológica de sua comunicação ao Congresso Nacional? (MS 31.816 – royalties do pré-sal). Lei nº 12.734/2012.
Pendente de decisão final pelo STF. 
Não resta dúvida que a análise do veto é obrigatória pelo Congresso Nacional, de acordo com art. 66, §4º. A dúvida surge sobre o parlamento ter discricionariedade em “escolher” a matéria que lhe for mais conveniente. 
Esgotado o prazo de 30 dias para análise do veto sem deliberação, estabelece o art. 66, §6º, que será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final. 
Em 17.12.12 foi concedida, monocraticamente pelo Min. Fux, liminar determinando à Mesa Diretora do Congresso Nacional que se abstivesse de deliberar acerca do veto parcial antes que se procedesse à analise de todos os vetos pendentes, com prazos expirados até a data daquela decisão, em ordem cronológica de recebimento da respectiva comunicação. A referida decisão ante a manifesta contrariedade ao Estado de Direito (art. 1º, caput, CF/88) e à proteção das minorias parlamentares flexibilizava a jurisprudência do STF, que não admite o controle judicial de questões interna corporis. 
Em sede de agravo regimental julgado em 27.02.2013, o STF, por 6x4, cassou a liminar concedida. Assim, o Congresso Nacional poderá, pelo menos por enquanto, analisar os vetos de acordo como a sua liberdade política e conveniência. O “poder de agenda” que, segundo, o Min. Lewandowski, assegura ao Congresso Nacional a autonomia para escolher as matérias que considere relevantes do ponto de vista político, social, cultural, econômico e jurídico para o país. 
Por outro lado, não se pode esvaziar a regra clara e extremamente importante do art. 66, §§4º e 6º. O Congresso, mais uma vez, cria nefasto e inconcebível “costume inconstitucional”. Entendemos que o STF deverá modular os efeitos da decisão e, assim, a partir de sua decisão de mérito, de modo enérgico, determinar a obrigatoriedade de apreciação dos vetos no prazo improrrogável de 30 dias, sob pena de sobrestamento das demais proposições. 
		No processo legislativo ordinário, a lei irá ter seu nascimento (no final da fase constitutiva) com a sanção ou com a rejeição do veto do Presidente da República pelo Congresso Nacional. 
		Obs.: As Emendas Constitucionais também nascem na fase constitutiva, porém após a aprovação pelas 2 casas em 2 turnos e com 3/5 de votos. Nesse caso, não haverá sanção ou veto do Presidente da Republica, bastando a aprovação das casas para o surgimento da Emenda Constitucional que será promulgada (já como EC) pelas mesas da Câmara e do Senado (art. 60, §3º, CF).
		
Fase complementar (integração de eficácia)
		Promulgação e publicação da lei
		Promulgação nada mais é que do que um atestado de existência válida da lei e de sua executoriedade. Apesar de ainda não estarem vigor, ainda não ser eficaz, através do ato da promulgação, certifica-se o nascimento da lei. 
		Promulgar é atestar que a ordem jurídica foi inovada. 
		Segundo José Afonso da Silva “o ato de promulgação tem, assim, como conteúdo a presunção de que a lei promulgada é válida, executória e potencialmente obrigatória”
		O que promulga é a lei ou o projeto de lei? No momento da promulgação o projeto de lei já se transformou em lei. O PL vira lei como a sanção presidencial ou com a derrubada do veto pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, nos termos do art. 66, §4º. 
	Tanto é que o art. 66, §7º, fala, expressamente, em promulgação da lei, e não do projeto de lei.
		
		Publicação
É a comunicação dirigida a todos os que devem cumprir o ato normativo, informando-os de sua existência e seu conteúdo. E estabelecendo o momento em que o cumprimento da lei deverá ser exigido.
É a inserção do texto promulgado no DOU, condição de eficácia da lei. 
		Ainda que não expresso na Constituição Federal compete ao Presidente da República a publicação de Lei Ordinária. 
		O período que vai da publicação da lei à sua vigência chama-se vacatio legis. No silêncio do texto, 45 dias em todo o país, e 3 meses nos Estados Estrangeiros, após publicação. 
“LINDB. Art. 1o  Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada.
§ 1o  Nos Estados, estrangeiros, a obrigatoriedade da lei brasileira, quando admitida, se inicia três meses depois de oficialmente publicada.” Grifei.
	A própria lei, porém, estabelece a data de início de sua vigência, sendo costumeiramente fixada a forma imediata. 
“LC 95/98. Art. 8º A vigência da lei será indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que dela se tenha amplo conhecimento, reservada a cláusula "entra em vigor na data de sua publicação" para as leis de pequena repercussão.
        § 1º A contagem do prazo para entrada em vigor das leis que estabeleçam período de vacância far-se-á com a inclusão da data da publicação e do último dia do prazo, entrando em vigor no dia subseqüente à sua consumação integral. 
        § 2º As leis que estabeleçam período de vacância deverão utilizar a cláusula ‘esta lei entra em vigor após decorridos (o número de) dias de sua publicação oficial.” Grifei.
Fluxo Simplificado do Processo Legislativo
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