aula de competência tributaria

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Professor Thiago 
 
1 - Competência Tributária 
 
O Estudo da competência tributária contribui para a identificação dos entes 
tributantes no Brasil, mas, sobretudo para o estudo das entidades federativas 
competentes para a criação/instituição do tributo. 
Isto porque, a Constituição Federal de 1988 atribuiu às entidades federativas, ou 
seja, à União, Estado-membros, Distrito Federal e Municípios a competência 
tributária no Brasil. 
Assim, a competência tributária nada mais é que a habilitação dos entes 
tributantes para criar tributos através de lei, em regra, ordinária e, por sua vez, 
somente nos casos previstos na Constituição Federal de 1988 por Lei 
Complementar, a exemplo dos empréstimos compulsórios. 
Ou seja, a Competência tributária conforme disposto no artigo 8º do CTN 
decorre da atribuição conferida pela CF/88 aos entes tributantes para que estes 
criem, arrecadem e fiscalizem o pagamento dos tributos no Brasil. 
Com isso, frisa-se que a CF/88 não cria tributos no Brasil. Vale dizer ela apenas 
define as competências tributárias de cada ente tributante. 
Assim, como já salientado nunca um tributo será criado pela Const. Federal, 
Estadual ou Lei Orgânica Municipal. 
Por outras palavras, a CF/88 determinou a competência tributária dos entes 
federativos e estes, por sua vez, exercem a sua competência tributária em regra 
por lei ordinária. 
Por outro lado, haverá a criação de tributos por lei complementar nas hipóteses 
previstas na CF/88, como exemplo IGF, empréstimos compulsórios, impostos 
residuais e contribuições da seguridade social. 
Importante salientar que conforme o artigo 6º do CTN a CF/88 atribuiu 
competência legislativa plena para os entes federativos legislarem sobre os 
tributos da sua competência tributária: 
Art. 6º A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência 
legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas 
Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e 
observado o disposto nesta Lei. 
Parágrafo único. Os tributos cuja receita seja distribuída, no todo ou em parte, a outras 
pessoas jurídicas de direito público pertencerá à competência legislativa daquela a que 
tenham sido atribuídos. 
 
2 – ATRIBUTOS DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA 
 
A competência tributária possui seis atributos, ou seja, seis características 
fundamentais que devem ser observadas pelos entes federativos: 
1) Exclusiva; 
2) Indelegável; 
3) Inalterável; 
4) Incaducável; 
5) Facultativo; 
6) Irrenunciável. 
 
1) Exclusiva: por este atributo significa dizer que a CF/88 atribuiu a cada um 
dos entes federativos a competência tributária de forma exclusiva. Em 
outras palavras, a competência tributária é determinada de forma rígida. 
Com efeito, o atributo da exclusividade ou da privatividade para alguns 
autores significa que a competência tributária atribuída a um ente 
tributante afasta qualquer possibilidade do exercício por outro. 
Entretanto, como veremos adiante não há sentido falar-se em 
exclusividade ou privatividade para os casos de competência comum: 
taxas e contribuições de melhoria. 
 
2) Indelegável: Este atributo decorre do artigo 7º do CTN: 
 
Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções 
de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões 
administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de 
direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição. 
 
Por outras palavras, a Competência tributária é indelegável a outro ente 
tributante, salvo nas hipóteses de uma Emenda Constitucional ou em 
última análise, da instalação de um Poder Constituinte Originário. 
 
Segundo Mazza, o atributo da indelegabilidade nada mais é que a: [...] 
“impossibilidade de entidade competente transferir por vontade própria a 
aptidão para instituir tributo a outra pessoa (MAZZA, 2015, 326)”. 
 
Se, por um lado, a competência tributária é indelegável, vale dizer a 
atribuição de criar tributo no Brasil em razão de que somente os entes 
federativos detém a competência tributária; por outro lado, frisa-se que 
admite-se a delegação da capacidade tributaria através de lei. 
 
Com efeito, é possível afirmar que apesar de ser vedada a delegação da 
competência tributária o legislador autorizou a outorga da capacidade 
tributária ativa através do instituto da parafiscalidade. 
 
Por parte: 
 
O que vem a ser o instituto da “parafiscalidade”? 
 
Em síntese, trata-se da delegação da capacidade tributária através de lei 
ordinária às pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado para 
o exercício das funções administrativas de cobrar, arrecadar e fiscalizar o 
pagamento de tributos. 
 
Nota-se que o STJ já decidiu acerca da matéria: 
 
ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. AUTARQUIAS E EMPRESAS 
ESTATAIS. DESCENTRALIZAÇÃO DE FUNÇÕES. DELEGAÇÃO DE 
PODERES. INDELEGABILIDADE DO PODER DE TRIBUTAR. 1. O 
ENTENDIMENTO SOBRE A LEGITIMIDADE DA DELEGAÇÃO DE 
PODERES AS AUTARQUIAS E EMPRESAS ESTATAIS PARA O 
EXERCICIO DE FUNÇÕES DESCENTRALIZADAS CONSOLIDOU-SE NA 
JURISPRUDENCIA DO EXTINTO TFR E DO STJ. 2. INDELEGAVEL E O 
PODER DE TRIBUTAR, ISTO E, DE INSTITUIR IMPOSTOS, TAXAS, 
CONTRIBUIÇÕES E EMPRESTIMOS COMPULSORIOS, RESERVANDO 
AO ESTADO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ART. 145). 3. RECURSO 
ESPECIAL NÃO CONHECIDO 
(STJ - REsp: 7828 DF 1991/0001636-5, Relator: MIN. PEÇANHA 
MARTINS, Data de Julgamento: 28/03/1996, T2 - SEGUNDA TURMA, 
Data de Publicação: DJ 03.06.1996 p. 19230). 
 
Dessa forma, é possível observar que conforme o §1 do artigo 7º do CTN: 
§ 1º A atribuição compreende as garantias e os privilégios processuais que competem à 
pessoa jurídica de direito público que a conferir. 
 
Em outras palavras, o sujeito passivo beneficiário da delegação da 
capacidade tributária ativa “autarquias e fundações públicas” também 
gozarão das garantias e privilégios tributários conforme dispositivos 
acima, salvo os beneficiários de direito privado em função da clara 
violação ao princípio da livre concorrência da atividade econômica 
previsto no artigo 170, inciso IV da CF/88. 
 
Assim, o sujeito ativo da parafiscalidade é quem delega a capacidade 
tributária ativa, vale dizer, a sujeição ativa é exclusiva da entidade 
federativa competente para a instituição do tributo. 
 
Por outro lado, o sujeito passivo da parafiscalidade é o beneficiário da 
delegação da capacidade tributária ativa, razão pela qual recebem o nome 
de entidade parafiscal. Ou seja, pertencentes à Administração Indireta 
(empresas públicas e sociedades de economia mista) e às iniciativa 
privada, que exercem atividades não lucrativas e de interesse social 
(sindicatos, conselhos de classe (OAB, CRM, CREA) e serviços sociais 
(Senai, Sebrae, Sesc, Sesi). 
 
FALÊNCIA. HABILITAÇÃO DE CRÉDITO. CONTRIBUIÇÃO 
PARAFISCAL DEVIDA AOSENAI. POSSIBILIDADE. 1. De acordo com a 
jurisprudência desta Corte, a possibilidade de cobrança do crédito por meio de 
execução fiscal não impede a opção do credor pela habilitação do crédito no 
processo falimentar. 2. É possível ao SENAI habilitar seus créditos parafiscais 
na falência. 3. Recurso especial conhecido e provido. 
(STJ - REsp: 874065 RS 2006/0172232-1, Relator: Ministro ANTONIO 
CARLOS FERREIRA, Data de Julgamento: 17/11/2011, T4 - QUARTA 
TURMA, Data de Publicação: DJe 25/11/2011). 
 
Importante ressaltar ainda a distinção entre Fiscalidade e 
Extrafiscalidade, uma vez que como a parafiscalidade trata-se da 
delegação da capacidade tributária ativa para os exercíciosdas funções de 
arrecadar e cobrar o pagamento do tributo. 
Por outro lado, segundo Mazza a Extrafiscalidade ou tributação indutiva 
trata-se é utilização do tributo para atingir objetivos de ordem social ou 
política contemplados no ordenamento jurídico, ou seja, sem finalidade 
imediatamente arrecadatória. É o caso por exemplo, da cobrança de 
Imposto Territorial Rural com alíquotas progressivas para desestimular a 
manutenção de propriedades improdutivas (art. 153, §4º, I, da CF/88). 
 
 
3) Inalterável: Significa dizer que a competência tributária é inalterável por 
lei infraconstitucional, exceto por Emenda Constitucional, pois somente a 
CF pode aumentar ou diminuir a esfera de tributos dos entes tributantes. 
 
4) Incaducável: Neste caso, frisa-se que não há prazo para o exercício da 
competência tributária pelo ente federativo. Ou seja, ainda que o mesmo 
não exerça a sua competência tributária este não perderá o seu direito de 
criar o tributo. 
No Brasil, temos o exemplo do imposto sobre grandes fortunas que até 
hoje ainda não se editou uma lei complementar acerca dele. 
 
5) Facultativo: Isto quer dizer que decisão de legislar e criar um tributo no 
Brasil trata-se de uma decisão política. Em outras palavras, trata-se de 
uma opção política em função da liberalidade que possui o legislativo de 
se instituir ou não um tributo. 
Ocorre que com a edição da Lei de Reponsabilidade fiscal – Lei 
Complementar 101/2000, mas, sobretudo do artigo 11º surgiu um 
problema para os gestores públicos, pois segundo o dispositivo: 
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a 
instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência 
constitucional do ente da Federação. 
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente 
que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos. 
 Entretanto, a grande maioria da doutrina tem sustentado a 
inconstitucionalidade do artigo 11 da LC 101/00, justamente, em função 
de que uma lei não poder contrariar a CF/88: 
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão 
instituir os seguintes tributos: 
I - impostos; 
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva 
ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao 
contribuinte ou postos a sua disposição; 
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. 
 
6) Irrenunciabilidade: Significa dizer que a entidade federativa não pode 
abrir da sua competência tributária. Em outras palavras, no máximo pode 
o legislador abrir mão da instituição do tributo, porém jamais abrir mão 
definitivamente do poder de tributar. 
 
III – CLASSIFICAÇÃO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA 
 
Após o estudo dos atributos da competência tributária e, portanto, não menos 
importante é o estudo da classificação da competência tributária que se dá em: 
privativa, comum, cumulativa, especial, residual e extraordinária. 
 
1) Competência privativa: Segundo Sabbag é o poder que têm os entes 
federativos para instituir os impostos que são enumerados exaustivamente 
na CF. 
Assim, para Luciano Amaro: [...] “designa privativa a competência para 
criar impostos atribuída com exclusividade a este ou aquele ente politico” 
(SABBAG, 2015, 416). 
 
Em outras palavras, fala-se em privativa a competência privativa que 
possuem os entes tributantes para criarem os tributos determinado pela 
CF, a exemplo dos impostos federais, estaduais e municipais e para a 
criação de outros tributos, diversos dos impostos como os previstos no 
artigo 148 da CF/88 (empréstimos compulsórios e contribuições especiais 
art. 149). 
 
2) Competência comum: é a competência outorgada a todas entidades 
federativas e utilizada para a cobrança de taxas e de contribuições de 
melhoria e, portanto, será cobrada pela entidade pública que realizar a 
prestação de serviço público ou a atividade exercida. 
Vale dizer que tanto a União, Estados, DF ou Municípios poderá ser 
sujeitos ativos das taxas e contribuições de melhoria desde que realizem 
este fato gerador de tais gravames contrapestracionais. 
 
3) Competência cumulativa: decorre do artigo 147 da CF: 
Competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o 
Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos 
municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais. 
 
Segundo Mazza, esta característica decorre da possibilidade de uma 
entidade federativa poder arrecadar seus tributos privativos e, 
simultâneos, também de outra entidade. 
 
4) Competência especial: decorre do artigo 148 e 149 da CF/88: 
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos 
compulsórios: 
I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de 
guerra externa ou sua iminência; 
II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse 
nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b". 
Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo 
compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição. 
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de 
intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou 
econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o 
disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, 
relativamente às contribuições a que alude o dispositivo. 
Em outras palavras, é o poder conferido à União para instituir 
o empréstimo compulsório e as contribuições parafiscais (contribuições soci- 
ais, contribuições de intervenção no domínio econômico e contribuições de 
interesses das categorias profissionais ou econômicas), bem como o poder 
conferido aos Municípios e ao Distrito Federal para instituírem 
a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública. 
Por exemplo: 
A) Contribuições sobre a Intervenção no Domínio Econômico – CIDE-
ROYALTIES E CIDE-COMBUSTIVEIS; 
B) Contribuições de Interesse das Categorias Profissionais ou Econômicas 
(também denominadas de entidades parafiscais), como CRC, CRM, 
CREA, SESI, SESC, SENAC, SENAI, exceto a OAB que por 
determinação judicial não possui natureza tributária. 
C) Contribuições para o financiamento de toda a seguridade social, 
composta pela Previdência Social, Assistência Social e Saúde, conforme 
o artigo 195 da CF/88. Ex: COSIP (CONTRIBUIÇÃO PARA O 
CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA) E 
CONTRIBUIÇÃO DI REGIME PREVIDENCIÁRIO DOS 
SERVIDORES DOS ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E 
MUNICÍPIOS. 
 
5) Competência Residual: encontra-se prevista em dois artigos da CF/88, 
ou seja, no artigo 154, I e no art. 195, §4, cuja competência refere-se à 
possibilidade de criação de tributo diferente dos já existentes e 
determinado pela CF/88. 
 
Dessa forma, segundo Sabbag: O art. 154, I, da CF/88 trata da 
competência residual para os impostos; o art. 195, §4ª da CF/88 dispõe 
acerca da competência remanescente para as contribuições para a 
seguridade social. 
 
Assim, dispõe o artigo 154, I que: 
A União poderá instituir: 
I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde 
que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo 
próprios dos discriminados nesta Constituição; 
Por outro lado, dispõe o artigo 195, §4ª: 
 
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma 
direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dosorçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das 
seguintes contribuições sociais: 
§ 4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou 
expansão da seguridade social, obedecendo o disposto no art. 154, I. 
 
Com efeito, segue a decisão do STF consolidando o presente estudo: 
 
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. 
CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS: EMPRESÁRIOS. AUTÔNOMOS e 
AVULSOS. Lei Complementar nº 84, de 18.01.96: 
CONSTITUCIONALIDADE. I. - Contribuição social instituída pela Lei 
Complementar nº 84, de 1996: constitucionalidade. II. - R.E. não conhecido. 
STF - RE: 228321 RS, Relator: Min. CARLOS VELLOSO, Data de 
Julgamento: 01/10/1998, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 30-05-
2003. 
 
Portanto, somente é cabível a competência residual e, principalmente, em 
relação aos impostos ou contribuições para a seguridade social desde que 
haja instituição por Lei complementar, não haja cumulatividade e não 
haja coincidência entre o seu fato gerador ou a sua base de calculo com 
outros já existentes no ordenamento jurídico. 
 
6) Competência Extraordinária: 
Trata-se do poder de instituição do Imposto extraordinário de Guerra 
(IEG) pela União através de lei ordinária conforme os artigos 154, II e 76 
do CTN. 
 
Art. 154. A União poderá instituir: 
II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, 
compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, 
gradativamente, cessadas as causas de sua criação. 
Impostos Extraordinários 
Art. 76. Na iminência ou no caso de guerra externa, a União pode instituir, 
temporariamente, impostos extraordinários compreendidos ou não entre os 
referidos nesta Lei, suprimidos, gradativamente, no prazo máximo de cinco 
anos, contados da celebração da paz. 
 Segundo Sabbag, O IEG poderá ser criado na situação de beligerância, 
na qual se vir inserido o Brasil, com o intuito de gerar receitas extras à 
manutenção de nossas forças armadas. Assim, o contexto é restritivo: 
guerra externa, iminente ou eclodida, e não uma guerra civil. 
 
Além disso, segundo o autor: [...] a situação de guerra pode ensejar a 
instituição do IEG ou do Empréstimo Compulsório, ou de ambos, se 
aprouver a União, detentora de competência tributária de tais exações. 
Assim, o IEG surge por lei ordinária ou MP e não é restituível e não se 
vincula à despesa que o fundamentou (art. 167, IV, da CF). 
Enquanto que o Empréstimo Compulsório surge por lei complementar, 
não cabe MP, é restituível e tem receita afetada à despesa que o 
fundamentou art. 148, pú, da CF/88. 
 
Por fim, cabe ressaltar que o IEG poderá estar ou não compreendido no 
campo da competência tributária da União. 
Ou seja, poderá ter fato gerador imposto ou de um fato gerador novo, não 
havendo, portanto, nenhuma limitação, podendo este inclusive acarretar 
bitributação ou bis in idem. 
Além disso, também não será obrigado a respeitar a anterioridade anual e 
nonagesimal (art. 150, §1º, da CF/88).