unid_2 livro economia e gestão do setor público UNIP

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4 SiStema tributário braSileiro
Objetivos do módulo
Entende-se por sistema tributário o complexo orgânico 
formado pelos tributos instituídos em um país ou região 
autônoma e os princípios e normas que os regem. 
Podemos concluir, então, que o Sistema Tributário Brasileiro 
é composto dos tributos instituídos no Brasil, dos princípios 
e das normas que regulam tais tributos. Entretanto, cabe 
aqui contextualizarmos os principais conceitos do sistema 
tributário que norteiam o Estado brasileiro e suas principais 
características.
4.1 os tributos no brasil
O Sistema Tributário Brasileiro é composto pelos tributos 
instituídos no Brasil, e pelos princípios e normas que regulam 
tais tributos. No Brasil, adota-se o princípio da estruturalidade 
orgânica do tributo, pelo qual a espécie tributária é determinada 
pelo seu fato gerador.
Para estruturar este modelo, necessitamos entender a 
distribuição da renda, como segue abaixo:
• funcional, que é a quantidade da renda privada que 
assumirá a forma de salários, lucros, juros e aluguéis;
• pessoal, que é o percentual da renda (%Y) que ficará com 
cada percentil da população;
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• regional, que prioriza a forma como se distribuem os 
recursos orçamentários entre as Unidades Federativas 
(UF) e municípios;
• pública e privada, onde o Estado tributa o setor privado, 
para definirmos qual parte será a pertencente ao 
governo;
• federal, isto é, como e com qual grandeza a arrecadação 
tributária será pactuada entre a União, os estados e os 
municípios.
4.1.1 Dados históricos 
O Plano de Metas, implantado a partir de 1957, representou 
o primeiro grande esforço de planejamento pró-industrialização 
do país. O plano priorizava o aprofundamento da estrutura 
industrial e a construção da infraestrutura necessária para 
tal objetivo. Ao Estado caberiam os investimentos no setor de 
energia/transporte e em algumas atividades industriais básicas 
como siderurgia e refino de petróleo, além dos incentivos aos 
investimentos privados para a expansão e diversificação da 
indústria de transformação, com ênfase nos setores produtores 
de insumos básicos e de bens de capital.
Com tal processo de industrialização e ampliação de setores 
fundamentais da economia brasileira como a agricultura e o 
comércio, além da ampliação e ganho de importância do setor 
de serviços, a economia interna foi sendo dinamizada e, junto 
a ela, houve uma explosão demográfica nos centros industriais, 
incrementando uma onda de novas necessidades sociais nas 
áreas da educação, saúde, habitação e segurança. Simplificando, 
o Estado teve a obrigação de expandir-se e aparelhar-se para 
receber estas novas funções de cidadania.
Portanto, a reforma tributária nos anos 1960 buscava 
aumentar a receita do Estado em face desta nova realidade, 
e, diante de tal complexidade, solucionar o problema do 
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déficit fiscal gerado por esta onda de crescimento que não 
mostrava sinais de arrefecimento. Ainda que estivesse em 
um plano inferior, tal reforma deveria, se a arrecadação 
proporcionasse, possibilitar a continuidade de estímulo ao 
crescimento econômico interno.
A reformulação do Sistema Tributário Brasileiro foi 
estabelecida em cinco níveis, sendo quatro categorias de 
impostos e um meio de receita extra:
• Tributação sobre o comércio exterior: a tributação 
estadual passou para a esfera federal devido ao seu caráter 
de política econômica (Macro).
• Tributação sobre o patrimônio e a renda: o somatório 
do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) como 
municipal,io Imposto de Transferência de Bens Imóveis 
(ITBI) como estadual, o Imposto Territorial Rural (ITR) e o 
Imposto de Renda (IR) como federais.
• Tributação sobre a produção e a circulação: além do 
IPI e do ICMS, o Imposto sobre Serviço de Transportes 
e Comunicação (ISTC) e o Imposto sobre Operações 
Financeiras (IOF), ambos federais, e o Imposto sobre 
Serviços (ISS), que é municipal, todos em substituição aos 
impostos sobre indústrias e profissões.
• Impostos únicos: Imposto sobre Energia Elétrica (IUEE), 
sobre combustíveis e lubrificantes (IUCL) e sobre minerais 
(IUM), todos federais.
• Receitas extraorçamentárias: criação de fundos 
para implantar ações pontuais, como as contribuições 
do empregador para o FGTS e as contribuições para a 
Previdência Social.
Impostos são tributos cobrados, cujo valor arrecadado não 
tem um fim específico. São tributos cuja obrigação tem por 
fato gerador uma situação independente de qualquer atividade 
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estatal específica, relativa ao contribuinte. Os impostos se 
caracterizam por serem de cobrança e não darem um retorno 
ao contribuinte sobre o fato gerador. Por exemplo, um imposto 
sobre posse de automóvel não necessariamente será revertido 
em melhorias das condições das vias urbanas ou rodovias. Existe 
uma distinção entre impostos indiretos e impostos diretos. Este 
é pago diretamente pelo contribuinte (o Imposto de Renda, por 
exemplo), enquanto aquele tem o preço embutido no valor da 
transação. Um exemplo é o ICMS. Impostos indiretos também 
não têm qualquer variação na renda do contribuinte.
Impostos gerais são aqueles que incidem amplamente sobre 
determinado conjunto de transações. Especiais são impostos 
cobrados sobre a compra e a venda de determinado bem ou 
serviço. A estrutura da alíquota classifica os impostos gerais em 
uniformes ou seletivos. Uniformes apresentam alíquotas únicas 
e seletivos são aqueles que diferenciam a alíquota do imposto 
conforme a natureza do produto. Os impostos especiais, por sua 
natureza, são seletivos.
Taxas são tributos para manutenção do funcionamento 
de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos. As 
taxas são tributos incidentes sobre um fato gerador e que são 
aplicados em contrapartida a esse fato gerador. Uma taxa só 
pode ser instituída por uma entidade tributante da mesma 
competência. Por exemplo: taxas sobre iluminação pública só 
podem ser cobradas pelos municípios. Não necessariamente 
o pagante da taxa vai usar o serviço, apenas terá o serviço à 
disposição.
Contribuições são tributos cujos recursos devem ser 
legalmente destinados a finalidades preestabelecidas. 
Contribuições de melhoria são tributos que têm 
como fato gerador o benefício decorrente das obras 
públicas. São cobradas somente na região beneficiada pela 
obra. Não necessariamente essas contribuições refletem 
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em “melhoria”, uma vez que algumas obras públicas em 
determinadas regiões tendem a desvalorizar os imóveis 
locais. O fundamental para o fato gerador é o benefício 
decorrente da obra pública.
Contribuições especiais estão previstas nos artigos 149 e 
149-A da Constituição Federal, sendo tributos cuja característica 
principal é a finalidade para a qual é destinada sua arrecadação. 
Podem ser: sociais, de intervenção no domínio econômico, de 
interesse de categorias econômicas ou profissionais e para 
Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP).
Empréstimocompulsório segundo o art. 148 da 
Constituição Federal, a União poderá instituir, mediante lei 
complementar, empréstimos compulsórios:
• para atender às despesas extraordinárias, decorrentes de 
calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;
• no caso de investimento público de caráter urgente e de 
relevante interesse nacional.
Uma crítica constante aos impostos “em cascata” ou 
“cumulativos” são a consequente inibição à integração vertical da 
produção e à perda de competitividade em termos internacionais. 
Em face disto, grande importância tem sido dada ao Imposto 
sobre o Valor Adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. 
Suas principais vantagens são a neutralidade e a dificuldade 
de sonegação por concentrar a tributação no atacado, dentre 
outras. Todavia, tal imposto permaneceria infringindo o conceito 
da progressividade, como faz o atual ICMS.
Existem vários tipos de impostos sobre vendas de mercadoria 
e serviços. Estes se diferenciam devido à amplitude de sua base, 
ao estágio do processo de produção e comercialização onde 
o tributo incide e à forma de apuração da base de cálculo do 
imposto.
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O Imposto sobre Valor Agregado (IVA) tributa apenas o 
valor adicionado em cada estágio da produção. Existe uma 
equivalência entre o IVA e o Imposto sobre Vendas a Varejo 
(IVV). Um imposto pode ser cobrado “por dentro” ou “por fora”. 
O cálculo do imposto “por dentro” inclui o imposto na base 
tributária do valor do mesmo, enquanto o cálculo “por fora” 
exclui o imposto da fórmula.
IVA e IVV “por fora”
IVA IVV
Estágio 1
Valor adicionado pela firma A 100,00 100,00
Imposto recolhido por A 10,00 0,00
Preço de venda da firma A 110,00 100,00
Estágio 2
Valor adicionado pela firma B 50,00 50,00
Imposto recolhido por B 5,00 15,00
Preço de venda da firma B 165,00 165,00
Total de imposto recolhido 15,00 15,00
Fonte: Elaborado pelo autor (2009).
IVA e IVV “por dentro”
IVA IVV
Estágio 1
Valor adicionado pela firma A 100,00 100,00
Imposto recolhido por A 11,11 0,00
Preço de venda da firma A 111,11 100,00
Estágio 2
Valor adicionado pela firma B 50,00 50,00
Imposto recolhido por B 5,55 16,66
Preço de venda da firma B 166,66 166,66
Total de imposto recolhido 16,66 16,66
Fonte: Elaborado pelo autor (2009).
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4.2 Carga tributária brasileira
A carga tributária representa a soma de todos os impostos 
cobrados pelas diferentes esferas públicas, municipal, estadual 
e federal, sobre a renda nacional ou sobre o Produto Interno 
Bruto (PIB).
Nos anos 1950, a carga tributária média era de 
aproximadamente 18,7%; nos anos 1960, era 25%; e, nos anos 
1980, era 26,5%. Já no período de 1990 em diante, a carga 
tributária passou a subir para 29%, até alcançar, no ano de 2006, 
o valor de 34,12% do PIB nacional.
Carga tributária no Brasil (% do PIB)
1971 25.2 1981 25.2 1991 24.4 2001 
1972 25.9 1982 26.2 1992 25.0 2002 
1973 25.6 1983 26.9 1993 25.3 2003 
1974 25.1 1984 24.2 1994 27.9 2004 
1975 25.2 1985 23.8 1995 28.0 2005 
1976 25.1 1986 26.5 1996 28.6 2006 
1977 25.6 1987 24.3 1997 28.9 
1978 25.7 1988 23.4 1998 28.9 
1979 24.7 1989 23.7 1999 29.5 
1980 24.4 1990 29.6 2000 33.0 
Fonte: Receita Federal e IBPT 
 Fonte: Receita Federal (2006).
Historicamente, o setor público brasileiro apresenta 
necessidades de financiamento positivas (déficits nominais). O 
setor público pode-se financiar (i) domesticamente, por meio 
de dívida mobiliária, de dívida bancária ou da base monetária 
(que é um passivo do Banco Central), entre outras formas; (ii) 
externamente, via empréstimos; e (iii) pela redução de seus 
ativos.
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Em 2006, até junho, fontes domésticas financiaram 
integralmente as necessidades de financiamento do 
setor público, havendo em contrapartida uma queda do 
financiamento externo. 
Composição da receita tributária (% PIB)
Discriminação da receita federal 1991 2006 Variação %
Imposto Importação 0,42 0,43 2,4
IPI 2,16 1,21 –44,0
IR 3,39 5,92 74,6
 PF 0,16 0,37 131,3
 PJ 0,84 2,42 188,1
 Retido na fonte 2,39 3,13 31,0
 Rendimento trabalho 1,53 1,69 10,5
 Rendimento capital 0,55 0,92 67,3
 Outros rendimentos 0,31 0,52 67,7
IPMF/CPMF 0 1,38 *
IOF 0,59 0,29 –50,8
COFINS 1,31 3,98 203,8
PIS/PASEP 1,06 1,05 –0,9
CSLL 0,28 1,21 332,1
CIDE – combustíveis 0 0,34 *
Outras receitas 0,86 1,09 26,7
Total de receitas administradas * 10,07 16,9 67,8
Receita INSS 4,59 5,32 15,9
ICMS Brasil 6,73 7,39 9,8
Fonte: Giambiagi, 2001.
4.3 Distribuição por nível de governo
Desde o final dos anos 1970 e início dos anos 1980 tem-se 
verificado no Brasil uma descentralização de recursos e de 
poder. Este tópico focaliza a complexidade do sistema tributário, 
da repartição de receita e da execução de gastos, objetivando 
acomodar uma multiplicidade de demandas.
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As razões da descentralização decorrem de fatores:
 
• econômicos; 
• culturais, políticos e institucionais; 
• geográficos.
A receita do governo é objeto de várias discussões, tanto 
na questão da carga tributária como em pontos da Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF). A receita do governo está dividida 
em Receita Tributária Bruta (RTB) e Receita Tributária Disponível 
(RTD); para a União e as unidades federativas, a RTB é maior que 
a RTD, e para os municípios, a RTB é menor que a RTD, devido a 
receber repasses orçamentários das duas outras esferas.
No caso dos municípios, há uma questão bem particular, pois 
na sua cesta de arrecadação, o IPTU responde por 25% de suas 
receitas, sem as transferências federais e estaduais. 
Os impostos que são federais (IR, IPI, importação e IOF), os 
impostos estaduais (ICMS, IPVA, energia elétrica, entre outros) 
e os impostos municipais (ISS e IPTU) perfazem a grande cesta 
tributária brasileira. Do total arrecadado, estados, municípios e 
União trocam repasses que são conhecidos tecnicamente como 
Fundo de Participação Estadual (FPE) e Fundo de Participação 
Municipal (FPM).
No que diz respeito à extrema centralização do sistema, 
vale ressaltar a perda de autonomia dos estados e municípios, 
não apenas no que diz respeito à queda do volume de recursos 
transferidos pela União, mas também à imposição de vinculações 
desses recursos e à interferência na geração e normatização dos 
recursos próprios destes governos. O pequeno raio de manobra 
quanto a ganhos de eficiência na arrecadação de tributos 
próprios, assim como a pouca flexibilidade na formulação das 
despesas trouxe grande dependência dessas unidades em 
relação às transferências federais (Giambiagi, 2001).
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Principais impostos e participação por esferas de governo (%)
Esferas de 
governo
Antes da Constituição de 1988 Depois da Constituição de 1988
Federal Estadual Municipal Federal Estadual Municipal
A. Federal
Imposto de 
Renda 67 16 17 53 24,5 22,5
IPI 67 16 17 43 32 25
Imposto de 
Importação 100 100
IOF 100 100
B. Estadual
ICMS 80 20 75
IUEE 30 50 20
IUCL 40 40 20
IUM 10 70 20IUST 30 50 20
IUSC 100
IPVA 50 50 50 50
ITBI 50 50 100
IR Adicional 100
C. Municipal
ISS 100 100
IPTU 100 100
Fonte: Elaborado pelo autor (2009).
Na década de 1960, em plena ditadura militar, o governo 
federal que já havia proposto uma reforma como mencionado 
anteriormente no texto, ampliou ainda mais sua arrecadação 
com o isolamento financeiro dos estados e municípios.
E este isolamento se deu pela redução dos repasses aos 
fundos estaduais e municipais. Entretanto, no final de os 
anos 1970, os repasses voltaram a ser ampliados de 6% para 
9% por conta da crise internacional e da asfixia dos estados 
e municípios, chegando em 1983 a 13,5% e, finalmente, em 
1985 aos 16%.
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A perda de recursos disponíveis da União, decorrente da 
expansão das transferências, bem como da eliminação de 
cinco impostos, cujas bases foram incorporadas à do ICM 
dando origem ao ICMS, requereria ajustes, o mais óbvio dos 
quais – e compatível com o objetivo de fortalecer a Federação 
– era a descentralização de encargos. A Constituição de 1988, 
entretanto, não previu os meios legais e financeiros, para que 
se desenvolvesse um processo ordenado de descentralização de 
encargos. Além disso, a seguridade social e a educação, áreas 
de atuação governamental onde há maior volume de atividades 
descentralizáveis, foram contempladas com garantia de 
disponibilidade de recursos no nível federal (Giambiagi, 2001).
4.4 Problemas e desafios do modelo brasileiro
O nível de taxação no Brasil é alto e representa um ônus 
para um país de renda média. Em comparação com países 
desenvolvidos, a carga tributária brasileira em percentual do 
PIB estaria em um nível intermediário. Já em relação a países 
subdesenvolvidos, o Brasil está entre os que têm maior carga 
tributária, sendo expressivamente superior aos demais países da 
América Latina.
No sentido de progressividade, seria suposto que a carga 
tributária fosse maior em países de renda mais alta e vice-versa. 
Desta forma, considerando a renda per capita brasileira, a pressão 
tributária é enorme.
O problema no Brasil não é a questão de sua carga tributária 
ser elevada (34,1% em 2006), mas sim o não retorno dessa 
cobrança nas formas de bons sistemas de saúde, educação, 
segurança, entre outros, pois, na Suécia, conforme Giambiagi 
(2001), a carga tributária chega a 51,4% do PIB, entretanto, esse 
país consegue levar para a população os benefícios econômicos 
e sociais que justificam esse percentual cobrado.
Ao olhar os casos internacionais, percebe-se que há 
sistemas tributários cuja maior base de arrecadação é a renda, 
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como nos EUA e no Japão. Sendo assim, temos que olhar três 
pontos no sistema tributário para verificar a sua eficiência:
• taxação sobre a produção, a circulação e a renda;
• baixa equidade com a cobrança de impostos regressivos;
• competitividade.
Competitividade
No Brasil existe grande presença de tributos cumulativos 
não passíveis de desoneração plena. Portanto, os preços 
ficam inchados. As elevadas contribuições sobre folha salarial 
aumentam o custo para as empresas, e mesmo o IPI e o ICMS, 
que incidem sobre o valor agregado, possuem problemas devido 
à enorme complexidade da legislação atual.
Exemplos: IPMF/CPMF, IOF, COFINS, PIS/PASEP, CSLL, INSS, 
ISS.
Todavia, a União tem demonstrado preferência por tributos 
de fácil arrecadação e não sujeitos à partilha, contrariamente a 
muitos países nos quais os impostos são cobrados sobre o valor 
agregado. 
Portanto, os produtos brasileiros perdem competitividade 
tanto no mercado externo como interno. Internamente, 
os produtos tornam-se caros frente aos importados. E no 
mercado externo, o mesmo produto enfrenta a concorrência de 
produtos sem essa carga tributária. Essa figura contrasta com as 
necessidades impostas pela abertura econômica.
Observação: o problema foi a falta de articulação entre 
os recursos arrecadados e as despesas com os encargos, 
resultando na deterioração da tributação, bem como dos 
serviços públicos.
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Reforma
A reforma tributária que consiste em modificar o sistema 
tributário existente sempre deve ter um objetivo de melhoria, 
seja para aumentar a carga tributária para prestar serviços 
melhores, seja para melhorar a qualidade da tributação. 
Como visto no item anterior, a carga tributária no Brasil 
é bastante alta, o que deve retirar da pauta a elevação 
da carga existente. Segundo Giambiagi e Além (2001), a 
reforma, então, deveria se pautar pela melhoria da qualidade 
do sistema atual, o que pode ser entendido como a busca 
de melhorar a equidade, a progressividade, a neutralidade 
e a simplicidade.
 
Sendo assim, o objetivo seria corrigir os problemas do 
sistema atual, citados no item anterior, sendo que para fazer 
isso a proposta deve buscar:
• adaptar-se às tendências tributárias internacionais;
• simplificar o sistema de impostos, substituindo a variedade 
de bases tributárias por um número reduzido de tributos 
e reduzindo custos de administração;
• aumentar a participação dos impostos sobre a renda 
e sobre a riqueza no Brasil, para trazer maior equidade 
e progressividade, em detrimento dos tributos de má 
qualidade, como os sobre consumo que não trazem 
equidade e são regressivos;
• minimizar os efeitos sobre a competitividade dos 
produtos nacionais, inserindo maior neutralidade ao 
sistema; devem ser eliminados dos impostos de natureza 
cumulativa (incidentes sobre faturamento, receita e 
movimentações financeiras); pode ser introduzido o 
IVA (Imposto sobre Valor Agregado), em substituição 
aos impostos cumulativos sobre transações;
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• eliminar todo o ônus tributário que afete a competitividade 
dos produtos nacionais no mercado internacional (as 
exportações);
• seguir a tendência internacional de redução das 
contribuições incidentes sobre salário;
• reduzir a autonomia dos estados e municípios para legislar 
em matéria tributária;
• promover harmonização fiscal;
• partilhar as competências entre os componentes da 
federação.
Não devemos, porém, pensar em revoluções tributárias 
como o imposto único, pois geraria descontinuidade e 
resultaria em mudanças abruptas em todos os preços 
relativos da economia, causando uma séria desorganização 
social.
Há grande repercussão na mídia pelo fato de existirem 
mais de 80 impostos no Brasil. Entretanto, a discussão sobre 
essa quantidade exagerada de impostos não é tão pertinente 
e importante, pois ela deve-se ao fato de poucos tributos, 
dez aproximadamente, representarem a maior parte da 
arrecadação. 
Os demais não têm participação relevante na carga de 
tributos, e suas contribuições e taxas são baseadas no princípio 
dos benefícios, que não atinge o grosso da população.
 
Exemplos: ITR, Fundo da Marinha Mercante, taxa de 
expedição de passaportes
4.5 resumo
Este módulo recuperou o conceito do Sistema Tributário 
Brasileiro, que é composto pelos tributos instituídos no Brasil, 
Ponto de reflexão
Você é capaz de dimensionar a 
importância do ICMS nas contas 
públicas do Brasil? 
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e pelos princípios e normas que regulam tais tributos. Falamos 
também que a carga tributária representa a soma de todos os 
impostos cobrados pelas diferentes esferas públicas, municipal, 
estadual e federal, sobre a renda nacional ou sobre o Produto 
Interno Bruto (PIB).
Lembramos que desde o final dos anos 1970 e início dos 
anos 1980 tem-se verificado no Brasil uma descentralização de 
recursos e de poder, e que o problema no Brasil não é a questão 
de sua carga tributária ser elevada (34,1% em 2006), mas sim 
o não retorno dessa cobrança nas formas de bons sistemas de 
saúde, educação, segurança, entre outros.
 
5 SiStema feDerativo e a DeSCentralização 
Do eStaDo braSileiro
Objetivos do módulo
Atribui-se o nome de “federação” a um Estado composto 
por diversas entidades territoriais autônomas dotadas de 
governo próprio, geralmente conhecidas por “estados”. 
Como regra geral, os estados (“estados federados”) que se 
unem para constituir a federação (o “Estado federal”) são 
autônomos, isto é, possuem um conjunto de competências 
ou prerrogativas garantidas pela Constituição, que não 
podem ser abolidas ou alteradas de modo unilateral pelo 
governo central. 
Entretanto, apenas o Estado federal é considerado soberano, 
inclusive para fins de direito internacional. Normalmente, 
apenas estes possuem personalidade internacional; os estados 
federados são reconhecidos pelo direito internacional apenas 
na medida em que o respectivo Estado federal os autorizar. O 
sistema político pelo qual vários estados se reúnem para formar 
um Estado federal, cada um conservando sua autonomia, 
chama-se federalismo.
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5.1 Conceituando a federação
Dá-se o nome de “federação” a um Estado composto por 
diversas entidades territoriais autônomas dotadas de governo 
próprio, geralmente conhecidas como “estados”. Como regra geral, 
os estados (“estados federados”) que se unem para constituir a 
federação (o “Estado federal”) são autônomos, isto é, possuem 
um conjunto de competências ou prerrogativas garantidas pela 
Constituição que não podem ser abolidas ou alteradas de modo 
unilateral pelo governo central. 
Entretanto, apenas o Estado federal é considerado soberano, 
inclusive para fins de direito internacional. Normalmente, 
apenas estes possuem personalidade internacional; os estados 
federados são reconhecidos pelo direito internacional apenas na 
medida em que o respectivo Estado federal os autorizar.
O sistema político pelo qual vários estados se reúnem para 
formar um Estado federal, cada um conservando sua autonomia, 
chama-se federalismo.
O federalismo (do latim: foedus, foedera, “aliança”, “pacto”, 
“contrato”) é a forma de governo que consiste na reunião de 
vários estados num só, cada qual com certa independência e 
autonomia interna, mas obedecendo todos a uma constituição 
única.
Países federados do mapa mundi
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São exemplos de Estados federais: a Alemanha, a 
Austrália, o Brasil, o Canadá, os Emirados Árabes Unidos, a 
Índia, a Malásia, o México, a Nigéria, a Rússia, a Suíça e os 
Estados Unidos.
Quanto à forma de Estado, as federações contrapõem-se aos 
Estados unitários e distinguem-se também das confederações. 
Existe um certo contraponto entre o sistema de federação e o de 
confederação. Numa confederação, os estados têm soberania, 
ou seja, autonomia para sair ou não, quando quiserem, da 
confederação. De forma diversa, numa federação, a distribuição 
de poderes e encargos é realizada, mas não é possível a separação 
de nenhum estado federado.
A divisão de poderes segue uma tripartição elaborada na 
França, colocada em prática pela primeira vez durante a Revolução 
Francesa. São as funções destes: legislar (Poder Legislativo), 
administrar (Poder Executivo), e garantir o cumprimento das 
leis (Poder Judiciário), além de garantir uma fiscalização efetiva 
entre eles, evitando que desandem ou que abusem da autoridade 
(teoria dos freios e contrapesos).
5.2 estrutura federalista
A configuração do sistema financeiro-tributário é parte da 
definição essencial do pacto federativo. É, também, instrumento 
da política econômica que, direcionado para o estabelecimento 
da divisão espacial do poder onde as forças políticas são 
tangenciadas por condicionamentos impostos pelo contexto 
histórico-institucional, compromete-se com determinados 
objetivos públicos. 
O federalismo fiscal constitui a forma pela qual a economia 
do setor público é repartida nas diversas esferas federadas de 
competência, espelhando, de um ponto de vista substantivo, 
compromissos e objetivos assumidos pelo Estado com 
determinadas forças sociais, políticas e econômicas.
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5.2.1 O poder e a política
De acordo com a Constituição de 1988, o Brasil é uma 
república federativa presidencialista, inspirada na forma de 
Estado norte-americano, diferindo no sistema legal, no qual 
segue a tradição romano-germânica. 
Também o federalismo no Brasil não é exatamente igual ao 
federalismo estadunidense. O Poder Executivo é exercido pelo 
presidente, que acumula as funções de chefe de Estado e chefe 
de governo, eleito quadrienalmente. Concomitantemente às 
eleições presidenciais, vota-se para o Congresso Nacional, sede 
do Poder Legislativo, dividido em duas casas parlamentares: a 
Câmara dos Deputados, que têm mandato de quatro anos, e o 
Senado Federal, cujos membros possuem mandatos de oito anos 
e elegem-se em um terço e dois terços, alternadamente, a cada 
quatro anos.
Embora o peso de cada voto individual seja o mesmo 
no sufrágio para o Poder Executivo, o mesmo não ocorre 
com o Poder Legislativo. Por um lado, há três senadores 
representando cada unidade da federação (atualmente 26). 
Por outro, a se considerar o modelo federativo clássico, a 
representação do povo pelos deputados deveria ser consoante 
à população de cada unidade da federação; seu número é, 
entretanto, limitado a no mínimo oito e no máximo setenta. 
De qualquer forma, adota-se o sistema majoritário para a 
eleição dos senadores e o proporcional para os deputados.
Finalmente, há o Poder Judiciário, cuja instância 
máxima é o Supremo Tribunal Federal, responsável por 
zelar e “guardar” a Carta Magna da nação. Composto de 
onze ministros indicados pelo presidente, sob aprovação 
do Senado, dentre indivíduos de renomado saber jurídico. 
Sabe-se, no entanto, que a composição dos ministros do 
Supremo Tribunal Federal não é completamente renovada 
a cada mandato presidencial, pois o presidente somente 
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indica um novo ministro quando um deles se aposenta ou 
vem a falecer.
Há ainda o Superior Tribunal de Justiça, Tribunal Superior 
do Trabalho, Tribunal Superior Eleitoral e o Superior Tribunal 
Militar. Todos julgam em última instância as matérias de suas 
competências.
5.3 a descentralização de fato
Com a promulgação da Constituição de 1988 houve uma 
expressiva descentralização na distribuição dos recursos 
tributários e do poder político no Brasil, como já demonstramos 
no módulo anterior. A Constituição resultou do compromisso 
com a institucionalização de valores democráticos, em que adescentralização assumiu papel relevante. No entanto, após 
a promulgação da Constituição, o papel do Estado como 
provedor de políticas econômicas e sociais passa por diversas 
reformulações, ao mesmo tempo em que se enfatiza a 
importância dos mecanismos de mercado. 
Completando esse ciclo “liberal” de transformações, reformas 
econômicas, especialmente as voltadas para o controle da 
inflação, reduziram a ação do governo federal na provisão de 
infraestrutura e de serviços públicos locais e regionais. 
Na esfera federal, os resultados da descentralização são 
bastante visíveis: 
• a União tem sido particularmente afetada por dificuldades 
financeiras e tem encontrado obstáculos, embora não 
intransponíveis, para a montagem e sustentação de 
coalizões parlamentares que lhe permitam governar; 
• na esfera subnacional, todavia, os resultados da 
descentralização apresentam alto grau de heterogeneidade 
devido às desigualdades regionais existentes no país. 
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Os efeitos da descentralização sobre o federalismo e sobre 
a formulação e implementação de políticas públicas no Brasil, 
especialmente a relação entre o governo federal e os estados, 
expõem questões de desigualdade regional, que introduzem 
novas tensões no arranjo federativo desenhado pela Constituição 
de 1988 e pactuado no processo de democratização. 
Argumenta-se que a experiência brasileira de descentralização 
tributária e política tem favorecido a consolidação da democracia 
e tornado o Brasil um país mais “federal” pela emergência de 
novos atores no cenário político e pela existência de vários 
centros de poder soberanos que competem entre si. 
Governadores dos estados economicamente mais fortes e 
prefeitos das capitais transformaram-se em um dos principais 
centros de poder, forçando o governo federal a negociar políticas 
públicas nacionais com as esferas estaduais. 
Por outro lado, a experiência brasileira tem mostrado não 
só os limites da descentralização e do federalismo em países 
onde as disparidades regionais e sociais são muito profundas, 
mas também que a descentralização dificulta a redução das 
referidas desigualdades regionais pelo enfraquecimento político 
e financeiro do governo federal, o que coloca novos desafios e 
tensões para o enfrentamento de velhos problemas, como o das 
disparidades regionais. 
Não existe um modelo ideal para a descentralização, pois 
cada país possui características diferentes. Contudo, existem 
dois modelos básicos que veremos mais adiante. Veremos antes 
os motivos para ser feita uma descentralização em um país.
Razões para a descentralização
Giambiagi e Além (2001) classificam três fatores como 
motivos da descentralização: (1) fatores econômicos, (2) fatores 
culturais, políticos e institucionais e (3) fatores geográficos.
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Fatores econômicos 
A descentralização por fatores econômicos refere-se à busca 
da alocação de recursos mais eficientes e significa determinar 
qual das esferas do governo (federal, estadual ou municipal) 
pode administrar de forma mais eficiente os impostos, os 
gastos, as transferências, a regulação e outras funções públicas. 
Definem-se quais bens e serviços públicos devem ser fornecidos 
de forma centralizada (União) e quais devem ser fornecidos de 
forma descentralizada (estados e municípios).
Os defensores da descentralização afirmam que o governo 
central deve ficar com as responsabilidades de fornecer os bens 
públicos nacionais, aqueles cujos benefícios atinjam ao país 
como um todo, ou que a produção esteja sujeita a importantes 
economias de escala, como segurança nacional e infraestrutura 
de transportes. Nesse caso, os recursos devem ser obtidos 
nacionalmente.
Já as esferas subnacionais devem ser responsáveis pelos 
bens e serviços públicos cujos benefícios são limitados 
geograficamente, isto é, beneficiam principalmente a população 
local. São exemplos: iluminação pública, corpo de bombeiros, 
administração e controle do trânsito, manutenção de parques 
etc. Nesse caso, é desejável que os recursos sejam obtidos pelas 
esferas locais. 
Contudo, caso houvesse superposição de responsabilidades 
entre as esferas governamentais, como na saúde e educação, 
o financiamento dos recursos deveria ocorrer por meio de 
transferências do governo central.
Fatores culturais, políticos e institucionais 
Em relação aos fatores culturais, políticos e institucionais, 
a maior autonomia dos governos subnacionais levaria a uma 
maior participação política da população local e desconcentraria 
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o poder político no governo central. Dessa forma, busca-se 
fortalecer a governabilidade e as instituições democráticas, 
com envolvimento dos cidadãos na determinação dos rumos da 
comunidade.
Isso reduz os perigos que os excessos de centralização do 
poder podem trazer às liberdades individuais, como demonstra 
a experiência internacional. Em muitos casos, a descentralização 
surgiu em contraposição à excessiva centralização como nos 
casos de ditadura.
Fatores geográficos 
No que diz respeito aos fatores geográficos, quanto maior for 
a área territorial da nação, os ganhos de eficiência promovidos 
pela descentralização tenderão a ser maiores. Desse ponto de 
vista, certamente é mais fácil governar o Uruguai do que o Brasil, 
pois aquele possui um território muito menor do que o brasileiro. 
Para o Brasil, a administração dos recursos será mais eficiente 
com uma descentralização maior que a do Uruguai. Para grandes 
territórios, é mais fácil de os governos subnacionais atenderem 
às demandas locais do que para um governo centralizado. 
5.3.1 Modelos de descentralização 
Existem dois modelos para a condução de descentralização: 
(1) o do principal agente e (2) o da eleição pública local. Contudo, 
o mais comum é encontrar modelos híbridos, os quais conciliam 
os interesses de cada nação.
Modelo do principal agente 
Nesse modelo existe uma espécie de contrato entre os 
governos central e subnacionais, ficando a cargo do governo 
central estabelecer as responsabilidades de cada unidade 
subnacional. Por sua vez, estes governos recebem as transferências 
do governo central e têm que prestar contas ao mesmo. Neste 
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caso específico surge um problema, pois este sistema provoca a 
falta de autonomia dos governos locais.
Modelo da eleição pública 
Este modelo enfatiza o processo de decisão por parte dos 
cidadãos, por meio da eleição dos governos locais. Pressupõe 
maior autonomia dos governos subnacionais que devem 
financiar a maior parte de suas despesas com recursos próprios, 
gerados pelos tributos locais. A responsabilidade fiscal dos 
governos subnacionais é reforçada pela avaliação da população 
que premiará ou castigará o governante por meio do voto nas 
eleições.
O problema desse sistema é que ele pode prejudicar a 
execução de alguns objetivos nacionais, como, por exemplo, o 
tratamento de doenças especializadas como do coração, para 
o qual os governos locais (municipais) não possuem recursos 
suficientes para realizá-lo.
No caso brasileiro, portanto, concluímos que usamos uma 
combinação desses dois modelos, pois os governos estaduais e 
municipais recebem as transferênciasda União, como já vimos 
antes, e também porque usamos a eleição para eleger o Poder 
Público local.
5.3.1.1 Caso brasileiro 
Desde a descoberta do Brasil, a evolução política brasileira foi 
marcada por movimentos de centralização e descentralização. 
As próprias capitanias hereditárias foram uma forma de 
descentralização.
Nossa descentralização, iniciada nos anos 1970, foi marcada 
pela motivação política de forma a redemocratizar o país em 
reação ao antigo governo militar. Não houve uma motivação 
para criar-se um plano nacional de descentralização, o que 
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resultou em um processo marcado pela desordenação, por 
distorções e conflitos.
O principal aspecto da descentralização no Brasil foi a 
tendência municipalista, na qual esses membros da federação 
foram postos em condições de igualdade com estados em termos 
de direitos e deveres. Tal fenômeno foi realçado pela dimensão 
territorial do Brasil.
Tal processo nos levou a duas tendências opostas, que 
precisaram e ainda precisam ser conciliadas: 
• desejo de integração nacional;
• tendências regionalistas que precisam ser reconhecidas, 
embora ainda subordinadas ao Governo Federal. 
Tal conciliação não impede a existência de conflitos entre o 
Governo Federal e os governos subnacionais, além dos conflitos 
entre as regiões Sul e Norte do país. Mas apesar desses conflitos, 
a unidade nacional tem persistido por três fatores: a existência de 
uma língua comum; a ausência de divisões de fundos religiosos 
ou étnicos; e a inexistência de movimentos separatistas que 
tenham perdurado.
Vejamos, então, como a Federação Brasileira é constituída:
 
Federação Brasileira
(1) Distrito Federal
(26) estados
(5.564) municípios
5.4 resumo
Você ficou sabendo que o sistema político pelo qual vários 
estados se reúnem para formar um Estado federal, cada um 
conservando sua autonomia, chama-se federalismo. E que o 
Ponto de reflexão
Apesar das considerações sobre o 
tema neste módulo, você seria capaz de 
argumentar contra a descentralização. 
Em qualquer resposta, positiva ou 
negativa, justifique sua posição.
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federalismo fiscal constitui a forma pela qual a economia do 
setor público é repartida nas diversas esferas federadas de 
competência, espelhando, de um ponto de vista substantivo, 
compromissos e objetivos assumidos pelo Estado com 
determinadas forças sociais, políticas e econômicas. Giambiagi 
e Além (2001)classificam três fatores como motivos da 
descentralização: os fatores econômicos; os fatores culturais, 
políticos e institucionais; e por fim os fatores geográficos.
Soube também que os efeitos da descentralização sobre o 
federalismo e sobre a formulação e implementação de políticas 
públicas no Brasil, especialmente a relação entre o governo federal 
e os estados, expõem questões de desigualdade regional, que 
introduzem novas tensões no arranjo federativo desenhado pela 
Constituição de 1988 e pactuado no processo de democratização. 
GaSto PúbliCo e falhaS Do Governo 
6 SeGuriDaDe SoCial 
Objetivos do módulo
Neste módulo, exploraremos os conceitos da Seguridade Social, 
em que a Previdência Social (no Brasil) consiste num conjunto de 
políticas sociais, cujo fim é amparar e assistir o cidadão e a sua 
família em situações como a velhice, a doença e o desemprego.
Já a Previdência Social, é uma política pública integrante 
da seguridade social e, portanto, não deve ser entendida como 
Seguridade Social. Segundo a legislação brasileira, Seguridade 
é muito mais do que a palavra expressa, é o conjunto de ações 
envolvendo não só a Previdência, mas também a saúde pública 
e a própria assistência social.
No entanto, é bom que você saiba que a previdência é um 
seguro social mediante contribuições previdenciárias, utilizada 
para substituir a renda do trabalhador quando o mesmo tenha 
efetiva perda de sua capacidade de trabalho.
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6.1 Seguridade Social
A Previdência Social (no Brasil) consiste num conjunto de 
políticas sociais cujo fim é amparar e assistir o cidadão e a sua 
família em situações como a velhice, a doença e o desemprego.
Segundo a Constituição de 1988, artigo 194, a Seguridade Social:
Compreende um conjunto integrado de ações de 
iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, 
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde 
pública, à previdência e à assistência social.
A contribuição é efetuada via recolhimento compulsório 
(obrigatório, forçado). O governo adota este tipo de 
contribuição a fim de tentar amenizar as ocorrências dos 
problemas citados abaixo:
• alguns indivíduos poderiam não contribuir para a 
previdência, preferindo consumir ao longo de seu ciclo de 
vida uma parcela maior de seus recursos;
• dadas as incertezas ao longo da vida, as pessoas 
poderiam ser levadas a avaliar de maneira incorreta suas 
necessidades na velhice, subpoupando durante sua vida 
ativa os recursos empregados em seu sustento quando 
não estiverem mais trabalhando.
A Previdência Social é uma política pública integrante da 
Seguridade Social e, portanto, não deve ser referida como 
Seguridade Social, pois segundo a legislação brasileira, Seguridade 
seria o conjunto de ações envolvendo não só a Previdência, mas 
também a saúde pública e a assistência social.
 A previdência é seguro social, mediante contribuições 
previdenciárias, e serve para substituir a renda do trabalhador, 
quando da perda de sua capacidade de trabalho.
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A importância da Previdência Social em três notas:
1. Social: proteção e dignidade, com redução da pobreza.
 2. Econômica: em mais de 67% dos municípios brasileiros 
os recursos pagos pela previdência são maiores do que os do 
fundo de participação dos municípios. 
3. Política: paz social. 
A Previdência é originalmente uma competência do Poder 
Público, mas também é comumente oferecida por iniciativa 
de organizações não governamentais (Ongs) e organizações 
religiosas. Muitas entidades privadas, particularmente, 
instituições financeiras, também oferecem planos de previdência 
complementar, também chamada de previdência privada.
No Brasil, a Previdência Social é administrada pelo Ministério 
da Previdência Social, e as políticas referentes a esta área 
são executadas pela autarquia federal denominada Instituto 
Nacional do Seguro Social (INSS). Todos os trabalhadores 
formais recolhem, diretamente ou por meio de seu empregador, 
contribuições previdenciárias para o fundo de previdência. 
No caso dos funcionários públicos brasileiros é devido abono 
de permanência àqueles que, apesar de já reunirem todos os 
requisitos para a aposentadoria, optaram por continuar em 
atividade. O artigo 201 da Constituição Federal Brasileira prevê 
o Regime Geral da Previdência Social. 
Os benefícios são em caso de aposentadoria: 
• por invalidez; 
• por idade; 
• especial; 
• por tempo de contribuição; 
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• em caso de auxílio; 
• auxílio doença; 
• auxílio acidente; 
• auxílio reclusão; 
• salário-maternidade;• salário-família; 
• pensão por morte. 
RPPS - Regimes Próprios de Previdência dos Servidores
Funcionários públicos 
estatutários
Obrigatório, público, níveis 
federal, estadual e municipal, 
benefício definido.
Militares federais
Obrigatório, público, nível 
federal, estadual e municipal, 
benefício definido = última 
remuneração
Administrado pelos 
respectivos governos
Administrado pelo governo 
federal
Repartição simples/Capitalização 
em alguns estados e municípios
RGPS - Regime Geral de 
Previdência Social
Trabalhadores do setor privado 
e funcionários públicos celestiais
Obrigatório, nacional, público, 
subsídios sociais, benefício definido: 
teto de R$ 3.038,99
Administrado pelo INSS
Repartição simples
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Tabela de contribuição dos segurados empregado, empregado doméstico 
e trabalhador avulso, para pagamento de remuneração a partir de 1º de 
março de 2008
Salário de contribuição (R$) Aliquota para fins de recolhimento ao INSS (%)
até R$ 911,70 8,00
de R$ 911,71 a R$ 1.519,50 9,00
de R$ 1.519,50 a R$ 3.038,99 11.00
Portaria nº 77 de 12 de março de 2008.
Fonte: Ministério da Previdência Social (2008).
6.1.1 Programas sociais
Saúde pública: é caracterizado pelas ações cujo foco é 
o bem-estar físico e mental dos indivíduos. Ações que visem 
a reduzir os riscos de doenças e seus agravamentos. A relação 
entre os pagamentos feitos e os serviços utilizados não é direta, 
visto que a população pode ou não utilizar os serviços na mesma 
proporção em que contribui.
Assistência social: refere-se aos programas de cunho 
distributivo, seja por meio de recursos, seja em espécie. Sua 
função é transferir renda dos grupos mais ricos para os menos 
privilegiados.
Art. 203. “A assistência social será prestada a quem dela 
necessitar, independentemente de contribuição à seguridade 
social.”
A assistência social provê o atendimento das necessidades 
básicas traduzidas em proteção à família, à maternidade, 
à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de 
deficiência, bem como a reintegração ao mercado de trabalho 
daqueles que necessitarem.
 
Visa a garantir meios de subsistência às pessoas que não 
tenham condições de suprir o próprio sustento, dando especial 
atenção às crianças, idosos e deficientes.
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A Previdência Social tem por fim assegurar aos seus 
beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo 
de incapacidade, idade avançada, tempo de serviço, desemprego 
involuntário, encargos de família e reclusão ou morte daqueles 
de quem dependiam economicamente.
Existe certa semelhança entre Previdência Social e contrato 
de seguro, uma vez que a pessoa contribui e tem cobertura de 
certos eventos, entretanto, devemos lembrar que o seguro traz 
a ideia de contrato ligado ao direito privado, enquanto que a 
previdência social é eminentemente pública. 
6.2 Sistemas previdenciários
Existem dois tipos de sistema previdenciário: o regime de 
repartição e o regime de capitalização.
Eles são definidos pela forma de administração dos recursos 
e, portanto, pela taxa de retorno da previdência social – que é 
a taxa que iguala os valores presentes entre as contribuições 
(feitas durante a vida ativa) e os benefícios (recebidos durante o 
período de inatividade).
Regime de repartição: as contribuições dos trabalhadores 
em um determinado período são utilizadas no mesmo período 
para o pagamento das aposentadorias aos inativos. Este processo, 
no qual cada geração financia os benefícios da geração anterior, 
é chamado de solidariedade intergeracional compulsória ou 
transferência intergeracional.
A escolha do regime de repartição é um reflexo do processo 
histórico de escolha, feito com base em condições econômicas e 
demográficas particulares.
A Previdência Social também pode ser entendida como 
uma forma de poupança obrigatória durante a vida ativa, 
cuja alíquota mínima é definida pelo Estado. Logo, como toda 
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aplicação, possui uma determinada taxa de retorno, a qual pode 
ser expressa com base na seguinte equação:
1+ r = (1+ w) (1+ n)
Onde:
r é a taxa de retorno (ou remuneração)
w é a taxa de crescimento salarial
n é a taxa de crescimento populacional
Regime de capitalização: as contribuições de cada indivíduo 
são aplicadas e capitalizadas a cada período, visando a formar 
um fundo que custeará sua própria aposentadoria, quando 
passar para a inatividade.
 
O valor da aposentadoria é função direta do montante 
contribuído pelo indivíduo durante sua vida ativa e da taxa de 
juros que remunera este estoque de ativos. É imediato notar que 
o retorno obtido corresponde à taxa de juros da economia.
No regime de capitalização nota-se que não há solidariedade 
intergeracional. 
Dados os parâmetros previdenciários básicos, como 
expectativa de vida, alíquota de contribuição, taxa de juros 
e duração da vida ativa, na média, o valor presente das 
contribuições deve ser igual ao valor presente dos benefícios 
recebidos pelos indivíduos. Valendo essa condição, o regime 
de capitalização pode ser qualificado como atuarialmente 
justo.
Transferência intergeracional: é aquela ocorrida entre 
indivíduos de gerações diferentes, ou seja, quando as pessoas 
são jovens, as contribuições por elas efetuadas financiam os 
benefícios dos idosos.
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Dessa maneira, o montante das contribuições depende de 
características como a taxa salarial, o número de trabalhadores 
e a alíquota de contribuição. Já o valor dos benefícios recebidos 
depende dessas mesmas características. 
Portanto, se quaisquer variáveis que afetam as contribuições 
de uma geração se modificarem, a geração anterior será afetada, 
dado que sua taxa de retorno irá sofrer uma alteração. 
Transferência intrageracional: é aquela que ocorre entre 
indivíduos de uma mesma geração, de forma que os benefícios 
são transferidos de um beneficiário a outro. Portanto, os 
indivíduos que têm uma vida mais longa, recebem implicitamente 
uma transferência de renda daqueles (da mesma geração) que 
viveram por menos tempo, dado que esses últimos receberam 
seus benefícios por um período menor.
Para ficar mais bem esclarecido, podemos pegar o salário 
maternidade, pago pelo INSS, como exemplo de distribuição 
intrageracional.
Como tal benefício obviamente não está ao alcance dos 
homens, fica evidente que uma parte dos recursos gerados por 
suas contribuições é empregada para pagar o benefício das 
mulheres que engravidam.
Observação 1: mulheres têm maior expectativa de 
vida do que os homens, e dentro de uma distribuição 
intrageracional, temos transferência de renda do sexo 
masculino para o sexo feminino.
Outro exemplo de transferência intrageracional são os 
benefícios pagos pela previdência rural:
Existe um grande número de trabalhadores rurais que 
não contribuem para o INSS, pois muitas vezes trabalham na 
informalidade. Porém, os benefícios destinados aos trabalhadores 
rurais correspondem a quase um terço do total de benefícios 
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pagos pelo INSS, oque mostra que há distribuição intrageracional 
no sentido urbano-rural.
Obviamente, tais políticas de distribuição de renda têm 
forte impacto na redução da pobreza na área rural; porém, 
isto representa um custo. Os dispêndios com benefícios rurais 
são, dentre outros, um dos grandes responsáveis pelo aumento 
do déficit no INSS, dado que o valor das contribuições rurais 
são bastante reduzidos diante do montante de benefícios 
recebidos.
6.2.1 Causas do déficit previdenciário
Seguem alguns exemplos para explicar a existência do 
déficit previdenciário do Brasil, de acordo com cada sistema 
(RPPS e RGPS).
Sistema RPPS
Até 1998, quando foi aprovada a Emenda Constitucional 
nº 20, não havia idade mínima para a concessão da aposentadoria 
dos RPPSs, o que gerava a aposentadoria precoce. Desta forma, 
acontecia um menor tempo de contribuição para a previdência 
e um maior tempo de concessão de benefícios, gerando o déficit 
previdenciário.
Este problema foi solucionado somente com a reforma de 
1998, quando foi sancionada a EC nº 20, que instituiu uma idade 
mínima de aposentadoria. A EC nº 20 limitou a idade mínima 
para aposentadoria em 53 anos (homens) e 48 anos (mulheres), 
além de exigir 35 anos de contribuição para os homens e 30 
para mulheres.
Até o ano de 2003, quando foi aprovada a Emenda 
Constitucional nº 41, os RPPSs tinham direito à aposentadoria 
integral e com paridade, ou seja, eles se aposentavam com o 
salário integral e com direito aos mesmos reajustes, bonificações 
e aumentos dados aos funcionários ativos – vale lembrar que a 
integralidade e a paridade valiam para os aposentados e também 
para os pensionistas.
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Sistema RGPS
A quantidade de trabalhadores que ainda hoje trabalham na 
informalidade torna-se uma potencial demanda reprimida de 
benefícios assistenciais no futuro, acentuando o desequilíbrio 
orçamentário da previdência. Ou seja, o valor arrecadado para a 
previdência não supre os valores que são concedidos por meio 
de benefícios.
Outra grande responsável pelo déficit do INSS é a área rural, 
onde menos de 10% dos beneficiários contribuíram com a 
previdência.
Ano Clientela Arrecadação líquida
Benefícios 
previdenciários (b)
Resultado 
(a-b)
2006
Total
Urbano
Rural
8.897
8.623
273
14.150
11.501
2.649
(5.253)
(2.878)
(2.375)
2007
Total
Urbano
Rural
9.986
9.621
294
13.880
11.185
2.695
(3.894)
(1.494)
(2.400)
2008
Total
Urbano
Rural
11.207
10.888
318
16.296
13.085
3.211
(5.089)
(2.196)
(2.893)
Arrecadação líquida e pagamento de benefícios, segundo 
a clientela urbana e rural – Janeiro/2008 – RGPS.
18,00
16,00
14,00
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
-
R$
 B
ilh
õe
s 10,89
13,08
0,32
0,21
Arrecadação 
líquida
Pagamento de 
benefícios
Arrecadação 
líquida
Pagamento de 
benefícios
Urbana Rural
Fonte: Ministério da Previdência Social (2008).
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Valor médio real pago pelos benefícios da Previdência 
Social de janeiro de 2001 a setembro de 2008 (Inclui 
apenas os benefícios previdenciários e acidentários).
670,00
650,00
630,00
610,00
590,00
570,00
550,00
530,00
510,00
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
R$
524,58
535,00 526,29
560,10
567,63
624,73
638,33 641,12
Fonte: Ministério da Previdência Social (2008).
6.3 resumo
Neste módulo você ficou sabendo que a Previdência Social 
(no Brasil) consiste num conjunto de políticas sociais cujo fim é 
amparar e assistir o cidadão e a sua família em situações como a 
velhice, a doença e o desemprego, e que a assistência social provê 
o atendimento das necessidades básicas traduzidas em proteção 
à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e 
à pessoa portadora de deficiência, bem como a reintegração ao 
mercado de trabalho daqueles que necessitarem.
E que existem dois tipos de sistema previdenciário: o regime 
de repartição e o regime de capitalização, que são definidos pela 
forma de administração dos recursos e, portanto, pela taxa de 
retorno da previdência social – que é a taxa que iguala os valores 
presentes entre as contribuições (feitas durante a vida ativa) e 
os benefícios (recebidos durante o período de inatividade).
E, por fim, revelamos a você que existe um grande número 
de trabalhadores rurais que não contribuem para o INSS, pois 
muitas vezes trabalham na informalidade. Porém, os benefícios 
destinados aos trabalhadores rurais correspondem a quase um 
Ponto de reflexão
Você seria capaz de dimensionar os 
“custos de transição” da Previdência 
Social, caso houvesse uma mudança 
nos regimes atuais? 
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terço do total de benefícios pagos pelo INSS, o que mostra 
haver distribuição intrageracional no sentido urbano-rural.
7 DemoCraCia e aCCountability 
Objetivos do módulo
Accountability é um termo ligado à gestão pública moderna, 
que está relacionado à responsabilidade social e à ética da boa 
gestão ou, ainda, à gestão cidadã. 
Os políticos que fazem parte da área executiva dos governos, 
passaram a ser obrigados a relatarem suas práticas e filosofias 
de gestão através da contabilidade social. É isso aí, podemos 
chamar esta palavra xenófoba de prestação de contas social. Ao 
olharmos a construção dessa palavra, percebe-se que o account 
vem de conta, que sugere confiança, e o ability, a questão da 
habilidade, isto é, os políticos passam a ter que incorporar o 
papel da confiança e da habilidade técnica para executar as 
propostas colocadas em seus planos de governo. 
7.1 Governo e democracia
Os organismos internacionais têm defendido e disseminado 
a ideia de que para alcançar o desenvolvimento não basta 
canalizar capitais para investimentos em economias emergentes. 
São necessárias reformas institucionais que reduzam a 
ineficiência na alocação de recursos por parte dos governos 
e possibilitem maior controle dos governantes, reduzindo ou 
eliminando os problemas de corrupção e clientelismo que 
afetam o desempenho econômico.
 
É a partir dessa preocupação que a problemática de 
accountability democrática emerge no contexto da chamada 
segunda geração de reformas do Estado, que objetiva tornar 
os governos não só mais eficientes no provimento de suas 
políticas públicas, mas também mais responsivos às demandas 
dos eleitores.
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Democracia pode ser entendida pela busca de três ideais, 
tomados como princípios orientadores:
• o governo deve emanar da vontade popular, que se torna 
a principal fonte de soberania;
• os governantes devem prestar contas ao povo, 
responsabilizando-se perante ele, pelos atos ou omissões 
cometidos no exercício do poder;
• o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu 
campo de atuação em prol da defesa de direitos básicos 
dos cidadãos, tanto individuais quanto coletivos.
Por seu turno, existem três formas de garantir a accountability, 
ou seja, a responsabilização política ininterrupta do Poder 
Público em relação à sociedade:
• o processo eleitoral, garantidor da soberania popular;
• o controle institucional durante os mandatos, que 
fornece os mecanismos de fiscalização contínua 
dos representantes eleitos e da alta burocracia com 
responsabilidade decisória; 
• criação de regras estatais intertemporais, pelas quaiso poder governamental é limitado em seu escopo de 
atuação, a fim de garantir os direitos dos indivíduos e da 
coletividade que não podem simplesmente ser alterados 
pelo governo de ocasião.
Formas de 
accountability Instrumentos Condições
Processo eleitoral Sistema eleitorale partidário
Pluralismo de 
ideias (crenças
ideológicas e 
religiosas)
Controle institucional
durante o mandato
Comissão Parlamentar
de Inquérito (CPI)
Mecanismos
de controle do
Poder Público
Regras estatais
intertemporais
Garantias de direitos
básicos pela Constituição
(cláusulas pétreas)
Fonte: Abrucio; Loureiro, 2003.
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Formas de accountability Instrumentos
Processo eleitoral Financiamento de campanhas eleitorais
Controle institucional
durante o mandato
CPI
PPA
LDO
LOA
Orçamento Participativo
Regras estatais
intertemporais
Regras de restrição
orçamentária e de 
responsabilidade fiscal.
Limites de endividamento
público.
Metas inflacionárias.
Fonte: Abrucio; Loureiro, 2003.
7.1.1 Financiamento de campanhas eleitorais 
1. Consolidação do horário eleitoral gratuito.
2. Reforço do papel dos tribunais eleitorais e das leis de 
moralização das campanhas, de maneira que, nos últimos 
anos, aconteceram pela primeira vez em nossa história, 
cassações de mandato vinculadas ao abuso do poder 
econômico.
3. Desde 1993, todos os candidatos são obrigados a fazer, 
ao final da eleição, uma declaração detalhada das 
contribuições de campanha.
7.1.2 Processo orçamentário e prestação de contas por 
parte do Poder Executivo 
1. Limitação do número de emendas.
2. Fixação de valor máximo para cada uma.
3. Criação de relatorias.
4. Exigência de reuniões de bancada.
5. Instituição de audiências públicas.
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6. Incentivo à rotatividade dos membros da Comissão Mista 
do orçamento, para evitar o controle dos recursos públicos 
por determinados indivíduos ou grupos.
7.1.3 Mecanismos de restrição orçamentária e accountability, 
com destaque para a LRF 
1. Limitação de gastos com pessoal, estabelecendo não 
somente o quanto pode ser gasto por cada nível de 
governo em relação à receita líquida, mas também – e 
aí está a sua novidade – o percentual equivalente a cada 
um dos poderes, eliminando, assim, a distorção existente 
anteriormente, em especial nos governos estaduais.
2. Reafirmação dos limites mais rígidos para o endividamento 
público estabelecidos pelo Senado Federal, com a 
retenção de transferências constitucionais e a proibição 
de empréstimos e de convênios com o governo federal.
3. Definição de metas fiscais anuais e exigência de apresentação 
de relatórios trimestrais de acompanhamento.
4. Estabelecimento de mecanismos de controle das finanças 
públicas em anos eleitorais.
5. Proibição de socorro financeiro entre os níveis de governo, 
reduzindo o risco moral entre agentes públicos e desses 
com os privados.
7.1.4 Tribunal de contas 
Neste particular aspecto, existe uma forte influência de 
indicações políticas para a composição e provimento dos 
membros dos tribunais de contas. Por sua vez, a vitaliciedade 
não significa garantia de dedicação, eficiência e moralidade 
pública por parte dos nomeados, pois acaba funcionando como 
aposentadoria para políticos, mantendo o sentido que Getúlio 
Vargas atribuía a essa instituição: “um armário onde se arquivam 
os amigos”.
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7.1.5 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) 
Visam ao aumento da transparência e da accountability do 
Poder Público, reforçando a vigilância sobre a classe política, 
podendo chegar à punição dos infratores ou, ao menos, alterando 
a distribuição do Poder Público. 
Têm sido um instrumento pelo qual o Poder Legislativo 
obriga o Poder Público a prestar contas à sociedade, não 
necessariamente por intermédio da punição de envolvidos nas 
irregularidades constatadas. Constitui hoje o melhor mecanismo 
de accountability horizontal existente no Brasil, o que não 
significa dizer que estejam livres de problemas vinculados à falta 
de transparência e ao abuso de poder legar, tal como ocorreu na 
CPI do Banestado. 
7.1.6 Orçamento Participativo (OP) 
Trata-se de um instrumento de controle social, por meio 
do qual a população participa da discussão e deliberação sobre 
a distribuição dos recursos públicos durante o mandato dos 
governantes. 
7.2 resumo
Neste módulo você aprendeu que são necessárias reformas 
institucionais que reduzam a ineficiência na alocação de recursos 
por parte dos governos e possibilitem maior controle dos 
governantes, reduzindo ou eliminando os problemas de corrupção 
e clientelismo que afetam o desempenho econômico.
 
Aprendeu também que é a partir dessa preocupação que a 
problemática de accountability democrática emerge no contexto 
da chamada segunda geração de reformas do Estado, que objetiva 
tornar os governos não só mais eficientes no provimento de suas 
políticas públicas, mas também mais responsivos às demandas 
dos eleitores.
Ponto de reflexão
Você poderia apontar um conflito 
“clássico” que o processo de 
accountability pode evitar ou ajudar a 
mediar? 
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8 teoria De eSColha PúbliCa
Objetivos do módulo
Neste módulo observaremos como uma das falhas de 
governo, batizada de corrupção e com dimensões desastrosas 
sobre a eficiência econômica dos Estados, transforma as relações 
impessoais em relações pessoais, conduzindo, como tais, para a 
“teoria da escolha pública”.
Inspirada como uma disciplina independente, ou quase 
independente da economia política, James Buchanan9 a 
define como uma perspectiva do campo político que emerge 
de uma extensão da aplicação de ferramentas e métodos 
econômicos para decisões coletivas ou tomada de decisões 
fora do mercado. Em resumo, a escolha pública não é nada 
mais do que a aplicação de ferramentas econômicas à 
política.
8.1 Corrupção e a figura do rent seeking
É prático e histórico a corrupção transformar relações 
impessoais em relações pessoais, refutando um dos pressupostos 
básicos da ética e do modus operandis do Estado, isto é, tornando 
um bem público em bem privado.
A corrupção é tratada dentro da teoria dos caçadores de 
renda, também conhecidos como rent seeking, sendo estes 
aqueles agentes econômicos que buscam lucros positivos a 
longo prazo, dentro de um ambiente repleto de regras falíveis 
e falhas institucionais.
O lucro, nestas circunstâncias, poderá ser maximizado 
com ou sem estas regras, e as transferências de recursos 
podem ser feitas dentro da sociedade e consumar toda 
forma de privilégios.
9 James M. Buchanan Jr. nasceu em Murfreesboro, Tenessee, no dia 
3 de outubro de 1919. Esteve vinculado durante a maior parte de sua vida 
acadêmica a George Mason University, no estado de Virginia, onde foi diretor 
do Center for the Study of Public Choice. Foi laureado com o Prêmio Nobel 
de Economia em 1986.
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8.2 teoria de escolha pública (public choice)
A escolha pública aplica métodos econômicos para analisar 
o comportamento das pessoas com capacidadede tomar 
decisões políticas, o que envolve um estudo interativo de todo 
o processo. A escolha pública difere da escolha constitucional. 
Enquanto a primeira faz uma análise positiva, a última faz 
uma análise normativa. A análise da escolha pública revela 
que a reforma ou o aperfeiçoamento dos resultados políticos 
são possíveis com a mudança nas regras e nas restrições, em 
nível constitucional, segundo as quais, as escolhas são feitas, 
dificultando as mudanças ocasionais implementadas por 
políticos oportunistas.
Segundo Dias (2008), a “teoria da escolha pública” testou para 
os políticos e burocratas - com base nos princípios elementares 
da ciência econômica, aceitos desde os tempos de David 
Hume e Adam Smith - a mesma hipótese de comportamento 
individualista válida para a maior parte da espécie humana.
Afinal, como é tênue a pressão exercida pelos eleitores sobre 
seus representantes, principalmente em democracias pouco 
maduras, políticos e burocratas estão livres para cuidar apenas 
de suas vantagens pessoais (pecuniárias e ideológicas) e dos 
interesses de lobbies que se organizam na busca de privilégios, 
sem temer a represália das urnas. 
Buchanan enumera dois elementos distintos da perspectiva 
da escolha pública: o primeiro elemento é a abordagem 
generalizada da Catalaxia aplicada à economia; o segundo é o 
postulado do homo economicus. 
A abordagem da Catalaxia (ciência das trocas) à economia 
chama a atenção para os processos de troca, acordos, ou 
contratos. Esta abordagem redireciona a ênfase do campo 
econômico para além do mercado, ou seja, para todo o processo 
de acordo voluntário entre as pessoas. 
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A perspectiva da escolha pública estuda o processo político 
de uma maneira diferente da ciência política. Enquanto esta 
estuda os processos políticos sob o ponto de vista do poder e 
da força, aquela considera os processos de troca que emergem 
dentro de um processo político.
Ainda de acordo com Dias (2008), o postulado do homo 
economicus diz que os indivíduos agem conforme os seus 
próprios interesses no sentido de maximizar a sua utilidade, de 
acordo com as restrições que eles encontram. Este postulado 
tem guiado os economistas, desde o século XVIII, na análise 
do comportamento das pessoas nos mais variados mercados. 
Entretanto, somente quando a política deixou de ser vista como 
uma relação exclusivamente pautada pela coerção e o postulado 
do homo economicus passou a ser combinado com o paradigma 
da catalática, que surgiu a teoria econômica da política. De 
acordo com esta teoria, todas as escolhas são privadas.
Logrolling
Trocas legislativas ou (logrolling) é a ideia básica de que o 
indivíduo pode “vender” seu voto em determinado ponto da 
agenda, assegurando, em contrapartida, os votos de outros 
indivíduos em temas de seu próprio interesse. 
O Congresso seria, portanto, o locus onde a motivação 
econômica no comportamento político tornar-se-ia mais evidente 
para Buchanan, a dimensão forte da barganha sustentar-se-ia na 
pressuposição de que as intensidades diferenciadas das preferências 
devem prevalecer no cômputo das decisões. 
Resumindo, o resultado da corrupção em termos de custos, 
poderá resultar na redução do crescimento econômico, na 
medida em que privilegia a alocação equivocada de recursos 
em atividades pouco produtivas, provocando custos elevados 
de operacionalização, pois empresas e investidores optam por 
investimentos em países com menor índice de corrupção.
Ponto de reflexão
Você acha justo que um homem 
público, eleito pelo voto democrático, 
realize escolhas privadas em detrimento 
do interesse público?
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8.3 resumo
O módulo que se encerra, visitou o conceito da corrupção 
tratada dentro da teoria dos caçadores de renda, também 
conhecidos como rent seeking, sendo estes aqueles agentes 
econômicos que buscam lucros positivos a longo prazo, 
dentro de um ambiente repleto de regras falíveis e falhas 
institucionais. 
Apresentou também a escolha pública, que aplica métodos 
econômicos para analisar o comportamento das pessoas com 
capacidade de tomar decisões políticas, o que envolve um estudo 
interativo de todo o processo.
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