Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
AULA 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Jackson Luiz de Luna 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Bem-vindo! Sou o professor Jackson Luiz de Luna, bacharel em direito, 
com pós-graduação e mestrado em direito administrativo, também sou 
engenheiro civil, com longa experiência na área de licitações. 
Nossa disciplina Direito Administrativo é de suma importância, haja vista 
a sua aplicabilidade na esfera pública. Nesta nossa primeira aula, iremos tratar 
sobre os princípios do direito administrativo, pois estes são os pilares 
norteadores da nossa disciplina. 
Estudaremos seis temas durante o nosso curso, quais sejam: 
1. Princípios do direito administrativo 
2. Administração Pública 
3. Atividades administrativas 
4. Licitações públicas 
5. Contratos administrativos 
6. Processo administrativo 
CONTEXTUALIZANDO 
Quais os princípios que envolvem a Administração Pública? 
Para que possamos entender bem a disciplina do Direito Administrativo, 
precisamos identificar a aplicabilidade de cada um dos princípios, pois estes são 
norteadores de todo conteúdo de nossa disciplina, como veremos a seguir. 
Nesta primeira aula, abordaremos os seguintes temas importantes: 
1. Conceito de direito administrativo brasileiro 
2. Princípios do direito administrativo 
3. Princípio da supremacia do interesse público e princípio da legalidade 
4. Princípios da impessoalidade e moralidade 
5. Princípios da publicidade e eficiência 
 
Leitura obrigatória 
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princípios constitucionais do processo 
administrativo disciplinar. São Paulo: Max Limonad, 1998. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Editora 
Saraiva, 2005. 
 
 
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TEMA 1 – CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 
Para Romeu Felipe Bacellar Filho: 
trata-se do regime jurídico administrativo, que confere unidade, 
coerência e autonomia científica ao ramo da ciência jurídica conhecido 
como “Direito Administrativo”. Sua importância é inegável, 
especialmente em virtude do foco ao qual se volta a atuação do 
Administrador: o bem público. 
Segundo Marçal Justen Filho: 
O direito administrativo é o conjunto de normas jurídicas de direito 
público que disciplinam as atividades administrativas necessárias à 
realização dos direitos fundamentais e a organização e o 
funcionamento das estruturas estatais e não estatais encarregadas de 
seu desempenho. 
Celso Antônio Bandeira de Mello, por sua vez, traz o seu conceito para o 
direito administrativo como sendo “o ramo do Direito Público que disciplina o 
exercício da função administrativa, e os órgãos que a desempenham”. 
Para Marçal Justen Filho: 
esse ramo do direito notabiliza-se por cuidar das questões 
relacionadas à Administração Pública e suas relações jurídicas. Dessa 
forma, quando nos deparamos com uma questão relativa a direitos e 
deveres do servidor público, licitações e contratos administrativos, ou 
mesmo questões relativas a pedágio ou serviço de telefonias, estamos 
diante de questões tratadas pelo direito administrativo. 
O professor Romeu Felipe Bacellar Filho diz, do ponto de vista da opção 
constitucional pelo processo administrativo, que a Constituição da República 
inovou ao introduzir em seu artigo 5°, LV, o processo administrativo, “este 
entendido em sentido amplo em face do servidor ou do particular, assegurando-
se o contraditório e a ampla defesa com os meios e recursos inerentes.” 
Ademais, Bacellar Filho afirma que: 
a opção constitucional pelo termo processo administrativo ao invés de 
procedimento administrativo é mais profunda do que somente uma 
preferência pelo emprego deste termo jurídico. Ela envolve em seu 
emprego a obrigatoriedade do regime jurídico processual nas 
atividades administrativas trazidas pela Constituição Federal de 1988. 
Além do artigo 5°, LV, podemos citar outros dispositivos constitucionais 
que trazem a expressão processo administrativo: 
 Art. 5°, LXXII: conceder-se-á “habeas-data”: 
 
 
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(...) 
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo 
por processo sigiloso, judicial ou administrativo. Art. 37. A 
Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade 
e eficiência e, também, ao seguinte: 
(...) 
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as 
obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante 
processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a 
todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de 
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos 
da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica 
e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das 
obrigações. 
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os 
 servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em 
 virtude de concurso público. § 1º O servidor público estável só 
perderá o cargo: 
(...) 
II – mediante processo administrativo em que lhe seja 
assegurada ampla defesa. 
Desta análise, explica Marçal Justen Filho: 
podemos verificar que o conceito de processo não está aplicado de 
forma restrita, mas comporta a ideia de processualidade ampla, não se 
referindo somente à função jurisdicional, mas também sendo forma de 
desenvolvimento das funções administrativa e legislativa. 
TEMA 2 – PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Os princípios são orientadores das normas vigentes e auxiliam na 
formulação de leis e jurisprudências, ressalta Romeu Felipe Bacellar Filho. 
Podemos salientar que os princípios jurídicos funcionam como ideia central de 
um sistema, norteando a interpretação lógica, estabelecendo o alcance e sentido 
às regras existentes no mundo jurídico. “A palavra princípio vem do termo latino 
principium, nos dando a ideia de origem, de começo.” 
 A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, estabelece cinco 
princípios básicos para a Administração Pública direta e indireta, vejamos: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência . 
 
 
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O professor Bacellar Filho diz que “A doutrina encontra ainda um número 
grande de outros princípios que também auxiliam o direito administrativo”. Logo, 
estudaremos os princípios trazidos na: 
Carta magna/88 e outros, encontrados implicitamente no diploma 
constitucional ou mesmo na legislação esparsa e infraconstitucional, 
todos eles tratados pela doutrina como basilares à inteligência do 
Direito Administrativo, não querendo esgotar o estudo dos princípios, 
pois existem outros que aqui deixamos de trazer. 
TEMA 3 – PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO E 
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
O princípio da supremacia do interesse público, segundo 
Antonio Rodrigo Candido Freire: 
É considerado pela maioria dos doutrinadores como um dos mais 
importantes princípios, pois tem a finalidade pública como “conditio 
sine quo non” da administração. Este princípio está presente não 
somente na elaboração de normas, mas também na condução e 
execução do caso concreto. 
A Administração Pública no ofício de suas prerrogativas impõe atos 
a terceiros de forma imperativa e exige seu cumprimento com previsão de 
sanções aos que descumprirem. Tudo isso com o interesse maior que é 
o coletivo. O interesse coletivo tem prevalência sobre os individuais, 
diferenciando do direito privado. Essa condição coloca a administração 
em uma condição hierárquica, ressalta Roque Antonio Carrazza. 
Para Hely Lopes Meirelles: 
este supra princípio fundamenta todas as prerrogativas de que dispõe 
a Administração como instrumentos para executar as finalidades a que 
é destinada. Neste sentido,decorre do Princípio da Supremacia do 
Interesse Público que havendo conflito entre o interesse público e o 
privado, prevalecerá o primeiro, tutelado pelo Estado, respeitando-se, 
contudo, os direitos e garantias individuais expressos na Constituição, 
ou dela decorrentes. Como exemplo desses direitos e garantias, tem-
se o art. 5º da CF/88, XXXVI, segundo “o qual a Administração deve 
obediência ao direito adquirido, à coisa julgada e ao ato jurídico 
perfeito”. Fica patente, portanto, que a forma e os limites da atuação 
administrativa são determinados pelos princípios constitucionais; 
dessa maneira, assim como ocorre com todos os princípios jurídicos. 
Quanto ao princípio da legalidade, Hely Lopes Meirelles diz que 
“a Legalidade é intrínseca a ideia de Estado de Direito, pensamento este 
que faz que ele próprio se submeta ao direito, fruto de sua criação, 
portanto esse é o motivo desse princípio ser tão importante, um dos 
pilares do ordenamento. É na legalidade que cada indivíduo encontra o 
fundamento das suas prerrogativas, assim como a fonte de seus deveres. 
 
 
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A administração não tem fins próprios, mas busca na lei, assim como, em 
regra não tem liberdade, escrava que é do ordenamento”. 
De acordo com Hely Lopes Meirelles, “o princípio da legalidade é uma das 
maiores garantias para os gestores frente o Poder Público”. Logo, seguindo o 
mesmo pensamento, esse princípio representa total subordinação do Poder 
Público à previsão legal, visto que os agentes da Administração Pública devem 
atuar sempre conforme a lei. Assim, o administrador público não pode, mediante 
mero ato administrativo, conceder direitos, estabelecer obrigações ou impor 
proibições aos cidadãos. A criação de um novo tributo, por exemplo, dependerá 
de lei. 
Nos ensinamentos do professor Marçal Justen Filho: “na licitação por 
exemplo, o Princípio da Legalidade possui atividade totalmente vinculada, ou 
seja, a falta de liberdade para a autoridade administrativa. A lei define as 
condições da atuação dos Agentes Administrativos, determinando as tarefas e 
impondo condições excludentes de escolhas pessoais ou subjetivas. Seria 
inviável subordinar o procedimento licitatório integralmente ao conteúdo de lei. 
Isso acarretaria a necessidade de cada licitação depender de edição de uma lei 
que a disciplinasse”. A estrita e absoluta legalidade tornaria inviável o 
aperfeiçoamento da contratação administrativa. A lei ressalva a liberdade para a 
Administração definir as condições da contratação administrativa. Mas, 
simultaneamente, estrutura o processo licitatório de modo a restringir a 
discricionariedade e determinadas fases ou momentos específicos. 
Por fim, relata Hely Lopes Meirelles “que esse princípio é vital para o bom 
andamento da Administração Pública, sendo que ele coíbe a possibilidade do 
gestor público agir por conta própria, tendo sua eficácia através da execução 
jurídica dos atos de improbidade, evitando a falta de vinculação à norma e, 
principalmente, a corrupção no sistema. Essa preocupação se faz constante 
para que seja atingido o objetivo maior para o país, o interesse público, através 
da ordem e da justiça.” 
O princípio da legalidade encontra-se expressamente disposto em nossa 
Constituição Federal nos seguintes artigos: 
 
 
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Art. 5° – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de 
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos 
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à 
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos 
termos seguintes: 
(...) 
 II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer 
alguma coisa senão em virtude de lei; 
(...) 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência 
Enquanto no art. 5º, II, CF, temos o Princípio da Legalidade disposto “sob 
a ótica individual, determinando que o Poder Público, para determinar o que se 
poderá e o que não se poderá fazer, deve elaborar leis, o que nos garante uma 
maior segurança jurídica”; temos, no art. 37 de nossa Carta Magna, o Princípio 
da legalidade sob a ótica da Administração Pública, “ao estabelecer que 
administrador público só poderá agir dentro daquilo que é previsto e autorizado 
por lei”. 
TEMA 4 – PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE E MORALIDADE 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que: 
O princípio da impessoalidade estabelece o dever de imparcialidade 
na defesa do interesse público, impedindo discriminações e privilégios 
indevidamente dispensados a particulares no exercício da função 
administrativa. Além do mais, possui outro aspecto importante, a 
atuação dos agentes públicos é imputada ao Estado, portanto, as 
realizações não devem ser atribuídas à pessoa física do agente 
público, mas à pessoa jurídica estatal a que estiver ligado. (Grifo 
nosso) 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “o próprio significado da palavra 
impessoalidade no dicionário português (que não se refere ou não se dirige a 
uma pessoa em particular, mas às pessoas em geral) já faz criar, por si só, um 
primeiro conceito: Aquele que muitas vezes denomina-se saber vulgar, saber 
primeiro, que é criado em nossa mente sem muitas formalidades. Seria esse 
primeiro conceito o de algo justo, sem diferenciação, equitativo, de forma 
totalitária. Pois é exatamente seguindo essa linha primária de raciocínio que se 
pode analisar os sentidos do princípio da impessoalidade.” 
 
 
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Embora a visão geral desse princípio não ser divergente entre os autores, 
muitos deles dividem a impessoalidade para um melhor estudo sob dois prismas: 
a finalidade e a vedação. Exigir portanto a impessoalidade na Administração 
Pública tanto pode ser em relação aos administrados como à própria 
Administração. 
De acordo com o autor Marcelo Alexandrino: 
 A impessoalidade como prisma 
determinante da finalidade de toda atuação administrativa é a acepção 
mais tradicional desse princípio e traduz a ideia de que toda atuação 
da Administração deve visar o interesse público, deve ter como 
finalidade a satisfação do interesse público. (Alexandrino, Marcelo, 
Direito administrativo descomplicado, 17. ed., 2009, p. 200) 
Dessa forma percebe-se que a impessoalidade vem a impedir os atos 
administrativos que visem os interesses de agentes ou até mesmo de terceiros, 
buscando limites estabelecidos à vontade da lei, a um comando geral e abstrato. 
Esse princípio quanto finalidade impõe ao administrador público que os seus atos 
sejam sempre praticados para o seu fim legal. E esse fim legal segundo Hely 
Lopes Meirelles: “é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa 
ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal” (Meirelles, Hely 
Lopes. Direito administrativo brasileiro, 35. ed., 2009, p. 93). O que faz entender 
que o objetivo da finalidade em qualquer ato administrativo é o interesse público 
e que qualquer ato que não siga esse objetivo estará sujeito a invalidação por 
desvio de finalidade. Esta finalidade da atuação da Administração tanto pode vir 
expressa como implícita nas leis, existindo uma finalidade geral que é a 
satisfação do interesse público, e uma finalidade que se pode dizer específica 
por ser o fim direto o qual a lei pretende atingir. 
Maria Sylvia Zanella de Pietro define bem esse sentido da finalidade do 
princípio da impessoalidade quando diz que: 
o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve 
nortear toda atividade administrativa. Significa que a Administração 
não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas 
determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que 
nortear o seu comportamento. 
Tamanha é a importância desses conceitos associando a impessoalidade 
à finalidade uma vez que exclui dentro da Administração qualquer tipo de 
satisfaçãode interesses próprios, de favoritismos, de perseguições e 
discriminações que venham a causar danos em relação aos agentes 
 
 
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governamentais. Trazendo esses conceitos para a prática do cotidiano temos 
como exemplo o combate à pratica do nepotismo, que é a nomeação de parentes 
para cargos que não exigem concurso público, e que apesar de ainda ser um 
fato corriqueiro tem sido cada dia mais banido e colocado em discussão devido 
ao uso adequado do princípio ora aqui discutido. Marcelo Alexandrino cita um 
exemplo que deixa bastante clara essa concepção de impessoalidade/finalidade 
e que demonstra a sua precisa importância quando diz: 
imagine-se que um servidor, um Auditor Fiscal da Receita Federal, 
peça licença para capacitação, prevista no art. 87 da lei 8.112/1990, a 
fim de participar de um curso de pintura em porcelana. São os 
seguintes os termos do citado dispositivo legal: Após cada quinquênio 
de efetivo exercício, o servidor poderá, no interesse da Administração, 
afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva 
remuneração, por até três meses, para participar de curso de 
capacitação profissional (Alexandrino, Marcelo. Direito administrativo 
descomplicado, 17. ed., 2009, p. 201). 
Percebe-se perfeitamente nesse exemplo dado que houve desvio de 
finalidade do servidor para com a Administração Pública uma vez que o curso 
pretendido por ele não tinha nenhuma relação com a função exercida pelo 
mesmo no órgão público. É primando pela impessoalidade dentro da esfera 
pública que inúmeros abusos são fortemente evitados. Outro exemplo bastante 
didático e de fácil assimilação é o do uso correto do ato da remoção, aquele que 
tem por finalidade específica adequar o número correto de servidores lotados 
nas unidades administrativas à mão de obra necessária de cada loca. Esse ato 
nunca deveria ser usado, em face do princípio da impessoalidade, para por 
exemplo punir um servidor por mal comportamento. Esse ato torna-se nulo por 
total desvio de sua finalidade. 
Para Hely Lopes Meirelles: 
Do Exposto constata-se que o princípio em foco está entrelaçado como 
princípio da igualdade (arts. 5º, I e 19, III, da CF), o qual impõe à 
Administração tratar igualmente a todos os que estejam na mesma 
situação fática e jurídica. Isso significa que os desiguais em termos 
genéricos e impessoais devem ser tratados desigualmente em relação 
àqueles que não se enquadram nessa distinção. (Meirelles, Hely 
Lopes. Direito administrativo brasileiro, 35. ed., 2009, p. 94). 
É importante dessa forma que a interpretação das normas administrativas 
seja feita corretamente garantindo o atendimento do fim público ao qual se dirige, 
vedando qualquer tipo de promoção pessoal de agentes ou autoridades. 
O segundo prisma do princípio da impessoalidade visto pelos renomados 
doutrinadores é a questão da vedação a que o agente público valha-se de 
algumas atividades que são desenvolvidas pela própria Administração Pública 
 
 
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para poder obter algum tipo de promoção pessoal e que está consagrada no § 
1º do art. 37 da Constituição, nestes termos: 
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos 
órgãos públicos deverá ter caráter 
educativo, informativo ou orientação social, dela não podendo constar 
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos. 
Nesse segundo desdobramento o referido princípio da impessoalidade 
tem por objetivo claro a proibição da vinculação da Administração às pessoas 
dos administradores, evitando assim a promoção pessoal através da utilização 
da propaganda oficial. Os atos e provimentos não são imputáveis aos 
funcionários que os praticam e sim ao órgão ou entidade da Administração 
Pública. Por consequência disso as realizações governamentais não são do 
funcionário ou autoridade e sim da entidade pública em nome de quem as 
produzirão. Assim temos como exemplo uma obra pública realizada em 
determinada cidade e que não poderá nunca ser anunciada como realização do 
prefeito dessa cidade e sim como sendo uma obra realizada pela prefeitura da 
referida cidade. 
Também o posicionamento do STF no que diz respeito à essa questão é 
bastante rigoroso pois entende que nenhuma espécie de vinculação entre a 
propaganda oficial e a pessoa do titular do cargo público pode ser admitida, nem 
mesmo quando se trata da utilização, na publicidade do governo, com algum 
elemento que relacione a mensagem com algum partido político do 
administrador. 
Sobre o princípio da moralidade, Romeu Felipe Bacellar Filho 
observa que: 
 Objetiva o princípio da moralidade, e os demais elencados no artigo 
37 da CF, resguardar o interesse público na tutela dos bens da 
coletividade, “exigindo que o agente público paute sua conduta por 
padrões éticos que têm por fim último alcançar a consecução do bem 
comum, independentemente da esfera de poder ou do nível político-
administrativo da Federação em que atue”. 
As restrições impostas à atuação do administrador público, pelo 
princípio da moralidade, e demais postulados do artigo 37 da CF: 
são autoaplicáveis, por trazerem em si carga de normatividade apta a 
produzir efeitos jurídicos, permitindo, em consequência, ao Judiciário 
exercer o controle dos atos que transgridam os valores fundantes do 
texto constitucional. 
Para Hely Lopes Meirelles: 
 
 
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A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da 
validade de todo ato da Administração Pública (Const. Rep., art. 37, 
caput). Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – 
da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como “o 
conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da 
Administração”. Desenvolvendo a sua doutrina, explica o mesmo autor 
que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade 
de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto 
do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de 
sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o 
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno 
e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. Por 
considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que 
obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria 
instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já 
proclamavam os romanos – “non omne quod licet honestum est”. A 
moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta 
externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para a sua 
conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve, e a 
finalidade de sua ação: o bem comum (...) 
O certo é que a moralidade do ato administrativo, juntamente com a 
sua legalidade e finalidade, constituem pressupostos de validade, sem 
os quais toda atividade pública será ilegítima. 
Com sua peculiar maestria, Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que: 
Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto 
resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado 
ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, 
justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à 
ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os 
meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e 
os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas 
autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. 
Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a 
Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, 
como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de 
assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso 
sem falar no mínimo indispensável à existência digna. 
Em verdade, todo ato administrativo e todos os demais princípios da 
Administração Pública devem estar pautados peloprincípio da moralidade. 
Neste sentido, a lição lapidar de Cármen Lúcia Antunes Rocha, ministra do 
Supremo Tribunal Federal: 
O princípio da moralidade administrativa tem uma primazia sobre os 
outros princípios constitucionalmente formulados, por constituir-se, em 
sua exigência, de elemento interno a fornecer a substância válida do 
comportamento público. Toda atuação administrativa parte deste 
princípio e a ele se volta. Os demais princípios constitucionais, 
expressos ou implícitos, somente podem ter a sua leitura correta no 
sentido de admitir a moralidade como parte integrante do seu 
conteúdo. Assim, o que se exige, no sistema de Estado Democrático 
de Direito no presente, é a legalidade moral, vale dizer, a legalidade 
legítima da conduta administrativa. 
 
TEMA 5 – PRINCÍPIOS DA PUBLICIDADE E EFICIÊNCIA 
 
 
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A respeito do princípio da publicidade, Marçal Justen Filho diz que: “A 
publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo e, por isso, este 
princípio tem seu campo natural de aplicação no Direito Administrativo, pelo 
entendimento de que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior 
transparência possível, a fim de que os administrados, ou seja, a população, 
sempre tenham conhecimento do que os administradores estão fazendo. É neste 
princípio, portanto, que observamos que a Administração Pública, tem a 
obrigação de manter plena transparência nas suas atitudes e decisões, tanto por 
parte da Administração como dos seus agentes, ressalvadas as hipóteses de 
sigilo prevista em lei.” 
A publicidade, como princípio da administração pública, abrange toda a 
atuação do Estado. Esta publicidade se dá, não apenas sob o aspecto da 
divulgação oficial de seus atos, como também a de propiciar a toda população, 
o conhecimento da conduta interna de seus agentes. Publicação esta que deve 
se dar de forma clara e eficaz. 
Portanto, publicidade não é apenas tornar público, isto é, tornar do 
conhecimento público, mas, principalmente, tornar claro e compreensível ao 
público. É fazer com que a publicidade cumpra o papel essencial de 
verdadeiramente informar o público. 
Importante ressaltar que a prestação da publicidade por parte da 
Administração Pública é obrigação de todas as funções da república – Judiciário, 
Legislativo e Executivo. A saber: 
Do Legislativo, espera-se prestação tanto do dinheiro público gasto no seu 
sustento como do mandato popular, legitimada pelo voto. 
Quanto ao Judiciário, a própria Constituição estatui em seu artigo 93, 
inciso IX, regra específica quanto à publicidade de seus atos que devem ser 
fundamentados, com exceção dos que possam atingir a intimidade dos 
envolvidos ou quando o interesse social assim o exigir previsto no inciso LX do 
artigo 5º da Constituição – “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos 
processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”. 
 
 
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No que diz respeito ao Poder Executivo, o caput do art. 37 trata 
explicitamente, alinhando outros princípios a que deve obediência o 
administrador: “A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência...”. 
Uadi Lamêgo Bulos, em seus ensinamentos, ressalta que a atenção ao 
princípio da publicidade tem como escopo “manter a total transparência na 
prática dos atos da Administração Pública”, associando-o assim à garantia de 
acesso do cidadão aos registros públicos. 
O que é importante assinalar é que o dispositivo assegura o direito à 
informação não só para assuntos de interesse particular, mas também de 
interesse coletivo ou geral, com o que se amplia a possibilidade de controle 
popular da Administração Pública. 
Podemos concluir com base no artigo 1º, parágrafo único da Constituição 
Federal, que “Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o 
poder reside do povo, ocultamento aos administrados (o povo), de assuntos que 
a todos interessam”. Portanto, devem a Administração e seus agentes ser 
cristalinos em seus comportamentos. Partindo dessa premissa, concluímos que 
não há possibilidade de cabimento da barganha política, considerando que seria 
muito incômodo e vexatório torná-la pública. 
Em relação ao princípio da eficiência, para Hely Lopes Meirelles, 
“a Eficiência é a capacidade de aptidão para obter um determinado efeito, 
força, eficácia, proveniente do latim efficientia”. Para o conceituado 
Dicionário Aurélio, o termo eficiência significa ação, força virtude de 
produzir um efeito, eficácia. Já a vocábulo eficácia designa aquilo que 
produz o efeito desejado. 
Para Di Pietro (2005) “o princípio constitucional em questão é 
dirigido a toda Administração Pública, possuindo duas interpretações”. A 
primeira está intrinsecamente ligada ao modo de atuação do agente 
público. Já a segunda interpretação, está relacionada diretamente com a 
maneira estrutural, organizacional e disciplinar da Administração Pública, 
 
 
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também com a finalidade de alcançar os melhores resultados na gestão 
pública, para que o bem comum seja alcançado da forma mais adequada. 
A emenda constitucional nº 19 de quatro de junho de mil 
novecentos e noventa e oito, denominada Reforma Administrativa tornou 
expresso esse princípio a ser observado pela Administração Pública 
Brasileira seja direta ou indireta, presente no caput do artigo 37 da 
Constituição Federal. Todavia, menciona Moraes (2004) que “tal princípio 
já existia na legislação infraconstitucional, a exemplo do Decreto-lei 
200/67, da Lei nº 8.987/95 das Concessões e Permissões e do Código de 
Defesa do Consumidor”. 
A eficiência é representada na expressão: o dever da boa 
administração, conforme dispõe o direito italiano, para o doutrinador 
Moraes (2004) verifica-se ainda a presença em outras legislações 
alienígenas tais como, a Constituição da República das Filipinas, de 1986 
e a Carta Portuguesa no artigo 267. 
De fato, a eficiência pressupõe a realização das atribuições com 
máxima presteza (rapidez e prontidão), com qualidade perfeita e de forma 
proficiente. A eficiência deve ser compreendida tanto qualitativa como 
quantitativamente. 
Ainda sob a égide constitucional o princípio da eficiência detém 
uma relação de intrinsecabilidade com o Direito do Consumidor, na 
medida em que a sociedade, através da prestação de serviços públicos, 
se caracteriza como usuária e consumidora destes, fazendo com que a 
eficiência seja um elemento indispensável no fornecimento dos bens e 
serviços pela Administração Pública. Destaque-se, também, que a busca 
pela eficiência na execução dos serviços públicos através de meios 
eficazes e capazes para a consecução do interesse social resulta na 
integridade do princípio constitucional da dignidade humana. 
O princípio da eficiência possui o condão de gerar mudanças no 
comportamento funcional da Administração, o artigo 39, § 7º, da C.F/88, 
dispõe que: “a União, Estados, Distrito Federal e Municípios disciplinarão 
a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com 
despesas correntes em cada órgão para aplicação no desenvolvimento 
de programas de qualidade e produtividade, treinamento e 
desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do 
 
 
15 
serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de 
produtividade”. Para Celso Antônio de Mello “a eficiência diz respeito tanto 
à otimização dos meios quanto a qualidade do agir final”. O administrador 
público está compelido a agir tendo como parâmetro o melhor resultado 
estando atrelado ao princípio da proporcionalidade, o qual estará sujeito 
à aferição do controle jurisdicional. Como ratifica Modesto (2001), 
“existem duas dimensões que se conferem ao princípio da eficiência, 
sendo elas a exigência da economicidade e avaliação deresultado as 
quais devem conviver com o controle de legalidade”. 
OUTROS PRINCÍPIOS RELEVANTES 
O princípio da segurança jurídica 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, entende-se como princípio da boa-fé 
dos administrados ou da proteção da confiança. A ele está ligada a exigência de 
maior estabilidade das situações jurídicas, mesmo aquelas que na origem 
apresentem vícios de ilegalidade. 
A Lei 9.784/99 veda a aplicação retroativa de nova interpretação. 
Sendo assim, segundo Di Pietro pode-se admitir a sanatória ou o 
convalescimento do ato nulo. Em muitas hipóteses, o interesse público 
prevalecente está na conservação do ato que nasceu viciado, mas que, após, 
pela omissão do Poder Público em invalidá-lo, por prolongado período de tempo, 
consolidou nos destinatários a crença firme na legitimidade. 
Se ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude de lei, todo o ato do Poder Público deve trazer consigo a demonstração 
de sua base legal e de seu motivo. 
A parte dispositiva deve vir precedida de uma explicação ou exposição 
dos fundamentos de fato (motivos-pressupostos) e de direitos (motivos-
determinantes da lei). 
O simples fato de não haver o agente público exposto os motivos de seu 
ato bastará para torná-lo irregular. 
Certos atos administrativos oriundos do poder discricionário dispensam a 
justificação, bastando evidenciar a competência para o exercício do ato e a 
conformação do ato com o interesse público. 
 
 
16 
Em outros atos, que afetam o interesse individual do administrado, a 
motivação é obrigatória para o exame da legalidade, finalidade e moralidade 
administrativas. 
 A motivação é ainda obrigatória para assegurar a garantia de ampla 
defesa e do contraditório; sempre que a motivação for indispensável para o 
exercício destes direitos, será constitucionalmente obrigatória. 
• teoria dos motivos determinantes: a motivação deve apontar a causa e 
os elementos determinantes da prática do ato administrativo, bem como o 
dispositivo legal em que se funda. 
 A motivação deve ser explícita, clara e congruente. Se não permitir o seu 
devido entendimento, a motivação não atenderá o seu fim, podendo acarretar a 
nulidade do ato. 
Permite-se a motivação aliunde, que consiste em declaração de 
“concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações, 
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato” (Lei 
9.784/99, art. 50, §1º). 
A motivação é obrigatória quando os atos: 
 neguem, limitem ou afetem direitos e interesses; 
 imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
 decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
 dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
 decidam recursos administrativos; 
 decorram de reexame de ofício; 
 deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem 
de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
 importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de atos 
administrativos. 
O princípio da ampla defesa e do contraditório 
Celso Antônio Bandeira de Mello diz que: 
a Constituição não mais limita o contraditório e a ampla defesa aos 
processos administrativos (punitivos) em que haja acusados, mas 
estende a garantia a todos os processos administrativos punitivos ou 
não punitivos, ainda que neles haja simples litigantes. 
 
 
17 
Logo, não é necessário que o conflito seja qualificado pela pretensão 
resistida. 
SÍNTESE 
Diante do que foi abordado, percebemos que o direito 
administrativo faz parte do cotidiano de toda esfera pública, pois sem ele 
a Administração Pública não tomaria rumos dentro do devido processo 
legal. 
Hely Lopes Meirelles ressalta que “de maneira geral é imprescindível o 
conhecimento dos princípios, até mesmo para o nosso cotidiano, pois quanto 
mais entendemos os princípios das coisas, mais facilmente as coisas ficam 
entendidas.” 
Logo, o princípio jurídico, e qualquer que seja ele, dentro do sistema 
jurídico de que faça parte, além de nos indicar a sua origem, seu começo, nos 
dá os subsídios necessários para a sua interpretação, adequação, e também 
para a sua concretização. 
 
 
 
18 
REFERÊNCIAS 
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos 
princípios jurídicos. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. 
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princípios constitucionais do processo 
administrativo disciplinar. São Paulo: Max Limonad, 1998. 
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo constitucional. Rio de Janeiro: 
Forense, 1984. 
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição. 4. ed. 
rev. e atual. São Paulo: Editora Saraiva, 2001. 
BERTONCINI, Mateus Eduardo Siqueira Nunes. Princípios de direito 
administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2002. 
CIRNE LIMA, Ruy. Princípios de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 1962. 
COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Controle jurisdicional da 
Administração Pública. São Paulo: Editora Saraiva, 2002. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo: 
Atlas, 2002. 
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2001. 
FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Atos administrativos. São Paulo: 
Editora Saraiva, 1980. 
FREIRE, Antonio Rodrigo Candido. Os princípios do direito administrativo. 
JurisWay. Disponível em: <www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=7055>. 
FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios 
fundamentais. 2. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 1999. 
GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da eficiência administrativa. 
São Paulo: Dialética, 2002. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Editora 
Saraiva, 2005. 
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 3. ed. São Paulo: Revista 
dos Tribunais, 1999. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. atual. São 
Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ato administrativo e direitos dos 
administrados. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. 
 
 
19 
_____. Curso de direito administrativo. 14. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2002. 
_____. Eficácia das normas constitucionais. Revista de Direito Público. São 
Paulo, 57/58. 
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito 
administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1974. v. I. 
QUEIRÓ, Afonso Rodrigues. O poder discricionário da administração. 2. ed. 
Coimbra: Coimbra Editora, 1948. 
RÉGNIER, João Roberto Santos. Discricionariedade administrativa: 
significação, efeitos e controle. São Paulo: Malheiros Editores, 1997. 
ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da 
Administração Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. 
ROTHENBURG, Walter Claudius. Princípios constitucionais. Porto Alegre: 
Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. 
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 6. ed. São 
Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. 
TÁCITO, Caio. Bases constitucionais do direito administrativo. Revista de 
Direito Público, v. 81, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1987. 
TALAMINI, Daniele Coutinho. Revogação do ato administrativo. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2002. (Coleção Temas de Direito Administrativo). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
AULA 2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Jackson Luiz de Luna 
 
 
 
 
 
2 
CONVERSA INICIAL 
Neste nosso segundo encontro estudaremos a Administração Pública 
como um todo. 
CONTEXTUALIZANDO 
O que são os órgãos independentes da Administração Pública? 
Exemplos citados por Hely Lopes de Meirelles: “aqueles que não têm 
qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e só sujeitos aos controles 
constitucionais de um Poder pelo outro.” 
A partir do artigo 18 daConstituição Federal de 1988, temos a primeira 
classificação da Administração Pública, que compreende: 
 Administração Federal; 
 Administração Estadual; 
 Administração do Distrito Federal; 
 Administração Municipal. 
Nesta aula, trataremos dos seguintes temas relevantes: 
1. Conceito de Administração Pública direta 
2. Administração Pública indireta 
3. Autarquias e empresas públicas 
4. Empresas de economia mista e fundações públicas 
5. Poderes da administração e agentes públicos 
LEITURAS OBRIGATÓRIAS DESTA AULA 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo: 
Atlas, 2002. 
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2001. 
 
 
3 
TEMA 1 – CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA 
 “Administração Pública é todo o aparelhamento do Estado, 
preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das 
necessidades coletivas” (Meirelles, 1991, grifo nosso). “Administrar é gerir os 
serviços públicos; significa não só prestar serviço, executá-lo, como também, 
dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil” 
(Mello, 1974). Além disso, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello diz que “existe 
uma íntima sintonia entre a Administração Pública e o Serviço Público, fazendo 
pressupor, clara e nitidamente, que a execução deste seja feita privativamente 
por aquela, quer diretamente, quer por delegação”. Aliás, Gaston Jèze afirma: 
“O fim do Estado é organizar e fazer funcionar os serviços públicos”. 
Outrossim, supõe, igualmente, “que a Administração Pública executa o Serviço 
Público, porque considera indispensável à sociedade a sua existência e, 
mencionamos, o seu funcionamento”. (Cirne Lima, 1962). 
Hely Lopes Meirelles depreende “o princípio da obrigatoriedade do 
desempenho da atividade pública, em que a Administração Pública sujeita-se 
ao dever de continuidade da prestação dos serviços públicos”. Nesse 
particular, mencionamos Celso Antônio Bandeira de Mello, quando descreve: 
O interesse público que à Administração incumbe zelar, encontra-se 
acima de quaisquer outros e, para ela, tem o sentido de dever, de 
obrigação. É obrigada a desenvolver atividade contínua, compelida a 
perseguir suas finalidades públicas. (Mello, Celso Antonio Bandeira 
de) 
Segundo Marçal Justen Filho, “em face da legislação em vigor, a 
Administração Pública apresenta-se da seguinte maneira: 1 – Administração 
Direta ou Centralizada. 2 – Administração Indireta ou Descentralizada”. A 
administração direta ou centralizada é constituída dos serviços integrados na 
estrutura da Presidência da República e dos ministérios. No âmbito estadual, 
constitui-se do gabinete do governador e das secretarias de estado. Já no 
âmbito municipal, constitui-se do gabinete do prefeito e das secretarias 
municipais. 
Para Marçal Justen Filho: 
 
 
4 
a Administração Indireta ou Descentralizada é aquela atividade 
administrativa, em que o Estado descentraliza o desempenho da 
atividade para outras pessoas jurídicas de direito público ou privado. 
Integram a Administração Indireta: 1 – Autarquias; 2 – Empresas 
Públicas; 3 – Sociedades de Economia Mista; 4 – Fundações. 
Diz o art. 18 da Constituição Federal: “A organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos 
desta Constituição.” 
A partir dessa determinação constitucional, chega-se a uma primeira 
classificação da Administração Pública que corresponde a: Administração 
Federal; Administração Estadual; Administração do Distrito Federal; 
Administração Municipal. 
Em relação à Administração Pública direta, Hely Lopes Meirelles 
ressalta que: 
a característica determinante da administração direta é a sua 
composição: os órgãos públicos pertencentes a ela estão ligados 
diretamente ao poder executivo federal, estadual ou municipal. Neste 
sentido, estes órgãos de fato integram essas pessoas federativas 
(Federação, Estados e Municípios) e são responsáveis imediatos 
pelas atividades administrativas do Estado. 
Além disso, segundo Hely, “não possuem personalidade jurídica própria, 
patrimônio e autonomia administrativa, uma vez que seus orçamentos são 
subordinados às esferas das quais fazem parte.” 
Como exemplo de órgãos da administração direta pode-se citar os 
ministérios do governo federal, as secretárias dos estados federativos e dos 
municípios. 
Trazemos uma classificação dos órgãos públicos, classificando-os em 
relação à sua posição ocupada na escala governamental ou administrativa, em 
órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos, segundo Marçal 
Justen Filho: 
https://luz.vc/pacotes-de-planilhas/pacote-geral-de-gestao-com-11-planilhas?utm_source=blog.luz.vc&utm_medium=referral&utm_content=link&utm_campaign=adm_direto
 
 
5 
Órgãos independentes: São os originários da CF: Legislativo, 
Executivo, Judiciário. Têm funções políticas já definidas anteriormente, 
exercidas por seus membros que são agentes políticos com mandato eletivo, 
enquanto seus servidores são agentes administrativos. São também chamados 
órgãos primários e estão sujeitos aos controles constitucionais de um Poder 
pelos outros. Como exemplos, as casas legislativas e as chefias do executivo; 
Órgãos autônomos: Constituem a cúpula da Administração. Têm ampla 
autonomia administrativa, financeira e técnica. São órgãos diretivos com 
funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades 
na área de sua competência. Participam das decisões governamentais. São os 
Ministérios, Secretarias de Estado, de Municípios. Seus funcionários são 
agentes políticos, nomeados em comissão. Como exemplo, os Ministérios, as 
Secretarias Estaduais e Municipais; 
Órgão Superiores: Têm poder de direção, controle, decisão e comando 
em assuntos de sua alçada específica. São os Chefias de Gabinete dos 
Ministros, Delegacias da Receita Federal, Superintendências Regionais do 
INCRA e outros desta natureza. Como exemplo, os gabinetes, as 
coordenadorias e os departamentos; 
Órgão Subalternos: São aqueles que têm reduzido poder decisório e 
predominância de atribuições de execução. Sua função é a execução de 
tarefas e serviços de rotina. Como exemplo, as portarias e as seções de 
expediente. 
TEMA 2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
 A Administração Pública Indireta é constituída das entidades dotadas de 
personalidade jurídica e que compreende as autarquias, as fundações públicas, 
as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
Segundo Paulo Cesar Fulgencio, “a Administração Pública Indireta são 
os órgãos dotados de personalidade jurídica própria, pública ou privados, que, 
embora vinculadora à administração direta, dela se destacam por terem sido 
criados para a consecução, descentralizada de um objetivo específico do entre 
 
 
6 
público, como as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as 
sociedades de economia mista”. 
De acordo com Meirelles (2002), “as autarquias herdam da entidade 
estatal que as instituiu os privilégios administrativos (não políticos), vantagens 
tributárias e as prerrogativas processuais da Fazenda Pública, além dos que lhe 
são concedidos por lei como necessários ao bom desempenho das suas 
atribuições.” Hely Lopes Meirelles diz que “são alguns desses privilégios: 
imunidade de impostos sobre seu patrimônio, renda e serviços vinculados às 
suas finalidades essenciais ou delas decorrentes” (Constituição Federal, art. 
150, § 2º); O professor Meirelles diz que a “prescrição quinquenal de suas dívidas 
passivas” (Decreto lei 4597 de 1942); Para Meirelles a “execução fiscal de seus 
créditos inscritos” (Código de Processo Civil, art. 578); Ainda segundo Meirelles 
“ação regressiva contra seus servidores culpados por danos a terceiros” 
(Constituição Federal, art. 37 § 6º);Ainda nos mesmos ensinamentos do 
professor Meirelles “impenhorabilidade de seus bens e rendas” (Constituição 
Federal, art. 100 e §§). Alguns exemplos de autarquias, como as primeiras 
entidades administrativas autônomas, criadas por lei específica, com patrimônio 
próprio e atribuições estatais específicas são: O Banco Central (BC), o Conselho 
Administrativo de Defesa Econômica (CADE), a Comissão de Valores Mobiliários 
(CVM), a Superintendência de Seguros Privados (SSP) e as agências 
reguladoras são exemplos de autarquias. Entre elas, pode-se destacar, pela sua 
importância, o Banco Central, subordinado ao Ministério da Fazenda. O BC é a 
principal autoridade monetária do país. Seus principais objetivos são o controle 
monetário (inflação), equilíbrio do Balanço de Pagamentos e estímulo da 
economia nacional. 
TEMA 3 – AUTARQUIAS E EMPRESAS PÚBLICAS 
O conceito legal de autarquia, ressalta a professora Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro de autarquia, está no art. 5º, I, do Decreto-Lei n. º 200/67. 
Vejamos: 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
 
 
7 
“I – Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da 
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada”. 
Logo a autarquia sempre se reveste de personalidade jurídica de direito 
público. Sua criação decorre sempre de lei específica, a qual também é 
responsável pela concessão de sua personalidade jurídica. 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “há consenso entre os 
doutrinadores de que as autarquias possuem as seguintes características: 
1. Criação por lei; 
2. Personalidade jurídica pública; 
3. Capacidade de autoadministração; 
4. Especialização dos fins ou atividades; 
5. Sujeição a controle ou tutela”. 
Por exercerem atividades típicas da Administração Direta, as autarquias 
não estão sujeitas à falência. As aquisições e alienações por ela realizadas têm 
que observar as regras previstas na Lei n. º 8.666/93, e a contratação de 
servidores deve ser feita mediante concurso público. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que “as autarquias, ademais, podem 
se sujeitar a um regime comum ou especial, a depender das características e 
privilégios que lhes forem outorgados em sua lei instituidora. São exemplos de 
autarquias:” 
• O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), autarquia de regime comum; 
• O Banco Central do Brasil (BACEN), autarquia de regime especial. 
Quanto às empresas públicas, Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que: 
empresa pública é pessoa jurídica de capital público, instituída por um 
ente estatal, com a finalidade prevista em lei. No Brasil as empresas 
públicas se subdividem em duas categorias: empresa pública 
unipessoal (com patrimônio próprio e capital exclusivo da União) e 
empresa pública de vários sócios governamentais minoritários, que 
 
 
8 
unem seus capitais à União, tendo, esta, a maioria do capital votante. 
A empresa pública tanto pode ser criada, originariamente, pelo 
Estado, como ser objeto de transformação de autarquia ou de 
empresa privada. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ressalta que: 
quanto ao capital, difere-se das sociedades de economia mista, 
porque naquelas, ainda que a titularidade também seja do Poder 
Público, o capital social é dividido também entre particulares, que 
adquirem suas quotas por meios da compra de ações. 
Assim, para Di Pietro: 
a empresa pública é a pessoa jurídica criada com força de 
autorização legal, como instrumento de ação do Estado, dotada de 
personalidade de direito privado mas submetida a certas regras 
decorrente da finalidade pública, constituídas sob qualquer das 
formas admitidas em direito, cujo capital seja formado por capital 
formado unicamente por recursos públicos de pessoa de 
administração direta ou indireta. Pode ser federal, municipal ou 
estadual. Sua criação e extinção dependem de autorização 
específica. 
A administração das empresas públicas no Brasil é feita por dirigentes 
nomeados pelo presidente da República, sendo, via de regra, pessoas do 
próprio quadro funcional. 
A partir da Emenda Constitucional n. º 19 de 1998, “contemplou-se como 
princípio à atuação da empresa pública o princípio da eficiência, cujo objetivo é 
uma maior credibilidade e celeridade dos atos praticados pelas mesmas”. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro explica que: 
o ingresso na carreira do emprego público se dá somente por meio de 
concurso público, assegurado o acesso por todo brasileiro ou 
estrangeiro naturalizado. Além dos empregados públicos de carreira, 
há outros trabalhadores que cumprem funções nestas empresas. É o 
caso dos terceirizados, estagiários e voluntários. 
Por fim, Maria Sylvia Zanella Di Pietro “cita exemplos de empresas 
públicas no Brasil a Caixa Econômica Federa, o Banco Nacional de 
 
 
9 
Desenvolvimento Econômico (BNDES), a Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos, dentre outras.” 
TEMA 4 – EMPRESAS DE ECONOMIA MISTA E FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro: 
empresa de economia mista, ou, mais precisamente, sociedade de 
economia mista, é uma sociedade na qual há colaboração entre o 
Estado e particulares, ambos reunindo recursos para a realização de 
uma finalidade, sempre de objetivo econômico. (Grifo nosso) 
“A sociedade de economia mista é uma pessoa jurídica de direito 
privado e não se beneficia de isenções fiscais ou de foro privilegiado.” De 
acordo com o STF, na Súmula nº 517, de 03/12/1969: “As sociedades de 
economia mista só têm foro na justiça federal, quando a união intervém como 
assistente ou opoente.” E de acordo com a Súmula nº 556 do STF, de 
15/12/1976: “É competente a justiça comum para julgar as causas em que é 
parte sociedade de economia mista.” 
O Estado deve ter uma participação majoritária, ou seja, mais da metade 
das ações com direito a voto devem pertencer ao Estado. 
A sociedade de economia mista deve ser constituída sob a forma 
de sociedade anônima e seus funcionários são regidos pela CLT. 
Marçal Justen Filho faz saber que “frequentemente têm suas ações 
negociadas em Bolsa de Valores como ocorre com algumas sociedades de 
economia mista tais como Banco do Brasil, Petrobras, Banco do 
Nordeste e Eletrobrás. ” 
Logo, diferem das empresas públicas, tendo em vista que nestas o 
capital é 100% público. Diferem-se também das sociedades anônimas, em que 
o governo tem posição acionária minoritária, pois nestas o controle da atividade 
é privado. 
O conceito de sociedade de economia mista está fixado em lei pelo 
artigo 5º, inciso III, do Decreto-Lei nº 200/1967. 
 
 
10 
No que concerne às fundações públicas, o professor Romeu Felipe 
Bacellar Filho diz que a “conceituação de fundação pública mais encontrada é 
a disposta no art. 5º, IV do Decreto-Lei nº 200/67, com redação dada pela Lei 
nº 7.596/87, in verbis:” 
Para o professor Bacellar Filho: 
a fundação pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam 
execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras 
fontes. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro explica que: 
fundações públicas devem se destinar às atividades de assistência 
social, assistência médica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa 
e atividades culturais, todas de relevo coletivo o que justifica a 
vinculação de bens e recursos públicos para sua realização. 
A Lei nº 7.596/87 veio alterar dispositivos do DL nº 200/67, incluindo a 
alínea “d” no inciso II do artigo 4º, estabelecendo “as fundações instituídas por 
lei federal como entidades da AdministraçãoIndireta e conceituando-as como 
fundações públicas” nos artigos 2º e 5º, IV, do referido decreto, cita Di Pietro. 
A Constituição Federal de 1988 manteve o entendimento da Lei nº 
7.596/87 uma vez que “as fundações públicas continuaram fazendo parte da 
Administração Indireta” (art. 37, XIX), mas estabeleceu a necessidade de lei 
específica para sua criação. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que “a Emenda Constitucional nº 19/98 
a redação original do inciso XIX foi modificada e a necessidade de lei 
específica permaneceu apenas para a criação das autarquias, enquanto as 
empresas estatais e as fundações públicas careciam somente de lei específica 
que autorizasse sua criação”. Mas, por outro lado, explica Maria Sylvia Zanella 
Di Pietro, “passaram a requerer lei complementar que definisse suas áreas de 
atuação, objetivando, assim, especializar as fundações públicas e coibir a 
 
 
11 
criação pouco criteriosa de novas entidades desse tipo, como ocorria 
anteriormente”. 
Segundo Di Pietro, “os dispositivos constitucionais que se referem às 
fundações são aplicáveis ao gênero, independentemente da personalidade 
jurídica ser pública ou privada”. 
Di Pietro esclarece que “numa tentativa de estabelecer a área de 
atuação das fundações instituídas pelo Poder Público, implementando o que 
dispõe o art. 37, XIX, última parte da Constituição, tramita atualmente na 
Câmara o projeto de Lei Complementar nº 92-A/2007. Esse projeto de lei é 
direcionado principalmente à área da saúde, setor em que foram criadas 
diversas fundações públicas com regime jurídico de direito privado, mas 
também procura definir outras áreas de atuação dessas entidades como, por 
exemplo: assistência social, cultura, desporto, ciência e tecnologia, meio 
ambiente, previdência complementar do servidor público, comunicação social e 
promoção do turismo nacional.” 
Por fim, o referido projeto visa estabelecer distinção entre a fundação 
pública com regime jurídico de direito privado e aquela com regime jurídico de 
direito público, evitando assim, a criação de entidade que alguns doutrinadores 
chamam de “autarquia fundacional” (art. 1º, caput). 
Na exposição de motivos referente ao projeto de Lei Complementar, o 
Ministro Paulo Bernardo Silva explica a determinação trazida pelo art. 1º: 
no caso da fundação estatal de direito privado, o Projeto prevê que 
somente poderá ser instituída para desempenho de atividades 
estatais que não sejam exclusivas de Estado, de forma a vedar a 
criação de entidade de direito privado para exercício de atividades em 
áreas em que seja necessário o uso do poder de polícia. 
Como exemplos de pronunciamentos do STF sobre o assunto, temos o 
RE nº 101.126/84 (Rel. Min. Moreira Alves), de onde se extraiu o seguinte 
trecho do acórdão: 
nem toda fundação instituição pelo Poder Público é fundação de 
direito privado. As fundações, instituídas pelo Poder Público, que 
assumem a gestão de serviço estatal e se submetem a regime 
 
 
12 
administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis estaduais, são 
fundações de direito público, e, portanto, pessoas jurídicas de direito 
público. Tais fundações são espécie do gênero autarquia, aplicando-
se a elas a vedação a que alude o § 2º do art. 99 da Constituição 
Federal. 
A norma questionada aponta para a possibilidade de serem equiparados 
os servidores de toda e qualquer fundação privada, instituída ou mantida pelo 
Estado, aos das fundações públicas. Sendo diversos os regimes jurídicos, 
diferentes são os direitos e os deveres que se combinam e formam os 
fundamentos da relação empregatícia firmada. A equiparação de regime, 
inclusive o remuneratório, que se aperfeiçoa pela equiparação de vencimentos, 
é prática vedada pelo art. 37, inc. XIII, da Constituição brasileira e contrária à 
Súmula 339 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes.”(ADI 191/RS, Rel. 
Min. Carmen Lúcia, julgamento em 29-11-07, DJE de 7-3-08)”. 
Como se vê, a Suprema Corte admitiu, e continua admitindo, a 
possibilidade de instituição de fundações pelo Poder Público com regime 
jurídico público ou privado. 
 Sua natureza jurídica predominante é a de que o ente público instituidor 
pode atribuir à fundação personalidade de direito público ou de direito privado 
(Di Pietro, Diógenes Gasparini, Miguel Reale, Cretella Jr.), há ainda a posição 
de Celso A. Bandeira de Mello que adota a tese de que todas as fundações 
públicas são pessoas jurídicas de direito público, e, por fim, o entendimento de 
Hely Lopes Meirelles, Carvalho Filho e Marçal Justen Filho, dentre outros[01], de 
que todas as fundações são de Direito Privado, independentemente de serem 
instituídas pela Administração Direta. 
Comecemos a detalhar alguns dos posicionamentos doutrinários por 
Celso A. Bandeira de Melo (2007, p. 179/180) que assim preconiza: 
É absolutamente incorreta a afirmação normativa de que as 
fundações públicas são pessoas de Direito Privado. Na verdade, são 
pessoas de Direito Público, consoante, aliás, universal entendimento, 
que só no Brasil foi contendido. Saber-se se uma pessoa criada pelo 
Estado é de Direito Privado ou de Direito Público é meramente uma 
questão de examinar o regime jurídico estabelecido na lei que a criou. 
Se lhe atribuiu a titularidade de poderes públicos, e não meramente o 
 
 
13 
exercício deles, e disciplinou-a de maneira a que suas relações sejam 
regidas pelo Direito Público, a pessoa será de Direito Público, ainda, 
que se lhe atribua outra qualificação. Na situação inversa, a pessoa 
será de Direito Privado, mesmo inadequadamente nominada. 
Segundo essa teoria, a questão se de direito público ou privado é 
inerente apenas ao regime jurídico estabelecido na lei que as criou, assim 
haveriam fundações públicas com regime jurídico (e não personalidade 
jurídica) privado. 
Tal tese não oferece solução prática à celeuma, ao final parece dizer a 
mesma coisa dos que pregam a teoria dualista, com a diferença de que sempre 
se dirá que as fundações públicas são pessoas jurídicas de Direito Público, 
tratando-se, na verdade, mais de uma discussão de nomenclatura do que 
efetivamente institucional. 
Passando à tese majoritária de que o ente público pode instituir 
fundação de direito público ou privado, Di Pietro (2007, p. 404) leciona: 
Quando o Estado institui pessoa jurídica sob a forma de fundação, ele 
pode atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as 
prerrogativas e sujeições que lhe são próprias, ou subordiná-la ao 
Código Civil, neste último caso, com derrogações por normas de 
direito público. Em um e outro caso se enquadram na noção 
categorial do instituto da fundação, como patrimônio personalizado 
para a consecução de fins que ultrapassam o âmbito da própria 
entidade. 
Em cada caso concreto, a conclusão sobre a natureza jurídica da 
fundação – público ou privada – tem que ser extraída do exame da sua lei 
instituidora e dos e dos respectivos estatutos. Ainda que a legislação federal 
considere a fundação como pessoa jurídica de direito privado, nada impede 
que a lei instituidora adote regime jurídico-publicístico, derrogando, no caso 
concreto, as normas gerais estabelecidas pelo Decreto-lei nº 200/67, com as 
alterações introduzidas pela Lei nº 7.596/87, da mesma forma como tem sido 
feito em relação às sociedades de economia mista e empresas públicas, 
instituídas, estas últimas especialmente, sob formas inéditas, não previstas em 
qualquer lei anterior que discipline as sociedades comerciais. Trata-se de 
aplicar o art. 2º, § 2º, da Lei de Introdução ao Código Civil, em consonância 
 
 
14 
com o qual “a lei nova que estabeleça disposições gerais ou especiais a par 
das já existentes não revoga nem modifica a lei anterior”. 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro “a fundação definida como de 
direito privado, “submete-se ao direito comum em tudo aquilo que não forexpressamente derrogado por normas de direito público que podem 
constar da Constituição, de leis ordinárias e complementares federais, bem 
como da lei que instituiu a entidade, quanto às fundações estaduais as normas 
de direito público encontram-se nas mesmas fontes legais aplicáveis às 
fundações federais, pois só à União cabe legislar sobre Direito Civil” (art. 22, I, 
da CF).” 
Carvalho Filho (2005, p. 413) pontua ao tratar dessa corrente que: 
Por esse entendimento, as fundações de direito público são 
caracterizadas como verdadeiras autarquias, razão por que são 
denominadas, algumas vezes, de fundações autárquicas ou 
autarquias fundacionais. Seriam elas uma espécie do gênero 
autarquias 
Por sua vez, Marçal Justen Filho (2008, p. 195/196 e 197), que segue a 
tese de que todas as fundações públicas são pessoas jurídicas de direito 
privado, assim expõe seu entendimento: 
o campo próprio para as fundações públicas é aquele de atividades 
administrativas que possam ser desempenhadas por sujeitos dotados 
de personalidade de direito privado. Se a natureza das atividades 
impuser o regime de direito público, será descabida a criação de uma 
fundação pública. Seria caso, então, de instituir autarquia. 
TEMA 5 – PODERES DA ADMINISTRAÇÃO E AGENTES PÚBLICOS 
Romeu Felipe Bacellar Filho relata que: 
os poderes da Administração Pública são instrumentos que o Estado 
tem para preservar o interesse público. Portanto, os poderes da 
Administração são prerrogativas que ela possui para atingir a 
finalidade pública. Assim, os poderes da Administração decorrem da 
supremacia do interesse público. 
https://jus.com.br/tudo/direito-civil
 
 
15 
Segundo o professor Bacellar Filho, “alguns também chamam de 
poderes-deveres ou deveres-poderes, pois a Administração tem a obrigação de 
utilizá-los (e caso o administrador não use, ele pode ser penalizado). Logo, 
também não podem ser renunciados.” 
Se, no exercício desses poderes o administrador não buscar o interesse 
público, haverá abuso de poder (na modalidade excesso de poder caso 
ultrapasse os limites de suas atribuições, o que é vício de competência; na 
modalidade desvio de poder caso o agente vise finalidade diversa que deve 
perseguir, o que é vício de finalidade). 
Espécies: 
Poder vinculado – Maria Sylvia Zanella Di Pietro “entende que não é 
um poder, mas sim a mera observância dos ditames legais. Entendem que é 
um tipo de ato administrativo. Trata-se do dever da Administração de obedecer 
a lei em uma situação concreta em que ela só possui esta opção (a 
Administração fica inteiramente presa ao enunciado da lei). Só há um único 
comportamento possível, e ele é o que a lei determina. O administrador não 
tem liberdade de atuação, apenas deve seguir o que a lei prescreve.” 
Poder discricionário – Parte da doutrina entende que não é um poder, 
mas sim um tipo de ato administrativo. Para os que defendem ser poder, é este 
exercido em situação em que é possível juízo de conveniência e oportunidade. 
Há mais de um comportamento possível. A escolha do ato se dá com base 
em juízo de valor, observando a conveniência e a oportunidade. O 
administrador certa liberdade de atuação (mas dentro da lei). 
Também é exercido diante de conceitos jurídicos 
indeterminados dados pela lei. 
OBS: Discricionariedade ≠ Arbitrariedade (que é a atuação fora dos 
limites da lei – é cabível, então, a apreciação judicial). 
Poder normativo (ou regulamentar) – “chamam de poder normativo, 
outros chamam de poder regulamentar. 
 
 
16 
As expressões são consideradas sinônimas por alguns, e para essas 
pessoas, a Administração utilizará este poder para expedir atos normativos 
(decretos, resoluções, instruções normativas, portarias etc.) 
Para quem não considera expressões sinônimas, o poder regulamentar 
serve só para expedir regulamentos e o poder normativo serve para expedir 
todos os demais atos.” 
Através deste poder – seja nomeado normativo ou regulamentar – a 
Administração pode expedir atos normativos. Portanto, o poder que a 
Administração Pública tem para editar atos normativos é o poder 
normativo (ou poder regulamentar), e os atos normativos advêm do Poder 
Executivo (Administração Pública). 
São atos normativos os regulamentos, as instruções, as portarias, as 
resoluções, os regimentos etc. 
Os atos normativos precisam de uma lei prévia. Logo, o poder 
normativo é derivado da lei, do ato normativo originário. 
Poder hierárquico – Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que “é utilizado 
pela Administração para que ela possa organizar, estruturar, estabelecer 
relações de coordenação e subordinação entre seus órgãos e seus 
servidores (distribuir competências internamente).” 
A hierarquia traz a ideia de dar e receber ordens. 
A organização administrativa decorre da distribuição de competências e 
da hierarquia, que compreende a ideia de coordenação e de subordinação. De 
um grau mais elevado da hierarquia para um mais rebaixado há relações 
de subordinação. Já em um mesmo grau hierárquico não há mando-
obediência, e sim a ideia de condenação (órgãos do mesmo patamar 
hierárquico não se subordinam entre si; não há subordinação, há coordenação; 
os órgãos se coordenam entre si). 
Importante ressaltar que a hierarquia só existe entre órgãos e seus 
agentes. Na Administração Indireta, entre ente instituidor e pessoa jurídica 
instituída não há hierarquia, não há relação de subordinação. Há relação 
 
 
17 
de vinculação. A pessoa jurídica instituída tem autonomia, mas é controlada 
pelo ente instituidor por tutela administrativa ou supervisão ou controle 
finalístico. 
Poder disciplinar – Maria Sylvia Zanella Di Pietro explica que “serve 
para apurar infrações e aplicar sanções, aos agentes públicos pela lei, aos 
contratados, pela lei e pelo contrato e, segundo parte da doutrina, 
aos particulares submetidos à disciplina da Administração (ex: alunos de 
escolas públicas).” 
Portanto, em regra, é um poder que se dirige àqueles sujeitos 
à autoridade interna da Administração Pública (agente público à sujeito à 
hierarquia) – poder interno. Mas, segundo alguns, também pode ser aplicado 
ao particular sujeito à disciplina da Administração (ex: aluno de escola pública) 
e aos contratados da Administração. 
A partir da ideia de subordinação dentro da Administração Pública, o 
poder disciplinar visa impor disciplina, forçar o seguimento das ordens, estando 
diretamente relacionado aos servidores públicos (agentes públicos), que 
tem vínculo especial com a Administração, especificamente, para apurar 
infrações e aplicar sanções aos servidores, através do processo 
administrativo disciplinar, que serve para apurar as infrações e aplicar as 
sanções ao servidor, se comprovada a infração. As sanções, portanto, tem 
natureza administrativa (mas a mesma irregularidade pode, de forma 
independente, ter sanções penais e civis, em outras esferas do Direito). 
O poder disciplinar é discricionário (em geral) de forma limitada. 
Outorga-se à Administração a possibilidade de avaliar, no momento da 
aplicação da pena, qual será a sanção correta (pela definição da infração), 
assegurado o contraditório e a ampla defesa, e qual será a quantificação da 
sanção. 
Poder de polícia – “objetiva condicionar/limitar/restringir/disciplinar o 
exercício dos direitos e atividades de particulares para a preservação do 
interesse público. Assim, visa garantir o bem-estar coletivo, buscando 
assegurar que não sejam os direitos individuais ameaçados pelo seu exercício 
ilimitado, de modo que assegura a liberdade individual limitando-a.” 
 
 
18 
Está conceituado no art. 78 do Código Tributário Nacional, pois ele é 
fato gerado por um tributo (a taxa). É custeado por taxa. 
Os limites do poder de polícia são os princípios da razoabilidade e da 
proporcionalidade, mas também devem ser a base do poder de polícia os 
princípios da legalidade e da supremacia do interesse público.O poder de polícia refere-se à polícia administrativa (que difere da 
polícia judiciária). 
Quanto aos agentes públicos, Maria Sylvia Zanella Di Pietro define que 
“Agente Público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem 
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer 
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública”. 
Tal definição tem origem na Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade 
Administrativa), em seu art. 2º. De forma sucinta, percebemos que agente 
público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado, remuneradamente 
ou gratuitamente, permanentemente ou transitoriamente, politicamente ou 
administrativamente.” 
Espécie de agentes públicos: 
 Agentes políticos; 
 Servidores públicos (estatutários, empregados públicos e servidores 
temporários); 
 Militares; 
 Particulares em colaboração com o Poder Público, sendo estas 
espécies sobre a ótica da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro. 
Regime jurídico estatutário: 
Marçal Justen Filho esclarece que “o regime jurídico dos servidores 
públicos é o conjunto de princípios e regras referentes a direitos, deveres e 
demais normas que regem a sua vida funcional. A lei que reúne estas regas é 
 
 
19 
denominada de Estatuto e o regime jurídico passa a ser chamado de regime 
jurídico Estatutário.” 
No âmbito de cada pessoa política – União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios – há um Estatuto. A lei 8.112/90, de 11/12/1990, com 
suas alterações, “é o regime jurídico Estatutário aplicável aos Servidores 
Públicos Civis da União, das autarquias e fundações públicas federais, 
ocupantes de cargos públicos”. 
O regime estatutário envolve as normas jurídicas que regem os 
servidores públicos estatutários ocupantes de cargos públicos. Trata-se de 
regime jurídico próprio das pessoas de direito público e dos respectivos órgãos 
públicos. As principais características do regime estatutário podem ser assim 
resumidas: 
Pluralidade normativa, segundo Marçal Justen Filho: 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, cada ente federativo possui 
autonomia para estabelecer as normas estatutárias que regem os seus 
respectivos servidores (ex.: em âmbito federal, a Lei nº 8.112/1990); 
Vínculo legal: 
O servidor estatutário, ao ser nomeado e empossado no cargo, 
submete-se às normas legais que disciplinam a sua relação funcional, 
inexistindo relação contratual; 
Competência para o processo e julgamento dos servidores estatutários: 
Justiça comum (Justiça federal: estatutários federais; Justiça estadual: 
estatutários estaduais e municipais). Apesar de controvérsias sobre o tema, a 
doutrina majoritária e a jurisprudência dos tribunais superiores sustentam que o 
Regime Jurídico Único – RJU, previsto no art. 39 da Constituição Federal de 
1988 para pessoas jurídicas de direito público, deve ser o regime estatutário. 
Resume ainda o professor Marçal que a “estabilidade é a garantia de 
permanência no serviço público reconhecida ao servidor público estatutário, 
ocupante de cargo efetivo, após três anos de efetivo exercício da função e 
 
 
20 
aprovação na avaliação especial de desempenho (art. 41 da Constituição 
federal de 1988)”. 
SÍNTESE 
Aprendemos que a Administração Pública é o nome dado a todos os 
órgãos, agentes e pessoas jurídicas os quais têm como objetivo desempenhar 
a função administrativa do Estado. 
De acordo com Constituição Federal de 1988, a organização político-
administrativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e 
os municípios, todos autônomos nos termos da Constituição. 
 
REFERÊNCIAS 
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos 
princípios jurídicos. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. 
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princípios constitucionais do processo 
administrativo disciplinar. São Paulo: Max Limonad, 1998. 
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição. 4. ed. 
rev. e atual. São Paulo: Editora Saraiva, 2001. 
CIRNE LIMA, Ruy. Princípios de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 1962. 
COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Controle jurisdicional da 
Administração Pública. São Paulo: Editora Saraiva, 2002. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo: 
Atlas, 2002. 
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2001. 
 
 
21 
FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Atos administrativos. São Paulo: 
Editora Saraiva, 1980. 
FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios 
fundamentais. 2. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 1999. 
GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da eficiência administrativa. 
São Paulo: Dialética, 2002. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Editora 
Saraiva, 2005. 
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 3. ed. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 1999. 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ato administrativo e direitos dos 
administrados. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. 
_____. Curso de direito administrativo. 14. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2002. 
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito 
administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1974. v. I. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. atual. São 
Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
AULA 3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Jackson Luiz de Luna 
 
 
 
 
 
2 
CONVERSA INICIAL 
Nesta nossa terceira aula, iremos tratar sobre as atividades 
administrativas. 
Estudaremos seis temas durante o nosso curso, quais sejam: 
1. Princípios do direito administrativo 
2. Administração Pública 
3. Atividades administrativas 
4. Licitações públicas 
5. Contratos administrativos 
6. Processo administrativo 
 
CONTEXTUALIZANDO 
Como se procede a manifestação unilateral do ato administrativo? 
O professor Hely Lopes Meirelles diz que “o ato administrativo se 
contextualiza através de toda manifestação unilateral da vontade da 
Administração Pública, que agindo nessa qualidade tenha por fim imediato 
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor 
obrigações aos administradores e a si própria”. 
E é claro que agindo dessa maneira, terá sempre como condição sine qua 
non, ou seja, como condição essencial e primordial a prática dos atos 
administrativos visando zelar e atender o interesse público. 
Nesta aula, serão explorados os seguintes temas pertinentes: 
1. Conceito e requisitos das atividades administrativas 
2. Atributos do ato administrativo 
3. Modalidades de extinção do ato administrativo 
4. Revogação e cassação 
5. Uso e abuso do Poder Público e excesso de poder 
 
 
 
 
 
3 
LEITURA OBRIGATÓRIA DESTA AULA 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Editora 
Saraiva, 2005. 
 
TEMA 1 – CONCEITO E REQUISITOS DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS 
De acordo com o professor Marcelo Harger: 
entende-se como atividade administrativa todo o gesto do Poder 
Público que tem como objetivo gerir a complexa gama de serviços 
garantidos pelo ente representante da coletividade. Ou seja, a 
Administração Pública é a forma do poder representativo do povo de 
se manifestar, e este possui a expectativa de ter serviços essenciais 
postos à disposição pelo seu representante. 
Tais serviços só se tornam possíveis, especialmente a condução do 
Estado, com a atividade administrativa, seja está em âmbito municipal, estadual 
ou federal, na sua organização direta ou indireta. 
Ao exercitar seus poderes, a administração acabará por se encontrar em 
uma situação inusitada pois, ao mesmo tempo em que assume uma posição de 
superioridade diante dos seus administrados, como órgão responsável pela