Federalismo e Gestão Pública

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Simone da Silva Costa
Tema: Federalismo e gestão de políticas públicas.
Objetivo geral: Compreender a formulação e execução de políticas públicas, no contexto federativo brasileiro, e suas consequências para o desenvolvimento do país.
Objetivos específicos:
Analisar os conceitos de Políticas de Desenvolvimento, Federalismo e Federação;
Entender a formulação das políticas de desenvolvimento regional e estadual na federação brasileira;
Compreender o fenômeno da guerra fiscal como um obstáculo ao desenvolvimento regional.
 
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1.1 Introdução
O processo de desenvolvimento e a produção de políticas é afetado pelo desenho institucional de cada país. Entre os fatores institucionais que mais impactam a ação estatal, os estudos em administração pública destacam:
 
(ABRÚCIO, 1999).
1. Estado Federal e Federalismo
A Constituição brasileira de 1891 definiu a Forma republicana do Estado e a República Federativa como forma de governo. 
A motivação primordial da adoção de mecanismos federativos com o início da República era garantir maior autonomia para os estados.
Assim, o impacto do federalismo se fez presente, portanto, em toda a construção do moderno Estado brasileiro. 
Sua influência sobre os gestores públicos aumentou ainda mais com a redemocratização e a descentralização realizadas na década de 1980 (ABRUCIO, 1999).
1.2 O Estado Federal e o Federalismo
O Estado Federal é conceituado como uma aliança ou união de Estados. A própria palavra federação, do latim foedus, quer dizer pacto, aliança (ELEAZAR, 1987). 
O Federalismo é, pois, uma forma de organização de Estado em que os entes federados são dotados de autonomia administrativa, política, tributária e financeira necessárias para manter o equilíbrio que se estabelece entre eles para a constituição do Estado Federal 
(OLIVEIRA, apud ARRETCHE, MARTHA, 2005). 
O Estado Federal
Permite maior grau de descentralização do poder, pois se organiza mediante a coexistência de mais de um centro de poder detentor de autonomia política, administrativa e legislativa. 
Há uma repartição de responsabilidades governamentais de modo a assegurar a integridade do Estado nacional frente aos vários conflitos e desigualdades regionais.
Portanto, o objetivo do federalismo é compatibilizar o princípio de autonomia com o de interdependência entre as partes, resultando numa divisão de funções e poderes entre os níveis de governo
ABRUCIO, F. L.; FRANZESE (2007).
Os países adotam o modelo federativo quando:
Há elevada heterogeneidade numa determinada nação, vinculadas à questão territorial (grande extensão e/ou enorme diversidade física);
Elevadas diferenças étnicas e/ou linguísticas;
Grandes disparidades socioeconômicas, ou então a diversidades culturais e políticas entre as regiões de um país. 
(BURGESS, 1993),
No Brasil, além destes motivos, a principal motivação primordial para a adoção de mecanismos federativos é garantir maior autonomia para os estados.
No entanto, durante o período Vargas (1930 a 1945) e a ditadura militar (1964 a 1985), a República brasileira vivenciou períodos de elevada centralização, com intervenção direta na autonomia dos entes subnacionais;
Os estados e municípios, nesses períodos, foram tratados como se fossem instâncias administrativas do governo federal.
1.2 Conceituando a centralização e descentralização
A centralização significa a concentração de recursos e/ou competências e/ou poder decisório nas mãos de entidades específicas no “centro” (governo central, agência central etc.). 
Descentralizar é deslocar esses recursos do “centro” e colocá-los em outras entidades específicas (os entes descentralizados). 
A primeira tem sido identificada como antidemocrática, na medida em que ensejaria a possibilidade de dominação política.
Arretche (1996)
No plano fiscal:
Historicamente, desde a proclamação da República até a promulgação da constituição de 1934 a principal receita tributária do país era o imposto sobre a importação.
Este imposto era administrado de forma centralizada.
A partir de 1930, com o crescimento do mercado interno e das funções públicas, a centralização fiscal na União tornou-se muito mais elevada.
A principal receita dos estados: imposto sobre vendas e consignações.
A principal receita dos municípios: os impostos sobre indústrias e profissões e o imposto predial.
Com um golpe em 1937, estabeleceu-se o Estado Novo;
Neste período, a centralização de poder foi bastante intensa, chegando-se mesmo a abolir o federalismo da Constituição, retirando-se a expressão “Estados Unidos do Brasil” de seu texto (ABRUCIO, 1998).
Os estados passaram a ser governados por interventores nomeados pelo presidente da República e, portanto, subordinados ao Executivo Federal.
A reforma tributária realizada no período ditatorial (1964-1985), os recursos fiscais e a formulação de políticas públicas ficaram ainda mais centralizados na União. 
Para compensar as perdas de arrecadação dos estados e dos municípios, criou-se fundos de participação e as partilhas do imposto único.
Esta reforma criou os impostos únicos sobre combustíveis, minerais, eletricidade e telecomunicações, que tinham como objetivo financiar investimentos na infraestrutura do país. 
No início da década dos 70, o Governo Médici, recriou o imposto sobre o faturamento das empresas com a contribuição do PIS; daí por diante várias distorções foram introduzidas desfigurando o sistema tributário de 1966, dificultado a formulação de políticas de desenvolvimento.
A reforma tributária dos anos 60 e a centralização dos recursos na União.
Antes da reforma (1965/67)
Após a reforma (1965/67)
 
 
FEDERAIS
FEDERAIS
Imposto de Importação
Impostos sobre Comércio Exterior (II e IE)
Imposto de Consumo
IPI
Impostos Únicos
Impostos Únicos
Imposto de Renda
Imposto de Renda
Imposto sobre Transferências para exterior
IOF
Impostos sobre Negócios
 
Impostos Extraordinários
Impostos Extraordinários
Impostos Especiais
Outros (transporte, comunicações, etc.)
 
 
ESTADUAIS
ESTADUAIS
Imposto sobre vendas a varejo
ICM
Imposto sobre Transmissão (Causa-Mortis)
Imposto sobre Transmissão (Causa-Mortis)
Imposto sobre Expedição
 
Imposto sobre Atos Regulados
 
Impostos Especiais
 
 
 
MUNICIPAIS
MUNICIPAIS
Imposto Territorial Rural
 
Imposto sobre Transmissão (Inter-vivos)
 
IPTU
IPTU
Imposto de Indústrias e Profissões
ISS
Imposto de Licença
 
Imposto sobre Diversões Públicas
 
Imposto sobre Atos de Economia
http://www.economiabr.net/economia/7_historico_sistema_tributario.html
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O regime militar centralizou o poder e os recursos financeiros para evitar o surgimento de oposições civis advindas das elites regionais. 
Surgiu assim uma nova forma de Federação, com estados e municípios menos autônomos em relação à União.
(SALLUM JÚNIOR apud ABRÚCIO, 1999, p. 5).
Neste contexto, não houve uma preocupação do governo federal para com as questões regionais, mas apenas com o políticas industriais.
O país promoveu o processo de industrialização, mas com diferenças inter-regionais consideráveis. 
Até a década de 1980, a União não construía políticas voltadas para minimizar os contrastes na provisão de bens e serviços públicos entre as Regiões Norte e Nordeste, de um lado, e o Sul-Sudeste.
Segundo Leonardo Guimarães (1995), a ausência de políticas de desenvolvimento regional contribuíram para a consolidação das desigualdades regionais no Brasil;
Motivo: o modelo de política pública consistia na articulação e integração das regiões a partir de uma região hegemônica (o Sudeste). 
Os investimentos produtivos eram localizados na Região Sudeste, principalmente em São Paulo. Por isso, a região por possuir uma base produtiva industrial mais eficiente e de maior capacidade competitiva, conseguiu se consolidar como um grande mercado.
As demais regiões, por sua vez, apresentavam indicadores de regiões subdesenvolvidas. 
Neste sentido é importante compreendermos
a importância da política de desenvolvimento para o crescimento econômico e a melhoria nas condições de vida sociais e regionais da população.
A Política de desenvolvimento
Tem como objetivo criar as condições gerais favoráveis ao crescimento econômico, efetuar investimentos em infraestrutura econômica e social que promova melhorias nas condições de vida da população.
Crescimento econômico é diferente de desenvolvimento econômico. 
De acordo com Vasconcellos (2000), crescimento econômico é o crescimento contínuo da renda per capita ao longo do tempo. 
Já o desenvolvimento é um conceito mais qualitativo, incluindo as alterações da composição do produto e a alocação dos recursos pelos diferentes setores da economia, de forma a melhorar os indicadores de bem-estar econômico e social (pobreza, desemprego, desigualdade, condições de saúde, nutrição, moradia e educação).
O fato é que a forte centralização das políticas de desenvolvimento e dos recursos fiscais na União até a década de 1970, contribuiu para os desequilíbrios regionais, conforme mostra o gráfico abaixo:
A escassez de políticas regionais voltadas para promover o desenvolvimento social e regional, condicionava o surgimento dos movimentos socais que reivindicavam melhores condições de vida e moradia, bem como da formulação de políticas públicas mais equânimes, num contexto de elevado crescimento urbano desordenado. 
Além disso, o próprio processo de industrialização estimulava a luta operária por meio de reivindicações e greves.
Entende-se por movimentos sociais, as ações coletivas de caráter sociopolítico, construídas por atores sociais pertencentes a diferentes classes e camadas sociais. 
Eles politizam suas demandas e criam um campo político de força social na sociedade civil. 
Entre 1961-1964 eclodiram centenas de greves no país. Criaram-se, no campo, dois movimentos sociais que são considerados como os antecessores dos atuais sem-terra: as Ligas Camponesas do Nordeste e o Movimento dos Agricultores Sem-Terra (MASTER), no Sul do país.
Essas organizações abandonava as antigas medidas assistencialistas, passando a assumir uma atuação política mais ativa na luta pelos direitos dos trabalhadores rurais e pela distribuição de terras.
A criação da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), em 1959 foi um marco importante para a promoção do desenvolvimento regional do Nordeste.
Posteriormente à SUDENE, foram criadas também a SUDESUL — Superintendência do Desenvolvimento da Região Sul e SUDECO — Superintendência de Desenvolvimento da Região Centro-Oeste (1967); SUDAM — Superintendência de Desenvolvimento da
Amazônia (1968).
Além das superintendências responsáveis pelo planejamento regional, outras superintendências foram criadas, com funções mais focalizadas dentro das estratégias de desenvolvimento de cada região, como por exemplo:
A Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) criada em 1967 para a Região Norte. 
A Superintendência do Desenvolvimento do Litoral Paulista (SUDELPA) em 1969,
 (GOULARTI FILHO, ALMEIDA, MESSIAS, 2011).
Apesar destas tentativas de desenvolver as regiões menos favorecidas pelas políticas nacionais de desenvolvimento, durante o período de ditadura militar (1964--1985), foram formulados dois Planos Nacionais de Desenvolvimento que não se preocupavam com os aspectos regionais e nem com a distribuição equitativa da renda:
O I PND (1972-1974)
O II PND (1975-1979), 
Diante deste quadro, no final dos anos 70 e início dos anos 80, deflagrada a crise internacional, a federação brasileira atravessaria “a pior crise econômica, política e social desde os anos 30”.
Crise econômica e social: redução na taxa de investimentos, elevada inflação, elevadas taxas de juros reais do mundo, elevada transferência de recursos para o exterior, elevado déficit público, etc.
Crise política: divórcio profundo entre a sociedade e o Estado, a ausência de confiança e de representatividade.
Neste contexto de crise, o tema descentralização fiscal e política de desenvolvimento autônomo ganhou maior notoriedade. 
(FAGNANI, 2005)
O fim do período ditatorial em 1985 e a Promulgação da Constituição de 1988 culminou no processo de descentralização, em especial da descentralização fiscal.
O fenômeno da descentralização fiscal caracteriza-se pela participação mais acentuada das instâncias subnacionais de governo, tanto no financiamento como nos gastos governamentais. Ou seja, implica essencialmente em maior autonomia tanto na disponibilidade de recursos quanto na responsabilidade por seu gastos. 
Os anos de 1980 e de 1990 são marcados, no
Brasil, pelo influxo de amplas reformas. 
Reformas político institucionais e reformas econômicas que alimentaram o debate e a agenda política em torno da reforma do Estado lato sensu. 
Na década de 1980, no âmbito do processo de redemocratização, a agenda teve como eixos a democratização dos processos decisórios e a equidade dos resultados das políticas públicas, sendo a democratização vista como condição para a equidade,
Era preciso, além de mudar o regime político, mudar o padrão de intervenção do Estado. Dessa perspectiva foi enfatizada a descentralização e a participação dos cidadãos na formulação e na implementação das políticas públicas. 
Esse movimento resultou no processo constituinte que, além de marcar o restabelecimento da democracia representativa, incorporou o princípio de participação direta da sociedade civil em diversos dispositivos da Constituição de 1988.
A Constituição de 1988 garante aos municípios o poder de elaborar a Lei Orgânica de forma autônoma e nela constam, entre outros itens, a administração tributária e financeira, o planejamento municipal e seus instrumentos, assim como a definição das formas de participação popular. 
Do ponto de vista da política urbana, o Estatuto da
Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, oferece instrumentos para que o município possa intervir nos processos de planejamento e gestão urbana e territorial e garantir de fato a materialização do direito à cidade. 
É o Estatuto da Cidade que prevê a obrigatoriedade do Plano Diretor em cidades com mais de 20 mil habitantes. O Plano Diretor é definido como instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana do município. 
Mas, o processo de descentralização fiscal observado no Brasil, a partir dos anos 80, não foi planejado. 
Foi fruto dos conflitos entre a União, os Estados e os municípios dado a concentração de recursos no poder central;
A descentralização pretendia:
O fortalecimento financeiro e político de Estados e municípios, em detrimento do governo central, 
O fortalecimento da democracia então em vias de restabelecimento.
2.1 O orçamento participativo
Durante o regime militar, além da centralização dos recursos fiscais na União, a formulação, a execução e o acompanhamento do planejamento governamental foram realizados sem a participação dos indivíduos e da representação da sociedade. 
A CF/88 ampliou a participação e o controle social em espaços públicos, até então considerados exclusivos da ação estatal.
Tal iniciativa influenciou a formatação de políticas públicas e a seleção de seus participantes durante o processo decisório, inclusive no orçamento público. 
Esta intervenção popular ficou denominada de orçamento participativo
O Orçamento Participativo (OP), foi adotado pela primeira vez pelo Partido dos Trabalhadores (PT) no Brasil em 1989, como forma de promover justiça social, responsabilidade e transparência. 
Por volta de 2001, quase a metade dos programas de OP haviam sido adotados por governos de outros partidos.
O programa brasileiro de Orçamento Participativo (OP) é uma instituição participativa de amplo alcance, cuja iniciativa coube a governos municipais e a ativistas da sociedade, movidos pela esperança de criar processos orçamentários públicos, abertos e transparentes, que permitissem aos cidadãos se envolverem
diretamente na seleção de resultados específicos de políticas públicas (AVRITZER, 2002). 
1.3 A CF/88, federalismo e a questão regional no Brasil
Durante o processo de debates para a elaboração da Constituição de 1988, o tema dos desequilíbrios regionais tornou-se intenso.
Foram criados novos recursos para promover as regiões mais pobre, quais sejam: Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO).
Tais fundos tem tendo como base 3% do total dos recursos federais do IPI e do IR.
Além disso, houve uma ampliação nos percentuais dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios.
A CF/1988 promoveu diversas mudanças no federalismo fiscal brasileiro. 
Os municípios foram reconhecidos como membros da federação em condição de igualdade com os Estados em relação a direitos e deveres, passando a assumir também papel de maior importância na prestação dos serviços de âmbito local e social. 
1.4 Avanços descentralizadores pós CF/88
Houve uma progressiva ampliação da participação dos estados e municípios na receita do IR e do IPI;
Os principais beneficiários foram os municípios, que ampliaram sua participação na receita disponível de 9%, em 1980, para 15% em 1994. 
Os estados aumentaram sua participação relativa no total das receitas fiscais ao longo dos anos 80, com sua receita própria evoluindo de 22% para 26% e sua receita disponível de 22% para 27%, entre 1980 e 1988.
Receita Própria As arrecadações pelas entidades públicas em razão de sua atuação econômica no mercado. Estas receitas são aplicadas pelas próprias unidades geradoras.
Receitas disponíveis: transferências intergovernamentais.
Guerra Fiscal e Política de desenvolvimento autônomos
A descentralização política e institucional promovida pela CF/88 concedeu aos Estados o poder de fixar autonomamente as alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Este imposto constitui a base da receita estadual.
No entanto, tal fato acelerou a guerra fiscal, que consiste numa situação de conflito na Federação.
A guerra fiscal consiste na prática da “renúncia fiscal” a fim de atrair novos investimentos para a região. É uma situação que se amplia com o processo de internacionalização da economia.
Renúncia fiscal como política pública
A arma principal dessa guerra tem sido a prática da renúncia fiscal (sobre o ICMS) em favor dos investidores hóspedes. 
Neste caso, a renúncia fiscal é uma política pública que procura gerar novos postos de emprego no setor privado, quanto pelo forte processo de deslocalização industrial verificado entre países e regiões industrializadas, com alto custo de mão-de-obra, e países e regiões em desenvolvimento (com baixo custo de mão-de-obra).
Visando promover o desenvolvimento endógeno e autônomo, os Estados concedem incentivos fiscais o setor privado nacional e internacional. 
Contudo, os Estados que conseguem praticar a renúncia fiscal são exatamente os mais ricos, que possuem infraestrutura necessária para dar suporte aos novos investimentos;
O resultado é o círculo vicioso, que deixa fora do desenvolvimento regional brasileiro os estados mais pobres. 
Além disso, as empresas das regiões mais pobres que não receberam incentivos possui os preços dos produtos mais elevados, reduzindo assim o seu grau de competitividade.
Na verdade, as precárias políticas de desenvolvimento regional praticadas pela União até a década de 1980 foram substituídas pelas políticas estaduais de desenvolvimento;
 Uma política local, exercida pelo governo estadual. 
A hipótese é que se desponta, no Brasil, uma tendência de formação e generalização de uma política de desenvolvimento regional de tipo federalista, comandada, ainda que de maneira embrionária e desajustada, pelos estados federados. 
Isso quer dizer que as elites estaduais e locais estão se direcionando muito mais para um certo tipo de valorização explícita das estruturas locais do que das regionais.
Paralelamente, o mecanismo da renúncia fiscal, uma vez praticado isoladamente dentro do conjunto de possibilidades de políticas públicas estaduais, pode ser interpretado, do ponto de vista sistêmico e estrutural, como instrumento insuficiente e insustentável na promoção do desenvolvimento endógeno da economia local.
Tal instrumento, isoladamente, não tem força suficiente para criar um sistema produtivo local coerente e sustentável. 
[Krugman (1995)]
Este instrumento da renúncia fiscal, sozinho, pode apenas criar um amontoado de empresas sem ligações orgânicas entre si e com o local e, se desprovidas de infraestrutura e externalidades generalizadas, podem facilmente desaparecer com o tempo, principalmente por falta de condições propícias à geração de aglomerações e de rendimentos crescentes.
[Krugman (1995)]
Portanto, uma política estadual que vise o desenvolvimento endógeno não pode utilizar apenas mecanismos fiscais, pois este depende de outros fatores:
Segundo Haddad (1994), os mecanismos de natureza fiscal ou financeira visando a promoção do desenvolvimento regional utilizados pelos estados, no longo prazo, 
"podem desaparecer a partir das exigências de um programa de estabilização econômica". 
Portanto, a renúncia fiscal praticada pelos estados pode agravar sua crise fiscal-financeira, o que significa dizer que a renúncia
fiscal de hoje é a federalização da dívida estadual amanhã.
Considerações finais: 
Apesar desta realidade, Os primeiros anos do século XXI trouxeram uma nova visão em termos das questões regionais para o Brasil, pois a partir do PPA 2004/2007 tiveram-se os fundamentos para a construção de uma Política Nacional de Desenvolvimento Regional, cuja institucionalização ocorreu em 2007.
A PNDR surgiu para ser uma política de Estado baseada nos pressupostos da teoria do desenvolvimento endógeno. Essa teorização procura compreender as diferenças particularidades de cada região, conhecer suas potencialidades e seus óbices para conferir a cada uma delas um tratamento diferenciado e específico.
Referências Bibliográficas.
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ARRETCHE, M. T.S. "Mitos da Descentralização: Maior Democracia e Eficiência nas Políticas Públicas", in: Revista Brasileira de Ciências Sociais, 11(31), 1996: 44-66. 
BRASIL. Constituição da República do Brasil (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988.
FAGNANI, E. Política Social no Brasil (1964-2002): Entre a Cidadania e a Caridade. Tese de Doutorado - Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP - Instituto de Economia – IE, Campinas, 2005.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 16 ed. Ampliada, revista e atualizada. Atlas, 2012
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Manual de Elaboração do Plano Plurianual 2008-2011. Brasília, 2007. 
MISOCZKY, M. C. A. Guedes, P. Planejamento e programação na administração pública – Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2011