unid_3 livro economia e gestão do setor público

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Planejamento na gestão Pública 
9 legislação e execução orçamentária
Objetivos do módulo
Ainda que em 1827 se tenha produzido a primeira lei 
orçamentária no Brasil, foi em 1831, mediante aprovação do 
Decreto Legislativo de 15/12/1830, que se consolidou o primeiro 
orçamento público brasileiro, considerando-o uma lei de 
iniciativa do Poder Executivo, estimadora da receita e fixadora 
da despesa da administração pública para o período de um 
ano, já que as dificuldades de comunicações e os deficientes 
mecanismos arrecadadores em relação às províncias frustraram 
a lei orçamentária de 1827.
 
Com o advento da República surge a Constituição de 1891, 
passando a ser privativa do Congresso Nacional a elaboração 
do orçamento, assim como foi instituído o Tribunal de Contas 
para a fiscalização das contas do Executivo e para auxiliar o 
Congresso no controle.
De lá para cá, o Brasil constituiu um modelo orçamentário 
composto por um conjunto de procedimentos padronizados 
a serem seguidos pelos entes da federação, com a missão de 
arrecadarem suas receitas e efetuarem as suas despesas.
9.1 origens do orçamento
A compreensão do processo orçamentário e das suas 
instrumentalidades – planejamento e programação, gerência 
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e administração, contabilidade e administração financeira, 
controle e avaliação – decorre da evolução da sua condição 
de instrumento político. Dessa maneira, a forma com que tais 
instrumentalidades vêm sendo praticadas, ao longo do tempo, 
depende da natureza do Estado, da estrutura institucional do 
setor público e da própria cultura administrativa local, que 
são decorrentes da dinâmica da história.
O orçamento público remonta à Constituição inglesa, 
outorgada em 1217 pelo rei João Sem Terra, e que em seu 
artigo 12 estabelecia restrições para a criação de tributos, os 
quais deveriam ser aprovados pelo Conselho Comum do Reino. 
Os barões feudais e o clero, integrantes desse conselho, órgão 
de representação da época, não estavam preocupados com as 
despesas do rei, mas com os tributos que este lhes impusera. 
Para vários autores, foi a partir dali que se iniciou a luta 
pelo controle parlamentar das finanças públicas. Desse modo, 
as origens do orçamento público estão associadas à natureza do 
controle, já que a nobreza se interessava por controlar o então 
poder ilimitado do rei em matéria tributária.
Em função da Revolução Gloriosa na Inglaterra, da 
Revolução Francesa e do surgimento do Estado liberal, as 
práticas orçamentárias passam a ser aperfeiçoadas. O sistema 
orçamentário francês, em sua fase inicial, apresenta algumas 
regras que hoje são consideradas como princípios básicos 
doutrinários do orçamento público, conforme discriminação a 
seguir:
• anualidade do orçamento, que deve ser elaborado e 
autorizado para um período determinado, geralmente um 
ano, e que coincide com o ano civil de 1° de janeiro a 31 
de dezembro;
• universalidade, em que o orçamento deve conter todas 
as receitas e todas as despesas do Estado, princípio 
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fundamental para o controle parlamentar sobre as 
finanças públicas; 
• votação do orçamento antes do início do exercício, que 
pressupõe a elaboração e aprovação da lei orçamentária 
para a execução no ano seguinte.
9.1.1 Origens no Brasil
Ainda que em 1827 se tenha produzido a primeira lei 
orçamentária no Brasil, foi em 1831, mediante aprovação do 
Decreto Legislativo de 15/12/1830, que se consolidou o primeiro 
orçamento público brasileiro, considerando- se o fato de ser 
uma lei de iniciativa do Poder Executivo, estimadora da receita e 
fixadora da despesa da administração pública para o período de 
um ano, já que as dificuldades de comunicações e os deficientes 
mecanismos arrecadadores em relação às províncias frustraram 
a lei orçamentária de 1827.
Com o advento da República surge a Constituição de 1891, 
passando a elaboração do orçamento a ser privativa do Congresso 
Nacional, bem como foi instituído o Tribunal de Contas para a 
fiscalização das contas do Executivo e para auxiliar o Congresso 
no controle.
Com a redemocratização do país, foi promulgada uma 
nova Constituição, em 1946, em que a União passou a ter 
a competência para legislar sobre direito financeiro e o 
orçamento voltou a ser elaborado pelo Executivo e aprovado 
pelo Legislativo.
Outro exemplo de prática de planejamento governamental 
foi a implementação, pelo governo federal, a partir de 1957, do 
Plano de Metas, representando forte fomento à industrialização 
mediante a participação dos capitais estatal, multinacional e 
privado nacional, com o Estado assumindo a responsabilidade 
pela infraestrutura básica.
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Em função de iniciativas e estudos procedentes de diversas 
áreas, a exemplo do projeto da Terceira Conferência de Técnicos 
em Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários, realizada em 
1949, e do Manual das Nações Unidas, o Congresso Nacional 
aprovou, em 17 de março de 1964, a Lei n° 4.320, consolidando 
o modelo orçamentário padrão para os três níveis de governo. 
Apresentando 115 artigos, essa lei passa a ser um marco na 
legislação orçamentária brasileira, estatuindo normas gerais de 
direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos 
e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito 
Federal.
A inovação da classificação funcional-programática nos três 
níveis de governo, a partir de 1975, representa a iniciativa de 
aproximar o planejamento do orçamento, através do fornecimento 
de informações mais amplas sobre as programações de governo 
nas leis orçamentárias anuais; e, ao mesmo tempo, uniformizar 
a terminologia entre a União, os estados, os municípios e o 
Distrito Federal. 
As práticas do orçamento-programa surgiram no final da 
década de 1950 nos Estados Unidos, sob a denominação PPBS 
(Planning, Programming and Budgeting System - Sistema 
de Planejamento, Programação e Orçamento), que visava à 
integração entre o planejamento e o orçamento através da 
quantificação dos objetivos e da pluralidade das alternativas 
programáticas, mais a frente veremos como isto surgiu no 
Brasil.
9.2 leis orçamentárias no brasil
Os modelos orçamentários são regidos por normas legais; no 
Brasil, temos:
• Lei nº 4.320 / 1964;
• Constituição Federal de 1988;
• Lei Complementar nº 101 / 2000 (LRF).
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A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impôs normas de 
planejamento e controle das contas públicas, estabelecendo 
critérios transparentes para a estimativa da receita e severos 
controles da despesa pública, definindo o conteúdo da Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO); determinando modificações na 
elaboração do orçamento programa (Lei Orçamentária Anual — 
LOA) e em todo o processo de prestação de contas e fiscalização; 
buscando assegurar a transparência na gestão fiscal (Vignoli, 
2002).
Plano Plurianual (PPA): estabelece o planejamento de 
médio prazo (quatro anos).
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): faz a ligação entre 
o planoe o orçamento do ano.
Lei Orçamentária Anual (LOA): trata-se do orçamento 
propriamente dito, com a previsão de todas as receitas e 
despesas do ano.
9.2.1 Lei orçamentária
Até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato 
presidencial, o Poder Executivo envia o projeto do PPA ao 
Congresso Nacional, que vigorará de seu segundo ano de 
mandato até o fim do primeiro ano de mandato do próximo 
Presidente da República.
O projeto da LDO é encaminhado ao Congresso até 15 de 
abril de cada ano e, entre outras atribuições, essa lei estabelece 
metas e prioridades para a elaboração do orçamento, limita as 
despesas de capital e estabelece as políticas de aplicações das 
agências financeiras oficiais para o ano seguinte.
O Poder Executivo envia o projeto de LOA ao Congresso 
Nacional até 31 de agosto de cada ano, acompanhado de 
mensagem em que se analisa a macroeconomia e a situação 
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fiscal do país. Esse projeto de lei engloba o orçamento fiscal, o 
orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento 
de empresas que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital com direito a voto.
Processo orçamentário
Unidades 
orçamentárias
Órgãos 
setoriais
Congresso 
nacional
SOF Presidente da República
Fonte: Elaborado pelo autor (2009).
Processo hierárquico: o Ministro das Finanças possui poder 
sobre os demais ministros, e os parlamentares não podem alterar 
o total de gastos, apenas sua distribuição.
Processo colegial: existe igualdade entre os ministros 
setoriais e o Ministro das Finanças. No Legislativo, os 
parlamentares poderiam aumentar o total dos gastos e o déficit 
público
9.3 orçamento Programa no brasil
Nossa experiência em orçamento público está organizada 
em três partes:
1. Orçamentação de planos: Plano de Metas (1956), cujo 
plano definido refletia-se no orçamento, o qual contemplava os 
recursos financeiros para a sua execução.
2. Planejamento – orçamento: Plano de Ação do governo 
Carvalho Pinto, em São Paulo (1959), detalhava os recursos 
necessários à execução do plano => correlação entre plano e 
orçamento em todas as áreas de competência do Estado.
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3. Orçamento Programa: é um documento em que são 
discriminados os recursos financeiros e de trabalho destinados à 
execução de programas, projetos e atividades característicos da 
ação governamental, classificados por categorias econômicas e 
por unidades orçamentárias, não podendo ser confundido com 
uma simples peça contábil em que são relacionadas as receitas 
e as despesas.
9.3.1 Os primeiros programas no Brasil e sua implementação 
oficial
I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND): 
implementado no início dos anos 1970 pelo governo Médici, 
marcou o período conhecido como “milagre brasileiro”. 
Caracterizava-se pelos grandes projetos de integração nacional 
e pela expansão das fronteiras de desenvolvimento.
II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND): 
elaborado no governo Geisel, tinha como foco a indústria de 
base e a busca de autonomia em insumos básicos. Mostrava 
clara preocupação com a questão energética, estimulando 
a pesquisa em energias alternativas (e.g. energia nuclear 
e programa do álcool) e realizando a construção de novas 
hidrelétricas. A crise do petróleo que ocorreu no final 
dos anos 1970 inicia um longo período de estagnação na 
economia brasileira e marca o fim dos grandes programas de 
planejamento do desenvolvimento.
A Constituição de 1988, em seu artigo 165, estabelece 
que, por iniciativa do Poder Executivo, deve ser elaborado 
o Plano Plurianual (PPA). O PPA deve estabelecer, de 
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública federal, para despesas de capital 
e outras delas decorrentes e para as despesas relativas a 
programas de duração continuada. A vigência do PPA inicia-
se no segundo ano do mandato presidencial e termina no 
primeiro ano do mandato seguinte.
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Cronologia
PPA 1991 – 1995: elaborado apenas como forma de 
obedecer a Constituição, não apresentou características 
marcantes quanto ao planejamento público.
PPA 1996 – 1999: introduziu novos conceitos no 
planejamento federal, entre eles os eixos de integração 
e desenvolvimento (referência espacial das políticas de 
desenvolvimento) e o conceito de projetos estruturantes.
PPA 2000 – 2003: sua marca registrada é o conceito de 
gestão por resultados. Adotou o programa como unidade de 
gestão, integrou plano, orçamento e gestão, e estabeleceu 
critérios para gerenciamento e avaliação de desempenho nos 
programas federais.
Primeira gestão 2009 a 2012 Segunda gestão 2013 a 2016 Terceira gestão
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
PPA PPA
LDO LDO
LOA LOA
LDO LDO
LOA LOA
LDO LDO
LOA LOA
LDO LDO
LOA LOA
Fonte: Vignoli, 2002.
Na primeira fase do planejamento público (1940 – 1980) 
o foco estava em grandes programas de desenvolvimento. 
Na segunda fase (1988 até hoje) a questão central é a gestão 
dos recursos públicos. A necessidade de garantir que os gastos 
públicos tenham a maior eficiência possível exige o uso de novos 
métodos de decisão orçamentária. Tais métodos, conhecidos 
como “Orçamento Programa” juntamente com o uso de métodos 
privados de gerenciamento, contribuem para um melhor uso 
dos recursos públicos.
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A principal característica do Orçamento Programa, que o 
distingue dos chamados métodos tradicionais, é a ênfase no 
objetivo do gasto, em vez de preocupação com a categoria do 
dispêndio. Abaixo seguem algumas exigências do Orçamento 
Programa:
• avaliação e comparação dos diferentes programas 
desenvolvidos pelo governo em termos de sua contribuição 
para os objetivos nacionais;
• determinação de como os objetivos preestabelecidos 
podem ser atingidos com um mínimo de dispêndio de 
recursos;
• projeção das ações governamentais para um horizonte de 
tempo superior ao período usual de um ano; 
• revisão dos objetivos, programas e orçamentos à luz da 
experiência passada e de modificações na conjuntura.
• Como identificar e medir custos e benefícios?
• Qual a taxa apropriada para descontar estimativas 
futuras de custos e benefícios no cálculo dos respectivos 
valores atuais?
• Como estabelecer o período em que se fazem notar os 
custos e os benefícios dos projetos?
• Como agregar custos e benefícios de vários projetos 
complementares, tendo em vista estender a análise no 
nível de programas executados pelo governo?
Em geral, projetos que apresentam uma razão 
custo-benefício maior do que um são considerados como 
justificáveis. A análise de custo-benefício é um conjunto de 
técnicas que visam a gerar informações sobre a relevância 
social de projetos públicos. Se empregadas de modo 
consciente, essas informações podem gerar estudos, nos 
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quais estão claras todas as hipóteses empregadas em cada 
etapa do cálculo, e podem ser instrumentos importantes para 
balizar a tomada de decisão acerca de investimentos públicos.
Ao implementaro orçamento programa tornou-se essencial 
avaliar com mais cuidado as características dos programas 
contidos no PPA. Desta forma, os programas são divididos em 
ações que, por sua vez, dividem-se em projetos e atividades.
LDO – diretrizes
Orçamento público
Classificação institucional
Unidades orçamentárias
Classificação funcional – programática
Função de governo
Subfunção de governo
PPAPrograma de governo
Atividade/projeto ou 
operação especial
Fonte: Vignoli, 2002.
A LDO é o elo entre o PPA e a LOA. Uma das principais funções 
da LDO será a de selecionar dentre os programas incluídos no 
PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento 
subsequente.
A elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(PLDO) deverá ser realizada pelo Poder Executivo e submetida à 
apreciação e aprovação do Poder Legislativo.
No caso de municípios, o prazo de encaminhamento e 
aprovação da LDO deve constar na Lei Orgânica do Município 
(LOM). Caso não esteja previsto nenhum prazo na LOM, o 
Executivo poderá encaminhá-la a qualquer tempo, desde que 
se garanta um prazo razoável para sua apreciação e aprovação e 
não se comprometa a elaboração orçamentária.
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A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas 
e prioridades da administração pública federal, incluindo as 
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, 
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre 
as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política 
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento 
(Constituição Federal, art. 165).
Além de dispor sobre estes tópicos, a LDO deverá conter dois 
anexos, o anexo de metas fiscais e o anexo de riscos fiscais. O 
art. 63 da Lei de Responsabilidade Fiscal faculta aos municípios 
com menos de 50 mil habitantes elaborarem os referidos anexos 
apenas a partir de 2005.
O orçamento anual (estabelecido pela LOA) visa a concretizar 
os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes 
estabelecidas pela LDO. A proposta de LOA compreende os três 
tipos distintos de orçamento da União, a saber:
Orçamento fiscal: compreende os poderes da União, os 
fundos, os órgãos, autarquias, inclusive as especiais e fundações 
instituídas e mantidas pela União; abrange, também, as empresas 
públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta 
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com 
direito a voto e que recebem desta quaisquer recursos que não 
sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de 
serviços prestados, transferências para aplicação em programas 
de financiamento, atendendo ao disposto na alínea “c” do inciso 
I do art. 159 da CF e refinanciamento da dívida externa.
Orçamento de seguridade social: compreende todos 
os órgãos e entidades aos quais compete executar ações nas 
áreas de saúde, previdência e assistência social, quer sejam da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, 
os demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do 
Programa de Trabalho dos órgãos e entidades mencionados, 
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mas que se relacionem com as referidas ações, tendo em vista o 
disposto no art. 194 da CF.
Orçamento de investimento de empresas estatais: 
previsto no inciso II, parágrafo 5º do art. 165 da CF, abrange 
as empresas públicas e sociedades de economia mista em que 
a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital 
social com direito a voto.
Observação: é obrigatório o Executivo enviar ao Congresso 
o Orçamento Fiscal, os orçamentos da seguridade social e os 
investimentos das empresas estatais. Caso estejam compatíveis 
com as metas, o Legislativo pode fazer emendas.
9.4 lei de responsabilidade Fiscal – lrF
O desequilíbrio fiscal, ou gastos sistematicamente superiores 
às receitas, predominou na administração pública no Brasil até 
recentemente. As consequências para a economia são bastante 
negativas, e, em alguns casos, têm impacto sobre mais de uma 
geração. A inflação descontrolada até o lançamento do Real, a 
convivência com taxas de juros muito altas, o endividamento 
público também expressivo e a carga tributária relativamente 
alta, quando comparada com nossos vizinhos, são algumas 
destas consequências.
Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
representa um instrumento para auxiliar os governantes a gerir 
os recursos públicos dentro de um marco de regras claras e 
precisas, aplicadas a todos os gestores de recursos públicos e em 
todas as esferas de governo, relativas à gestão da receita e da 
despesa públicas, ao endividamento e à gestão do patrimônio 
público.
Além disso, a Lei consagra a transparência da gestão como 
mecanismo de controle social, através da publicação de relatórios 
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e demonstrativos da execução orçamentária, apresentando ao 
contribuinte a utilização dos recursos que ele coloca à disposição 
dos governantes. Entre o conjunto de normas e princípios 
estabelecidos pela LRF, alguns merecem destaque, são eles:
1. Limites de gasto com pessoal: a lei fixa limites para 
essa despesa em relação à receita corrente líquida para os três 
poderes e para cada nível de governo (União, estados, Distrito 
Federal e municípios).
2. Limites para o endividamento público: serão estabelecidos 
pelo Senado Federal por proposta do Presidente da República.
3. Definição de metas fiscais anuais: para os três exercícios 
seguintes.
4. Mecanismos de compensação para despesas de 
caráter permanente: o governante não poderá criar uma 
despesa continuada (por prazo superior a dois anos) sem indicar 
uma fonte de receita ou uma redução de outra despesa.
5. Mecanismo para controle das finanças públicas em 
anos de eleição: a Lei impede a contratação de operações de 
crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) no 
último ano de mandato e proíbe o aumento das despesas com 
pessoal nos 180 dias que antecedem o final do mandato.
9.5 Plano Diretor
A Política de Desenvolvimento Urbano, executada pelo Poder 
Público municipal, é implementada no capítulo II do título VII da 
Constituição Federal (art. 182 e art. 183).
Seu objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções 
sociais das cidades e garantir o bem-estar de seus habitantes. 
O instrumento para a Política de Desenvolvimento Urbano é o 
Plano Diretor dos municípios.
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Segundo o Prof. Roberto Braga da UNESP, os planos diretores 
têm apresentado problemas em decorrência de dois pontos 
básicos:
1. A lei, ao obrigar as prefeituras a realizar um plano diretor, 
não conscientizou os agentes públicos da importância do 
planejamento.
2. Os planos são elaborados por pessoas estranhas à 
administração pública local.
O último ponto gera três problemas com os planos diretores:
• os planos são tecnicamente adequados, mas politicamente 
inviáveis;
• a falta de conhecimento da realidade local compromete o 
plano tanto técnica quanto politicamente;
• o plano diretor torna-se estranho à administração local, 
que não tem interesse em implementá-lo.
 
Para os Estados
Itens da lei O que fazer Quando fazer
Limites para despesa 
com pessoalRegra
Prazo de transição
60% da receita corrente 
líquida:
- 49% para o Executivo
- 3% para o Legislativo
- 6% para o Judiciário
- 2% para o Ministério 
Público
Limite global já em vigor, 
pela Lei Camata II.
Limites por poder, a 
partir da publicação da 
LRF.
2 anos, com redução 
de, no mínimo, 50% do 
execesso no primeiro 
ano.
Limite para dúvidas A serem estabelecidas 
pelo Senado Federal, por 
proposta do Presidente 
da República, 90 dias 
após a publicação da 
LRF.
Depois de estabelecidos 
os limites, os Estados 
terão um ano para 
ajustar-se.
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Para os municípios
Itens da lei O que fazer Quando fazer
Limites para despesa 
com pessoal
Regra
Prazo de transição
60% da receita corrente 
líquida:
- 54% para o Executivo
- 6% para o Legislativo
Limite global já em vigor, 
pela Lei Camata II.
Limites por poder, a 
partir da publicação da 
LRF.
2 anos, com redução 
de, no mínimo, 50% do 
execesso no primeiro 
ano.
Limite para dúvidas A serem estabelecidas 
pelo Senado Federal, por 
proposta do Presidente 
da República, 90 dias 
após a publicação da 
LRF.
Depois de estabelecidos 
os limites, os Municípios 
terão um ano para 
ajustar-se.
Fonte: Secretaria de Orçamento Federal, 2009.
9.6 resumo
Este módulo mostrou a você que o orçamento público 
remonta à Constituição Inglesa, outorgada em 1217 pelo 
rei João Sem-Terra, e que em seu artigo 12 estabelecia 
restrições para a criação de tributos, os quais deveriam 
ser aprovados pelo Conselho Comum do Reino. Mostrou 
também que, em 1831, mediante aprovação do Decreto 
Legislativo de 15/12/1830, se consolidou o primeiro 
orçamento público brasileiro, considerando- se o fato de 
ser uma lei de iniciativa do Poder Executivo, estimadora 
da receita e fixadora da despesa da administração pública 
para o período de um ano.
Ficou por dentro da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), 
que impôs normas de planejamento e controle das contas 
públicas, estabelecendo critérios transparentes para a 
estimativa da receita e severos controles da despesa pública, 
Ponto de reflexão
Em que medida você pode avaliar a 
Lei de Responsabilidade Fiscal dentro 
do seu município. 
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definindo o conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO), determinando modificações na elaboração do 
Orçamento Programa (Lei Orçamentária Anual — LOA) e 
em todo o processo de prestação de contas e fiscalização, 
buscando assegurar a transparência na gestão fiscal.
Viu, ainda, que o Orçamento Programa é um documento 
em que são discriminados os recursos financeiros e de trabalho 
destinados à execução de programas, projetos e atividades 
característicos da ação governamental, classificados por 
categorias econômicas e por unidades orçamentárias, não 
podendo ser confundido com uma simples peça contábil em que 
são relacionadas as receitas e as despesas.
10 Políticas Públicas, Presente e PassaDo
Objetivos do módulo
As iniciativas e políticas governamentais destinadas a criar 
condições favoráveis ao desenvolvimento econômico quase 
sempre se limitam às grandes políticas macroeconômicas 
(monetária, cambial e fiscal), ou, na melhor das hipóteses, 
a políticas setoriais cujo objetivo é também de natureza 
macroeconômica, tais como as políticas industrial, energética, 
de tecnologia, de promoção de exportações, entre outras.
Da mesma forma, as políticas específicas de fomento à 
atividade empresarial, incluindo financiamentos, eventuais 
vantagens fiscais (principalmente para investimentos e 
exportações) são, em geral, definidas de forma universal, 
ou seja, em princípio qualquer empresa que atenda aos 
objetivos e exigências do programa poderia qualificar-se, 
independentemente do porte, da região, do setor etc. 
No caso deste módulo, destacaremos a formulação destas 
políticas públicas, considerando a literatura e os autores que 
vêm se dedicando ao estudo e ao debate acerca do tema e, 
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não obstante a isto, elucidaremos casos práticos brasileiros e o 
planejamento sob a ótica da sociedade em rede.
10.1 Políticas públicas: gênese do estado
As iniciativas e políticas governamentais destinadas 
a criar condições favoráveis ao desenvolvimento 
econômico quase sempre se limitam às grandes políticas 
macroeconômicas (monetária, cambial e fiscal), ou, na 
melhor das hipóteses, a políticas setoriais cujo objetivo 
é também de natureza macroeconômica, tais como as 
políticas industrial, energética, de tecnologia, de promoção 
de exportações, entre outras.
Da mesma forma, as políticas específicas de fomento à atividade 
empresarial, incluindo financiamentos, eventuais vantagens 
fiscais (principalmente para investimentos e exportações) são, 
em geral, definidas de forma universal, ou seja, em princípio 
qualquer empresa que atenda aos objetivos e exigências do 
programa poderia qualificar-se, independentemente do porte, 
da região, do setor etc. 
No plano econômico, a crise do endividamento 
externo aponta, nos anos 1980, na direção de um 
modelo econômico baseado na especialização 
industrial, em setores trabalho-intensivo e cada vez 
mais tecnologicamente sofisticados. No plano social, 
as pressões sociais decorrentes dos altos índices 
de concentração de renda indicam um aumento 
significativo do papel do Estado do bem-estar. 
Os problemas de inflação, desequilíbrio externo e 
desemprego, por outro lado, indicam que, se o Estado 
subsidiador e produtor deve entrar em recesso, o 
Estado regulador estrito senso, formulador de política 
macroeconômica complementar à regulação pelo 
mercado será cada vez mais importante (Bresser 
Pereira, 1985).
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No Brasil, planejamento enquanto política pública sempre 
esteve ligado à elaboração de planos de controle. Temos uma 
cultura de planos, com a ideia de antever e organizar o futuro 
(como se fosse possível fazer isso de maneira racional). A ideia 
de controle também está presente.
Quando analisamos as funções das secretarias ou do 
Ministério do Planejamento, percebemos um caráter altamente 
controlador. Suas atribuições principais sempre giram ao redor 
de controlar o orçamento e alocação de recurso para diferentes 
órgãos estatais e projetos (Oliveira, 2006).
Abaixo seguem algumas das atribuições da SOF 
(Secretaria de Orçamento Federal), subordinada ao 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:
Ministério do Planejamento
Secretaria de Orçamento Federal
Visão geral orçamento 2009 - Gráfico
Amortização da 
dívida 39,85%
Demais despesas 
financeiras 4,75%
Transferências a 
Estados e Municípios 
9,11% Pessoal e encargos 
sociais 9,91%
Benef. Previd. e 
Assist. 17,13%
Desoneração das 
exportações 0,25%
Demais despesas
obrigatórias 1,11%
Desp. Discricionárias-
Todos Poderes 9,58%
Reserva de 
contingência 
primária 0,29%
Juros e encargos da 
dívida 8,02%
Fonte: Secretaria de Orçamento Federal, 2009.
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Ministério do Planejamento
Secretaria de Orçamento Federal
Visão geral orçamento 2009 - Despesa discricionária
Saúde 33,2%
Demais 29,8%Bolsa Família 7,9%
PAC 14,5%
Ciência e 
tecnologia 3,4% Educação 11,3%
Fonte: Secretaria de Orçamento Federal, 2009.
Ministério do Planejamento
Secretaria de Orçamento Federal
Evolução de pessoal e encargos sociais total
(conceito competência)
Exclusive a Contribuição Patronal da Seguridade do Servidor (% do PIB)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Reprog 
2008
PLOA 
2009
5,22
4,69
4,60
4,77
4,69
4,80
4,89
4,93
4,51 4,39
4,38
4,61
4,63
4,65
4,93
Fonte: Secretaria de Orçamento Federal, 2009.
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10.1.1 Políticas públicas no contexto internacional
Antes de adentrar as visões sobre planejamento e 
implementação de políticas públicas no Brasil, convém retomar 
um debate importante ainda no campo internacional, que é a 
diferença entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. As 
diferenças são atribuídas basicamente a três fatores:
• político–institucionais;
• capacidade financeira; 
• capacidade técnica. 
Sobre os aspectos político-institucionais, as dificuldades 
dos países em desenvolvimento existem porque, em grande 
parte deles, o Estado é ainda uma estrutura em formação, 
oriunda de um processo de independência recente ou 
ainda em fase de redemocratização (o Brasil, nesse caso, 
representa uma exceção e por isso será tratado em separado). 
Logo, um país que apresenta um sistema político ainda 
frágil enfrenta maiores problemas ao definir as tarefas de 
planejamento e implementação de políticas em geral e não 
só as econômicas.
Já sobre capacidade financeira, esta tem sido a maneira 
mais direta e comum de explicar as falhas de políticas públicas, 
visto que boa parte dos países em desenvolvimento passou 
por crises financeiras, de dívida externa ou inflacionária, que 
limitaram recursos e estrangularam o orçamento público.
Por fim, a capacidade técnica, que inclui não só recursos 
humanos, equipamentos, mas também a existência de órgãos 
competentes, é um fator aparentemente de menos peso, mas 
que recentemente tem se mostrado importante, haja vista a 
polêmica que forma na definição de responsabilidades entre os 
órgãos da administração pública.
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Um exemplo dessa situação são as agências reguladoras: 
a sua ausência é ruim, mas a sua existência sem a definição 
de políticas é ainda pior. No Brasil esse é um caso típico, em 
que há ainda muitos conflitos de jurisdição e distribuição de 
responsabilidades.
10.2 teoria da regulação
Segundo a abordagem regulacionista, o capitalismo é um 
sistema naturalmente instável, sujeito a crises cíclicas. Porém, ele 
consegue se reproduzir durante um determinado período através 
da criação de um aparato regulatório que, uma vez aceito pelos 
agentes econômicos, tende a agir de forma anticíclica. Desta 
forma, a abordagem regulacionista é uma crítica ao marxismo 
ortodoxo, uma vez que as crises do capitalismo não redundam 
em sua superação.
Um importante conceito utilizado pela escola da 
regulação é o de regime de acumulação. Um regime de 
acumulação pressupõe um padrão de organização da 
atividade produtiva adequado ao padrão de consumo, isto 
é, um nível de atividade econômica compatível com a demanda 
efetiva (oferta agregada = demanda agregada). Isto evitaria 
crises de superprodução ou situações de elevado nível de 
inflação.
Outro conceito é o de modo de regulação, ou seja, um 
conjunto de leis, valores e hábitos, que mediam a relação com o 
regime de acumulação e mantêm a coesão social. Os elementos 
que constituem um modo de regulação são as chamadas formas 
estruturais. 
A abordagem regulacionista destaca cinco importantes 
formas estruturais na sua análise:
1. Forma de adesão ao sistema internacional: estabelece 
a forma de inserção no comércio internacional, que pode 
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ser na forma de livre-circulação (Divisão Internacional 
do Trabalho) ou através de acordos comerciais regulados 
pelos órgãos competentes (GATT, OMC). 
2. Padrão monetário: estabelece um padrão de pagamentos 
internacional, como, por exemplo, o padrão ouro-libra e o 
padrão ouro-dólar. 
3. Forma de concorrência: estabelece a relação entre as 
empresas. Pode ser livre-concorrencial ou monopolista 
(concorrência administrada). 
4. Forma de Estado: estabelece a forma de intervenção 
estatal, que pode ser regulatória (Estado liberal) ou direta 
(Estado intervencionista). 
5. Relação salarial: estabelece a forma de organização do 
trabalho. Pode ser concorrencial, taylorista, fordista ou 
toyotista. 
Da relação harmônica entre o conjunto das formas estruturais 
e o regime de acumulação capitalista na sociedade resulta um 
modo de desenvolvimento.
Assim, pode-se dizer que a regulação é necessária para 
proteger tanto os usuários quanto os investidores. Contudo, 
implica custos diretos como administração e observância da 
lei; e indiretos, como a assimetria de informações (as empresas 
reguladas têm sempre mais informações que os órgãos 
regulatórios) e a captura regulatória.
Segundo a percepção atual de boa parte dos especialistas, 
a regulação deve ser repensada: a necessidade de regular, 
sempre que for possível, deverá ser substituída por soluções 
competitivas. Para isso, entretanto, é fundamental que se leve 
em conta a estrutura do mercado que está sendo regulado; 
as barreiras ao ingresso; o número de concorrentes reais e 
potenciais (estrutura horizontal); e vinculações verticais que 
afetam o poder de mercado (estrutura vertical).
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10.2.1 Efeitos imprevistos da regulação
Frequentemente, as características institucionais de um 
país não se ajustam bem a seu marco regulatório, o que produz 
efeitos imprevisíveis. Serão considerados aqui três desses 
efeitos: insucesso regulatório (regulatory failure), política de 
grupos de interesse, e baixo crescimento da produtividade 
(Guasch e Spiller, 1994).
As agências regulatórias estão sujeitas a sérias restrições 
quanto à informação, à política e às instituições, as quais 
podem causar graves dificuldades à implementação das 
políticas regulatórias - o insucesso regulatório. Diz-se que 
a agência regulatória é sujeita à assimetria de informações, 
porque é custoso para ela obter informações, que, entretanto, 
são conhecidas pela firma.
É, pois, crucial, que os sistemas regulatórios formulem 
políticas para contrabalançar essa desvantagem de informação. 
Contudo, essas políticas exigem discrição regulatória e 
capacidade administrativas; quando o país não tem capacidade 
administrativa, a implementação de uma estrutura regulatória 
sofisticada pode levar ao insucesso, ou a empresa regulada 
manipulará o processo.
Em um país em que o Executivo tem preponderância, a 
interpretação legislativa ou as leis eleitorais e o Legislativo dão 
a um único partido o controle tanto do Executivo quanto do 
Legislativo. Conceder substancial discrição ao Executivo, no 
que diz respeito à regulação, pode levar a política de grupos de 
interesse a preterir o processo regulatório e afetar os resultados. 
A discrição irrestrita pode levar à captura regulatória, mesmo 
quando permite a diferentes grupos de interesse auferir 
benefícios do processo.
Como a regulação, em sua essência, restringe a concorrência, 
de uma maneiraou de outra, por hipótese, a regulação excessiva 
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pode aumentar os custos de transação e reduzir a competição. 
Isso afeta negativamente o crescimento da produtividade e da 
eficiência, e os investimentos e a inovação tecnológica, além de 
levar a preços mais altos para os usuários.
10.2.2 Aspectos da regulação
A implementação de um sistema regulatório depende da 
capacidade administrativa e das instituições existentes em um 
país. Por isso, é útil considerar a regulação como um problema 
de engenharia, segundo Guasch e Spiller (1994), no qual se 
distinguem a engenharia básica e a engenharia detalhada. 
Assim, define-se a engenharia básica de um sistema 
regulatório como os mecanismos pelos quais a sociedade 
cria limitações substantivas ou de procedimento na discrição 
regulatória, e resolve os conflitos que surgem com relação 
a essas limitações. A engenharia detalhada é o conjunto de 
regras referentes à tarifação, subsídios cruzados ou diretos, 
ingresso, interconexão etc.
Modelos regulatórios
• Taxa de retorno; 
• escala móvel; 
• regulação por incentivos;
• preços máximos (price-caps);
• regulação por gabarito (yardstick ou benchmark); 
• franquias.
Controle sobre a variação máxima dos preços (price 
cap)
A empresa regulada tem incentivos para a busca de ganhos 
de produtividade de forma a assegurar redução de custos no 
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mínimo de X% ao ano, já que seus preços serão corrigidos com 
base num índice de preços (-) X%. Ganhos de produtividade 
excedentes podem ser apropriados pela própria empresa, na 
forma de maiores lucros.
Controle de quantidades e controle de entrada
Controle de quantidades refere-se ao conjunto de 
restrições colocadas sobre a quantidade comprada ou 
vendida. Esta limitação na quantidade de um produto 
(ou serviço) disponível em um determinado mercado gera 
lucros adicionais para os agentes, que ainda possuem o 
direito de ofertar esse serviço no mercado, pois podem 
atender a essa escassez adicional causada pela barreira 
regulatória.
Consequentemente, estariam dispostos a investir recursos 
de forma a assegurar o estabelecimento – ou a continuidade 
– dessa barreira à entrada. Como exemplo, o processo de 
privatização do sistema de telecomunicações.
Teoria da captura
A regulação seria originária da própria demanda por 
parte da indústria, ou seja, os legisladores são capturados 
pela indústria; ou, com o passar do tempo, a regulação 
acabaria por ser utilizada de acordo com os interesses da 
indústria que pretendia regular. 
Teoria econômica da regulação
O modelo considera a existência de três grupos de agentes:
• consumidores, que se beneficiam com menores preços 
no setor e estão dispostos a apoiar aqueles que levam a 
cabo políticas nesse sentido;
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• empresário monopolista, que apoia o formulador de 
política na razão direta do seu lucro definido por π(π), ou 
seja, uma parcela do seu preço de venda;
• formulador de política, cuja função apoio político 
considera duas variáveis relevantes: o lucro π(π) e o preço 
de mercado (Ym).
Instrumentos de regulação
Para a avaliação da eficácia do uso de cada um dos 
instrumentos que serão analisados é preciso entender o conceito 
de eficiência sob três diferentes dimensões:
• eficiência produtiva, ou seja, a ação regulatória deveria 
ter por base incentivar a utilização dos recursos e fatores 
produtivos da forma mais eficiente possível;
• eficiência alocativa, com a regulação assegurando que 
os produtos transacionados sejam produzidos pelas firmas 
mais eficientes e adquiridos pelos consumidores que mais 
os desejam;
• eficiência dinâmica, com a regulação assegurando que a 
técnica mais eficiente disponível continue sendo utilizada 
ao longo do tempo.
Controle de preços
Especificação de um valor (ou um intervalo de valores) de 
acordo com o qual as firmas devem estabelecer os seus preços. 
Esse controle de preços pode assumir várias formas, tais como 
uma limitação sobre o valor nominal do preço – como no caso 
das passagens de ônibus nas cidades brasileiras – ou como a 
limitação sobre a taxa máxima de reajuste permitida para um 
determinado serviço – como no caso da regra do IGP-DI menos 
X%, aplicada na telefonia fixa.
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Eleitores Governo Regulador Firma
Fonte: Elaborado pelo autor (2009).
10.2.3 Regulação no Brasil
O desempenho e estrutura da regulação no Brasil estão 
condicionados ao:
• dinamismo tecnológico dos setores regulados;
• grau de desenvolvimento medido pelo nível de renda per 
capita do país, que determina o tamanho de mercado e a 
capacidade de pagamento dos consumidores;
• modelo institucional do país, que é em certa medida 
dependente dos dois fatores anteriores, mas também 
é resultado da capacidade do setor público em regular 
segmentos monopolistas e desenvolver agências 
resistentes à captura, como será visto mais à frente.
Poder de mercado
No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade 
pública – telecomunicações e energia elétrica – o governo 
criou a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) 
e a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), com o 
intuito de regular as atividades destes setores, por natureza, 
pouco competitivos e que prestam um serviço essencial à 
população.
Informação assimétrica
É comum que alguma parte envolvida em uma transação, 
geralmente o consumidor, não possua informação completa 
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sobre o produto que está negociando. Nestes casos o governo 
deve agir obrigando que toda informação relevante a respeito 
de um determinado produto seja conhecida por todos os 
participantes do mercado.
10.3 resumo
Este módulo mostrou a você que as iniciativas e políticas 
governamentais destinadas a criar condições favoráveis ao 
desenvolvimento econômico quase sempre se limitam às 
grandes políticas macroeconômicas (monetária, cambial e 
fiscal), ou, na melhor das hipóteses, a políticas setoriais cujo 
objetivo é também de natureza macroeconômica, tais como as 
políticas industrial, energética, de tecnologia, de promoção de 
exportações, entre outras. Mostrou também que a percepção 
atual de boa parte dos especialistas é que a regulação deve 
ser repensada em sua essência de regular e, sempre que for 
possível, deverá ser substituída por soluções competitivas. 
Para isso, entretanto, é fundamental que se leve em conta a 
estrutura do mercado que está sendo regulado; as barreiras 
ao ingresso; o número de concorrentes reais e potenciais 
(estrutura horizontal); e vinculações verticais que afetam o 
poder de mercado (estrutura vertical).
Percebeu que a implementação de um sistema regulatório 
depende da capacidade administrativa e das instituições 
existentes em um país e que, no Brasil, com a privatização dos 
serviços de utilidade pública – telecomunicações e energia elétrica 
– o governo criou a Agência Nacional de Telecomunicações 
(ANATEL) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), com 
o intuito de regular as atividadesdestes setores, por natureza, 
pouco competitivos e que prestam um serviço essencial à 
população.
Ponto de reflexão
Em sua visão, a regulação de 
mercado pelo Estado foi um novo 
status na gestão pública, ou foi uma 
medida necessária para a manutenção 
da ordem econômica? 
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11 conselho De Desenvolvimento 
econômico e social - cDes
Objetivos do módulo
Fazem parte deste conselho, o governo, empregadores 
e empregados, geralmente sob uma atmosfera nem sempre 
focada em uma pretensa negociação entre capital e trabalho. 
Em alguns casos isolados, temos a participação de intelectuais 
e personalidades ligados a alguma comunidade.
Neste último módulo, conflitaremos opiniões e situações 
que dimensionem tal iniciativa tripartite, a fim de encerrarmos 
este curso ouvindo, lendo e pesquisando todas as possibilidades 
que tangenciam e contribuem com o sucesso ou fracasso da 
gestão pública.
11.1 conselhos de desenvolvimento e 
democracia
Do ponto de vista histórico, os embates recentes sobre 
participação política e o exercício da cidadania clamam 
por maior envolvimento da sociedade civil nos temas de 
planejamento, execução e política econômica. Os primeiros 
conselhos de desenvolvimento surgiram na Europa no 
contexto do pós-guerra: França (1946), Holanda (1950), 
Áustria (1963) e, mais recentemente, Portugal (1991/92) e 
Espanha (1991). 
A própria União Europeia, em sua fase embrionária, 
criou o Comitê Econômico e Social Europeu (CESE) em 
1957. A composição tradicional desses conselhos é governo, 
empregadores e empregados, e, em geral, há uma perspectiva 
de negociação entre capital e trabalho, pois parte desses 
conselhos está vinculada ao Ministério do Trabalho ou a 
câmaras setoriais direcionadas para questões trabalhistas.
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Composição
A composição e a estrutura desses conselhos denotam sua 
inserção como parte da construção do capitalismo organizado, 
instituído pelos socialdemocratas, gerando um compromisso 
de classes no qual a classe trabalhadora abre mão dos ideais 
revolucionários de abolição da propriedade privada, em troca 
das medidas de redistribuição da riqueza que se efetua por meio 
das políticas públicas.
Para viabilizar o processo de consertação, são necessárias a 
adesão dos participantes aos valores da democracia deliberativa 
– quais sejam, o reconhecimento do outro, a participação 
e a redistribuição – e a construção de uma metodologia que 
assegure a materialização desses valores em práticas discursivas 
e de intercâmbio entre os participantes.
11.2 estado e sociedade no brasil: 
patrimonialismo, autoritarismo e exclusão
O Brasil experimentou, no século XX, um processo 
intenso e muito rápido de transformações, saindo, nos 
anos 1930, de uma sociedade tradicional organizada em 
torno da economia agroexportadora de produtos, como a 
cana-de-açúcar e o café, para construir o que chegou a 
ser, na década de 1980, a oitava economia industrial do 
mundo. 
A concretização desse salto para uma sociedade urbana 
e uma economia industrializada foi capitaneada por um 
Estado desenvolvimentista, que fundamentou seu poder 
na manutenção de uma ampla coalizão conservadora e na 
capacidade dos dirigentes de usarem o aparato estatal para 
incluir e cooptar as frações urbanas da classe trabalhadora e 
da emergente burguesia industrial, por meio de mecanismos 
institucionais que consolidaram o pacto corporativo. 
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O capitalismo politicamente orientado institucionaliza 
um tipo de domínio, cuja legitimidade se assenta no 
tradicionalismo, demonstrando a persistência secular da 
estrutura patrimonial, sua compatibilidade com a produção 
capitalista e sua transformação de patrimonialismo pessoal 
em patrimonialismo estatal.
11.3 a experiência brasileira
As iniquidades (qualidade do que é perverso, malévolo, 
extremamente injusto) socioeconômicas são resultado de uma 
longa tradição de cultura política autoritária e excludente.
Nesses casos, só a radicalização da democracia, com a 
inclusão daqueles que foram alijados do poder em um jogo 
aberto e institucionalizado de negociação e/ou deliberação, pode 
romper o círculo vicioso da política, caracterizado pela alienação 
da cidadania, ausência de responsabilidade dos representantes e 
autoritarismo da burocracia.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 expressa a 
demanda cidadã, tendo inaugurado uma nova institucionalidade 
democrática, contemplada nas inúmeras instâncias colegiadas, 
nas quais sociedade e Estado se responsabilizam pela formação, 
formulação, execução e controle das políticas públicas. Apesar 
de retrocessos nesse processo, em anos recentes, com o 
esvaziamento das instâncias colegiadas e a recentralização do 
poder em mãos da burocracia iluminada, as experiências do 
orçamento participativo e de inúmeras outras modalidades de 
participação nos governos locais mantiveram viva a proposição 
de construção de uma democracia consertada.
Dessas experiências, emerge a proposta de democratização 
radical do Estado e da necessidade de publicizá-lo, mediante a 
criação de instrumentos que permitam ir além do controle social, 
viabilizando a construção de uma esfera pública de cogestão 
dos recursos públicos.
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Uma das primeiras medidas do governo Lula foi a criação 
do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), 
órgão de consulta da presidência à sociedade civil e, ao mesmo 
tempo, um canal institucionalizado de negociação de pactos 
entre diferentes atores societários e o governo, em relação à 
agenda das reformas econômicas, políticas e sociais.
O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, criado 
no governo Lula, pretendeu retomar o desenho da relação 
entre Estado e sociedade inaugurada na Constituição Federal 
de 1988, e avançar nesse processo, gerando um novo espaço 
institucionalizado e plural, no qual se encontram diferentes atores 
políticos e o governo, possibilitando um processo de consertação 
social e novas bases para garantir a governabilidade.
(...) Compreendemos a criação do CDES como uma 
inovação social que amplia a esfera pública, ao 
introduzir em uma mesma arena de discussão 
atores sociais que não interatuam em outras 
situações, em uma sociedade marcada por 
clivagens e exclusões (Fleury, 2005).
Trata-se, pela primeira vez na história brasileira, da 
existência de um órgão consultivo nacional, com a missão de 
discutir tanto políticas específicas quanto os fundamentos 
do desenvolvimento econômico e social. Sua composição é 
bastante original, já que difere do formato marcadamente 
corporativo dos conselhos europeus, em correspondência com 
o tecido e a estrutura social existentes no Brasil.
Composição brasileira
O CDES é composto pelo Presidente da República, que o 
preside, por um ministro de uma secretaria especial ligada à 
presidência, que é seu secretário-executivo, por 11 ministros 
e, originalmente, por 90 representantes da sociedade civil, 
assim distribuídos, conforme foram identificados pela 
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Secretaria do Conselho: 41 empresários, 13 sindicatos, 11 
movimentos sociais, 10 personalidades, 3 entidades de classe, 2 
representantes da cultura, 2 religiosos, sendo posteriormente 
acrescentados, por reivindicação, 7 representantes das regiões 
Norte e Nordeste.
O art. 1º. do Regimento Interno do CDES define-o como órgão 
colegiado de assessoramento direto e imediato do Presidente da 
República, com a missão de:
I – propor políticas e diretrizes específicas, voltadas 
ao desenvolvimento econômico e social, produzindo 
indicações normativas, propostas políticas e acordos 
de procedimentos;
II – apreciar propostas de políticas públicas e de 
reformas estruturais e de desenvolvimento econômico 
e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente 
da República, com vistas à articulação das relações 
de governo com representantes da sociedade civil 
organizada e a consertação entre os diversos setores 
da sociedade nele representados.
11.3.1 Malogros e insucessos na experiência brasileira
É incontestável que o governo manteve, durante todo esse 
período, uma política macroeconômica de corte monetarista, 
utilizando a elevação frequente da taxa de juros como mecanismo 
primordial de estabilização da tendência inflacionária. Nesse 
sentido, não houve, por parte do próprio governo, qualquer 
sinalização em direção a uma mudança consistente nos 
fundamentos da política macroeconômica.
Houve ainda, uma sobrevalorização do empresariado 
industrial como ator político. O empresariado industrial, 
embora tenha sido o maior beneficiário do processo de 
industrialização ocorrido no século passado, foi o resultado 
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desse processo e não seu impulsionador. A inserção de seus 
interesses na agenda pública foi alcançada por meio de 
inúmeros artifícios de participação; disputa por subsídios; 
e articulação com a burocracia estatal, às custas de sua 
subordinação e disciplinamento pelo Estado.
Outra razão pode ser encontrada na profundidade da 
aliança existente entre as elites brasileiras. Seus conhecimentos 
pessoais, sociais e mesmo articulações comerciais mostram 
que a aliança entre burguesia industrial e capital financeiro, 
ainda que envolva contradições de fundo, como a questão 
das taxas de juros, preserva complementaridades na defesa 
do status quo e ameaça menos que a entrada de novos 
parceiros, vistos como radicais e outsiders.
Outro problema que não pode ser desconsiderado é a 
desconfiança das elites empresariais em relação ao governo, 
fruto de inúmeros pacotes econômicos e acordos não cumpridos, 
tendo sido acentuada pela origem socioeconômica das novas 
elites governamentais no governo do PT.
Nessa curta experiência do CDES, a barreira que pareceu 
ser instransponível foi aquela relativa à necessidade de 
reconhecimento das lideranças oriundas dos movimentos 
populares como parte integrante dessa esfera pública 
ampliada.
 
A intolerância das elites econômicas com relação aos 
movimentos sociais, vistos como elementos incômodos naquele 
contexto, impedia a construção de uma aliança mais ampla. 
Representantes de sem-terras, de mulheres negras, entre outros, 
quando colocavam suas demandas ou questionamentos às 
autoridades, desde esse lugar social que representavam, eram 
sempre vistos como estranhos no ninho.
 
Da mesma forma, os representantes populares, descrentes 
de qualquer possibilidade de aliança com os setores dominantes, 
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adotaram, na maioria das vezes, um discurso de denúncia 
mais radical, entendendo que lhes cabia apenas marcar sua 
presença.
Funcionamento
O funcionamento do CDES se dá em dois diferentes 
momentos: 
1. No Pleno Conselho, a cada dois meses, com a presença 
do Presidente da República; e nos grupos temáticos, 
no primeiro ano, a cada reunião do pleno, quando são 
aprovadas cartas de consertação e consensos sobre temas 
específicos. 
2. Os grupos temáticos, de participação voluntária, são o 
espaço onde se debatem as propostas de reformas ou de 
políticas públicas específicas. Além disso, há possibilidade 
de um intercâmbio permanente dos membros do conselho 
por meio de um portal eletrônico.
 
11.4 resumo
Neste último módulo, mostramos a você que os embates 
recentes sobre participação política e o exercício da cidadania 
clamam por maior envolvimento da sociedade civil nos temas 
de planejamento, execução e política econômica.
E que, no Brasil, a Constituição Federal de 1988 
expressa a demanda cidadã, tendo inaugurado uma nova 
institucionalidade democrática, contemplada nas inúmeras 
instâncias colegiadas, nas quais sociedade e Estado se 
responsabilizam pela formação, formulação, execução e 
controle das políticas públicas. Apesar de retrocessos nesse 
processo, em anos recentes, com o esvaziamento das instâncias 
colegiadas e a recentralização do poder em mãos da burocracia 
iluminada, as experiências do orçamento participativo e de 
Ponto de reflexão
Você conhece algum tema ou projeto 
que tenha sido debatido no CDES, 
e agora está trazendo algum tipo de 
benefício para a sociedade brasileira? 
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inúmeras outras modalidades de participação nos governos 
locais mantiveram viva a proposição de construção de uma 
democracia consertada.
Ficou sabendo também, que parte do fracasso do CDES 
se deu pela intolerância das elites econômicas com relação 
aos movimentos sociais, vistos como elementos incômodos 
naquele contexto, o que impedia a construção de uma aliança 
mais ampla. Representantes de sem-terras, de mulheres 
negras, entre outros, quando colocavam suas demandas ou 
questionamentos às autoridades, desde esse lugar social 
que representavam, eram sempre vistos como estranhos no 
ninho.
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