7. Regime constitucional do agente público

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REGIME CONSTITUCIONAL DO AGENTE PÚBLICO
1. AGENTES PÚBLICOS
São todas as pessoas físicas que prestam serviço público em nome da Administração Pública de forma definitiva ou transitoriamente, com ou sem remuneração. Podem ser considerados como o elo que une a Administração Pública e o administrado.
Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas também podem, excepcionalmente, exercer funções sem cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente entre os cargos ou individualmente entre os agentes de função sem cargo.
Os agentes públicos se subdividem em:
I - políticos;
II - honoríficos;
III - delegados;
IV - credenciados;
V - administrativos;
VI - administrativos especiais;
VII - militares.
1.1. Agentes públicos políticos
São os formadores da vontade superior do Estado, que ocupam lugares estratégicos na Administração Pública. Compreendem os Chefes do Poder Executivo, em todas as esferas, seus assessores diretos (Ministros e Secretários), e os Senadores, Deputados e Vereadores.
A forma de investidura é por eleição, salvo para os cargos de Ministro e Secretário, que são de livre escolha dos Chefes do Executivo e providos mediante nomeação.
1.2. Agentes públicos honoríficos
São aqueles cidadãos que, por merecimento, reputação ilibada ou conhecimentos técnicos, são convocados, designados ou nomeados para desempenharem transitoriamente uma função pública. Não possuem qualquer vínculo empregatício ou estatutário com o Estado e normalmente trabalham sem remuneração (exemplos: mesários eleitorais, jurados, comissários de menores). Imperativo ressaltar que, na Administração Pública, não existe serviço voluntário.
1.3. Agentes públicos delegados
Segundo Hely Lopes Meirelles, agentes delegados "são particulares que recebem a incumbência da execução de determinada atividade, obra ou serviço público e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalização do delegante”. São os concessionários, permissionários, autorizatários, serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, leiloeiros etc.
1.4. Agentes públicos credenciados
São aqueles que representam a Administração Pública na prestação de determinados serviços, mediante remuneração do próprio Poder Público (exemplo: hospitais particulares credenciados para atender pelo SUS).
1.5. Agentes públicos administrativos
São os servidores públicos lato sensu, ou seja, pessoas físicas vinculadas a um regime jurídico que prestam serviços à Administração Pública direta ou indireta, mediante remuneração paga com recursos públicos. Compreendem as seguintes espécies:
- estatutário – servidor público stricto sensu;
- celetista – empregado público;
- temporário – contratado.
a) Servidor público estatutário – pessoa física que ocupa cargo público, mediante concurso público, se sujeitando ao regime jurídico estatutário estabelecido pela lei de cada uma das unidades federativas (no âmbito federal: Lei 8.112/90).
b) Servidor público celetista – pessoa física que ocupa emprego público, mediante concurso público, se sujeitando ao regime jurídico celetista (CLT).
c) Servidor público temporário – pessoa física contratada temporariamente pela Administração para prestar serviços de caráter emergencial e de excepcional interesse público, não ocupando cargo nem emprego público, mas apenas exercendo função pública. É admitido de forma precária e temporária sob o regime administrativo especial, disciplinado por lei de cada ente federativo.
1.6. Agentes públicos administrativos especiais
Estes agentes públicos ocupam cargos vitalícios, só podendo ser destituídos dos mesmos por sentença judicial transitada em julgado. São os magistrados, os membros do Ministério Público (procuradores e promotores) e os membros do Tribunal de Contas (ministros e conselheiros).
1.7. Agentes públicos militares
São pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica), à Polícia Militar e ao Corpo de Bombeiros, regidos por estatuto próprio da corporação militar.
Fazem jus a privilégios típicos do setor privado (13º salário, férias anuais remuneradas, licença à gestante, licença paternidade, salário-família etc.). Por outro lado, estão sujeitos a normas privativas dos servidores púbicos (teto salarial, forma de cálculo dos acréscimos salariais, irredutibilidade de vencimentos etc.). Possuem característica típica de regime jurídico pautado pela hierarquia.
2. CARGOS PÚBLICOS
2.1. Conceito
Cargos públicos são os locais na estrutura da Administração Pública onde as pessoas ocupam e exercem as suas atribuições, percebendo remuneração certa para tal.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “são as mais simples e indivisíveis unidades de competência a serem expressadas por um agente, previstas em número certo, com denominação própria, retribuídas por pessoas jurídicas de direito público e criadas por lei, salvo quando concernentes aos serviços auxiliares do Legislativo, caso em que se criam por resolução, da Câmara ou do Senado, conforme se trate de serviços de uma ou de outra destas Casas”. Denominação própria = símbolo alfanumérico (exemplo: cargo de Professor P1).
2.2. Classificação
a) Quanto ao provimento
I - Cargos públicos efetivos
Para os cargos públicos efetivos, necessariamente terá que haver, como pressuposto básico para a investidura, o concurso público. Todo servidor estável é necessariamente efetivo, mas nem todo servidor efetivo é estável. Isso porque o simples fato de o servidor ter ingressado mediante concurso público não que dizer que esteja estável no cargo. Porém, para se tornar estável, o servidor necessariamente ingressa na Administração por concurso público.
No caso de ato ilícito praticado pelo servidor público efetivo, este estará sujeito a pena de demissão (perda do cargo).
II - Cargos públicos comissionados ou de confiança
São cargos públicos de livre nomeação e exoneração, sem qualquer estabilidade (demissão ad nutum), independentemente do tempo de serviço do comissionado.
CRFB, art. 37, V – As funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
Da leitura deste inciso implica o reconhecimento de que ainda é possível delegar o exercício de atribuições a pessoas estranhas aos quadros da Administração. Vale lembrar que o cargo em comissão pode ser ocupado tanto pelo servidor efetivo (concursado) quanto pelo particular que não faz parte dos quadros da Administração Pública. Já a função de confiança só pode ser ocupada pelo servidor efetivo. Em ambos os casos há o provimento pela livre nomeação e exoneração, e as atribuições serão de direção, chefia e assessoramento (exemplos: chefe de cartório, assessor de desembargador).
No caso de ato ilícito praticado pelo servidor público comissionado, este estará sujeito à pena de destituição (perda do cargo), que tem o mesmo efeito da demissão.
b) Quanto à qualificação
I - Cargos públicos de nível técnico
Como pressuposto para o ingresso o candidato deverá ter cursado o 2º grau completo ou curso profissionalizante. Em determinados cargos, a exigência poderá corresponder ao nível superior, sendo o edital do concurso que define qual nível técnico exigido para a investidura no cargo pretendido. Exemplos: técnico judiciário, analista judiciário.
II - Cargos públicos de nível científico
Como pressuposto para o ingresso o candidato deverá ter cursado o 3º grau completo. Em determinados cargos, a exigência poderá englobar pós-graduações, mestrados ou doutorados, sendo o edital do concurso que define qual nível científico exigido para a investidura no cargo pretendido.Exemplos: pesquisadores, cientistas, professores de universidades.
c) Quanto à estrutura
Artigo 9º da Lei 8.112/90 – A nomeação far-se-á:
I - em caráter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo ou de carreira.
Do dispositivo acima se conclui que:
- todo cargo de carreira é efetivo;
- há cargos efetivos que são isolados;
- todo cargo em comissão é isolado.
I - Cargos públicos de carreira
São cargos efetivos organizados em carreira, onde existe ascensão estruturada em níveis ou classes. A passagem de níveis é feita por meio de promoção por tempo ou merecimento. Exemplos: Juiz (Substituto / Titular / Desembargador), escrivão da PF (nível I, classe A / nível I, classe B / nível II, classe A).
II - Cargos púbicos isolados
São cargos únicos, onde não há classes e, por corolário, não existe ascensão ou promoção (exemplos: Oficial de Justiça, Ministro do STF). O que ocorre, por vezes, é que o servidor passa a ocupar um cargo de confiança (comissionado).
3. FUNÇÕES DE CONFIANÇA OU COMISSIONADAS
3.1. Conceito
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, "são plexos unitários de atribuições, criados por lei, correspondentes a encargos de direção, chefia ou assessoramento, a serem exercidas por titular de cargo efetivo, da confiança da autoridade que as preenche". Destarte, somente o servidor público efetivo (concursado) poderá exercer função de confiança, que, por sua vez, é de livre nomeação e exoneração, regida pelo regime estatutário.
No caso de ato ilícito praticado pelo servidor público que exerce função de confiança, este estará sujeito à pena de destituição (perda da função), que tem o mesmo efeito da demissão.
A função de confiança (exercida exclusivamente pelo servidor efetivo) não se confunde com a função pública do contratado (local na estrutura da Administração Pública ocupado pelo servidor público temporário).
3.2. Distinção entre função de confiança e cargo comissionado
CRFB, art. 37, V – As funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
A partir do texto acima, nota-se que não há uma distinção precisa entre as funções de confiança e os cargos em comissão. A função de confiança será atribuída a um servidor efetivo que já pertença aos quadros da Administração Pública, não modificando, outrossim, a estrutura organizacional da mesma.
O cargo em comissão, por sua vez, ocupa um espaço na estrutura da Administração, uma vez que se nomeia uma pessoa qualquer para exercê-lo (nomeação baseada na confiança da autoridade nomeante para com o nomeado), reservado o limite mínimo exigido por lei para os servidores de carreira.
 
	FUNÇÃO DE CONFIANÇA
	CARGO COMISSIONADO
	Exercida exclusivamente por servidor ocupante de cargo efetivo.
	Exercido por qualquer pessoa, observado o percentual mínimo reservado ao servidor de carreira.
	Exige-se concurso público, já que somente pode exercê-la o servidor com cargo efetivo.
	Não se exige concurso público, observado o percentual mínimo reservado ao servidor de carreira.
	Somente são conferidas atribuições e responsabilidades.
	É atribuído posto (lugar) em um dos quadros da Administração Pública, conferindo atribuições e responsabilidades àquele que irá ocupa-lo.
	Destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
	Destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
	Livre nomeação e exoneração no que se refere à função, e não ao cargo efetivo.
	Livre nomeação e exoneração.
4. REGIMES JURÍDICOS
Regime jurídico é o vínculo que une o trabalhador (agente público) à Administração Pública. Para Hely Lopes Meirelles, o regime jurídico consubstancia os preceitos legais sobre a acessibilidade aos cargos públicos, a investidura em cargo efetivo (por concurso público) e comissionado, as nomeações para funções de confiança e os deveres e direitos dos servidores. Compreende as normas que definem o pacto trabalhista entre a Administração Pública e o servidor.
Vale dizer que a EC 19/98 suprimiu a obrigatoriedade de um único regime jurídico para todos os servidores públicos, como era anteriormente. Logo, o regime jurídico poderá ser estatutário, celetista ou administrativo especial.
4.1. Regime jurídico estatutário
No regime estatutário, o servidor público está vinculado ao Estado por meio de um estatuto, sendo que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão, por meio de lei geral ou de leis específicas (ato unilateral), estabelecer este regime jurídico para os titulares de cargo público. Destarte, cada esfera de governo terá o seu estatuto. Este regime tem como principal foco o servidor público em sentido estrito, ocupante de cargo público efetivo ou comissionado.
4.2. Regime jurídico celetista
No regime celetista, o servidor público está vinculado ao Estado por meio da legislação trabalhista (CLT), que determina os direitos e deveres do então denominado empregado público. Tal regime não gera estabilidade para o empregado público e é mais frequente na administração pública indireta, é dizer, nas autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas, sendo obrigatório nestes dois últimos casos.
4.3. Regime jurídico administrativo especial
É especial porque surge a partir de situações especiais e de excepcional interesse público, em que a Administração não dispõe de tempo para a realização de concursos públicos e simplesmente contrata os servidores, que exercerão função pública sem ocupar cargo ou emprego público. Esta contratação de pessoas físicas é temporária (função pública transitória) e precária, ou seja, não há que se falar em estabilidade.
Os contratados são chamados de servidores públicos temporários ou simplesmente contratados, e não estão vinculados nem a estatuto nem a legislação trabalhista (CLT), e sim a uma lei especial, específica para cada caso concreto, que dependerá das peculiaridades de cada situação emergencial. A própria Constituição Federal autoriza os entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) a legiferarem sobre este regime, quando necessário.
5. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA UNIÃO, DAS AUTARQUIAS E DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS (LEI 8.112/1990)
5.1. Do provimento
a) Provimento originário
O provimento originário se dá de duas formas:
- cargo novo (criado) – nesse caso, servidor já tem vínculo com a Administração;
- aprovação em concurso público – aqui, o servidor ainda não tem vínculo com a Administração.
I - Nomeação – é o ato de provimento (preenchimento) do cargo, ocorrendo após a aprovação do servidor em concurso público. Quem nomeia é o Chefe do Executivo, podendo haver, todavia, delegação.
II - Posse – a investidura em cargo público ocorrerá com a posse. A mesma dar-se-á pela assinatura do respectivo termo, e ocorrerá no prazo de 30 dias, prorrogáveis por mais 30, contados da publicação do ato de provimento. Será tornado sem efeito o ato de provimento se a posse não ocorrer no prazo previsto.
III - Exercício – é o efetivo desempenho das atribuições do cargo público ou da função de confiança. É de 15 dias, prorrogáveis por mais 15, o prazo para o servidor empossado em cargo público entrar em exercício, contados da data da posse. O servidor será exonerado do cargo ou será tornado sem efeito o ato de sua designação para função de confiança, se não entrar em exercício no prazo previsto.
b) Provimento derivado
São formas de provimento derivado de cargo público:
I - promoção;
II - readaptação;
III - reversão;
IV - aproveitamento;
V - reintegração;
VI - recondução.
Readaptação é a investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificadaem inspeção médica. Reversão é o retorno à atividade de servidor aposentado (aposentadoria irregular).
Aproveitamento é o ato pelo qual a Administração literalmente aproveita o servidor que se encontra em disponibilidade. É um chamamento ao servidor para o retorno à atividade. Disponibilidade é a colocação do servidor estável em inatividade remunerada, até seu adequado aproveitamento em outro cargo, com proventos proporcionais ao seu tempo de serviço. Na disponibilidade o servidor fica proibido de exercer outro cargo remunerado no âmbito administrativo ou na iniciativa privada.
Reintegração é a reinvestidura do servidor estável no cargo anteriormente ocupado, ou no cargo resultante de sua transformação, quando invalidada a sua demissão por decisão administrativa ou judicial, com o ressarcimento de todas as vantagens (pagamento de indenização).
Recondução é o retorno do servidor estável ao cargo anteriormente ocupado, sem direito à indenização, e decorrerá de:
- inabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo;
- reintegração do anterior ocupante.
5.2. Da vacância
A vacância do cargo público decorrerá de:
a) exoneração – a pedido do servidor, ou de ofício;
b) demissão;
c) promoção – se o servidor for promovido o cargo ficará vago, a exemplo do professor P1 promovido a P2;
d) readaptação – incapacidade para o cargo;
e) aposentadoria – direito à inatividade remunerada;
f) posse em outro cargo inacumulável;
g) falecimento.
A exoneração de ofício dar-se-á:
I - quando não satisfeitas as condições do estágio probatório;
II - quando, tendo tomado posse, o servidor não entrar em exercício no prazo estabelecido.
A exoneração de cargo em comissão e a dispensa de função de confiança dar-se-á:
I - a juízo da autoridade competente;
II - a pedido do próprio servidor.
5.3. Das penalidades
São penalidades disciplinares:
a) advertência;
b) suspensão;
c) demissão;
d) cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
e) destituição de cargo em comissão;
f) destituição de função comissionada.
A advertência será aplicada por escrito, nos casos em que não se justifique imposição de penalidade mais grave. A suspensão será aplicada em caso de reincidência das faltas punidas com advertência e de violação das demais proibições que não tipifiquem infração sujeita a penalidade de demissão, não podendo exceder de 90 dias.