Administrativo Rafael Oliveira

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DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
Rafael Oliveira 
 
 
1 DE JANEIRO DE 2015 
CURSO FÓRUM TV 
Carreiras Jurídicas 2015 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
Introdução ............................................................................................... 9 
Origem do Direito Administrativo .............................................................................................. 9 
Objeto ........................................................................................................................................11 
Modelos de Estado e Histórico Brasileiro ...................................................................................11 
Fontes ........................................................................................................................................14 
Interpretação ..............................................................................................................................14 
Integração ..................................................................................................................................15 
Princípios do Direito Administrativo ..........................................................................................15 
Princípio da Legalidade ..........................................................................................................15 
Princípio da Impessoalidade ...................................................................................................17 
Princípio da Moralidade .........................................................................................................17 
Princípio da Publicidade .........................................................................................................17 
Princípio da Eficiência............................................................................................................18 
Princípios não expressos na Constituição ................................................................................18 
Princípio da Razoabilidade e da Moralidade .......................................................................18 
Testes da Proporcionalidade ou Subprincípios .................................................................19 
Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado ..................................................20 
Princípio da Continuidade ..................................................................................................22 
Princípio da Autotutela .......................................................................................................22 
Princípios da Consensualidade e da Participação ................................................................23 
Princípio da Segurança Jurídica, Confiança Legítima e Boa-Fé ...........................................23 
Organização Administrativa ...................................................................25 
Técnicas de Organização Administrativa....................................................................................27 
Desconcentração ....................................................................................................................27 
Descentralização ....................................................................................................................27 
Nomenclaturas ...................................................................................................................27 
Terceiro Setor .................................................................................................................30 
Órgãos Públicos .........................................................................................................................31 
Teorias: Relação entre PJ, órgãos e agentes públicos ...............................................................31 
Criação e Extinção .................................................................................................................32 
Capacidade Processual e Contratual .......................................................................................33 
Contrato de Gestão .............................................................................................................34 
Classificações .........................................................................................................................35 
Administração Indireta ..............................................................................................................36 
Autarquias .............................................................................................................................37 
Criação da Autarquia ..........................................................................................................37 
Atividade ............................................................................................................................38 
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Regime de Pessoal ..............................................................................................................39 
Patrimônio .........................................................................................................................41 
Responsabilidade Civil........................................................................................................42 
Prerrogativas ......................................................................................................................43 
Agência Executiva e Agência Reguladora ...........................................................................43 
Agência Executiva ..........................................................................................................43 
Agência Reguladora ........................................................................................................44 
Associação Pública .............................................................................................................44 
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (EP e SEM) ...........................................45 
Características Comuns ......................................................................................................47 
Fundações Estatais .................................................................................................................51 
Controle das Fundações Estatais .........................................................................................55 
Concessões e Permissões de Serviços Públicos ........................................57 
Serviço Público ..........................................................................................................................57 
Conceito.................................................................................................................................57 
Elementos Básicos ..................................................................................................................60 
Princípios ...............................................................................................................................60 
Classificações .........................................................................................................................64 
Destinatários: Uti Universi e Uti Singuli ................................................................................64 
Titularidade Federativa: federais, estaduais, distritais, municipais, comuns. ........................64 
Objeto: administrativos, econômicos, sociais.......................................................................65 
Essencialidade: essencial, não essencial ...............................................................................65Titularidade estatal: Próprios ou Impróprios .......................................................................65 
Criação: inerentes, por opção legislativa ..............................................................................66 
Aplicação do CDC aos serviços públicos ................................................................................68 
Interrupção do serviço público por inadimplemento do usuário ..............................................69 
Execução Direta e Indireta .....................................................................................................71 
Delegação de Serviço Público.....................................................................................................71 
Diferenças entre Concessão e Permissão .................................................................................71 
Classificação das Concessões ..................................................................................................74 
Diferenças entre Concessão Comum e PPP .........................................................................75 
Formas de Extinção dos Contratos de Concessão ...................................................................77 
Autorização de Serviço Público ..............................................................................................80 
Terceiro Setor .........................................................................................82 
Conceito ....................................................................................................................................82 
Fundamentos .............................................................................................................................82 
Características Comuns ..............................................................................................................83 
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Qualificações Jurídicas ...............................................................................................................84 
Serviços Sociais Autônomos (Sistema S) .................................................................................86 
Organização Social (OS) e Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ......87 
Controvérsias .............................................................................................................................89 
Poderes Administrativos .........................................................................93 
Poder Normativo .......................................................................................................................95 
Decreto Autônomo ................................................................................................................96 
Poder de Polícia ....................................................................................................................... 100 
Poder Hierárquico e Poder Disciplinar ..................................................................................... 106 
Atos Administrativos ............................................................................ 112 
Conceito .................................................................................................................................. 112 
Elementos / Requisitos do Ato Administrativo ........................................................................ 115 
Agente Público Competente ................................................................................................. 116 
Forma .................................................................................................................................. 118 
Finalidade ............................................................................................................................ 118 
Motivo ................................................................................................................................. 119 
Objeto .................................................................................................................................. 122 
Ato Vinculado e Ato Discricionário ......................................................................................... 123 
Controle Judicial do Ato Discricionário................................................................................ 125 
Atributos / Características do Ato Administrativo .................................................................... 127 
Presunção de Legalidade e Veracidade ................................................................................. 127 
Imperatividade ..................................................................................................................... 128 
Autoexecutoriedade ............................................................................................................. 128 
Classificações ........................................................................................................................... 128 
Espécies ................................................................................................................................... 134 
Extinção .................................................................................................................................. 135 
Convalidação ou Sanatória ...................................................................................................... 143 
Licitação .............................................................................................. 148 
Princípios ................................................................................................................................. 153 
Destinatários da Licitação ........................................................................................................ 155 
Contratação Direta .................................................................................................................. 157 
Licitação Dispensada (art. 17) .............................................................................................. 157 
Licitação Dispensável ou Dispensa de Licitação (art. 24) ...................................................... 159 
Licitação Inexigível ou Inexigibilidade (art. 25) .................................................................... 162 
Modalidades de Licitação ........................................................................................................ 164 
Procedimento ........................................................................................................................... 170 
Contratos da Administração Pública ..................................................... 175 
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Contrato Administrativo .......................................................................................................... 177 
Características ...................................................................................................................... 177 
Cláusulas Exorbitantes ......................................................................................................... 179 
Alteração Unilateral do Contrato ...................................................................................... 179 
Duração do Contrato Administrativo ....................................................................................... 181 
Inexecução do Contrato ........................................................................................................... 182 
Sanções Contratuais ............................................................................................................. 185 
Reajuste e Revisão ...................................................................................................................187 
Bens Públicos ....................................................................................... 190 
Domínio Eminente e Domínio Patrimonial .............................................................................. 191 
Classificações ........................................................................................................................... 192 
Afetação e Desafetação ............................................................................................................ 193 
Regime Jurídico ....................................................................................................................... 195 
Uso Privativo do Bem Público ................................................................................................. 197 
Intervenção do Estado na Propriedade .................................................. 202 
Intervenções Brandas ou Restritivas ......................................................................................... 203 
Servidão ............................................................................................................................... 203 
Requisição Administrativa ................................................................................................... 206 
Ocupação Temporária .......................................................................................................... 206 
Limitação Administrativa ..................................................................................................... 208 
Tombamento ........................................................................................................................ 210 
Classificação ..................................................................................................................... 213 
Efeitos .............................................................................................................................. 215 
Intervenção Drástica ou Supressiva .......................................................................................... 217 
Desapropriação .................................................................................................................... 217 
Modalidades ..................................................................................................................... 218 
Objeto .............................................................................................................................. 220 
Fases ................................................................................................................................ 222 
Retrocessão ...................................................................................................................... 227 
Desapropriação Indireta ................................................................................................... 229 
Agentes Públicos .................................................................................. 231 
Agente Político ........................................................................................................................ 233 
Particular em Colaboração ....................................................................................................... 234 
Servidor Público....................................................................................................................... 234 
Servidor Temporário ............................................................................................................ 236 
Cargos Públicos .................................................................................................................... 238 
Cargo Efetivo ................................................................................................................... 238 
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Cargo Vitalício ................................................................................................................. 239 
Cargos Comissionados ...................................................................................................... 239 
Acumulação de Cargos ......................................................................................................... 240 
Provimento no Cargo Público ............................................................................................... 241 
Promoção ......................................................................................................................... 241 
Readaptação ..................................................................................................................... 242 
Reversão ........................................................................................................................... 242 
Aproveitamento ................................................................................................................ 243 
Reintegração ..................................................................................................................... 243 
Recondução ...................................................................................................................... 243 
Remuneração ....................................................................................................................... 243 
Greve ................................................................................................................................... 245 
Responsabilidade Civil do Estado ......................................................... 246 
Evolução Histórica ................................................................................................................... 246 
Excludentes do Nexo Causal .................................................................................................... 248 
Quem tem Responsabilidade Objetiva? ..................................................................................... 250 
Denunciação da Lide ............................................................................................................... 252 
Omissão ................................................................................................................................... 253 
Prescrição ................................................................................................................................ 254 
Irresponsabilidade do Estado ................................................................................................... 254 
Ato Legislativo ..................................................................................................................... 255 
Ato Judicial .......................................................................................................................... 256 
 
 
 
 
 
 
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B I B L I O G R A F I A B Á S I C A : 
R A F A E L O L I V E I R A : C U R S O D E D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O 
MA N U A L D E I M P R O B I D A D E A D M I N I S T R A T I V A – R A F A E L O L I V E I R A E D A N I E L N E V E S 
A D M I N I S T R A Ç Ã O P Ú B L I C A , C O N C E S S Õ E S E T E R C E I R O S E T O R – R A F A E L O L I V E I R A 
P R I N C Í P I O S D O D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O – R A F A E L O L I V E I R A 
A C O N S T I T U C I O N A L I Z A Ç Ã O D O D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O – R A F A E L O L I V E I R A 
 
Outros autores: 
 Curso de Direito Administrativo – Alexandre Santos Aragão 
 Manual de Direito Administrativo – José dos Santos Carvalho Filho 
 Direito Administrativo – Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
 Curso de Direito Administrativo – Celso AntônioBandeira de Mello 
 
Bibliografia complementar por temas: 
Princípios do Direito Administrativo 
 Rafael Oliveira – Princípios do Direito Administrativo 
 Rafael Oliveira – A Constitucionalização do Direito Administrativo 
 
Organização Administrativa 
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro – Parcerias na Administração Pública 
 Administração Pública, concessões e terceiro setor – Rafael Oliveira 
 
Agências Reguladoras 
 Agências Reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico – 
Alexandre Santos de Aragão 
 Direito regulatório – Diogo de Figueiredo Moreira Neto 
 Administração Pública, concessões e terceiro setor – Rafael Oliveira 
 Direito administrativo regulatório – Marcos Juruena Villela 
 
Direito Administrativo Econômico 
 Regulação da atividade econômica (princípios e fundamentos jurídicos) – Salomão 
Filho 
 A Ordem Econômica na Constituição de 1988 – Eros Grau 
 Direito administrativo econômico – Carlos Ari Sunfeld 
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Consórcios Públicos 
 Consórcios públicos – Carvalho Filho 
 Consórcios Públicos: comentários à Lei 11.107/2005 – Odete Medauar e Gustavo 
Justino de Oliveira 
 Nova organização administrativa brasileira – Paulo Modesto (Coord.) 
 Administração Pública, concessões e terceiro setor – Rafael Oliveira 
 
Serviços públicos, concessões (Comuns e PPP) e permissões 
 Direito dos serviços públicos – Alexandre Aragão 
 Teoria Geral das concessões de serviço público – Marçal Justen Filho 
 Administração pública, concessões e terceiro setor – Rafael Oliveira 
 Parcerias público-privadas – Carlos Ari Sundfeld (Coord.) 
 
Terceiro setor 
 Direito do terceiro setor – Gustavo Oliveira (Coord.) 
 Administração pública, concessões e terceiro setor – Rafael Oliveira 
 
Controle dos atos administrativos 
 O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário – M. Seabra Fagundes 
 Controle jurisdicional da Administração Pública – Germana de Oliveira Moraes 
 DA convalidação e da invalidação dos atos administrativos – Weida Zancaner 
 
Licitações e Contratos Administrativos 
 Licitações e contratos administrativos – Flávio Amaral Garcia 
 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos – Marçal Justen 
Filho 
 Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico – Marçal Justen 
Filho 
 Licitações e contratos administrativos – Rafael Oliveira 
 Comentários à lei das licitações e contratações da Administração Pública – Jessé 
Torres Pereira Júnior 
 
Improbidade administrativa 
 Improbidade Administrativa – Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves 
 Manual de Improbidade Administrativa – Daniel Neves e Rafael Oliveira 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
 
Processo Administrativo 
 Processo Administrativo – Egon Bockman Moreira 
 Processo administrativo federal – José dos Santos Carvalho Filho 
 A processualidade no direito administrativo – Odete Medauar 
 As leis de processo administrativo – Carlos Ari Sundfeld (Coord.) 
 
Bens Públicos 
 Bens Públicos- Floriano de Azevedo Marques Neto 
 
Desapropriação 
 A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência – José Carlos de Moraes 
Salles 
 
Responsabilidade Civil do Estado 
 Responsabilidade civil do Estado – Juarez Freitas (Coord.) 
 
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INTRODUÇÃO 
ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Aula 01 – 11/03/2015 – Pt. 011 
O Direito Administrativo que conhecemos surge juntamente com o Estado de Direito. 
Antes do Estado de Direito, vigorava o Estado Absolutista, quando era impensável o 
Direito Administrativo como ramo autônomo do Direito. Afinal, o Estado não encontrava 
limites na ordem jurídica. 
O Estado absolutista era ilimitado – não encontrava qualquer limite para sua atuação. 
Nesse contexto, o próprio Estado se confundia com a figura do Monarca. 
O Rei e o Estado eram praticamente a mesma coisa, lembrando aqui da frase do Rei Sol, 
Luís XIV, “O Estado Sou Eu”. 
Durante muito tempo, esse monarca fundamentava seu poder numa legitimidade divina. 
Ou seja, o rei se autoproclamava o representante de Deus na Terra. Se o Estado era o Rei, 
e o Rei era o Estado, e o Rei era uma espécie de representante de Deus na Terra, e Deus é 
infalível, então o Rei também não errava. Ora, se o Rei não erra e o Rei é o Estado, então o 
Estado não erra. Era a ideia do Estado irresponsável, que não poderia ser responsabilizado 
perante os seus súbitos. 
Essa etapa de irresponsabilidade civil do Estado é justamente a Absolutista, The King Can 
Do No Wrong. Se o Estado era ilimitado, não havia como pensar num Direito 
Administrativo tal como conhecemos, que justamente estuda as relações entre o Estado e o 
cidadão, ou o Estado e o próprio Estado. 
Nesse período, ocorrem revoluções liberais, tal como a Revolução Francesa de 1789. A 
revolução derruba o Estado Absolutista que vigorava até então, consagrando três grandes 
limites para atuação do Estado. Ou seja, o Estado que era ilimitado passa então a ter 
limites na sua atuação: 
(i) princípio da legalidade: embora o p. da legalidade tenha previsão em outros 
documentos mais antigos, como obras filosóficas e a Magna Carta de 1215, ele 
é consagrado de forma definitiva na Revolução Francesa. A legalidade é 
concebida nesse momento como uma limitação para atuação do Estado e como 
uma habilitação para atuação do Estado. Hely Lopes Meirelles dizia que a 
Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei autoriza. Essa concepção 
da legalidade é repetida até hoje: o Estado só pode fazer o que a lei autoriza. O 
povo elege seus representantes, que teoricamente falam em seu nome. Portanto, 
se o Rei só agiria quando houvesse autorização legal, isso na prática significaria 
que o Rei só faria o que o povo autorizasse por meio dos seus representantes. 
(ii) Consagração definitiva de um p. de separação de poderes. A ideia de separação 
de funções ou de poderes é contrária à concentração desses poderes, que levaria 
potencialmente a novas arbitrariedades. Concentrar poderes nas mãos de um 
 
1 Estou dispersa. Pode faltar alguma coisa. 
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órgão ou pessoa é um caminho à arbitrariedade. A separação de função ou de 
poderes teria objetivo de limitar o poder estatal. 
(iii) Declaração de direitos do homem e do cidadão: é uma espécie de catálogo de 
direitos fundamentais, chamados pela doutrina de “primeira geração”: direito 
de propriedade, direito à liberdade... Enfim, são direitos que colocam para o 
Estado um dever de abstenção. 
 
Portanto, a partir da Revolução Francesa o Estado é limitado. Caracterizamos então um 
novo modelo de Estado, saindo de cena o Estado Absolutista e entrando o Estado de 
Direito, que conhecemos até hoje. 
Com o surgimento do Estado de Direito, o Estado tem limites na sua atuação e é possível 
pensar num ramo do Direito que regulará as relações estatais. Podemos falar num Direito 
Administrativo, que estuda as relações internas do Estado e as relações entre o Estado e os 
cidadãos. 
Os Manuais de Direito Administrativo dizem que o surgimento deste seguimento foi com o 
caso BLANCO, julgado em 1783, antes mesmo da Revolução Francesa. O Judiciário 
francês apontou para este novo ramo do Direito. 
O Caso Blanco envolvia o atropelamento de uma criança chamada Agnes Blanco em 
Bordeaux, por uma vagonete que transportava fumo. A família buscou uma reparação. Na 
França, temos um sistema de dualidade de Jurisdição: uma Justiça julga casos envolvendo 
particulares(Corte de Cassação), aplicando o direito privado, e outra Justiça julga casos 
envolvendo o Estado (Conselho de Estado). 
Houve um conflito de competências nesse caso: a Corte de Cassação disse que não teria 
competência para apreciar a questão, porque a vagonete que atropelara a criança pertencia 
a uma concessionária prestadora de serviço público. Portanto, detrás do caso havia uma 
prestação de serviço público, atividade do Estado que ensejaria aplicação de regras 
próprias, e não o Código Civil napoleônico. Já o Conselho de Estado entendeu que não lhe 
competia julgar isso, porque havia uma empresa privada contra uma criança. 
Para tal sorte de conflitos, existe o Tribunal de Conflitos. Neste caso, entendeu que o 
Conselho de Estado, com seu contencioso administrativo, seria o competente para apreciar 
a questão, já que envolvia o serviço público, mesmo que o Estado não estivesse 
diretamente envolvido. Teria nascido aí o direito administrativo, atrelado à concepção de 
serviço público. 
Pt. 02 
 
 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
OBJETO 
Ramo do Direito Público que tem por objeto as regras e os princípios aplicáveis à atividade 
administrativa preordenada à satisfação dos direitos fundamentais. 
Mas o que é atividade administrativa? Prevalece na doutrina um conceito residual: Odete 
Medauar, Diogo de Figueiredo Neto, dentre outros, dizem que trata-se da atividade que 
não seja legislativa (inovar na ordem jurídica com generalidade e abstração) e nem 
jurisdicional (resolver conflitos de interesse com força de definitividade – coisa julgada). 
Portanto, o que não for atividade legislativa e nem jurisdicional é uma atividade 
administrativa. 
 
MODELOS DE ESTADO E HISTÓRICO 
BRASILEIRO 
Estado Liberal é o Estado de Direito que surge após a Revolução Francesa. Vigorava, antes 
dele, o Estado Absolutista. Portanto, com o surgimento do Estado de Direito, as pessoas 
tinham medo do Estado. 
No surgimento do Estado de Direito, as pessoas tinham medo do Estado. Logo, a função a 
ser por ele exercida seria negativa, tímida: garantir propriedade, liberdade e outros direitos 
de primeira geração. O Estado é visto como um “mal necessário”, para evitar a guerra de 
todos contra todos. Por isso, é um Estado abstencionista, que deixa o mercado se auto-
regular (mão invisível do mercado). 
Isso gerava um problema, porque o mais forte impunha a sua visão em detrimento do mais 
fraco: empregador em relação ao empregado, o fornecedor sobre o consumidor, etc. O 
estado abstencionista gerou desigualdades materiais. 
A crise da bolsa nos EUA em 1929 coloca em xeque esse modelo de Estado. Deixar tudo 
para ser regular pelo próprio mercado não deu certo, o mercado quebrou, sobreindo a 
grande depressão econômica. Vem o New Deal, com um pacote de intervenções para 
recuperar o país. 
Teoricamente surge na Europa um segundo modelo de Estado, o Estado Social de Direito. 
Ao contrário do modelo anterior, seria um Estado mais ativo, prestacional. Esse Estado 
seria prestador de serviços, fornecedor de bens... O Estado faz mais intervenções na ordem 
econômica e social para tentar propiciar uma igualdade material entre os indivíduos. 
Esse Estado também entra em crise, porque acabou assumindo inúmeras funções: prestava 
diretamente serviços de telecomunicações, energia, saúde, transporte... 
Chegou um momento em que esse Estado Social de Direito ficou “inchado”, com muitas 
tarefas e sem velocidade e eficiência que seriam necessárias. O grande símbolo foi na 
década de 80, quando começa uma crise fiscal ao redor do mundo. 
Ou seja, começa um movimento mundial de ajuste fiscal, percebendo que o Estado não 
pode fazer tudo aquilo, seja pela falta de dinheiro ou de eficiência. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
Na década de 90, começa o nosso movimento no Brasil de diminuição do Estado, seja pela 
crise fiscal ou pela ausência de eficiência e de dinheiro para novos investimentos. Por 
opção política, o Estado resolve fazer um redimensionamento, diminuindo seu tamanho. 
Foi o programa nacional de desestatização. 
No Brasil, na déc. 90, o Estado começa a enxugar a máquina administrativa, devolvendo 
atividades econômicas para particulares e delegando a eles serviços públicos 
(permissionárias e concessionárias). 
Falamos “devolver” porque atividade econômica é livre iniciativa; além, entrega-se 
serviços públicos através de delegação. Várias entidades estatais são privatizadas. 
Seguindo este movimento, teríamos um Estado liberal, que não faz intervenções na 
economia e está enxugado ao máximo. Mas, como vimos, isso não deu certo nos EUA. 
Depois da crise de 1929, os EUA criaram lá agências reguladoras. O Brasil copiou isso: na 
déc. 90, após enxugar a máquina o Estado adotou a terceira via, de Estado Regulador. 
Na déc. 90, quando o Brasil desestatizava atividades e delegava serviços públicos, 
devolvendo atividades econômicas, também criou agências reguladoras inspiradas no 
modelo americano. 
Ao invés de o Estado ser o prestador da atividade, ele se limitará a regulá-las. Tais agências 
reguladoras não prestam atividades para os consumidores usuários, mas regulam a 
prestação dessas atividades pelas concessionárias ou permissionárias. A prestação, 
portanto, é indireta, via regulação. 
O Estado só prestará atividades subsidiariamente, se o particular não tiver interesse ou 
condições práticas de prestar por si mesmo. 
A década de 90 faz transformação profunda no Direito Administração. Ali surge não 
apenas um “novo” tipo de Estado (regulador, subsidiário), mas também um novo perfil de 
Administração Pública, que se convencionou chamar de Administração Pública 
GERENCIAL 
Essa Administração Pública GERENCIAL também é conhecida como Administração 
Pública DE RESULTADOS, tendo como principal símbolo a EC 19/98. Dentre outras 
coisas, essa EC inseriu no art. 37 CF o princípio da eficiência. 
Essa inserção do p. da eficiência foi mais simbólica, mas a EC também trouxe mecanismos 
concretos de eficiência, como o art. 37, §8º CF (contrato de gestão interno2), aumenta o prazo 
para aquisição da estabilidade e exige para tanto uma avaliação de desempenho (art. 41). 
Também foi inserida a perda de cargo para o servidor estável em caso de insuficiência de 
desempenho. 
Essa Administração Pública GERENCIAL substitui a Administração Pública 
BUROCRÁTICA. Se a AP até então estava preocupada com procedimentos formais e 
 
2 Contrato celebrado dentro da própria Administração Pública. O Poder Público coloca para seus 
órgãos e entidades administrativas metas de desempenho. Em contrapartida, a autonomia do órgão 
ou entidade seria aumentada. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
burocracia, ela muda o seu perfil para se preocupar com a eficiência e, portanto, com os 
resultados da atividade estatal. 
Por exemplo, embora o contrato administrativo em regra deva ser escrito, a jurisprudência 
admite que a Administração deve pagar o contrato verbal que foi celebrado numa situação 
de emergência, em virtude da boa-fé e da vedação de enriquecimento ilícito. Note que um 
formalismo foi desrespeitado, mas numa Administração que prima por outros princípios, 
ainda assim exige-se o cumprimento do acordo. 
Pt. 03 
O Neoconstitucionalismo surge após a 2ª G.M. Naquela época, foram praticadas 
atrocidades, com perseguição a grupos minoritários, com base na legislação vigente. 
Percebeu-se, portanto, que durante a 2ª G.M. o Estado cometeu arbitrariedades respaldado 
pela lei, o que mostrou que a lei não era suficiente para legitimar uma atuação doEstado. 
A ideia positivista de que o Direito se resumia à Lei e de que bastaria respeitá-la para a 
atuação ser correta foi mitigada após a 2ª. G.M. 
Entra em cena um novo constitucionalismo, com três características comuns: (i) 
consagração do Regime Democrático; (ii) controle de constitucionalidade; (iii) previsão de 
direitos fundamentais, que passaram a figurar numa posição central, especialmente a 
dignidade da pessoa humana. 
Essas novas Constituições acabaram reaproximando direito e moral, como ficou claro pela 
consagração de diversos princípios éticos, que a partir de agora pautariam a atuação do 
Estado. 
Alguns autores falaram em ‘pós-positivismo’, expressão que surge no Brasil com Paulo 
Bonavides. A principal novidade é que o pós-positivismo garante força normativa primária 
para os princípios jurídicos (caráter normativo primário, força vinculante). 
Até então, durante o período do Positivismo, os princípios até eram normas, mas sua força 
normativa era subsidiária ou secundária. 
LINDB, art. 4º - aplicação dos princípios apenas quando houver lacunas, ou seja, na 
ausência de regras regendo o tema. 
Majoritariamente, afirma-se que as normas jurídicas se dividem em duas categorias: 
normas e princípios. 
Princípio da Juridicidade significa que não basta ao agente público respeitar a lei: para 
que sua atuação seja válida, ele deve respeitar todo o Direito, inclusive os Princípios. O 
p. da juridicidade é um plus em relação ao p. da legalidade. Pelo p. da legalidade, basta o 
agente público respeitar a lei; pelo p. da juridicidade, ele deve respeitar todo o Direito. 
A centralidade nos direitos fundamentais traz uma mudança de perfil e de interpretação do 
ordenamento. A partir de agora, interpreta-se o Direito Público e o Direito Privado de 
forma preordenada a satisfazer direitos fundamentais. 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
FONTES 
a) Lei (juridicidade) -> é a concepção clássica de que o administrador só pode fazer o 
que a lei autoriza. Com o neoconstitucionalismo e pós-positivismo, há uma 
juridicidade, porque o administrador não pode se satisfazer em obedecer apenas à 
lei, ele deve observar o Direito como um todo, incluindo princípios. 
 
b) Doutrina -> os autores trazem opiniões técnicas, que de alguma forma influenciam 
o administrador ou intérprete. Falamos que a doutrina é fonte indireta, porque de 
alguma forma é trazida por aqueles que farão as normas de conduta. Logo, a 
doutrina não é fonte direta. 
 
c) Jurisprudência 
 
d) Costumes – alguns autores dizem que o costume é fonte do Direito Administrativo, 
mas para isso é preciso relativizar o conceito clássico de p. da legalidade 
administrativa. Temos três ordens de costumes: (i) secundum legem -> de acordo 
com a lei (a própria lei faz menção à utilização do costume para solucionar a 
questão); (ii) praeter legem -> utilizado na lacuna da lei (art. 4º LINDB); (iii) contra 
legem -> não é admitido no ordenamento, não podendo servir como fonte do 
Direito Administrativo. 
 
e) Precedentes Administrativos – são as decisões tomadas no âmbito da 
Administração Pública. Observar um precedente é garantir isonomia e coerência 
administrativa, ou seja, em casos iguais o Estado decidirá da mesma maneira. 
 
INTERPRETAÇÃO 
a) Interpretação lógico-gramatical 
b) Interpretação histórica – considera o contexto de produção da norma e o momento 
em que ela foi produzida. 
c) Interpretação sistemática – todo o ordenamento jurídico deve ser interpretado em 
conjunto, havendo harmonia na interpretação das normas. 
d) Interpretação teleológica 
 
Pt. 04 
 
 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
INTEGRAÇÃO 
Integração é a expressão utilizada quando há lacunas no ordenamento jurídico. Para tanto, 
existem vários mecanismos, como notamos no art. 4º LINDB. 
O principal instrumento para superação de lacunas é a ANALOGIA, que pode ser de 2 
tipos: 
a) Analogia Legal ou kgis 
b) Analogia Jurídica ou iuris 
Diogo de Figueiredo admite analogia legal no Direito Administrativo, mas não a analogia 
jurídica. Porém, a maioria da doutrina admite ambos os tipos de analogia no Direito 
Administrativo. 
Na analogia legal, o intérprete busca no ordenamento jurídico uma regra que trata de caso 
semelhante, utilizando-a para resolver a lacuna. Ou seja, aplica a regra expressa ao caso 
concreto que não tem regulação específica. 
A analogia jurídica é feita quando, ao invés de o intérprete buscar regra para aplicar à 
lacuna, ele olha sistematicamente para o ordenamento. Sem trazer regra específica, retira 
da interpretação sistemática do ordenamento uma norma, com a qual resolverá o caso 
lacunoso. 
 
PRINCÍPIOS DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
Art. 37 CF + art. 2º da Lei 9.784/99 
Como vimos, os princípios hoje são considerados normas jurídicas de primeiro grau 
(primárias), vinculando tanto quanto as regras. Houve um aumento de sua importância nos 
últimos anos. 
No Direito Administrativo, temos princípios expressos e não expressos (implicitamente 
colocados na CF, mas reconhecidos por doutrina e jurisprudência). Neste último caso, 
falamos em princípios implícitos ou reconhecidos. 
A tendência é que os princípios implícitos se transformem em algum momento em 
princípios expressos. São reconhecidos pela doutrina e jurisprudência, então em algum 
momento o legislador resolve positivá-los. 
Ex.: art. 2º da Lei 5.427 do ERJ 
 
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
No Brasil, temos uma concepção clássica de legalidade, cuja grande referência é o Hely 
Lopes Meirelles: legalidade significa que a Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei 
autoriza, já para os particulares, a legalidade significa que o particular pode fazer tudo aquilo que a 
lei não proíbe. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
Essa afirmação destaca a autonomia da vontade: o indivíduo tem autonomia, ele faz o que 
quiser, pois se não há previsão em lei não há proibição. 
 
Críticas em relação à versão clássica: 
Pela versão anterior, o particular pode fazer o que quiser, em liberdade que só é restringida 
pela lei. Na lacuna, o indivíduo faria o que quisesse, mas não é bem assim hoje, sobretudo 
com a constitucionalização do Direito Civil (aplicação horizontal dos direitos 
fundamentais – aplicação direta da CF em relações privadas). 
Ex.: caso da associação de compositores musicais que excluiu um associado sem qualquer 
motivação, alegando previsão no estatuto e ausência de lei que obrigasse à exposição de 
motivação. O STF disse que a associação estava equivocada, porque o particular pode 
fazer tudo o que a lei não proíba e nem seja proibida pela CF. Portanto, a atitude não pode 
violar preceitos fundamentais da CF, dentre eles o devido processo legal, que exige 
motivação. Sem ela, o excluído não tem como saber as razões da exclusão e, portanto, não 
tem como se defender, o que viola contraditório e ampla defesa, além do que essa exclusão 
imotivada pode mascarar perseguições por razões de religião, de sexo, de etnia, etc. 
Portanto, o particular não deve observar apenas a lei, mas sim a juridicidade. 
Também ficou mitigada a ideia de que o Estado não pode fazer nada sem uma lei 
autorizadora, abrindo-se cada vez mais hipóteses, p.e., em que é cabível o decreto 
autônomo (desacompanhado de uma lei). Pensemos nas Resoluções do CNJ e do CNMP. 
O CNJ pode editar resoluções normativas mesmo sem lei prévia, como ocorreu no caso do 
nepotismo. Depois, o STF estendeu a proibição de nepotismo para todos os Poderes, 
entendendo que pouco importa a lei, já que a vedação do nepotismo deriva de princípiosconstitucionais da moralidade, eficiência, igualdade... 
 
Por trás da concepção clássica do Hely, existem duas ideias: (i) supremacia da lei; (ii) 
reserva da lei. 
Porque a lei é suprema, no conflito de um ato com a lei, esta prevalece, considerando-se o 
ato ilegal. 
A reserva de lei significa que algumas matérias devem estar previamente estabelecidas em 
lei. Se a lei não tratou daquele assunto, o agente público não poderá atuar. 
O Estado só pode fazer o que a lei autoriza, sem lei o Estado não atua. Por isso, na 
concepção clássica de legalidade administrativa, vigoram tanto a supremacia da lei quanto 
a reserva de lei. 
Doutro lado, se o particular pode fazer tudo o que a lei não vedar, segundo a ideia do Hely 
haveria a supremacia da lei (porque se um contrato contrariar a lei é esta quem vale), mas 
não a reserva de lei. Afinal, o particular não precisa que a matéria venha tratada na lei para 
atuar. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
Para a legalidade administrativa, é reserva de lei + supremacia de lei. Para o particular, só 
a supremacia de lei. 
Mais do que respeitar a lei, como vimos o Administrador deve respeitar todo o Direito, ao 
que chamamos de p. da juridicidade. 
 
Aula 02 – 11/03/2015 – Pt. 01 
PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
A impessoalidade comporta 2 sentidos diversos. No primeiro, confunde-se com igualdade / 
isonomia. O Estado deve tratar igualitariamente as pessoas, tendo por base uma igualdade 
material (e não apenas formal). 
A segunda ideia é a proibição de promoção pessoal. Quando o agente público atua, não 
deveria satisfazer interesses próprios – ele deve é satisfazer interesse público. Também neste 
sentido, ele atua de forma impessoal. Não deve promover seus interesses privados por meio 
de suas atividades. 
Art. 37, §1º, CF. 
 
PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
Art. 37 CF + art. 2º da Lei 9.784/99 
Para a atuação ser válida, não basta respeitar a lei. Por isso, tecnicamente moralidade e 
legalidade não se confundem. Legalidade seria respeitar a lei, moralidade seria atuar 
segundo padrões éticos, de boa-fé... 
V. S.V. 13 – aqui, o STF conclui que, mesmo não havendo previsão em lei, a contratação 
de parentes para cargos comissionados violaria, dentre outros princípios, a moralidade. 
O perigo deste princípio é que, na prática, ele se torne uma moralidade pessoal do juiz, 
pelas suas inspirações religiosas, sua experiência de vida, etc., aplicada aos casos concretos. 
Isso transformaria a atuação judicial em tão arbitrária quanto o próprio Estado. 
Esse princípio significa que o Estado deve atuar de forma ética, moralmente adequada. 
 
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
Vem atrelada à ideia de transparência pública: os atos do Poder Público devem ser 
publicizados, disponibilizados às pessoas em geral. 
Esse princípio em grande medida viabiliza o direito à informação (art.5º CF) e a 
Democracia. 
O sigilo é uma exceção e deve haver um ônus argumentativo maior para legitimá-lo. 
Prevaleceu, p.e., que p extrato de cartão corporativo deve ser publicizado. Cada vez mais o 
ordenamento jurídico pede transparência e publicização dos atos. 
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São instrumentos para garantir esse princípio o direito de petição, o direito de certidão, o 
mandado de segurança e o habeas data. 
Qualquer pessoa pode peticionar perante a AP para fazer valer seus direitos ou apresentar 
denúncias, direito de petição que não pode ser condicionado ao pagamento de valores. 
Também há um direito de requerer certidão.. 
 
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
Pt. 02 
Art. 37 CF, pela EC 19/98 
Esse princípio sinaliza a transformação da AP burocrática na AP gerencial. A atuação do 
Estado seria pautada pela efetivação das finalidades impostas. A AP gerencial, ao contrário 
da Administração burocrática, relativiza as formalidades e dá maior ênfase ao resultado 
que deve ser alcançado pela atividade estatal. 
Há vários instrumentos que foram incorporados a partir da déc. 90 para garantir a 
eficiência da atuação estatal, como os contratos de gestão interno (art. 37, §8º CF) e a 
avaliação de desempenho para adquirir estabilidade (art. 41, §4º) ou exoneração por 
insuficiência de desempenho (ainda não tem aplicação prática porque o §1º remete a uma 
regulamentação por LC, que não foi promulgada). 
Outro exemplo é a duração razoável do processo, seja administrativo ou judicial. 
 
PRINCÍPIOS NÃO EXPRESSOS NA 
CONSTITUIÇÃO 
Embora não sejam mencionados na Constituição (implícitos), muitos deles foram 
positivados nas normas infraconstitucionais (e, portanto, tornam-se explícitos nestes 
diplomas). 
 
PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E DA 
MORALIDADE 
Discute-se no Direito Constitucional se estes princípios seriam fungíveis, ou seja, se 
serviriam para a mesma coisa. Alguns, como Humberto Ávila, entendem que esses dois 
princípios seriam aplicados a diferentes situações, fazendo uma situação entre ambos. A 
doutrina, porém, tem usado proporcionalidade e razoabilidade como se fossem fungíveis, 
apesar de sua diversidade histórica. Neste segundo caso está o Barroso, que defende uma 
aplicação fungível entre razoabilidade e proporcionalidade. 
O STF tem usado os dois termos quase como sinônimos. 
A razoabilidade surge nos EUA, a proporcionalidade surge na Alemanha. A razoabilidade 
nasce da interpretação da cláusula do devido processo legal. A Suprema Corte Americana 
retirou o p. da razoabilidade ao interpretar o devido processo legal, que por meio tempo 
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nos EUA tinha conteúdo procedimental. Portanto, respeitar o devido processo legal seria 
respeitar regras processuais (ex.: contraditório, ampla defesa...). 
Ao lado deste, passou-se a falar em devido processo legal substantivo, sinônimo de 
razoabilidade, significando que o Estado não pode atuar de forma arbitrária e desmedida. 
Com base nessa razoabilidade, poderiam ser anulados atos da Administração Pública. 
Na Alemanha, o p. da proporcionalidade é estabelecido pela Suprema Corte alemã a partir 
da cláusula constitucional do Estado de Direito (seria impossível imaginar um Estado de 
Direito que atue sem respeitar proporcionalidade. O Estado que atua de forma 
desproporcional é arbitrário, e não de Direito). 
Estamos agora num Estado que observa a ordem jurídica e que, portanto, não atua com 
excessos. 
Retira-se a proporcionalidade também das normas constitucionais que consagram direitos 
fundamentais. Se o Estado deve respeitar propriedade e segurança, precisa atuar com 
proporcionalidade, sem excessos. A própria exigência de direitos fundamentais pressupõe 
que a atuação do Estado seja proporcional. 
No Brasil, a CF não trouxe expressamente esses princípios, embora os reconheça 
implicitamente. Podemos retirá-los tanto do devido processo legal (inspiração norte-
americana), previsto no art. 5º, quanto do art. 1º que fala em Estado Democrático de 
Direito e dos artigos que consagram direitos fundamentais (inspiração alemã). 
 
T E S T E S D A P R O P O R C I O N A L I D A D E O U S U B P R I N C Í P I O S 
1) Adequação (ou idoneidade) 
2) Necessidade 
3) Proporcionalidade em sentido estrito 
 
Se a atuação estatal esbarrar num desses 03 testes, será considerada desproporcional e, 
portanto, invalidada. 
ADEQUAÇÃO (IDONEIDADE) -> para ser proporcional, o ato estatal deve ser idôneo, 
adequado para o cumprimento da sua finalidade, ao menos em tese. 
Qual o fim que o Estado está buscado? X. O meio escolhido é teoricamente adequado ou 
por meio deste caminho jamais alcançará aquela finalidade? Se não cumprir a finalidade 
perseguida, percebemosdesde já que o ato é desproporcional. 
Ao falar de adequação, Humberto Ávila diz que “não dá para tapar o sol com a peneira”. 
Se o meio é inadequado, se ele não consegue levar àquele objetivo, então ele será 
desproporcional. Ex.: o STF declarou desproporcional a exigência de capacidade técnica 
ou formação universitária para as funções de corretor e jornalista. O STF entendeu que 
essas exigências (capacidade técnica para corretor, ou diploma para jornalista) não seriam 
adequadas para a finalidade perseguida, qual seja, garantir profissionais de melhor 
qualidade nessas áreas. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
Pense, p.e., de um ex-jogador de futebol que nunca fui à escola, mas que sabe comentar 
muito melhor o jogo desportivo do que aquele profissional que se formou na faculdade de 
jornalismo. 
 
NECESSIDADE => se o Estado tem 02 ou mais caminhos para alcançar uma mesma 
finalidade, deve escolher o caminho que restringe menos direitos. 
 02 caminhos 
 Ambos alcançam o mesmo objetivo 
 O Estado deve usar o caminho menos restritivo de Direitos 
Por este subprincípio, se é possível resolver um problema de saúde na perna através de uma 
incisão, é desproporcional amputá-la; se é possível resolver o problema de poluição com a 
instalação de um filtro, é desproporcional a interdição da fábrica. 
Note que, nos nossos exemplos acima, qualquer das medidas poderia resolver o problema. 
Ou seja, em tese todas são adequadas para atender àquela finalidade, mas uma medida é 
muito mais restritiva que a outra, enquanto ambas atendem à mesma finalidade. Pela 
proporcionalidade, deve-se optar pela opção menos restritiva. 
Pt. 03 
PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO => muitos autores do Direito 
Constitucional dizem que nesse 3º teste está a ponderação entre normas, entre princípios. 
Ou seja, aqui teríamos que fazer uma ponderação entre princípios colidentes no caso 
concreto. Assim, determinar-se-ia se no caso concreto prevalecerá o princípio A ou B. 
 
SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O 
INTERESSE PRIVADO 
Esse é um princípio antigo, mas que atualmente tem levantado um largo debate. 
Tradicionalmente, os autores do direito administrativo afirmavam que existe um p. de 
supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Celso Antônio entende que este 
princípio seria tão importante que funcionaria como uma “pedra de toque” do Direito 
Administrativo. Di Pietro também ressalta sua importância. 
Essa doutrina tradicional nunca chegou a afirmar que todo e qualquer interesse público que 
realmente prevaleceria sobre o interesse privado. Ou seja, mesmo a doutrina mais 
tradicional, que sempre falou a supremacia, nunca chegou a dizer que ela seria absoluta e 
que todo e qualquer interesse público prevaleceria sobre o interesse privado. Fazia-se a 
distinção entre interesse público primário e secundário. Essa distinção vem da doutrina 
italiana e por aqui no Brasil foi Celso Antônio quem se inspirou na ideia, sendo imitado 
por outros. 
Interesse público primário traduz interesses que dizem respeito às finalidades do próprio 
Estado. Para que o Estado exige? Para proteger liberdade, propriedade, vida, etc. Isso 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
constitui o interesse público primário, que traduz a efetivação dos direitos fundamentais, 
com as verdadeiras finalidades perseguidas pelo Estado. 
O interesse público secundário também é chamado de interesse público instrumental. 
Engloba instrumentos dos quais o Estado se vale para alcançar suas finalidades, ou seja, 
para alcançar o interesse primário. A educação é interesse primário, mas para concretizar 
isso o Estado precisa contratar professores, desembolsar dinheiro, adquirir um imóvel... O 
interesse secundário envolve bens, os agentes do Estado e recursos orçamentários. 
Para a doutrina clássica, a supremacia do interesse público sobre o interesse privado na 
verdade é uma supremacia do interesse PRIMÁRIO. 
Ex.: o Estado formaliza contrato com empresa privada, que fornece tempestivamente os 
serviços contratados. Um dia, o Estado resolve parar de pagar e ainda assim a empresa 
deve continuar prestando os serviços. Esse interesse de parar de pagar seria um interesse 
público secundário, que não prevalece sobre o interesse particular. Ademais, o Estado não 
pode usar um pseudo-interesse público para oficializar um calote, ou seja, para formalizar 
um ilícito contratual. 
 
De algum tempo para cá, surgiram autores criticando o p. da supremacia do interesse 
público sobre o interesse privado. O primeiro deles foi o Humberto Ávila, depois vieram 
Daniel Sarmento, Alexandre Santos de Aragão, Gustavo Binenbojm, Ricardo Schier... 
Cada um foi escrevendo artigos sobre esta crítica, até que resolveram se unir numa obra 
coletiva intitulada Interesses Públicos versus Interesses Privados. A escola de SP continua 
defendendo a supremacia do interesse público, aliás foi editado um livro coordenado pela 
Di Pietro parecendo rebater a obra anterior. 
Os críticos dizem que não haveria supremacia abstrata de um ‘pseudo-interesse público’ 
sobre o interesse privado. Sarmento chega a dizer que hoje, ao invés de supremacia do 
interesse público, haveria uma supremacia do interesse privado. 
São 02 argumentos principais para crítica: 
I) A CF não estabeleceu a primazia de um interesse sobre o outro. Fala na necessidade de 
proteger o bem comum (interesse público, talvez) logo nos seus primeiros artigos, mas 
consagra no art. 5º ss direitos individuais privados, como o direito à saúde, à educação... 
Como essas normas são originárias e não há inconstitucionalidade de norma originária, e o 
Estado deve velar por interesses individuais, então não há uma hierarquia em tese de um 
interesse sobre o outro. Ambos os interesses aparecem na redação originária da CF, e para 
resolver isso só por meio de ponderação no caso concreto. 
II) Quem disse que o interesse público é contrário ao interesse privado? Muitas vezes, a 
implementação do interesse público passa necessariamente pela implementação do 
interesse privado. A matrícula de uma criança é direito individual privado à educação, mas 
também há aí um interesse público. A CF fala em garantir o bem comum (e não interesse 
público), o que perpassa eventualmente pela satisfação de interesses privados. Muitas 
vezes, satisfazer o interesse privado é satisfazer o interesse público, então ao invés de uma 
colisão com supremacia em abstrato haveria um diálogo entre esses interesses. Para saber 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
se o direito é legítimo, devemos analisar o caso concreto, se há previsão no ordenamento 
jurídico, como o ordenamento abarca o tema, etc. 
 
Para a maioria, ainda prevalece o interesse público sobre o interesse privado. 
 
Pt. 04 
PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE 
Esse princípio sempre foi atrelado à prestação dos serviços públicos, por isso muitos 
autores falam em p. da continuidade dos serviços públicos. 
Os serviços públicos devem ser prestados de forma contínua, ininterrupta. Se há serviços 
públicos que garantem direitos básicos das pessoas, a sua paralisação levaria à inefetividade 
dos direitos fundamentais. Por isso, a regra é que esse serviço deve ser prestado de forma 
contínua. 
Art. 6º, §1º, Lei 8.987/95. 
A continuidade não significa necessariamente que o serviço deve ser prestado 7 dias por 
semana, 365 dias por ano. Depende do serviço. Quanto mais essencial o serviço, mais 
contínua deve ser sua prestação, e vice-versa. 
Uma biblioteca pública, por exemplo, não precisa funcionar 24 horas por dia, 365 dias por 
ano. Quem vai à biblioteca às 7 da manhã de sábado?Razoavelmente, não se espera que 
ninguém faça isso, então é possível estabelecer horários mais restritos para seu 
funcionamento, até em virtude da proporcionalidade. O contrário, p.e., para hospitais com 
atendimentos de emergência. 
Veremos ao longo do programa discussões concretas relacionadas a esse princípio. Ex.: 
interrupção do serviço público perante usuário inadimplente (ex.: se Joãozinho não pagou 
a conta de luz, a concessionária pode interromper o fornecimento? Como regra, o STJ tem 
admitido a interrupção do serviço público por falta de pagamento – art. 6º, §3º, II) e greve 
de servidores públicos estatutários (o STF diz que se aplica, por analogia, a lei de greve do 
celetista, L. 7783/89, para os servidores públicos estatutários). Outra polêmica é a exceção 
de não cumprido em contratos administrativos, se ela é cabível ou não, o que admitiria 
paralisar o cumprimento de um contrato administrativo (e não rescindir, já que o particular 
não pode rescindir unilateralmente contratos administrativos – ele precisa de concordância 
da Administração ou recorrer à via judicial). 
Art. 78, inc. XIV e XV, Lei 8.666 – a lei expressamente admite a exceção de contrato não 
cumprido, inclusive por atraso de pagamento pelo Estado em tempo superior a 90 dias. 
 
PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA 
Tutela é controle. Logo, quando falamos de autotutela, estamos falando de ‘autocontrole’, 
significando que o Estado pode controlar seus próprios atos. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
O Estado edita determinado ato. Tem o dever de verificar se tal ato é válido e se é 
conveniente e oportuno. Se não o for, o ato deve ser retirado do mundo jurídico. 
Quando o Estado faz o controle dos seus próprios atos, ele tem basicamente dois grandes 
caminhos: (1) deve anular o seu ato se houver ilegalidade (dever); (2) se o ato é legal, mas 
se tornou inconveniente ou inoportuno, pode revogá-lo. 
V. S. 346 e 473 STF 
Art. 53 e 54 da Lei 9.784/99 
PRINCÍPIOS DA CONSENSUALIDADE E DA 
PARTICIPAÇÃO 
A atuação do Estado tem sido cada vez mais consensualizada. O Estado cada vez mais 
busca instrumentos de consenso para agir; obviamente, ele pode simplesmente agir e impor 
isso ao indivíduo, mas a decisão estatal tem sido cada vez mais criada a partir de um 
diálogo com a sociedade. 
Ex.: art. 39, L. 8.666 – audiências públicas para licitações de grande vulto. 
As leis que criaram as agências reguladoras preveem audiências públicas para edição de 
normas técnicas; a PPP também seria precedida de audiência pública. 
Também é expressão daqui o consenso quando a AP, ao invés de multar pela poluição 
ambiental, permite que o particular invista aquele mesmo dinheiro em melhorias 
ambientais, o TAC na ACP, acordos de leniência.. 
Tudo isso reforça a legitimidade democrática das decisões e atos administrativos. 
 
PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA , 
CONFIANÇA LEGÍTIMA E BOA -FÉ 
Segurança jurídica e Estado de Direito são duas faces da mesma moeda, por isso o p. da 
segurança jurídica sempre esteve presente na doutrina administrativista. 
A segurança jurídica comporta 02 sentidos, um objetivo e outro subjetivo. No sentido 
objetivo, está-se analisando a relação jurídica; no sentido subjetivo, analisamos os seus 
sujeitos. 
No sentido objetivo, segurança jurídica significa estabilidade social, estabilidade das 
relações jurídicas (ex.: art. 5º, XXXVI, CF). 
No sentido subjetivo, focando no sujeito, a relação jurídica pretende proteger o sujeito, a 
boa-fé, a confiança que o Estado gera nos seus destinatários. Se o Estado faz uma promessa 
e depois a descumpre, sua atuação gera insegurança por violar as expectativas geradas nos 
indivíduos. 
Portanto, nesse sentido subjetivo há uma proteção da boa-fé tanto do Estado quanto do 
indivíduo. 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
O princípio da proteção da confiança legítima passou a ficar tão importante (protege direito 
adquirido, CJ, ato jurídico perfeito, como também as expectativas, quando o direito sequer 
foi incorporado) que passou a ser destacado pela doutrina brasileira. 
Com esse nome, o princípio da proteção da confiança surge na Alemanha, no famoso caso 
da viúva de Berlim. Era uma senhora cujo marido falecera na II G.M., quando as 
Alemanhas ainda eram divididas. Ela residia na Alemanha oriental e a Alemanha 
ocidental garantia uma pensão vitalícia, mas para isso exigia a sua mudança. Ela se muda 
para a Alemanha Ocidental e começa a receber a pensão. Depois, verifica-se que a pensão 
era ilegal, a viúva não havia preenchido um requisito legal, então a pensão é cassada. O 
Tribunal alemão determinou o retorno do pagamento até a morte da viúva, pelo p. da 
confiança legítima, que surge como forma de limitar a autotutela do Estado. 
Se há má-fé do administrado, a confiança não é legítima e, portanto, não goza de proteção. 
Não é também uma expectativa qualquer que será protegida. Exige-se uma expectativa 
qualificada, quando há de forma notória um ato do Estado que gere em homens médios 
uma intenção. 
O efeito negativo do princípio é impedir que o Estado anule seu ato, sob pena de violar a 
confiança legítima. Também há efeitos positivos: por esse princípio, pode-se exigir uma 
ação do Estado, tal como a convocação daqueles candidatos aprovados dentro das vagas 
do edital do concurso público. O STF usou expressamente o p. da confiança legítima para 
dizer que se há 20 vagas no edital e 30 pessoas passam, os 20 primeiros têm o direito de 
serem convocados, pela sua confiança legítima. 
Pela confiança legítima, o Estado não pode ir contra seus próprios atos (venire contra factum 
proprium). Se o Estado realiza a vistoria no veículo, através do DETRAN, dizendo que está 
tudo ok, não pode em seguida multá-lo por uma falha no veículo. Seria o caso de o sujeito 
acabar de sair da vistoria, onde o veículo é aprovado, e ao virar a esquina encontrar uma 
blitz, onde é aplicada uma multa, caberia até a anulação desse auto de infração, por violar 
a confiança legítima do administrado e representar um venire contra factum proprium. 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO | Rafael Oliveira 
Aula 03 – Pt. 01 – 18/03/2015 
ORGANIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA 
O Brasil adota a forma federativa de Estado. A Federação envolve descentralização política 
do Poder, o que significa que o Poder será politicamente descentralizado, distribuído entre 
entes federativos, que portanto serão dotados de autonomia política. 
Cada ente federado tem autonomia política, que envolve pelo menos três grandes 
capacidades: 
 Auto-organização -> cada ente federado tem autonomia para se organizar através 
de suas próprias normas. Por isso, temos normas federais, estaduais, distritais e 
municipais. 
 Autogoverno -> significa que cada ente federado tem autonomia para eleger seus 
próprios governantes. 
 Autoadministração -> significa que cada ente federado tem atribuições próprias, 
com competências administrativas próprias. Portanto, cada ente federado presta de 
forma autônoma seus serviços. 
Cada ente federado terá autonomia para se organizar administrativamente. Se um serviço 
deve ser prestado pelo Município, outro pelo Estado e outro pela União, cada ente 
federado dirá como prestará seu próprio serviço. O ente pode fazê-lo diretamente, por meio 
de seus próprios agentes públicos, ou pode criar uma pessoa jurídica nova, passando-lhe a 
incumbência de prestar o serviço. Por fim, ao invés de prestar diretamente ou criar PJ 
nova, o ente pode delegar o serviço para pessoa que já existe no mercado. Aqui, falamos na 
concessão e permissão de serviços. 
Cada ente federado tem autoadministração, ou seja, autonomia parase organizar ao 
prestar seus respectivos serviços. 
Essa divisão de atribuições, listada na CF, faz com que cada ente federativo tenha 
autonomia na prestação dos seus serviços, decidindo como vai fazê-lo, se é por meio de 
prestação direta, criando PJ ou delegando para uma pessoa que já existe no mercado. 
Ex.1: No Município X, temos uma escola pública com vários alunos matriculados. Depois, 
vem uma Lei X, que garante gratuidade para os estudantes na rede pública de ensino no 
Município nos transportes (passe livre). Nessa escola, estuda o Joãozinho, que reside no 
Município ao lado, o Y. Joãozinho pega um ônibus na porta da sua residência que o leva 
diretamente à porta da escola pública em X. Ele percebe que todos os amigos têm passe 
livre, menos ele, então a mãe o representa para propor uma ação em face do Município X 
para que também lhe conceda o passe livre. 
É descabido o passe livre, porque o Município X não tem legitimidade para falar desse 
transporte intermunicipal. Aliás, se a Lei X falasse desse transporte, ela seria 
inconstitucional. 
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O Município cuida de transporte intramunicipal (art. 30, inc. V, CF), enquanto o Estado 
cuida de transporte intermunicipal e a União cuida de transporte interestadual. 
Portanto, no nosso caso acima Joãozinho teria que acionar o Estado, verificando se ele tem 
alguma lei concedendo a gratuidade. Se não houver tal lei, Joãozinho teria que pagar sua 
própria passagem. 
 
Ex.2: o STF tem algumas decisões no que toca aos serviços de telecomunicações, 
declarando inconstitucionais leis estaduais que tratam desse serviço, mesmo que a 
justificativa teórica seja uma proteção ao consumidor. Art. 21, inc. XI, CF. 
 
Além do princípio federativo, não podemos olvidar a Separação de Poderes ou Separação 
de Funções. Temos uma tripartição de poderes típica dos Estados Ocidentais (Judiciário, 
Executivo e Legislativo), feita a partir de um critério de preponderância da função exercida 
por cada poder. 
Quando a CF faz a separação tripartite de poderes, fá-lo considerando o critério de 
preponderância: no Executivo, prepondera a função administrativa; no Legislativo, 
prepondera a função legislativa de inovar na ordem jurídica, trazendo direitos e obrigações; 
no Judiciário, prepondera a função julgadora, de resolver conflitos de interesse com força 
de definitividade. 
Pelo critério da preponderância, cada Poder exerce uma função de forma preponderante; 
aliás, é essa função preponderante que dá o nome a cada Poder. 
A separação de poderes, porém, não quer dizer que cada poder exerce apenas uma função, 
e sim uma função típica (preponderante) e funções atípicas, que em princípio seriam 
exercidas pelos outros Poderes. 
O Poder Judiciário normalmente julga, resolvendo conflitos, mas ele também exerce poder 
normativo (ex.: competência para os Tribunais fixarem seus regimentos internos) e função 
administrativa (ex.: concessão de férias a um servidor ou sua lotação ou sua punição em 
processo disciplinar). 
O Poder Legislativo em regra legisla, mas de maneira atípica exerce função judicante, 
como é o caso de o Senado processar e julgar o PR por crime de responsabilidade. 
Também exerce função administrativa ao dar férias para seus servidores, por exemplo. 
Onde houver função administrativa, aplicaremos os institutos do Direito Administrativo. E 
essa função é encontrada não apenas no Poder Executivo, mas em todos os Poderes. 
Logo, ao falarmos de função administrativa, não estamos nos limitando ao Executivo, mas 
nos referimos a todos os Poderes, porque todos exercem, ainda que de forma atípica, a 
função administrativa. 
Art. 37 CF – note que ele fala em “quaisquer poderes” 
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O que é função administrativa? O critério adotado pela maioria da doutrina é residual. Ou 
seja, função administrativa é aquela que não envolve criação de direitos e obrigações por 
normas abstratas, nem envolve resolução de conflitos de interesses com força de 
definitividade. 
 
Pt. 02 
TÉCNICAS DE ORGANIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA 
 
DESCONCENTRAÇÃO 
Na Desconcentração, o Poder Público realizará uma distribuição interna das funções 
estatais. 
União, Estados, DF e Municípios, pessoas jurídicas públicas, podem optar pela 
desconcentração. A pessoa jurídica pública faz, dentro da sua própria estrutura, uma 
distribuição de competências e atividades estatais. Logo, o que o ente federado pretende 
fazer é só uma especialização interna de funções: dentro da sua própria estrutura, ele diz 
quem é competente para falar sobre um assunto e sobre o outro. 
Chamamos esses setores internos para os quais se dá a desconcentração de órgãos. 
A PJ divide funções internamente para seus respectivos órgãos. Portanto, não é criada uma 
pessoa jurídica nova, nem são transferidas atividades para pessoas jurídicas já existentes. 
A característica mais basilar dos órgãos é não serem pessoas, ou seja, eles não têm 
personalidade jurídica. 
DESCENTRALIZAÇÃO 
O Estado transfere suas atividades para pessoas (em regra, pessoas jurídicas). 
Há duas possibilidades nesse ponto: o próprio Estado cria uma pessoa jurídica e transfere 
para ela a atividade (ex.: criação de autarquia, EP, SEM ou fundação estatal), ou transferir 
a atividade para pessoa que já existe no mercado, isto é, para um particular que em regra 
será pessoa jurídica (concessão e permissão de serviço público, em que, via contrato, 
transfere serviço público para pessoa do mercado). 
Obs.: a lei permite que a permissão se dê em prol de pessoas físicas. Ex.: táxi no MRJ. 
Na descentralização, o Estado transfere atividade para uma pessoa. Em regra, será pessoa 
jurídica. Esta terá capacidade para celebrar contratos e negócios jurídicos em geral, assim 
como tem capacidade processual, para propor suas próprias ações. 
 
NOMENCLATURAS 
Espécies de Descentralização (Di Pietro): 
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a) Territorial (ou geográfica) => essa descentralização envolveria a atribuição de 
Poderes administrativos a uma determinada parcela do território (região). É como 
se o Estado delimitasse uma área geográfica e dissesse que a partir de agora ela 
teria capacidades, competências e atividades próprias. O Estado atribuiria a essa 
área geográfica personalidade jurídica. Isso é comum dos Estados Unitários 
europeus, onde se atribuem competências para comunas, regiões, etc. Ou seja, para 
áreas geográficas, a fim de facilitar a execução dos serviços. No Brasil, seria o caso 
dos Territórios, que hoje não existem. 
 
b) Por serviços (ou funcional ou técnica) => o Estado cria uma pessoa jurídica e, por 
lei, transfere a atividade administrativa. 
 
c) Por colaboração => o Estado transfere a atividade administrativa por negócio 
jurídico para uma pessoa da iniciativa privada. 
 
Uma segunda proposta de nomenclaturas é do Hely Lopes Meireles: 
A) Outorga 
B) Delegação 
 
 OUTORGA DELEGAÇÃO 
Instrumento que 
formaliza a 
descentralização 
Lei Negócio Jurídico 
O que é transferido? 
O Estado transfere a própria 
titularidade da atividade. 
Como quem transfere o mais 
transfere o menos, junto com 
a titularidade também é 
transferida a execução. 
Transfere apenas a execução do 
serviço. 
A titularidade permaneceria 
com o Estado lato sensu. 
 
Na Outorga, o Hely incluía a Administração Indireta, como autarquias, empresas públicas, 
sociedades de economia mista e fundações estatais. 
Como delegação, estariam as concessionárias e permissionárias de serviços públicos, feitas 
por meio de contratos e que transfeririam