Advogado Parecista e a LIA

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DOUTRINA, 
PARECERES E ATUALIDADES MARÇO/2014
Organizada por:
Angelo Iadocico, Superintendente
Egle dos Santos Monteiro, Coordenadora Jurídica
Gilberto Bernardino de Oliveira Filho, Gerente Técnico de Eventos
JORNADAS DE ESTUDOS NDJ
DIREITO
ADMINISTRATIVO
Boa-tarde a todos.
O tema sobre o qual vou palestrar é um dos 
mais interessantes e também dos mais impor-
tantes não só sob o aspecto teórico, técnico, 
mas, sobretudo, pelo aspecto, vamos dizer, po-
lítico ou o aspecto prático envolvido. Embora a 
gente venha a desenvolver isso mais adiante, é 
inquestionável e notória a sanha que o Ministério 
Público vem revelando contra atos da Administra-
ção Pública, contra alguns agentes da Adminis-
tração Pública, e aí se incluem os pareceristas. 
Os agentes públicos incumbidos da atividade de 
parecerista estão sendo alvo de ações de im-
probidade administrativa e de responsabilização. 
Isso só incrementa a importância e a necessidade 
de se discutir esse tema com ponderação e com 
respeito à Constituição Federal. 
Para que a gente possa avançar com rentabi-
lidade no tema, vamos começar por fixar alguns 
conceitos que eu reputo importantes a respeito 
da matéria. 
Primeiro, quando falamos de parecerista não 
estamos fazendo referência a um parecerista do 
domínio privado, não estamos falando do prof. 
Celso Antônio Bandeira de Mello, do prof. Sérgio 
Ferraz, dessa turma que emite parecer sobretudo 
para empresas privadas. Aqui, o foco das nossas 
intenções é o agente público incumbido da ativi-
dade de parecerista. Essa atividade traduzida em 
um ato administrativo é o chamado “parecer”. E o 
que seria o parecer? Um ato administrativo uni-
lateral, de natureza opinativa sobre determinado 
assunto. Essa seria uma breve definição. Esse ato 
* Palestra proferida na Jornadas de Estudos NDJ de Direito Administrati vo, realizada no dia 27.11.2013, nos Auditórios NDJ, em São 
Paulo – SP.
Tema em DesTaque
O advOgadO parecerista e a lei de imprObidade administrativa*
Rafael Ramires Araujo Valim
Advogado; Mestre e Doutorando em Direito Administrativo pela PUC – SP; Professor do Curso de Especialização 
em Direito Administrativo na PUC – SP; Professor do Mestrado em Direito Administrativo da Economia 
na Universidade Nacional de Cuyo – Mendoza/Argentina; Diretor da Revista Brasileira de Infraestrutura (RBINF); 
Diretor-Executivo do Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos da Infraestrutura (Ibeji); Secretário da Comissão 
Especial de Direito da Infraestrutura do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
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administrativo, esse parecer, é categorizado no 
que a gente chama de administração consultiva. 
São várias classificações que existem sobre a 
atividade da Administração: temos a ativa, contro-
ladora, temos outras tantas, mas aqui estaríamos 
no domínio da consultiva, que foi desenvolvida 
com maestria pelo prof. Oswaldo Aranha Ban-
deira de Mello no livro clássico Princípios gerais 
de direito administrativo, referência obrigatória 
nessa matéria. Quando quiserem estudar essa 
parte de administração consultiva, recomendo 
a leitura. 
Dentro da categoria parecer, nós podemos 
vislumbrar dois tipos: um que eu vou chamar 
de parecer técnico, e o outro que eu chamarei, 
seguindo a lição do prof. Celso Antônio Bandeira 
de Mello, de parecer administrativo. O primeiro, 
parecer técnico, é o da alçada de especialistas; 
então, já podemos antever que o parecer jurídico 
é categorizado entre os pareceres técnicos que 
são da alçada de especialistas sobre os mais 
variados assuntos. Os pareceres administrativos 
seriam aqueles sobre política administrativa; abor-
dam questões de mérito, vamos dizer assim, da 
Administração Pública, e não questões técnicas. 
É um dado inconteste que a atividade con-
sultiva dentro da Administração Pública cresceu 
muito nas últimas décadas acompanhada do 
fenômeno de agigantamento do Estado. Na 
medida em que o Estado começa a atuar em 
diversos domínios, isso faz com que a atividade 
consultiva tenha de crescer na mesma medida; 
por exemplo, o Estado começa a atuar na área da 
saúde; logo, precisa ter especialistas nessa área; 
em cada área que o Estado começar a atuar, 
começar a se ocupar, será preciso ter pessoas 
dedicadas a essas atividades técnicas. Entre os 
pareceres chamados “técnicos”, apresenta-se 
com maior importância o técnico-jurídico, e a 
razão é muito simples. Dada a importância e a 
relevância do princípio da legalidade, o parecer 
jurídico é praticamente – embora a gente vá ver 
as classificações desses pareceres – uma peça 
obrigatória em todo e qualquer procedimento; ne-
nhum administrador arrisca a se movimentar sem 
ouvir o advogado sobre aquela questão que está 
sendo tratada no processo administrativo. Então, 
não é à toa a importância do parecer jurídico 
nessa matéria, e é claro que é sobre o parecer 
jurídico que nós vamos dedicar a nossa atenção. 
Há uma classificação que os autores empre-
gam para os pareceres. Seriam três espécies, e 
isso é importante a gente analisar: os pareceres 
facultativos, os pareceres obrigatórios e os pare-
ceres vinculantes. 
Antes que eu me esqueça de fazer referência 
a isso, convém dizer algumas palavras a respeito 
dessa função de parecerista da área jurídica. 
Primeiro: é uma atividade, como os senhores 
sabem, privativa de advogado; só o advogado 
pode exercer, isso é uma obviedade. Além disso, 
a atividade do consultor é de natureza diferente 
da atividade de procurador, do advogado de 
uma das partes. Isso é importante também que 
se diga, e isso tem efeitos depois em termos de 
responsabilidade. O advogado tem de se valer 
de todos os argumentos para defender aquela 
parte; o consultor não. A lógica da consultoria 
não é a mesma; o consultor tem compromisso 
com a ordem jurídica, não com parte alguma, e 
isso é importante para efeito de responsabilidade. 
Então, que se consigne essa lição: a atividade 
de consultoria é substancialmente diferente, 
distinta, da atividade do procurador de uma das 
partes em Juízo. Outro dado antes de entrar na 
classificação, que sei que é um assunto polêmico: 
a Constituição Federal, nos arts. 131 e 132, fala 
da Advocacia da União e dos Estados, não fala 
dos Municípios; segundo parece, haveria a mes-
ma razão para aplicação aos Municípios. É dito 
que essa atividade consultiva deve ser confiada 
a procuradores, ou seja, a membros de carreira, 
ou seja, não poderia ser confiada a ocupantes 
de cargo de provimento em comissão. Esse é um 
dado também que me parece relevante. Recen-
temente, o prof. Celso Antônio daí extraiu uma 
consequência para efeito de responsabilidade 
do parecerista; para muitos, essa atividade só 
poderia ser exercida por membros de carreira. 
Agora já estamos habilitados a tratar da clas-
sificação. Primeiro, o parecer facultativo. Vamos 
tomar cuidado com as palavras nessa matéria, 
pois há uma confusão terminológica muito gran-
de. Muitas vezes, as pessoas estão falando da 
mesma coisa, mas usando palavras diferentes, e 
isso causa um transtorno enorme. Vejam que eu 
não estou me referindo quando eu falo parecer 
facultativo ao conteúdo, ou seja, se a autoridade 
deve obedecê-lo ou não; é em relação à solici-
tação. A autoridade pode muito bem praticar um 
determinado ato sem ouvir o parecerista, então 
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é facultativa a solicitação; a autoridade pode so-
licitar o parecer, e isso não vai afetar a validade 
do ato praticado. Aqui também um esclarecimento 
terminológico. Quando eu falar autoridade, é 
a que se escorou no parecer para praticar um 
determinado ato. 
Ao lado do parecer facultativo, nós temos 
o obrigatório, que seria aquele cuja emissão é 
obrigatória, é indispensável em um determinado 
procedimento administrativo; agora, o conteúdo 
desseparecer não é obrigatório, ele não é vincu-
lante, não obriga a autoridade que vai decidir, e aí 
está a diferença. Então, o facultativo se diferencia 
do obrigatório em relação à emissão desse pare-
cer, não ao conteúdo. 
Muito bem. Finalmente – na classificação 
do prof. Celso, porque há outros autores que 
colocam uma quarta espécie que eu também 
vou fazer referência – teríamos os pareceres 
vinculantes. E em que consistiriam esses pare-
ceres vinculantes? Além de serem obrigatórios, 
o conteúdo deles é vinculante, ou seja, a auto-
ridade que quer praticar aquele ato não pode 
desobedecer aquele parecer. Dirão os senhores 
com absoluta razão: mas, espera lá, o senhor 
começou essa exposição dizendo que parecer 
é um ato administrativo de natureza opinativa, 
e aqui está me falando que é vinculante? Como 
assim? É opinativo ou é vinculante? Essa críti-
ca não passou despercebida. Vários autores já 
endereçaram críticas a essa ideia de pareceres 
vinculantes que, segundo muitos, na verdade, 
não seriam pareceres, seriam outra coisa, se-
riam autorizações, seriam aprovações, mas não 
pareceres propriamente ditos por causa do des-
virtuamento da natureza opinativa do parecer. 
Fato é que no Direito brasileiro há os pareceres 
vinculantes – depois nós teremos a oportunidade 
de verificar que, na própria jurisprudência, essa é 
uma figura relevante, que é levada em considera-
ção. De qualquer modo, o que se entende é que 
o parecer só é vinculante quando assim dispuser 
a lei; se nada dispuser a lei, não vincula. Essa é 
a ideia que a maioria dos autores compartilha a 
propósito desses pareceres vinculantes. 
Agora vou dar dois exemplos que não estão 
isentos de críticas. Tem gente que entende que 
esses exemplos que eu vou dar não constituem 
pareceres vinculantes, mas eu vou colocar para 
vocês pensarem. O primeiro deles, que é até co-
locado pela profa. Maria Sylvia Zanella di Pietro, 
é o laudo de órgão médico nos casos de aposen-
tadoria por invalidez; então, esse laudo médico 
não pode ser contestado pela autoridade que vai 
conceder a aposentadoria, pois ela necessaria-
mente deve levá-lo em consideração para o ato 
de concessão da aposentadoria. Outro ato que é 
exemplificativo de pareceres vinculantes seria o 
do art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, 
ao falar que as minutas devem passar pela apre-
ciação do órgão de assessoria, e devem ser 
aprovadas por ele. Essa aprovação, segundo 
muitos, implicaria uma natureza vinculante, pois 
a autoridade daria sequência ao procedimento 
com base nesse parecer. 
Em termos teóricos, o que poderíamos colo-
car sobre esse parecer vinculante? A rigor, seria 
um ato de aprovação de alguma matéria, ao qual 
se somaria outro ato da autoridade. Então, esses 
atos se irmanariam numa determinada decisão, 
é essa a ideia. Já os outros pareceres fazem 
parte da motivação do ato a ser praticado pela 
autoridade. Quando a autoridade aceitar aquele 
ato ele vai compor a motivação. No caso aqui do 
vinculante, a situação, teoricamente, é um pouco 
distinta, mas, vamos prosseguir. 
Como os senhores sabem, apenas para 
registro, esse art. 38, parágrafo único, da Lei 
nº 8.666/1993 não esgota as possibilidades de 
parecer dentro de um procedimento licitatório. 
Há parecer dentro do procedimento licitatório em 
todas as fases: na fase interna, na externa, na 
execução do contrato administrativo, mas cada 
qual com uma fisionomia. Esse daqui, diante 
dessa dicção legal, é no sentido de que a minuta 
deve ser aprovada pela assessoria. Isso conduz à 
conclusão de que seriam pareceres vinculantes. 
Só para ficar também como exemplo, a profa. 
Maria Sylvia Zanella di Pietro entende nesse sen-
tido. Essa é a categorização clássica: facultativos, 
obrigatórios e vinculantes. 
Vários autores estão agregando mais uma, 
que seria a dos pareceres normativos. E o que 
seriam esses pareceres normativos? São muito 
comuns, por exemplo, na Advocacia-Geral da 
União. A rigor, esses pareceres normativos, como 
já diz o próprio nome, trazem a ideia de vincula-
ção; eles vinculam, obrigam os demais órgãos e 
as demais autoridades. Não é bem o parecer que 
obriga, mas o despacho da autoridade máxima 
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daquela determinada esfera. No caso da AGU, 
pode ser o Presidente da República, por exemplo, 
que emite um decreto que aprova aquele parecer. 
Então, a normatividade, a vinculação, a força 
vinculante do parecer não deriva dele próprio, 
mas do decreto que o aprova. Por que eu estou 
fazendo essa distinção? Para diferenciá-lo do pa-
recer que a gente acabou de falar, do vinculante; 
aí sim, a força é do próprio parecer. Eu gosto de 
ir fazendo referência aos autores porque vocês 
podem eventualmente se aprofundar no assunto. 
Um dos autores que abordam esse tema, entre 
outros, é o prof. José dos Santos Carvalho Filho 
na obra sobre processo administrativo; ele trata 
de maneira muito cuidadosa dos pareceres nor-
mativos e dos outros pareceres. 
Muito bem. Vale a pena também referir esse 
tema na Lei de Processo Administrativo Federal. 
Na Lei nº 9.784/1999 está tratado o tema dos 
pareceres de uma maneira um pouco, eu não 
digo confusa, mas não muito adequada. A Lei nº 
9.784/1999 é muito boa, uma inovação importan-
tíssima na ordem jurídica nacional, mas nesse 
específico tópico parece que não andou tão bem. 
O art. 42 é a sede dos pareceres nessa lei; trata 
primeiro do prazo para emissão de pareceres, e 
depois fala da ausência desses pareceres. Então, 
qual o impacto trazido para o processo na falta 
de um dos pareceres? Para os pareceres de 
natureza vinculante, diz a lei que se não forem 
emitidos, o processo é paralisado. Já para os 
pareceres que não são vinculantes, o processo 
poderia ser decidido mesmo na ausência. O que 
isso traz de importante? Em verdade, há uma 
discussão também que a gente poderia colocar, e 
pontuar, a respeito da consequência da ausência 
de um parecer obrigatório. Ou seja, o parecer que 
pode ser ou não seguido pela Administração, mas 
que muitas vezes não é emitido. Então, a ordem 
jurídica diz: é preciso ter um parecer aqui nesse 
processo, mas ele não foi emitido. É a hipótese 
tratada no dispositivo da Lei de Processo Admi-
nistrativo Federal. Pelo que se deduz da lei, não 
implicaria na invalidade de todo o processo; a 
própria lei diz que pode ser decidido sem o pare-
cer, porém sem prejuízo da responsabilidade do 
agente. Então, o que podemos extrair da lei é que 
a ausência de um parecer obrigatório seria uma 
invalidade sujeita, vamos dizer, à convalidação; 
não implicaria necessariamente na invalidação 
do processo; ou, pelo menos, do restante do 
processo, o que for posterior àquele momento 
em que deveria ter sido emitido. Isso é impor-
tante para efeito do exercício da competência 
invalidadora da Administração Pública. Então 
fica essa análise, ainda que brevíssima, da Lei 
nº 9.784/1999. Pareceres vinculantes são indis-
pensáveis, paralisa-se o processo; quanto aos 
pareceres não vinculantes, os processos podem 
ser decididos mesmo sem eles. 
Outro tópico interessante é o controle sobre o 
parecer. Naturalmente, pode haver o controle do 
parecer dentro da própria Administração Pública. 
Agora, há uma discussão em relação ao controle 
jurisdicional do parecer. Porém, carece um pouco 
de sentido essa discussão. E por quê? Em primeiro 
lugar, o parecer, e aqui eu estou falando do parecer 
opinativo, não causa agravo à esfera jurídica de um 
sujeito de direito; não causa, em si, abalo às situa-
ções jurídicas dos administrados. No entanto, a 
partir de um parecer é possível causar uma grave 
ameaça ao direito de uma pessoa física, de uma 
pessoa jurídica, se o parecerista sinaliza uma 
determinada orientação. O sujeito que vai sofrer 
aquele ato pode falar: “eu estou na iminência de 
sofrer uma violação à minha esfera jurídica”.E o 
que isso significa? É possível que aquele ato que 
será praticado – não o parecer – ameace direito, o 
que pode desafiar tutela jurisdicional; esse sujeito 
pode ir a Juízo e falar: “eu estou prestes a sofrer 
uma violação de direito e, portanto, requeiro 
um provimento jurisdicional em sede de tutela 
antecipada, em sede liminar”. Logo, o parecer 
em si não desafia o controle jurisdicional, não se 
submete ao controle, mas pode ensejar o controle 
jurisdicional pela via preventiva, pelo ato que será 
em seguida praticado. Parece importante essa 
distinção, ainda que técnica. 
Muito bem. Com esses elementos, nós já 
podemos entrar na esfera da responsabilidade. 
A gente já conseguiu pelo menos esboçar o que 
podemos entender por parecer, por essa ativi-
dade consultiva, e agora estamos habilitados a 
ingressar, incursionar, no assunto que nos inte-
ressa, que é a responsabilidade do parecerista, 
especialmente por improbidade administrativa. 
Eu vou mais uma vez fazer uma divisão para fins 
didáticos entre a responsabilidade da autoridade 
e a responsabilidade do parecerista. 
Como se relaciona o parecer com a respon-
sabilidade da autoridade que vai se escorar nele? 
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Ela vai se fundar nesse parecer para praticar um 
determinado ato administrativo. Como se opera 
essa relação? Como eu disse logo no início, o 
prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, há poucas 
edições, nos trouxe o seguinte entendimento, 
o qual eu avalizo e me parece acertado. Se o 
parecerista ocupa um cargo de provimento em 
comissão ou uma função de confiança, o parecer 
desse agente não irá salvaguardar a autoridade. 
Não há independência necessária para que sal-
vaguarde a autoridade que fundamentou a sua 
decisão naquele parecer; o vínculo que os une 
não se reveste da independência necessária 
para fundamentar ou, em português mais claro, 
amanhã livrar aquela autoridade da responsa-
bilidade a qualquer título. E como veremos, a 
responsabilidade tem diversas esferas, essa é 
uma primeira ideia; se vocês abrirem o livro do 
professor, lá encontrarão. Por outro lado, se o 
parecer for emitido por um membro de carreira, 
respalda a conduta da autoridade. Claro, se a 
autoridade desatender o que estava prescrito 
no parecer, não há o que fazer, desatendeu e 
tem que assumir o risco. Veja, eu estou falando 
sobre pareceres opinativos, pois, obviamente, 
se for vinculante, não se põe essa discussão. 
Então, essa é uma primeira distinção: membro 
de carreira ou exercente de um cargo em comis-
são; eu vislumbro que essa distinção vá ganhar 
força daqui para frente, mas é importante que os 
senhores já saibam essa ideia inicial a respeito 
da natureza dos vínculos do parecerista com a 
autoridade que pratica o ato.
Agora, a responsabilidade do parecerista. 
O parecerista, como qualquer sujeito de direito, 
está submetido à responsabilidade. Dizia, já, há 
tempos, o prof. Geraldo Ataliba: nenhum agente 
público, nenhum sujeito de direito, está alheio à 
responsabilidade pelos próprios atos – embora no 
Brasil alguns se achem acima da ordem jurídica. 
E como o parecerista é responsabilizado? Por 
imperícia, por despreparo na emissão daqueles 
pareceres; então, ele tem o despreparo profis-
sional, é condenável e pode ensejar a responsa-
bilidade. A imprudência, que é o zelo, a cautela 
que esse parecerista tem de ter no exercício da 
sua profissão, o desrespeito a estas, vamos dizer, 
normas de conduta, também enseja a responsa-
bilidade. A negligência, que é o desrespeito aos 
deveres a que ele está obrigado no exercício da 
função; e, naturalmente, o dolo, a má-fé, a fraude 
na emissão daquele parecer, que o parecerista 
sabia que não atendia à ordem jurídica e, mesmo 
assim, muitas vezes, disfarçada ou deliberada-
mente, emitiu. Nesse quadro, o que os senhores 
concluem? Claro, ele responde por dolo ou culpa; 
a imperícia, a imprudência e a negligência, na 
verdade, são modalidades de culpa. 
Agora, há um dado que é importantíssimo e 
indispensável no exame dessa matéria. Parece 
que hoje em dia o controle da Administração Pú-
blica vem sendo maltratado por uma concepção 
desviada desse ponto que eu vou falar para os 
senhores, muitas vezes de forma confessada ou 
não. O parecerista, e isso cada um dos senhores 
que estão aqui sabem, a atividade do advogado, 
de quem lida com o Direito, é naturalmente sujeita 
a divergências. Isso é natural ao Direito porque é 
natural também à linguagem, e o Direito é lingua-
gem, e cada qual quando se debruça sobre um 
texto legal pode extrair dali uma norma jurídica. 
Aqui eu coloco outro conceito: texto é diferente 
de norma. Quando vocês pegam um texto legis-
lativo, aquilo é meramente texto, e cada um de 
vocês ao aplicar esse texto, ao ler, ao interpretar, 
vai extrair uma norma. Agora, o sujeito da Admi-
nistração, o agente público, ele tem competência 
para extrair uma norma dali; então ele vai ler a 
Lei nº 8.666/1993 e vai extrair uma determinada 
interpretação daqueles dispositivos. Amanhã, o 
Ministério Público pode extrair outra interpreta-
ção e, finalmente, caberá ao Judiciário examinar 
qual daquelas interpretações é a que ele reputa 
verdadeira. Não que ele seja o dono da verdade, 
mas é porque o sistema quis assim, alguém tem 
de dizer de forma definitiva o que vale. Agora, o 
que é importante nisso? O parecerista jamais 
pode ser responsabilizado simplesmente por uma 
divergência, ou seja, se houver uma controvérsia 
razoável sobre um determinado ponto. Existindo 
uma dúvida razoável sobre um determinado 
ponto, não se pode punir, não se pode respon-
sabilizar o parecerista. Isso é absolutamente 
indispensável nessa matéria, esse juízo que a 
gente tem de fazer. Por quê? Hoje assistimos a 
algo exatamente ao contrário disso. Quando eu 
falo aqui que um texto legal pode dar ensejo a 
várias interpretações, o que estou dizendo? O 
administrador pode eleger essas opções colo-
cadas pela lei, todas estarão corretas; então, 
esse domínio da discricionariedade parece, nos 
dias que correm, absolutamente negligenciado, 
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maltratado, porque os órgãos de controle na 
competência que lhes é rogada dizem: “Olha, 
você está equivocado nesse ponto”. Entendem 
que a interpretação que extraíram daquele texto 
é a única válida, é a única que seria defensável, 
e nisso está o problema. Nesse problema incorre 
frequentemente o Ministério Público. Mas por que 
eu não falo só do Ministério Público? Na verda-
de, não há Ministério Público arbitrário, não há 
Ministério Público violador das liberdades, dos 
direitos individuais, sem Judiciário que acolha 
suas pretensões. Então, na verdade, quando 
acusamos o Ministério Público, e eu acho que 
temos razão para acusá-lo de muitos abusos, 
também precisamos verificar o Juiz que acolhe 
as pretensões; se tivéssemos um Judiciário que 
repelisse as pretensões absurdas, não teríamos 
tantas arbitrariedades, tantos abusos. 
É preciso também realçar a autonomia entre 
o parecer e o ato da autoridade, são duas rea-
lidades completamente diferentes. E o que eu 
quero dizer com isso? Dada essa natural possi-
bilidade de divergência de interpretações, pode 
ser que eu – parecerista – emita uma decisão, 
uma opinião falando “isso aqui é legal; isso aqui 
é legítimo”. E amanhã, em Juízo, seja infirmado, 
pois o Judiciário pode dizer que é ilegal. Se o 
parecer não incorrer naquelas falhas que eu já 
coloquei para os senhores, não incorrer em dolo, 
tampouco em culpa, não pode ser considerado 
ilegal. Assim, embora o ato da autoridade tenha 
sido considerado ilegal pelo Judiciário, o parecer 
não segue a mesma sorte, porque estaríamos no 
campo aberto da interpretação jurídica. Então, 
são realidades diferentes que requerem exames 
diferentes em relação à legalidade, à legitimidade 
de cadaum desses atos administrativos. Como 
os senhores já sabem, o parecer também é um 
ato administrativo que precede o ato final da 
autoridade. 
Com essas considerações, nós podemos 
agora dar um passo a mais para o tema da 
improbidade administrativa. O que eu quero 
assinalar a propósito da improbidade? Primeiro, 
a improbidade administrativa – há até uma tese 
muito interessante que foi defendida na PUC pelo 
prof. José Roberto Pimenta Oliveira sobre isso 
– é mais uma esfera de responsabilidade entre 
outras tantas que existem e que incidem sobre 
a conduta dos agentes públicos. Então, temos 
a responsabilidade administrativa, a responsa-
bilidade civil, a responsabilidade penal, enfim, 
outras responsabilidades, e temos aquela por 
improbidade administrativa. Há um diálogo entre 
essas esferas de responsabilidade que ainda 
precisa ser mais bem desenvolvido; há divergên-
cias também sobre como uma dessas esferas de 
responsabilidade impacta sobre a outra. Há uma 
divergência grande sobre o impacto da esfera 
penal sobre a esfera de improbidade administra-
tiva, da esfera de responsabilidade administrativa 
sobre as demais esferas de modo que esse é um 
tema, pelo menos no meu modo de ver, ainda 
aberto e sujeito a evolução.
A improbidade administrativa não é um ob-
jeto só de legislação infraconstitucional, consta 
explicitamente do Texto Constitucional. E o que 
nós extraímos do Texto Constitucional sobre im-
probidade administrativa? Aqui eu vou me valer 
de uma lição que se tornou clássica do prof. José 
Afonso da Silva, que diz com inteiro acerto que a 
improbidade é uma imoralidade qualificada, é um 
grau superior de imoralidade que se caracteriza 
pela desonestidade, pela má-fé. E por que eu já 
faço essas considerações de início? Improbidade 
não significa ilegalidade, nem toda ilegalidade se 
caracteriza como improbidade; aliás, a maioria 
das ilegalidades não implica ato de improbidade 
administrativa, e isso é uma coisa também que, 
nos dias que correm, parece difícil de entrar na 
cabeça de algumas pessoas que aplicam essas 
normas. E daí também é interessante extrair outra 
conclusão que me parece indispensável. Quando 
eu digo que a Constituição Federal traz em seu 
bojo um determinado conceito de improbidade, 
como uma imoralidade qualificada, quando ela 
fala nesses termos, eu afasto de imediato a ideia 
de que possa existir uma improbidade por culpa. 
Ninguém é desonesto por imperícia, ninguém é 
desonesto por imprudência; quando eu digo “de-
sonestidade”, quando eu digo “má-fé” é dolo, é 
a intenção deliberada de violar a ordem jurídica, 
ou seja, eu estou consciente de que vou violar e 
fraudar aquelas normas; então, me parece que 
é possível extrair da Constituição Federal esse 
sentido de que improbidade não comporta a 
modalidade culposa.
Essa discussão, seguramente, os senhores 
já conhecem e a solução dela, no meu modestís-
simo entendimento, é deduzida de uma análise do 
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES – NDJ – BDA – MAR/14 259
Texto Constitucional. Não é possível extrair do ter-
mo “improbidade administrativa” uma modalidade 
culposa; isso é esgarçar aquele sentido que é 
possível num termo empregado pela Constituição 
Federal. Esse me parece um ponto importante a 
respeito desse tema. Como os senhores sabem, 
na Lei nº 8.429/1992 constam três categorias de 
atos de improbidade administrativa. Quais seriam 
essas categorias? Aqueles atos que importam 
enriquecimento ilícito, previstos no art. 9º; os atos 
que causam prejuízo ao Erário, art. 10; e aqueles 
atos que importam violação aos princípios da 
Administração Pública, art. 11. Então, nesses 
três artigos há um rol de condutas que podem 
ser enquadradas como atos de improbidade ad-
ministrativa. É importante também salientar que 
talvez não exista uma lei que sofreu, e que me 
parece, justificadamente, tantas críticas como a 
Lei de Improbidade Administrativa. É criticável, 
pois, de fio a pavio, do primeiro ao último artigo, 
ela merece reparos; é uma lei complicadíssima 
que vem causando um impacto significativo na 
vida das pessoas.
Entre essas categorias de ato de improbi-
dade, é preocupante o art. 10. Por quê? Porque 
em desacordo com o que eu estou dizendo aos 
senhores, dispõe: “Constitui ato de improbidade 
administrativa que causa lesão ao erário qualquer 
ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje 
perda patrimonial, desvio, apropriação [...]”. Ou 
seja, nesse art. 10 está consagrada a modalidade 
culposa do ato de improbidade administrativa, e 
aí que os pareceristas correm um sério perigo; 
e aí, também, vocês me permitam a leitura de 
um desses incisos do art. 10. Entre os incisos do 
art. 10 – rol exemplificativo, lembrem-se do “no-
tadamente” no caput –, leiam o inc. VIII: “Frustrar 
a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo 
indevidamente”; entre outros, aqui que a gente 
pode colocar. Vejam, para a conduta de um pa-
recerista ser enquadrada nesse dispositivo é um 
pulo; qualquer problema que der na licitação, se 
tiver um parecer jurídico, pode ser enquadrado 
nesse dispositivo. E não porque o parecerista 
agiu com dolo; pode ser que a conduta dele tenha 
sido uma conduta culposa. Como disse a vocês, a 
imperícia, a imprudência e a negligência ensejam 
a responsabilidade do parecerista, e aqui não é 
nenhuma incoerência. Agora, enseja a culpa do 
parecerista, enseja a responsabilidade em um 
determinado domínio de responsabilidade, não 
para efeito de improbidade administrativa. Para 
um parecer que foi emitido, por exemplo, com 
imperícia ou com imprudência, o sujeito pode 
sofrer um processo disciplinar; pode também 
ser responsabilizado civilmente porque agiu com 
culpa. Agora, ele não poderia jamais – isso no 
meu entender, embora eu saiba que nos Tribu-
nais Superiores as coisas não caminham dessa 
forma – ser responsabilizado por ato de impro-
bidade administrativa. O parecerista só pode ser 
responsabilizado por ato de improbidade admi-
nistrativa quando praticar uma conduta dolosa, 
com má-fé, e deliberadamente violar a ordem 
jurídica. Então, uma coisa é a responsabilização 
em termos abrangentes que pode ser tanto por 
dolo como por culpa; agora, em matéria de im-
probidade, só dolosa. Por que eu estou fazendo 
tanta referência ao art. 10, e não ao art. 9º e ao 
art. 11? Porque sobre esses dois dispositivos já 
há uma interpretação, já há jurisprudência sobre 
a exigência da comprovação do dolo.
Ainda, a propósito desse tema, é sempre 
bom reforçar o que diz o art. 11 da Lei de Im-
probidade Administrativa: “Constitui ato de im-
probidade administrativa que atenta contra os 
princípios da administração pública qualquer 
ação ou omissão que viole os deveres de hones-
tidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às 
instituições, e notadamente [...]”. Como pode – e 
aqui me desculpem o desabafo – uma lei de na-
tureza sancionatória ter um dispositivo com essa 
amplitude? Cabe tudo aqui! Qualquer violação a 
um princípio da Administração Pública pode ser 
enquadrada como um ato de improbidade admi-
nistrativa. Nem o Judiciário se poupa de críticas a 
esse dispositivo. Agora, os pareceristas também 
estão sob o risco do art. 11, que é completamen-
te disparatado. Uma lei sancionatória com essa 
amplitude é um absurdo, pois solapa as bases do 
Estado de Direito que prevê que qualquer norma 
sancionatória tem que ter tipicidade, precisa des-
crever as condutas com a máxima precisão, sob 
pena de não ser aplicada. E esse mandamento 
de tipicidade passa longe dessa regra. 
Portanto, apenas para sintetizar, o parece-
rista vai estar sujeito a responsabilização por 
ato de improbidade administrativa quando agir 
dolosamente, essa é a minha ideia; embora, 
segundo a jurisprudência dominante, também 
possa responder por culpa. 
NDJ – BDA – MAR/14260
Outra coisa: a primeira fase de análisedes-
sas ações é verificar se a interpretação conferida 
pelo parecerista é plausível, é comportada pelo 
texto legal; a partir daí, deve haver outros elemen-
tos que provem a má-fé, que não pode ser pre-
sumida. Aqui, tenho de entrar em um outro tema 
em relação à improbidade. A má-fé, ou melhor, 
o dolo, a culpa, a responsabilidade dos agentes, 
não é presumida. Não retiraram a presunção 
de inocência da Carta de 1988. A gente precisa 
avisar o pessoal por aí, a começar pelo Tribunal 
de Justiça de São Paulo. Eu estou falando isso 
porque há pouco tempo ouvi um disparate: que 
o princípio da presunção de inocência não tem 
a mesma feição na esfera da improbidade como 
na esfera penal; que na esfera penal sim, teria 
uma potência máxima, na improbidade nem tanto 
assim! Isso tem dado margem a condenações 
absurdas. Então, embora isso seja um tema que 
tangencia essas nossas discussões, é sempre im-
portante reiterar que, em matéria de improbidade, 
valem aquelas garantias que a gente verifica, por 
exemplo, no âmbito penal, até porque as penali-
dades por ato de improbidade administrativa, em 
muitos casos, são mais gravosas do que as penas 
previstas na legislação penal. Sobretudo agora 
que – eu não quero entrar em minúcias da Lei de 
Improbidade, mas é indispensável a gente fazer al-
gumas anotações – afora a questão da reputação 
das pessoas que sofrem essas ações, entende-se 
que a indisponibilidade de bens é praticamente 
presumida! É só entrar com a ação, não precisa 
provar nada, pedir a indisponibilidade de bens, que 
é deferida! Isso gera aquelas situações lamentá-
veis do agente público indo tomar um cafezinho 
na esquina, tentando passar o cartão e tendo que 
pendurar a conta, porque são bloqueados e torna-
dos indisponíveis todos os bens da pessoa. Não há 
sequer o cuidado de verificar, por exemplo, quais 
as contas em que o sujeito recebe o salário. No 
meu modo de entender, é por meio dessa lei que 
estão se prodigalizando as maiores ofensas aos 
direitos individuais no Brasil; as garantias do su-
jeito estão sendo violadas diuturnamente por essa 
lei com um completo abuso do Ministério Público; 
e é claro, como eu já disse aos senhores, com a 
acolhida do Judiciário, que sem essa acolhida não 
se faria nada. 
Mais uma anotação em relação à improbida-
de que está diretamente ligada aos pareceristas. 
A imprescritibilidade da ação de ressarcimento 
ao Erário. Só para refrescar a cabeça de vocês, 
eu não sei se vocês se lembram do que diz a 
Constituição Federal em relação às ações de 
ressarcimento e a questão da imprescritibilidade. 
Vamos ao art. 37, § 5º: “A lei estabelecerá os 
prazos de prescrição para ilícitos praticados por 
qualquer agente, servidor ou não, que causem 
prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas 
ações de ressarcimento”. O que a maioria es-
magadora da doutrina, e também o Judiciário, 
entende em relação a esse dispositivo? Que as 
ações de ressarcimento seriam imprescritíveis. 
Por quê? Quando eu falo que “a lei estabelecerá 
os prazos de prescrição para ilícitos praticados”, 
e depois “ressalvada a ação de ressarcimento”, 
estou dizendo que se está ressalvado é que não 
há prescrição para a ação de ressarcimento. 
Pessoal, há uma regra básica de intepretação em 
Direito que diz que as exceções são interpreta-
das restritivamente. Isso é uma regra básica que 
se aprende no primeiro ano de Direito. Agora, é 
lamentável que até a nossa mais alta Corte tenha 
se esquecido disso. Eu posso ser um completo 
analfabeto, mas eu não extraio desse dispositivo 
uma declaração explícita de imprescritibilidade. 
Há, no mínimo, uma dúvida ensejada pelo Texto 
que não diz que as ações de ressarcimento são in-
suscetíveis à prescrição. A imprescritibilidade deve 
ser explícita. Fora essa questão, há alguns pontos 
que merecem uma análise melhor. Primeiro, falar 
em imprescritibilidade na esfera penal é uma 
coisa, falar em imprescritibilidade na esfera civil 
é outra. Quando eu falo em imprescritibilidade na 
esfera penal, o que acontece? A pena morre com 
o sujeito, eu não posso prender o filho do sujeito. 
Só se a gente voltasse nos tempos de Beccaria! 
E a imprescritibilidade no plano civil? Vamos 
supor que os senhores assinem um parecer. 
O processo fica lá décadas e depois de anos 
entende-se que aquele processo lesou o Erário, e 
o parecerista também. É assim, pois o Ministério 
Público vê todo mundo que assinou o processo. 
Como vocês estavam lá como pareceristas, estão 
no rolo. Assim, depois de 40 anos que aquilo foi 
assinado, você já à beira da morte, entram com 
ação judicial! O que acontece? É imprescritível! 
Os seus descendentes, seus herdeiros, vão ter 
que responder por aquela suposta violação à or-
dem jurídica que causou dano ao Erário. Então, 
é completamente disparatado esse entendimento 
de que é imprescritível a ação de ressarcimento. 
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES – NDJ – BDA – MAR/14 261
O prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, há 
poucas edições, alterou o entendimento dele 
para defender a prescritibilidade da ação de 
ressarcimento em função desses argumentos 
que eu estou expondo aos senhores, além de 
outros. Um deles: direito à prova. Você vai dar um 
parecer e vai guardar todos os processos, todas 
as razões que levaram ao entendimento? Não. O 
direito à prova fica seriamente comprometido; é o 
direito de se defender naqueles casos. Também 
o princípio da segurança jurídica fica seriamente 
comprometido, pois, a qualquer momento, você 
pode ser incomodado com aquela situação; o 
princípio da segurança jurídica postula, dentro de 
um estágio de Direito, que as coisas têm um fim: 
boas ou más precisam ter um fim. O prof. Romeu 
Felipe Bacellar Filho tem alguns artigos em que 
defende a prescritibilidade, é professor titular, ca-
tedrático, do Paraná. Recentemente, o prof. Silvio 
Luiz Ferreira da Rocha lançou o Manual de direito 
administrativo e defendeu uma posição, que é a 
do Min. Cesar Peluso, uma interpretação interes-
sante, intermediária. O que eles dizem? Como o 
dispositivo diz que a lei estabelecerá os prazos de 
prescrição para ilícitos, na verdade, eles falam que 
só é imprescritível a ação de ressarcimento quan-
do ligada a crime; então, improbidade estaria fora. 
Outros autores defendem a imprescritibilidade. 
Há outro ponto que é interessante: os atos de 
improbidade em si, as sanções da Lei de Impro-
bidade, prescrevem em 5 anos. Claro, com todas 
aquelas discussões, a partir de qual momento 
começa a correr o prazo, e tudo isso. Agora, va-
mos supor, e isso é comum, que em uma ação de 
improbidade administrativa fiquem indisponíveis 
todos os bens do agente público que praticou 
aqueles atos – isso hoje é praticamente auto-
mático – e já ali no despacho para receber a 
petição inicial, o Juiz diga que realmente os atos 
de improbidade prescreveram. Não é possível 
punir o agente, mas a ação de ressarcimento vai 
continuar. Daí você fala: mas em uma ação de 
ressarcimento há indisponibilidade de bens nos 
moldes da ação de improbidade? Eu desconhe-
ço que em uma ação de ressarcimento contra 
qualquer sujeito, em uma canetada, já se tornem 
indisponíveis todos os bens do sujeito passivo. E 
infelizmente isso também é uma coisa que hoje 
vem acontecendo. Muitas vezes se reconhece 
a prescrição dos atos de improbidade, mas 
prossegue-se com a ação. 
Eu não posso deixar de falar que os órgãos 
de controle não estão acima da ordem jurídica. 
Todo e qualquer órgão de controle, o Tribunal de 
Contas, o Ministério Público – me parece também 
que é um órgão de controle da Administração 
Pública, não quando propõe ações, porque na 
verdade esse controle é atribuído ao jurisdicional, 
mas na atividade extrajudicial – se submetem à 
ordem jurídica e também à responsabilidade, de 
modo que todas essas medidas, muitas vezes 
praticadas com abuso porparte dos membros 
desses órgãos, devem ser devidamente repreen-
didas. É claro que vocês devem estar pensando: 
mas quem vai acioná-los? Eu sei dos problemas 
que existem nessa matéria, mas cumpre a nós 
reforçar a necessidade de que essas pessoas 
sejam responsáveis. Em matéria de improbidade, 
a própria lei já traz essa ideia de que quando 
ações forem manejadas com abuso ou quando 
sabidamente for inocente o sujeito passivo, isso 
constituirá crime, afora a responsabilidade pela 
ofensa à imagem. Porém, isso precisa sair do pa-
pel, senão continuaremos com essa indústria de 
ação de improbidade! Isso é bom para os advo-
gados, mas não é bom para quem está sofrendo 
essas ações. Se é que agora até os advogados 
estão sofrendo essas ações! Há poucas sema-
nas saiu um acórdão – não é nessa matéria de 
parecerista, mas em relação à contratação de 
escritórios de advocacia pelo Poder Público –, 
dizendo que é possível a contratação direta de 
advogados. Não só os pareceristas que estão 
dentro da Administração Pública, mas também 
quem está na advocacia privada está sofrendo 
frequentemente ações de improbidade. A gente 
até brinca que tem o “Clube dos Administrativis-
tas”, com ações de improbidade nas costas, por-
que parece que todo grande administrativista está 
sofrendo uma ação de improbidade por causa 
dessa prática abusiva do Ministério Público com a 
acolhida do Judiciário. Então, a responsabilidade 
do Ministério Público é urgente. Também há a 
responsabilidade funcional. É claro que aqui eu 
estou fazendo um juízo genérico, e estou fazen-
do seguramente injustiça a alguns membros do 
Ministério Público, mas nos tempos que correm, 
me parece justa essa crítica geral. 
Só para avançar um pouco, e eu parar de ficar 
ranzinza, eu gostaria de passar aos senhores 
a posição do Supremo Tribunal Federal nessa 
matéria de pareceristas. Vou ler um trecho da 
NDJ – BDA – MAR/14262
ementa do MS nº 24.631, do Distrito Federal, que 
teve como relator o Min. Joaquim Barbosa. Acho 
que esse é o acórdão mais citado e mais refe-
rido a respeito dessa matéria. Prestem atenção 
na classificação que eles fazem: “Constitucional. 
Administrativo. Controle externo. Auditoria pelo 
TCU. Responsabilidade de procurador de autar-
quia por emissão de parecer técnico-jurídico de 
natureza opinativa. Segurança deferida”. Vejam 
que os Tribunais de Contas também estão apli-
cando multa contra os advogados. E aí diz lá: “I. 
Repercussões da natureza jurídico-administrativa 
do parecer jurídico: (i) quando a consulta é fa-
cultativa, a autoridade não se vincula ao parecer 
proferido, sendo que seu poder de decisão não 
se altera pela manifestação do órgão consultivo; 
(ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade 
administrativa se vincula a emitir o ato tal como 
submetido à consultoria, com parecer favorável 
ou contrário, e se pretender praticar ato de forma 
diversa da apresentada à consultoria, deverá 
submetê-lo a novo parecer”. Eu não sei se vocês 
estão acompanhando, mas isso aqui destoa do 
que a doutrina fala. Continuando: “(iii) quando 
a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de 
parecer vinculante, essa manifestação de teor 
jurídico deixa de ser meramente opinativa e o ad-
ministrador não poderá decidir senão nos termos 
da conclusão do parecer ou, então, não decidir”.
Vamos à análise do acórdão. Há um primeiro 
dado: qual a terminologia empregada? A mesma 
que eu disse, e esse é o problema que eu come-
cei falando para vocês: tomem cuidado com a 
terminologia nesse assunto. Qual o rótulo que ele 
deu aqui para os pareceres? Facultativo, obriga-
tório e vinculante. É o mesmo sentido que eu dei 
para vocês aqui? Não. Não é o mesmo sentido. 
O que ele diz? No facultativo, a autoridade não 
se vincula ao parecer proferido; ou seja, ele está 
falando de conteúdo do parecer, o seu poder de 
decisão não se altera pela manifestação do órgão. 
Ou seja, ele não falou da discricionariedade em 
relação à emissão. Lembra que eu falei que é 
facultativo em relação à emissão; eu posso ir lá 
e solicitar um parecer, mas posso praticar aquele 
ato sem parecer. Não é isso que está dito aqui. 
Outro trecho: “quando a consulta é obrigatória, 
a autoridade administrativa se vincula a emitir o 
ato tal como submetido à consultoria”; ou seja, 
aqui ele está dizendo obrigatório no sentido de 
vinculante. Agora, qual é a diferença? Se ele qui-
ser praticar esse ato mesmo assim, ele precisa 
pedir outro. Você está entendendo? Então, o obri-
gatório dele é o vinculante com a possibilidade 
de pedir outro. O tópico 3, o que é? É também 
um parecer vinculante, só que ele deixa de ser 
meramente opinativo. Mas o 2 também não era 
opinativo, não é? E o administrador não poderá 
decidir senão nos termos da conclusão, ou então 
não decidir. Veja que a diferença do obrigatório 
para o vinculante dele é: em um você pode pedir 
outro. No vinculante dele você decide daquele jei-
to ou você esquece o processo! Então, o rótulo é 
o mesmo, é isso que eu quero chamar a atenção 
dos senhores, mas o sentido é completamente 
diferente do que é defendido pela doutrina. Feita 
essa consideração, vamos à conclusão que tira 
o nosso il. Ministro: “II. No caso de que cuidam 
os autos, o parecer emitido pelo impetrante não 
tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo 
superior hierárquico não desvirtua sua natureza 
opinativa, nem o torna parte de ato administrativo 
posterior do qual possa eventualmente decorrer 
dano ao Erário, mas apenas incorpora sua fun-
damentação ao ato”. Então, ele está dizendo que, 
como o parecer, segundo a classificação que ele 
mesmo adotou, devia ser o facultativo, não gera a 
responsabilização. Aqui, me parece, que há outro 
equívoco, eu já vou falar para vocês. Depois, e 
aí encerro essa leitura da ementa. “III. Controle 
externo: É lícito concluir que é abusiva a respon-
sabilização do parecerista à luz de uma alargada 
relação de causalidade entre seu parecer e o 
ato administrativo do qual tenha resultado dano 
ao Erário”. E aqui é um critério interessante e 
perigoso: “Salvo demonstração de culpa ou erro 
grosseiro, submetida às instâncias administrativo-
-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe 
a responsabilização do advogado público pelo 
conteúdo de seu parecer de natureza meramente 
opinativa”. O que ele está querendo dizer, pes-
soal? Pelo menos é essa a interpretação que eu 
faço aqui: ele faz uma distinção se o parecer é 
vinculante ou não; se não é vinculante, não con-
correu para a prática do ato; se for vinculante, aí 
ele tem que ser responsabilizado. Agora, mesmo 
no facultativo aqui, quando não é vinculante, ele 
fala em “demonstração de culpa e erro grosseiro”. 
Claro, ele não estava falando de improbidade 
administrativa, só que se estivesse falando, eu 
aposto que ele condenaria também. Qual é o meu 
juízo em relação a esse acórdão? Em relação à 
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES – NDJ – BDA – MAR/14 263
classificação já expliquei, parece que destoa do 
que é defendido pela doutrina. Agora, em relação 
à responsabilização em si, no meu entendimento, 
ela não está ligada ao caráter vinculante ou não do 
parecer. Pode ser que um parecer facultativo, um 
parecer obrigatório – veja, agora eu estou usando 
o sentido que eu expus aos senhores – concorram 
para a prática de um ato de improbidade admi-
nistrativa tanto quanto um parecer vinculante. Na 
verdade, o parecer vinculante, como eu já disse 
aos senhores, em si, já é uma decisão; e aí, claro, 
as coisas ficam mais fáceis, o próprio parecerista 
já decidiu, depois vai ter que ter um ato só para 
referendar aquilo, mas ele já decidiu sobre aquela 
determinada matéria. Agora, nos outros pareceres, 
nessas outras condutas, também pode concorrer 
para a prática desse ato; no caso aqui, como eu 
disse aos senhores sobre improbidade, se houver 
dolo. Então,não me parece que, constatando que 
o parecer é facultativo, não pode haver respon-
sabilização; ou que, nesse caso, pode não existir 
dolo. Posso agir e posso concorrer para a prática 
daquele ato. Então, essa distinção entre vinculante 
e o que ele chama de facultativo talvez mereça 
uma reflexão maior. 
Para finalizar, uma brevíssima síntese a 
respeito do tema da improbidade em relação ao 
parecerista. Primeiro, a atividade do parecerista 
está sujeita às contingências e à própria nature-
za do Direito; essa natureza é variada e sujeita 
a inúmeras interpretações. Esse é o primeiro 
obstáculo à responsabilização do parecerista. 
Em relação à improbidade administrativa, é pre-
ciso que haja a desonestidade do parecerista; 
não havendo essa desonestidade, que deve 
ser devidamente comprovada, não há como 
responsabilizá-lo por improbidade administrativa; 
ele pode ser responsabilizado em outras esferas, 
mas não pelo cometimento de ato de improbida-
de administrativa. O que isso significa? Significa 
que é preciso individualizar as condutas; não é 
possível a gente continuar adotando essa postura 
de que toda e qualquer pessoa que toca naquele 
processo vai ser responsabilizada igualmente e 
sem saber qual é a efetiva participação em uma 
determinada realização da Administração Públi-
ca; isso interfere diretamente com o tema que 
nós estamos cuidando. O parecerista está sendo 
vítima dessas incompreensões dos órgãos de 
controle, está sendo responsabilizado em casos 
que não deveria ser. E o que isso proporciona? 
Imobilismo: a Administração Pública está cada 
vez mais sofrendo de imobilismo. Há algumas 
décadas a gente vem combatendo a discriciona-
riedade administrativa, que, segundo dizia um 
autor alemão, era o Cavalo de Tróia, uma figura 
maléfica que solaparia as bases desse Estado 
de Direito. Hoje, no Brasil, talvez tenhamos que 
postular o respeito à discricionariedade admi-
nistrativa; mesmo o prof. Celso Antônio, grande 
defensor do controle da discricionariedade admi-
nistrativa, nunca a eliminou como outros autores 
que entendem que, perante o Poder Judiciário 
não existe discricionariedade, pois sempre o 
Judiciário pode ingressar na discricionariedade 
sem qualquer peia, sem qualquer limite. Hoje, os 
órgãos de controle desconsideram essa esfera de 
liberdade do administrador e, por consequência, 
também do parecerista, e isso gera esse estado 
de insegurança, de caça às bruxas. 
Há pouco tempo, e por isso que estou com 
essas coisas tão frescas na minha cabeça, eu 
fui convidado pelo amigo, prof. Márcio Camma-
rosano, para falar sobre o controle dos órgãos de 
controle. Estamos vivendo no Brasil um momento 
muito maniqueísta de discussões públicas, e pro-
vavelmente se alguém da mídia estivesse aqui, 
falaria que eu sou a favor da corrupção; afinal, 
se ele está falando assim do Ministério Público é 
a favor da corrupção! É tudo ou nada, ninguém 
pode criticar o MP senão é taxado de defensor 
da corrupção; como também, se você fala bem do 
MP, você vira o arauto da probidade administrati-
va. As coisas não têm que ser dessa forma. Ago-
ra, é imperiosa a discussão e o fortalecimento dos 
mecanismos de controle dos órgãos de controle, 
senão, nós advogados, continuaremos sendo 
reféns dessa política de responsabilização, que, 
ao final das contas, em última análise, é contrária 
ao que prescreve a Constituição Federal. 
Eu não fiz um discurso de política para vo-
cês. Eu primeiro fiz um discurso técnico-jurídico 
e agora estou fazendo as minhas considerações 
de ordem extrajurídica, que são importantes 
talvez para a gente meditar um pouco melhor 
sobre esse tema, e também para que a gente dê 
a devida importância, embora eu imagine que os 
senhores saibam, talvez até por sentirem na pele, 
as agruras desses entendimentos equivocados. 
Isso era o que eu tinha para contribuir. Agra-
deço demais a atenção. Muito obrigado.