DIREITO ADMINISTRATIVO I - RESUMO P1

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Sumário
1 Origem e evolução do direito administrativo	1
2 Regime jurídico público (ou regime jurídico administrativo)	3
3 Princípios administrativos	4
3.1 O papel dos princípios	4
3.2 Princípios expressos	5
3.2.1 Legalidade	5
3.2.2 Impessoalidade	6
3.2.3 Moralidade	7
3.2.4 Publicidade	7
3.2.5 Eficiência	7
3.3 Princípios implícitos	8
3.3.1 Supremacia do interesse público	8
3.3.2 Indisponibilidade do interesse público	9
3.3.3 Motivação	9
3.3.4 Presunção de legitimidade da ação administrativa	9
3.3.5 Proporcionalidade	10
3.3.6 Proteção da confiança	10
3.3.7 Autotutela	11
4 Estrutura e organização da administração pública brasileira	11
4.1 Administração Pública direta	11
4.2 Administração Pública indireta	12
4.2.1 Autarquias	13
4.2.2 Empresas públicas e sociedades de economia mista	14
4.2.3 Fundações públicas	18
4.3 Terceiro Setor (Administração Associada)	19
4.3.1 Sistema S	19
4.3.2 Sociedade civil organizada	20
4.3.3 A questão dos consórcios públicos	21
5 Ato administrativo	21
5.1 Introdução	21
5.2 Fato Jurídico	21
5.3 Conceito	22
5.3.1 Competência	22
5.3.2 Objeto ou conteúdo	23
5.3.3 Forma	23
5.3.4 Finalidade	23
5.3.5 Motivo	23
5.4 Atributos dos atos administrativos	24
5.4.1 Presunção de legalidade e de legitimidade	24
5.4.2 Autoexecutoriedade	24
5.4.3 Coercibilidade e Imperatividade	25
5.5 Classificação dos atos administrativos	25
5.6 Espécies de atos administrativos	26
5.6.1 Licença	26
5.6.2 Autorização	26
5.6.3 Permissão	27
5.7 Vinculação e discricionariedade	27
5.7.1 Discricionariedade técnica	29
5.8 Extinção dos atos administrativos	29
5.8.1 Desfazimento voluntário	30
5.9 Controle jurisdicional da Administração Pública	33
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Origem e evolução do direito administrativo
 
	O Direito administrativo nasceu na França e cuida, basicamente, das normas que regem a vida das pessoas diante do Estado. Assim, só é possível falar em direito administrativo após o surgimento da figura do Estado. A questão é: o direito administrativo nasce com o surgimento do Estado e da administração? 
	O conhecimento convencional sobre a matéria considera que não. Alguns autores ressaltam, inclusive, o fato de que existia um conjunto de normas que regia a administração no Estado Moderno nascente, mas esse conjunto de normas não pode ser tido como direito administrativo. O direito administrativo, tal como o conhecemos, é uma criação da segunda metade do séc. XIX. Isso porque, apenas após a Revolução Francesa[footnoteRef:1], surge a ideia dos direitos do indivíduo frente ao Estado. Assim, o direito administrativo só passa a existir quando surgem normas para tutelar os indivíduos perante o Estado (limitação do poder do Estado).  [1: A Revolução Francesa se baseou em dois pilares: (i) a separação de poderes e (ii) a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão.] 
Essa é a concepção mais comum e mais defendida. Contudo, muitos se vinculam à teoria de Paulo Otero de que essa ideia seria uma visão romântica do Direito administrativo. Este autor sustenta que, na verdade, o Direito administrativo nasceu para a manutenção do status quo.
*Caso “mãe” do direito administrativo: “Caso Blanco” (1873) - Uma menina, chamada Inês Blanco, foi atropelada por uma vagonete carregada de fumo quando andava com seu pai em uma rua. O pai, então, propôs uma ação para pleitear indenização frente ao Estado, pois a vagonete pertencia a uma empresa pública. O caso, depois de passar por diversas instâncias, chegou ao Conselho de Estado, que afirmou, pela primeira vez e textualmente, que as regras que regem as relações jurídicas entre particulares não devem ser as mesmas a serem aplicadas na relação entre as pessoas e o Estado. Portanto, as regras de responsabilidade civil não seriam aplicáveis ao caso. O Conselho afirmou isso para afastar a obrigação de reparação do Estado e determinar que Inês não tinha direito à indenização pleiteada. Esse caso é tido como o momento de surgimento efetivo do Direito administrativo.
Diante desse caso, realmente, parece que o direito administrativo surgiu para proteger o Estado. Entretanto, esse mesmo direito administrativo também reconheceu muitos recursos contra o abuso de poder. Até o séc. XIX não havia como acionar o Estado ou a coroa, pois o princípio que vigorava era de que o rei não erra (“the king can do no wrong”) e, dessa forma, não poderia haver ação contra o Estado (não havia admissibilidade de litígios contra o Estado). O direito administrativo mudou esse panorama, admitindo que o Estado pode errar e construindo uma série de recursos contra o Estado. Por isso, pode-se afirmar, sim, que o Direito administrativo surgiu como uma superação da ideia de que o Estado é intocável e criou instrumentos de tutela do cidadão frente ao Estado, mesmo que, em determinados casos, ele continue protegendo o Estado.
	O “Caso Blanco” ocorreu apenas na segunda metade do séc. XIX. Porém, já no início do séc. XIX, criou-se na França (e também em outros países da Europa e da América Latina) uma estrutura umbilicalmente ligada ao desenvolvimento do direito administrativo: a Jurisdição Administrativa. Essa justiça faz parte do Poder Executivo e julga causas de direito administrativo. 
	O modelo de separação de poderes no Brasil é o de freios e contrapesos, marcado por um controle recíproco. A França segue concepção diferente: a separação é clara e rígida. Assim, a ideia que preside a criação da Justiça Administrativa é manter a separação de poderes de modo que o ato de um Poder não possa ser controlado ou desfeito por outros Poderes. O surgimento da Justiça Administrativa, então, está diretamente ligado a essa percepção rígida da separação de poderes. 
*Por que, no Brasil, não há modelo de jurisdição dual (Justiça Administrativa + Poder Judiciário), mas, sim, de jurisdição una (apenas Poder Judiciário)?
	No Brasil, a jurisdição não é dual graças a Rui Barbosa. Havia previsão de Justiça Administrativa na Constituição de 1824. Porém, Rui Barbosa adaptou a Constituição de 1891 ao modelo norte-americano, fazendo com o Brasil adotasse uma jurisdição una.
A verdade é que, no fundo, a Justiça Federal é uma “Justiça Administrativa”, visto que cuida, basicamente, de casos envolvendo a Administração Pública. Contudo, o modelo de jurisdição ainda é uno. Isso porque a Justiça Federal faz parte do Poder Judiciário, e os órgãos de cúpula são os mesmos da Justiça Estadual (STJ e STF). Isso não acontece no modelo de jurisdição administrativa francês, pois essa justiça nunca se comunica com o Poder Judiciário.
*A diferença entre a aplicação do direito pela função administrativa e a aplicação do direito pela função jurisdicional é o caráter definitivo da decisão. O que faz com que o contencioso administrativo brasileiro não seja uma justiça administrativa, como a europeia, é que ele não é definitivo. A justiça administrativa pode ser chamada a solucionar conflitos, mas as decisões administrativas estão sujeitas à revisão pelo Judiciário. Então, não há definitividade na aplicação do direito pela função administrativa. A decisão administrativa não faz coisa julgada. Cabe ao Poder Judiciário dar a última palavra sobre a aplicação de uma lei. 
Antes da Constituição de 1988, havia uma série de dispositivos legais que obrigavam a pessoa a esgotar todas as instâncias administrativas antes de recorrer ao judiciário. Após esse marco, tais dispositivos se tornaram inconstitucionais: ninguém precisa ir à instância administrativa antes de buscar a resposta judicialmente. 
 
	Na medida em que a estrutura dual foi se desenvolvendo na França, o direito administrativo também foi evoluindo. Inicialmente, essa evolução teve como base o direito civil. Porém, com o tempo, percebeu-se que não era possível aplicar as mesmas regras que regiam as relações entre particulares às relações que envolviam o Estado. Foi preciso, então, especializar o direito civil para permitir a sua aplicação nas relações administrativas.
	Por conta disso, o direito administrativo é jurisprudencial em sua origem, ainda que nascido em um país de civil law. Essa origem jurisprudencialexplica porque o direito administrativo é muito principiológico. Mesmo no Brasil, em que o caráter estatutário do direito administrativo é forte, o que lhe dá unidade são os princípios.
	Curiosamente, os lugares onde o direito administrativo é mais estatutário são os países da common law. Nesses países, ainda no séc. XX, prevalecia a ideia de um “direito igual”. Assim, defendia-se que o mesmo direito que rege as relações entre particulares deveria ser aplicado em face do Estado. O direito administrativo, então, era associado à ideia de criação de privilégios para Administração. Nos Estados Unidos, por exemplo, o direito administrativo surgiu por meio do “administrative procedure act” (1946), em vigor até hoje. 
	No Brasil, embora não haja jurisdição administrativa, o direito administrativo se desenvolveu com facilidade, antes mesmo do Caso Blanco. Isso se explica pelo costume da elite intelectual brasileira de estudar na Europa e de importar as ideias que lá aprendiam para o Brasil. Dessa forma, enquanto no contexto europeu a origem do direito administrativo é jurisprudencial, no Brasil a origem é doutrinária. Obviamente, nos dias atuais, com o protagonismo do Judiciário, a jurisprudência tem grande peso na matéria. Entretanto, mesmo os tribunais são fortemente influenciados pela literatura administrativa. 
Além disso, há outra questão: a estrutura federalista. As características das unidades da federação são: (i) auto-organização, (ii) autogoverno e (iii) auto-legislação. Nesse sentido, o direito administrativo é amplamente regulado por normas locais. Assim, só existem manuais nacionais porque a doutrina – assim como os princípios – dá unidade sistemática à disciplina.
	A crise existencial do direito administrativo é: o que o diferencia do direito comum (direito civil)? 
	
Regime jurídico público (ou regime jurídico administrativo)
No contexto europeu-continental, em que se adota um modelo de jurisdição dual, é extremamente relevante estabelecer um critério de determinação de competência da justiça administrativa. O critério mais relevante é o material: o juiz administrativo decide as lides em que são julgados os casos de direito administrativo. Nesse cenário, é essencial definir também o critério identificador do que seja o direito administrativo, vez que isso interfere em matéria de competência. 
O direito administrativo rege as relações jurídicas em que a Administração Pública é parte. Porém, o critério subjetivo não é suficiente, já que existem relações jurídicas em que a Administração Pública é parte e se aplica o direito privado (ex.: o aluguel de uma casa pela UERJ será regido pelo direito privado), ainda que não de forma pura. Dessa forma, o critério subjetivo deve ser conjugado com algum outro critério material. 
A definição do direito administrativo para os franceses é central, porque define a competência da justiça administrativa. Na busca por outros critérios, além do subjetivo, fala-se em duas escolas no final do séc. XIX e no início do séc. XX: (i) Escola do Poder Público e (ii) Escola do Serviço Público.
A Escola do Poder Público entendia que só eram regidas pelo direito administrativo as relações jurídicas em que a Administração Pública fosse parte no exercício de autoridade pública (“puissance publique”). 
A Escola do Serviço Público, por sua vez, defendida que o direito administrativo cuidava das relações jurídicas da Administração na prestação de serviços públicos. Essa escola durou muito tempo, mas tem um pecado originalíssimo: a função administrativa não se resume à prestação de serviços públicos. Na verdade, identificam-se como parte da função administrativa (função estatal típica) quatro atividades:
1. Prestação de serviços públicos (associado à ideia prestacional);
2. Poder de polícia administrativa (associado à ideia de ordenação da vida coletiva);
3. Função de fomento;
4. Função de planejamento.
Diante disso, não é possível limitar o direito administrativo à prestação de serviço público. A Escola do Serviço Público tinha consciência dessa deficiência e, então, alargou o conceito de serviço público para englobar essas outras atividades, inviabilizando o próprio conceito. 
Na França de hoje, o critério identificador do direito administrativo é muito mais complexo (levam-se em conta muitos elementos). Já no Brasil, a dimensão dessa discussão não é tão grande. 
A doutrina brasileira evoluiu para o ponto em que o direito administrativo cuida das relações jurídicas em que a Administração Pública seja parte em regime jurídico público ou regime jurídico administrativo. Esse regime jurídico pode ser definido como um regime de prerrogativas[footnoteRef:2] e de sujeições em relação ao regime privado. [2: Atenção! Prerrogativa é diferente de privilégio.] 
Exemplo de prerrogativa: a Administração goza de autoexecutoriedade. Assim, a Prefeitura pode guinchar um carro estacionado em local proibido. Se, no entanto, um vizinho estacionar seu carro na vaga alheia, o proprietário da vaga não pode rebocar automaticamente aquele carro. Se o fizer, pode responder por crime de exercício arbitrário das próprias razões. 
* Na Administração Pública, a autoexecutoriedade (possibilidade de autoexecutar suas decisões) é a regra. As exceções são duas: (i) sanções pecuniárias e (ii) desapropriação.
Por outro lado, a Administração Pública tem um regime de sujeições (ex.: necessidade de procedimento de competição pública para contratar - licitação). Nesse regime de sujeições, incluem-se os princípios que regem o direito administrativo (ex.: moralidade e probidade).
A Administração Pública contemporânea é muito complexa, em termos estruturais e de atividade. Diante disso, a crítica que alguns fazem ao regime jurídico administrativo é que não há um mesmo regime para reger todas as relações jurídicas da Administração (existem Administrações Públicas sobre vários regimes). E isso é verdade (ex.: sociedade de economia mista, agências reguladoras etc.). Contudo, há pontos comuns de contato e, por isso, Patrícia entende que a ideia de regime jurídico público ainda se justifica.
Outrossim, é de importante destaque duas circunstâncias que afetam bastante o direito administrativo brasileiro desde o início dos anos 1990: (i) a constitucionalização do direito administrativo e (ii) eficiência da busca de uma Administração que entrega aos cidadãos aquilo que promete. 
A constitucionalização do direito administrativo brasileiro possibilitou um distanciamento da ideia de que o direito administrativo estava a serviço do Estado para passar a ser, efetivamente, um direito preocupado com a tutela do cidadão perante o Estado. Dessa forma, o direito administrativo contemporâneo tenta trazer o cidadão para o centro das relações com o Estado. Isso, porém, ainda é um processo em curso e inacabado.
A outra virada fundamental é a da eficiência da busca de uma Administração que entrega aos cidadãos o que ela promete. Nesse contexto, observa-se a processualização do direito administrativo: não interessa tanto compreender a decisão já tomada, mas, sim, o processo que levou a essa decisão. Além disso, privilegia-se a ideia de consensualidade, visto que o consenso torna as normas mais fáceis de serem cumpridas, aumenta a sua legitimidade e é bem menos custoso para o Estado. Nesse sentido, existe movimento para aumentar a participação dos cidadãos na Administração. Isso é algo complexo, pois cada cidadão tem interesses individuais que podem não coincidir com a vontade da Administração. Portanto, apesar de positiva, a ideia de consensualidade (“soft administration”) ainda possui muitos obstáculos.
	Por fim, menciona-se a fuga da Administração para o direito privado. Esse é processo por meio do qual a Administração Pública se vale de instrumentos privados para desenvolver fins públicos. Há dois caminhos para essa fuga: (i) esquivar-se das amarras do direito público, o que é negativo (essas amarras são garantias da sociedade), e (ii) aumentar a eficiência, o que é positivo.
Princípios administrativos
O papel dos princípiosO direito administrativo é fundamentalmente principiológico. Como não existe código, são os princípios que dão unidade ao direito administrativo. Princípios[footnoteRef:3] são normas jurídicas com maior teor de abstração. Por isso, dependem de densificação e de concretização.	 [3: Os princípios são dotados de normatividade, imperatividade e eficácia direta.] 
Há princípios expressos, constantes no caput do art. 37 da CF. Esses princípios já eram assentados como princípios da Administração Pública antes de serem positivados expressamente na Constituição. São eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
	Há princípios implícitos no sistema, como: supremacia do interesse público, indisponibilidade do interesse público, proporcionalidade, segurança jurídica e motivação. Apesar de não estarem expressos, esses princípios são tão importantes quanto os demais.
	Há também princípios setoriais, fixados nas leis específicas de direito administrativo (ex.: art. 2º da lei de Processo Administrativo Federal). Os princípios setoriais são densificações dos princípios mais gerais. 
Princípios expressos
Legalidade
A legalidade é o tema central do direito administrativo. Isso significa que o juízo de legalidade deve ser visto como o primeiro passo a ser tomado diante de uma questão administrativa (“pergunta zero”).
O direito administrativo do séc. XIX surgiu na França como uma reação ao absolutismo. Na Revolução Francesa, havia a supremacia do parlamento e prevalecia uma concepção sacrossanta da lei. Nesse contexto peculiar, surgiu a ideia de legalidade administrativa. Nada era mais importante do que a lei naquele momento, e o dever da Administração era o de cumprir a lei. 
Portanto, em uma concepção tradicional, a Administração só pode fazer aquilo que a lei expressamente lhe permite (legalidade positiva). Não há espaço de liberdade fora da lei. Essa concepção é oposta à ideia de legalidade geral, uma vez que os particulares podem fazer tudo o que não está proibido em lei (art. 5º, II da CF – legalidade negativa). 
Além da justificativa histórica (separação de poderes e limitação do poder do rei), há outra razão para a concepção tradicional de legalidade. Na ideia de contrato social, cada um abre mão de uma parcela de sua liberdade para existência de uma estrutura (Estado) que proporcionará o “bem comum”. Os limites da parte da liberdade que os cidadãos aceitaram sacrificar encontram-se na lei. Assim, na concepção do Estado democrático de direito, a lei encarna o limite de liberdade que as pessoas aceitaram sacrificar. A noção de legalidade administrativa está associada justamente a essa ideia: o Estado deve agir nos limites do que as pessoas aceitaram sacrificar de sua liberdade. Se não existe a lei como limite, haveria o arbítrio do Estado.
Essa concepção tradicional coloca a lei em posição primária e a Administração Pública em posição secundária.
Em períodos autoritários, há normatividade exarada pelo Executivo, mas não há leis como fruto da manifestação democrática. Sem leis, não há limites de atuação para a Administração Pública. A Constituição de 1988, em um esforço de redemocratização do Brasil, busca resgatar a importância da lei e do papel do legislativo, proscrevendo a normatividade administrativa fora da lei. Afirmou-se, assim, a concepção tradicional de legalidade, e há 3 normas que levam a essa conclusão: art. 84, VI da CF (na redação originária); art. 25 do ADCT e art. 49, V da CF. A intenção do legislador constituinte foi sustentar a legalidade em sentido estrito para Administração Pública.
	No art. 49, V, fica claro que o poder normativo da Administração Pública brasileira deveria ser necessariamente de natureza regulamentar, ou seja, com objetivo de dar fiel execução às leis. No art. 84, VI, está previsto o poder regulamentar do Presidente da República. E, no art. 25 do ADCT, há a revogação explícita do poder normativo anterior. Portanto, após a Constituição de 1988, não há espaço para o poder normativo autônomo. A lei deve condicionar toda ação administrativa, inclusive, a edição de normas.
Entretanto, a prática demonstra que essa crença na lei não corresponde à realidade (ex.: diversos dispositivos da Constituição até hoje não foram regulamentados). E os problemas ocorrem tanto quando o legislador se omite como quando edita lei inconstitucional. Além disso, por vezes, o legislador exerce sua prerrogativa apenas de maneira decorativa ou retórica. Por exemplo, uma lei que define “O poder executivo regulamentará a prestação do Serviço Público de transporte alternativo interestadual” representa clara abdicação legislativa (a lei não se preocupou sequer em fixar parâmetros para regulamentação administrativa).
É possível o controle de constitucionalidade abstrato de atos normativos secundários (decretos regulamentares)? 
De acordo com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, não. Se o decreto está de acordo com a lei, mas contra a Constituição, o problema é de legalidade. Da mesma forma, se o decreto está contra a lei e contra a Constituição, o problema também é de legalidade. Assim, quando o STF, em um caso concreto, aceita examinar o mérito da constitucionalidade de uma resolução, por exemplo, é porque entende ser este um ato normativo autônomo. E é assim que a noção de legalidade em sentido estrito começa a ser quebrada.[footnoteRef:4] [4: Nessa esteira, os regulamentos podem ser classificados da seguinte forma: 1. autônomos (ausência de lei/regulam diretamente a Constituição); 2. de execução (art. 84, inc. IV da CF), e 3. de organização (art. 84, inc. VI da CF).
Observação: Existe “reserva da Administração” quanto à edição de regulamentos de organização (STF ADIN 2806-5).] 
A concepção tradicional de legalidade, apesar de criar claros limites para ação da Administração Pública, não é real para a vida da sociedade: o Parlamento não tem condições de atender numérica e materialmente as demandas normativas contemporâneas. A questão que se coloca é: como construir um sistema que garanta a normatividade da Administração Pública em um Estado democrático de direito? Como desenvolver um conceito de legalidade administrativa para albergar o poder normativo autônomo, porém restrito e limitado? 
Na Espanha e em outros lugares, desenvolveu-se a noção de legalidade ampliada: juridicidade. A juridicidade convive com a possibilidade de normatividade autônoma da Constituição.
O conceito de juridicidade concebe a vinculação da Administração à legalidade constitucional. Ou seja, a Administração Pública está constrita, mas aos parâmetros e valores constitucionais, e não somente aos parâmetros legais.[footnoteRef:5] [5: A legalidade constitucional liberta a Administração Pública das amarras do processo legislativo formal (exceção: legalidade tributária).] 
Exemplo: Resolução do CNJ sobre o nepotismo. Os tribunais alegavam que não havia lei que vedasse o nepotismo. O STF entendeu não ser necessária a intermediação legislativa: a Constituição se aplicaria diretamente. Logo, a resolução do CNJ não se vinculava à lei, mas à Constituição. Esse entendimento foi encampado na Súmula Vinculante 13 do STF. Essa súmula veda, também, o nepotismo cruzado.[footnoteRef:6] Essa decisão reconhece tanto a força normativa dos princípios quanto a possibilidade da edição de atos normativos administrativos decorrentes da Constituição. [6: É possível que parentes sejam nomeados para cargos públicos, desde que não tenham poder para influenciar a nomeação um do outro. Além disso, de acordo com o STF, o nepotismo só não estaria vedado para cargos de primeiro escalão.] 
Entretanto, a partir do momento em que se reconhece a normatividade autônoma da Administração, é preciso um esforço para a construção dos limites de legitimidade democrática da edição de normas pelo Executivo, até porque, muitas vezes, não há nem eleição para esses cargos (ex.: Administração Pública indireta). O caminho para isso são consultas públicas, audiências públicas etc. E, de fato, o direito administrativo tem buscado construirinstrumentos para propiciar o debate público das normas editadas pelas instâncias reguladoras ou regulatórias.
*Dica para prova! Em relação ao princípio da legalidade, podem surgir muitas questões sobre competência. Para resolvê-las, é preciso responder a duas perguntas, na seguinte ordem: 
1). Qual dos entes federativos é competente para regular a matéria?
2). Qual dos poderes é competente para editar o ato?
Obs. Em geral, quando houver restrição a direitos fundamentais, o ato será de competência do Poder Legislativo (necessidade de lei).
Impessoalidade
	A impessoalidade se relaciona à ideia de que a Administração Pública deve se pautar por certa objetividade. A Administração Pública não pode se guiar por critérios subjetivos para decidir ou aplicar a lei. Isso está intrinsecamente conectado ao princípio do interesse público (princípio implícito), uma vez que o Estado deve se guiar por critérios objetivos para atingir o interesse público.
A decisão do STF favorável à Resolução do CNJ sobre nepotismo esbarra no princípio da impessoalidade. Além disso, a utilização da Administração Pública para promoção pessoal viola esse princípio (ex. prefeito colocar seu sobrenome em todos os espaços públicos da cidade).
Moralidade
	A discussão do nepotismo envolve também no princípio da moralidade.
	A relação entre moral e direito não é fácil e, para explicá-la, as teorias mais comuns são as dos círculos concêntricos ou secantes. Essas teorias demonstram que a esfera da moral e a esfera do direito não se confundem, mesmo que se tangenciem com frequência. No entanto, quando se fala em moralidade como princípio constitucional, a moral é trazida para dentro do direito. A moralidade administrativa, obviamente, não corresponde à moral subjetiva de cada indivíduo. Quase todos os autores que se dedicam ao estudo desse tema reconhecem que o sentido de moral positivado pelo direito administrativo é o da honestidade do comportamento, do homem probo, da boa-fé.
	Na Europa, a moralidade corresponde ao princípio da boa administração, que também é bem controvertido (afinal, o que é “boa”?) e envolve outros princípios (ex.: eficiência, honestidade, interesse público etc.). A forma de dar concretude ao princípio da moralidade é associá-lo à honestidade, e foi isso que a lei de improbidade administrativa fez, ao chamar o princípio da moralidade de “improbidade administrativa”. Uma discussão dessa lei é: o dolo é necessário? Há quem diga que não é preciso a vontade de violar a norma, mas também há quem diga de que o agente tem de querer objetivamente praticar o ilícito. A questão de prescindir ou não da vontade do agente é uma das mais relevantes dessa lei.
	Ademais, este é um princípio de elevado grau de abstração, o que torna difícil sua incidência isolada. Por isso, com frequência, é utilizado como um reforço argumentativo.
Publicidade
Quando a Constituição de 88 foi editada, vinha-se de um período de autoritarismo, em que não havia publicidade. “A democracia exige a atuação pública em público”. A coisa pública deve se tornar pública para que as pessoas possam conhecer o que se passa e controlar a Administração Pública. Sem publicidade não há democracia. A publicidade mais profunda se chama transparência (é um passo além). 
	O caminho natural da publicidade dos atos administrativo é a publicação em diário oficial. Isso, contudo, muitas vezes não garante a efetiva publicidade do ato. Em alguns atos, formalidades são necessárias, mas, muitas vezes, desde que se prove que a pessoa interessada teve ciência, a publicidade é cumprida. Quanto mais relevante o bem jurídico em questão, maior deve ser a publicidade.
	Há duas variantes do princípio da publicidade na Constituição, que garantem ao cidadão o acesso à informação: (i) direito de petição (qualquer um pode peticionar perante qualquer órgão da Administração Pública) e (ii) direito de certidão (pouco usado atualmente).
Eficiência
	O princípio constitucional da eficiência não estava na redação original do caput do art. 37, foi inserido pela reforma administrativa da Emenda constitucional nº 19/98. A ideia era que a Administração Pública se focasse na produção de seus resultados[footnoteRef:7]. Essa era uma pauta importante, pois a Administração Pública sempre atuou sem estabelecimento de metas ou controles. A questão é: como dar densidade jurídica à eficiência? [7: O princípio da eficiência exige: metas de desempenho; avaliação periódica (do cumprimento das metas fixadas), e critérios previamente definidos.] 
	A literatura do direito administrativo, num primeiro momento, informa que esse é um controle de custos e benefícios. Assim, o princípio da eficiência jurídica passou a ser visto como parte da análise da proporcionalidade dos atos administrativos.
	Outra abordagem é pensar a eficiência como uma porta de entrada de critérios econômicos para avaliar a juridicidade das condutas administrativas e o exame das políticas públicas. Isso porque eficiência é, sobretudo, um critério econômico.
	A eficiência é um importante parâmetro de ação pública, mas ainda há um longo caminho a ser percorrido para determinar melhor o seu conteúdo. Assim, da mesma forma que a moralidade, a eficiência não costuma ser usada isoladamente.
No fundo, o esforço que deve ser realizado em torno de todos os princípios é exatamente o de delimitar o seu conteúdo e concretizá-los. Isso é necessário tanto para criar segurança quanto para que possam ser pautas efetivas, saindo do âmbito da retórica vazia.
Princípios implícitos
Supremacia do interesse público
Celso Antônio Bandeira de Mello dizia que as duas pedras angulares para o direito administrativo eram o princípio da legalidade e o princípio da supremacia do interesse público. As normas do direito administrativo, então, tinham de ser interpretadas à luz desses princípios.
A supremacia do interesse público significa que, sempre que há conflito entre interesse particular e interesse público, o interesse público prevalece. A enunciação desse princípio, contudo, gera diversos problemas, que começaram a ser percebidos nos anos 1990. Com isso, o princípio começou a sofrer fortes críticas, de modo que os autores mais contemporâneos o proscreveram.
É certo que a Administração Pública não existe para realizar um interesse privado, mas, sim, um interesse público. Porém, igualar interesse público ao interesse do Estado é típico de governos autoritários, que agem em prol de um interesse público que eles mesmos definem. Portanto, a grande discussão é saber quem define o interesse público. Em um Estado Democrático de Direito, o interesse público deve ser escolhido por caminhos democráticos. Por isso, em geral, quem define o interesse público é o legislador. A lei é um bom caminho para encontrar o interesse público que deve ser tutelado em cada caso.
Não existe interesse público como realidade abstrata: em cada caso há um interesse público a ser realizado, que deve ser encontrado na lei. Além disso, não há apenas um interesse público a ser realizado, mas, sim, vários, que, frequentemente, entram em conflito. Casos que envolvem interesses públicos abstratos em conflito com direitos fundamentais são ainda mais complexos. Diante desses casos, percebe-se a impossibilidade de se afirmar a supremacia absoluta do interesse público. Afinal, ele nem sempre será superior à proteção de direitos fundamentais.
	Assim, falar em supremacia do interesse público como máxima abstrata é ignorar que a vida é mais complexa e que, muitas vezes, os direitos individuais fundamentais se colocam como obstáculo.
	O princípio da supremacia do interesse público foi criticado por Humberto Ávila, com base na teoria de Robert Alexy. Os princípios seriam medidas de otimização, que deveriam ser aplicadas na maior medida do possível, conforme o caso concreto. Se o princípio da supremacia do interesse público não admite ponderação, não há que se falar em princípio. 
Luís Roberto Barroso defende a existência de interesses públicos primários e interesses públicos secundários. Os interesses secundáriosseriam os interesses da própria Administração Pública (ex.: interesses arrecadatórios), e os interesses públicos primários seriam os interesses da própria sociedade. Patrícia Batista não concorda com essa divisão, com base na seguinte premissa: se o Estado não arrecada, não consegue realizar mais nenhum interesse relevante. Por isso, o interesse fiscal não deve ser aprioristicamente inferior. O processo de seleção sobre qual interesse público prevalece em cada caso, necessariamente, é um processo de ponderação, a ser realizado diante do caso concreto.
Por essas razões, Patrícia Batista discorda do princípio da supremacia do interesse público. O ideal seria falar em princípio da finalidade pública.
Indisponibilidade do interesse público
A indisponibilidade do interesse público é um subprincípio da supremacia do interesse público.[footnoteRef:8] Existe uma tendência de abandono dessa formulação teórica, a exemplo do que ocorre com o princípio da supremacia do interesse público. [8: Utilização do princípio:
Proteção do Estado devedor;
Proteção do Estado em juízo; 
Restrição do poder decisório/negocial das autoridades públicas;
Privilegiar a autoridade em face da liberdade;
Proteção do patrimônio público;
Proteção dos usuários de serviços públicos (princípio da continuidade do serviço).] 
Contudo, o assunto voltou à discussão com os avanços da arbitragem. A lei de 2015 entendeu que é cabível arbitragem quando a Administração Pública é parte, em algumas situações. Mas, como a Administração Pública pode dispor do interesse público ao aceitar meio de solução de controvérsias que não seja o judiciário?
A ideia de direitos disponíveis e indisponíveis é própria da realidade do direito privado. Porém, quando transferida para o direito público, a teoria fica mal ajustada. A Administração Pública não tem, sobre o interesse público, a mesma possibilidade de disposição que o particular sobre seu patrimônio. No entanto, isso não quer dizer que o legislador não possa submeter matérias da Administração a meios alternativos de controvérsias. Trata-se apenas de uma escolha legislativa que, inclusive, pode atender melhor ao interesse público. Esse entendimento se alinha à tendência atual de busca por uma administração negocial e mais flexível.
Motivação
A motivação é a exteriorização do motivo do ato administrativo e é um requisito fundamental à validade desse ato. Isso ocorre para que se possa ter maior controle da Administração Pública. A ideia de transparência, portanto, relaciona-se bastante à necessidade de fundamentação das decisões. 
	Dessa noção também decorre a processualização da atividade administrativa. A decisão pública não pode ser considerada como um ato unilateral da Administração, mas, sim, como um resultado de um processo decisório. É importante que se possa acolher os motivos que levaram a uma decisão, para que esta possa ser controlada, do ponto de vista formal e material.
	Existe entendimento de que atos de mero expediente não precisam ser motivados. Porém, isso pode ser questionado. 
Ressalta-se, ainda, a necessidade de que os motivos enunciados sejam verdadeiros (teoria dos motivos determinantes). Se forem falsos, o ato é nulo.
Presunção de legitimidade da ação administrativa
Existe uma ideia geral de que a Administração Pública deve agir de acordo com a lei. E, consequentemente, há uma presunção de que as ações da Administração Pública são legítimas. Caso assim não fosse, o funcionamento regular da máquina pública restaria prejudicado. Contudo, essa presunção de legitimidade é relativa. Isso significa que quem quiser alegar que a ação Administração não foi lícita tem o ônus da prova (transferência do ônus da prova da ilicitude da ação do Estado para o particular que alega).
Proporcionalidade
Antes de ser parâmetro de constitucionalidade da lei, o princípio da proporcionalidade era usado pelos tribunais alemães como forma de controle das ações da Administração Pública. Os parâmetros são os mesmos do direito constitucional, mas sua amplitude de atuação é muito maior nos atos administrativos.[footnoteRef:9] [9: Os subprincípios da proporcionalidade são:
Adequação: relação idônea entre meios e fins;
Necessidade: escolha dos meios menos gravosos;
Proporcionalidade em sentido estrito/vedação do excesso: equação vantajosa de custo-benefício.
Viola também o princípio da proporcionalidade a proteção insuficiente. ] 
	A inserção da proporcionalidade como um critério de controle das escolhas administrativas aumenta consideravelmente as possibilidades de conformação dessas decisões à ordem constitucional. A proporcionalidade é, pois, um instrumento poderosíssimo, visto que funciona como instrumento de conformação da discricionariedade administrativa. 
O judiciário tem maior espaço para controlar os atos da Administração Pública com base nos subprincípios da adequação e da necessidade. O subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito esbarra mais do que os demais no princípio da separação dos poderes.
Proteção da confiança
Havia muita resistência à ideia de proteção da confiança por força do princípio da legalidade. Afinal, se o direito administrativo é pautado na lei, será que os princípios da boa-fé e da segurança jurídica podem se chocar com o princípio da legalidade? É possível defender a proteção da confiança contra legem?
	A segurança jurídica é um princípio muito concretizado no ordenamento (ex.: normas sobre direito adquirido, coisa julgada, ato jurídico perfeito, prescrição, decadência etc.). Para que um o ordenamento jurídico seja considerado seguro, ele precisa ser (i) claro; (ii) acessível; (iii) previsível, e (iv) estável. 
Uma das concretizações da segurança jurídica é a proteção da confiança. No direito anglo-saxão, esse é chamado de princípio da proteção das expectativas legítimas. 
Numa primeira análise, não existe “direito de expectativa”. Assim, o direito adquirido é tutelado, mas a expectativa de direito não. O princípio da proteção da confiança vem preencher, justamente, essa lacuna, em que se garantia “tudo” para quem tinha o direito e “nada” para quem tinha expectativa. Isso porque há expectativas legítimas que merecem algum tipo de tutela pelo ordenamento.
Quando se está diante de uma expectativa legítima? 
Há legitima expectativa quando a Administração Pública praticou atos que levaram a coletividade a acreditar que acarretariam determinada conduta pública. Na jurisprudência europeia, existe o critério o “prudente homem de negócios”. Caso um homem de negócios prudente tivesse motivos para confiar na decisão da Administração Pública, o ato geraria legítima expectativa.[footnoteRef:10] [10: Requisitos para a tutela das expectativas legítimas:
 a existência de um ato em cuja estabilidade o cidadão possa confiar: a base para a confiança; 
 a legitimidade da confiança (a postura do prudente homem de negócios e a manifestação concreta da confiança);
 a ponderação da confiança com o interesse público em concreto.] 
	Uma consequência da proteção da confiança é a ideia de que existe direito subjetivo a um regime de transição justo. Isso, no entanto, ainda está sendo aperfeiçoado no Brasil. 	Supondo que o legislativo não contemple regimes transitórios, alguém poderia ir a juízo para pleitear um regime de transição justo? Parte da doutrina entende que sim. Dessa forma, o princípio da proteção da confiança indica que as novas regras não podem incidir de forma imediata para todos na mesma situação.
Autotutela
	A autotutela é o poder/dever da Administração Pública de rever seus próprios atos. Portanto, a Administração Pública, diante de uma ilegalidade, pode desfazer o seu ato (Súmula 473 do STF). Além disso, por razões de conveniência e oportunidade, a Administração Pública pode revogar um ato válido. Não existe um princípio análogo ao princípio da autotutela no direito privado.
Estrutura e organização da administração pública brasileira
A Constituição Federal espelha, no art. 84, II, o modelo de organização do Poder Executivo da União. Por conta do princípio da simetria,esse modelo é aplicável aos Estados e aos Municípios, no que for compatível.
*Governo não é sinônimo de Administração Pública. O governo compõe o primeiro escalão da Administração Pública, qual seja o chefe do Executivo e seus auxiliares imediatos (na União: Presidente e Ministros). O governo dirige a Administração. Logo, esta é mais ampla que aquele.
Administração Pública direta
As pessoas jurídicas da Administração Pública Direta são a União, os Estados e os Municípios (art. 18, CF). Portanto, os três níveis federativos são dotados de personalidade jurídica própria. Esses entes são compostos por diversos órgãos que, como tal, são despersonalizados.[footnoteRef:11] [11: Alguns órgãos públicos possuem capacidade postulatória para a defesa de suas prerrogativas institucionais. (violação de direito subjetivo do órgão ou usurpação de sua competência). Alguns doutrinadores falam em “personalidade judiciária” (José dos Santos Carvalho Filho). Ex. Câmara dos Deputados.] 
 A Presidência da República, por exemplo, é um órgão titularizado pelo Presidente da República. Subordinados à Presidência da República estão os Ministérios. Por sua vez, os Ministérios são subdivididos em centenas de órgãos hierarquicamente subordinados a eles.
Esse é o modelo básico da Administração Pública Direta, pautado em organização verticalizada e hierarquizada. 
*Indicação de autoridade coatora em MS: a autoridade coatora é o órgão (integra o polo passivo); entretanto, quem suporta os efeitos da condenação é a pessoa federativa, e não a autoridade coatora.
*Na Ação Popular, os agentes públicos respondem pessoalmente pelos atos praticados. Convocam-se as pessoas de direito público diretamente interessadas, que poderão escolher qual dos polos do processo irão integrar (art. 6º da Lei nº 4717/65).
No passado, houve muita discussão sobre a relação entre os servidores públicos ocupantes desses órgãos e a Administração Pública. Três teorias buscaram oferecer uma resposta. Vejamos:
1. Teoria do Mandato: o mandante (órgão) fala pelo mandatário (pessoa jurídica), como duas pessoas distintas. 
2. Teoria da Representação: o representante (órgão) fala em nome do representado (pessoa jurídica), como se este fosse um incapaz.
3. Teoria do Órgão: Essa teoria explica que os órgãos fazem parte de uma mesma pessoa jurídica (parte de um todo). O agente público não é seu representante ou mandatário, ele fala pela Administração, é parte da pessoa jurídica. O órgão é a expressão da vontade pública. Assim, quando o órgão fala, a União/Estado/Município fala. Essa é a teoria adotada atualmente.
Competência é o feixe de atribuições outorgado pela norma. Assim, os órgãos têm competências atribuídas por lei (em princípio, lei em sentido formal). Na estrutura complexa de normatividade administrativa, às vezes, a lei define competências abertas a serem regulamentadas por atos secundários. Então, apesar de as competências estarem dispostas em lei, é preciso buscar também os atos normativos secundários para compreender as competências de forma mais específica. O importante é que as competências estejam dispostas em norma. Como a competência é dada pela norma, o agente público somente pode agir nos exatos limites de sua competência. Essa limitação visa a proteção do cidadão, que tem o direito de saber quem na Administração Pública tem o poder para exercer cada função. 
Da estrutura de relações de subordinações hierárquicas, surgem questões de avocação e delegação de competência. Pode um agente público superior pegar para si uma competência de um agente inferior (avocação)? Ou pode um agente público superior atribuir suas competências a um inferior (delegação)?[footnoteRef:12] [12: Delegação: transferência de funções de um agente para outro. A hierarquia não é requisito indispensável, pois pode haver a delegação horizontal ou vertical. Trata-se de medida de conveniência e oportunidade da Administração.
Avocação: o superior hierárquico chama a competência do subordinado. É medida excepcional e temporária (motivo relevante).
] 
No tocante à avocação de competências, o entendimento é o de que somente é possível quando houver previsão normativa expressa. Já em relação à delegação, há duas vertentes: (i) na mesma linha da avocação, a delegação é possível, desde que haja autorização normativa expressa e (ii) a delegação é possível sempre que não houver vedação. O entendimento majoritário é que a delegação é possível, desde que não haja vedação expressa. Há, então, maior tolerância com a delegação do que com a avocação.
*A avocação e a delegação em matéria sancionatória são muito mais delicadas, pois há o risco de afetar garantias e liberdades dos cidadãos.
Administração Pública indireta
Com a complexificação das funções estatais e o surgimento da Administração Pública Indireta, veio também a ideia de descentralização da Administração Pública.
*É importante ter em mente que descentralizar é diferente de desconcentrar. Na descentralização, criam-se novos centros de poder/de competência. Já na desconcentração, criam-se novos órgãos dentro de uma mesma pessoa jurídica, ou seja, dentro do mesmo centro de poder.
O processo de descentralização envolveu a criação de outras pessoas jurídicas, que passaram a gravitar em torno da Administração Pública Direta. Destarte, a Administração Pública Indireta é composta por pessoas jurídicas distintas das pessoas jurídicas da Administração Pública Direta. Isso leva, de alguma forma, a uma maior horizontalidade da administração pública.
A relação dos entes da Administração Pública Direta com os entes da Administração Pública Indireta é de vinculação, e não de subordinação. O controle exercido pela Administração Pública Direta sob os entes da Administração Pública vinculados é finalístico, ou seja, verifica-se se o ente atende às finalidades para as quais foi criado. Nada obstante, essa percepção teórica é comprometida pelo fato de o chefe do Executivo da Administração Pública Direta nomear os dirigentes da Administração Pública Indireta e poder exonerá-los a qualquer momento. Isso torna mais difícil a autonomia, o que gera discussões sobre a necessidade de previsão de mandato em lei, para que o controle finalístico fique mais forte do que a subordinação de fato.
O Decreto-Lei nº 200 de 1967, foi a primeira norma a organizar essa estrutura, e continua em vigor até hoje. O art. 4º desse decreto se refere, mais especificamente, à Administração Pública da União.
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Emprêsas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.  (Renumerado pela Lei nº 7.596, de 1987)
Autarquias
A definição de autarquia está disposta no art. 5º, I do Decreto-Lei nº 200:
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
	
Então, autarquia é um serviço autônomo criado por lei (lei em sentido formal, ou seja, ato do parlamento) para exercer atividades típicas públicas. A autarquia, portanto, exerce atividades que são estatais em sua origem, mas o faz de forma destacada do poder central (descentralizada). O regime das autarquias é sempre o regime jurídico público (ex.: INSS). 
Com o tempo, a literatura de direito administrativo passou a diferenciar as autarquias entre autarquias propriamente ditas e autarquias de regime especial. A autarquiade regime especial é aquela que tem alguma especialidade em seu regime que a aparta da autarquia tradicional. A característica mais frequente das autarquias de regime especial é a designação de seus dirigentes por mandato. Essas autarquias, por conta do regime de nomeação, têm autonomia reforçada.
Exemplo 1: Agências reguladoras são consideradas autarquias de regime especial, pois, diferentemente das demais autarquias, o processo de nomeação de seus dirigentes se dá por meio de um ato complexo (indicação do Presidente da República e posterior aprovação do Senado). Além disso, nas agências reguladoras não há livre exoneração: os dirigentes só podem ser exonerados, no curso do mandato, por processo administrativo disciplinar, ou seja, só se tiverem cometido alguma fraude ou ilícito.
Exemplo 2: Conselhos profissionais também são considerados autarquias de regime especial, pois exercem poder de polícia administrativa, uma atividade tipicamente estatal. O artigo 5º, inciso XIII, CF determina a liberdade de profissão, desde que seja exercida nos termos e na forma que a lei disciplinar. O que os conselhos profissionais fazem é exatamente fiscalizar o exercício das profissões nos termos da lei, função tipicamente pública. Portanto, esses entes têm natureza pública por conta da atividade que exercem, de regulação profissional. O STF já afirmou várias vezes que esse tipo de atividade sequer é delegável, ou seja, é uma atividade inerentemente estatal. 
*Se os conselhos profissionais são autarquias, e as autarquias estão submetidas ao regime jurídico público, a OAB deveria realizar concurso para contratar seus servidores. Por isso, o Ministério Público de São Paulo entrou com uma ação para obrigar a OAB a contratar funcionários por meio de concurso. O STF, contudo, entendeu que a OAB é um ente suis generis. Assim, a OAB não é Administração Pública Direta nem Indireta.
Empresas públicas e sociedades de economia mista
Em um dado momento, os Estados nacionais resolveram intervir na vida econômica da sociedade. No Brasil, a participação do Estado em atividades econômicas cresceu muito após o final da Segunda Guerra Mundial. Getúlio Vargas viu na Guerra a possibilidade de mudar a matriz econômica brasileira e, assim, trocou o apoio à Guerra pela perspectiva de industrialização brasileira. Após a Guerra, o Brasil assumiu a atividade industrial por meio de seu braço empresário. Na segunda metade do séc. XX, houve um “boom” de empresas estatais.
O art. 173 da CF fala em exploração direta da atividade econômica pelo Estado. Portanto, o Estado pode explorar diretamente a atividade econômica por meio de sociedades de economia mista e empresas públicas. 
O §1º do art. 173 dispõe que a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica. Entretanto, essa lei nunca havia sido editada e muitos atribuíam a essa omissão a responsabilidade por situações como a Lava Jato. Em 2016, a lei finalmente foi editada: Lei nº 13.303/2016. Agora, existe um estatuto da empresa pública e da sociedade de economia mista, que disciplina o regime desses entes. 
Os serviços públicos, apesar de não serem prestados pelo Poder Público com finalidade lucrativa, trazem claro aumento de riqueza social. Por isso, Eros Grau defende que o serviço público é uma espécie de atividade econômica. Assim, há empresas públicas e sociedades de economia mista que exercem atividade econômica normal e outras que exercem serviço público, que é um tipo de atividade econômica. Por isso, existem dois tipos de empresa pública e dois tipos de sociedades de economia mista: (i) as que exploram atividade econômica em sentido estrito e (ii) as que prestam serviços públicos.
O art. 173, “caput” cuida apenas das atividades econômicas em sentido estrito (os serviços públicos foram tratados pelo art. 175). Além disso, esse dispositivo deixa claro que o exercício dessas atividades pelo Estado é excepcional, sendo necessário “relevante interesse coletivo” e “imperativo da segurança nacional”. Portanto, a lei tem de definir, em cada caso, qual relevante interesse público ou qual imperativo de segurança nacional autoriza a criação daquela entidade. Tal afirmação é corroborada pela nova lei.
	A Lei nº 13.303/2016 substituiu o Decreto-Lei nº 200 no tocante às empresas públicas e sociedades de economia mista e, finalmente, regulamentou o §1º do art. 173 da Constituição. Essa lei pretende alcançar todos os níveis da federação, caracterizando-se como uma lei nacional. As definições de empresa pública e sociedade de economia mista, antes dispostas no art. 5º, incisos II e III do Decreto-Lei nº 200, foram reproduzidas e, agora, estão previstas no “caput” dos arts. 3º e 4º da Lei nº 13.303, respectivamente.
· Definição de empresa pública e sociedade de economia mista	
	Existem algumas diferenças entre a definição da nova lei e a do Decreto-Lei nº 200. A Lei nº 13.303 prevê que a criação desses entes será autorizada por lei, enquanto o Decreto-lei, por um erro técnico, dizia que eles seriam “criados por lei”. 
	O grande ponto da empresa pública e das sociedades de economia mista é sua personalidade jurídica de direito privado que, para nascer, depende do registro (não é a lei que cria esses entes, mas, sim, o registro). Quando o Poder Público opta por exercer atividade econômica, ele deve fazê-lo em condições de igualdade com os particulares (as atividades econômicas estão sujeitas à livre iniciativa e são intrinsicamente atividades privadas). A própria Constituição estabelece os parâmetros para essa exploração: conforme o art. 173, o Estado pode, excepcionalmente, decidir exercer atividade econômica, mas o fará no mesmo regime e nas mesmas condições aplicáveis aos particulares. Por isso, o regime das empresas públicas e sociedades de economia mista será o privado, ainda que não de maneira pura (ex.: os princípios do art. 37 também se aplicam às empresas públicas e às sociedades de economia mista). 
*Observação: A competência para julgar causas envolvendo empresas públicas federais é da Justiça Federal. No caso das sociedades de economia mista, a competência é da Justiça Estadual (art. 109, I, CF).
· Capital da empresa pública 
	
	O capital da empresa pública deve ser integralmente público. Entretanto, com o Decreto-Lei havia a dúvida: o capital público deveria ser exclusivo de um único ente federativo ou poderia haver mais sócios, desde que públicos? Com a Lei nº 13.303 essa dúvida é esclarecida: o controlador (detentor da maioria do capital) tem de ser um dos entes federativos, mas o resto do capital, desde que seja público, pode ser de outra pessoa jurídica de direito público (art. 3º, parágrafo único).
· Sociedade de economia mista e o poder de controle
As sociedades de economia mista devem ser, necessariamente, sociedades anônimas[footnoteRef:13] e apenas o poder de controle tem de ser do Estado. Logo, são admitidos sócios privados. [13: Empresas públicas podem adotar qualquer forma societária. Porém, se adotarem a forma de sociedade anônima, necessariamente, serão de capital fechado.] 
	Nesse ponto, surge o seguinte questionamento: basta o poder de controle para que haja uma sociedade de economia mista ou é obrigatório que tal sociedade siga todas as determinações legais (autorização para sua criação dada por lei, forma de sociedade anônima etc.)? Essa questão é relevante, pois o poder de controle de uma companhia pode se alterar com o tempo. Caso o Estado, sócio minoritário, por algum evento da vida empresarial, torne-se controlador, isso faz da companhia uma sociedade de economia mista? 
	Patrícia Batista entendia que não, pois qualificar uma sociedade como de economia mista implicaria sua submissão a uma série de obrigações, inclusive constitucionais, próprias do regime público (embora a sociedade de economia mista seja um ente de direito privado, há mitigações), o que poderia gerar impactos negativos no desenvolvimento da atividade empresária. Logo, seria necessário que, alémdo controle, sua criação fosse autorizada por lei. Assim, a mera assunção de controle não qualificaria a companhia como sociedade de economia mista. Entretanto, a afirmação de Patrícia tem um problema: o Estado sempre daria um jeito de ter o controle sem a autorização legal, para não se submeter às amarras das mitigações do regime privado que se apresentam nas sociedades de economia mistas. 
	Hoje, o entendimento majoritário é de que, se o Estado assume o controle, a companhia se transforma em sociedade de economia mista, mesmo sem a autorização para sua criação em lei. A nova lei não tratou sobre esse aspecto.
	Uma outra discussão ainda se impõe: qual o limite do poder do controlador em uma sociedade de economia mista? 
Exemplo: Petrobrás é alvo de ações frequentes de seus acionistas minoritários. Se o preço do barril sobe, o normal é que o preço do petróleo para venda também suba. Porém, os controladores da Petrobrás já decidiram inúmeras vezes que o preço não iria subir, para controlar a inflação. Essa decisão não é no interesse da companhia, mas, sim, uma forma de usar a sociedade como um instrumento de política macroeconômica. E isso é lícito?
	Existem dois entendimentos acerca do assunto:
i) Leitura mais restritiva: o poder público não é obrigado a explorar atividade econômica, a usar o regime privado, tampouco a ter sócios particulares. Portanto, é óbvio que ele não pode praticar, como acionista controlador, atos que atentem contra o interesse da companhia.
ii) Leitura mais ampla e atual: toda empresa pública e sociedade de economia mista só existe para a realização de um fim público, isto é, são entes instrumentais para a realização de um fim público. O sócio não está “desavisado” quando decide se unir a um ente de Administração Pública; pelo contrário, já sabe que o controlador exercerá seu poder para atingir fins públicos. Como o sócio privado se beneficia dessa instrumentalização, também deve suportar os ônus advindos dela.
Esse segundo entendimento, contudo, deve ser visto com limites, pois não se pode permitir que o controlador adote medidas totalmente contrárias aos interesses da companhia, inviabilizando os objetivos lucrativos. Talvez seja essa a intenção do legislador no art. 4º, §1º da nova lei: uma intermediação entre as duas correntes. Ou seja, haveria alguma instrumentalização do ente para atingir o interesse público que determinou sua criação, mas o controlador não pode lesar o interesse da companhia. 
Alexandre Aragão defende que a finalidade pública institucional pode levar à mitigação dos objetivos de lucro da empresa estatal, desde que: (i) não haja a completa supressão desses objetivos lucrativos e (ii) os interesses públicos envolvidos sejam os mesmos que determinaram a sua criação. 
	Os arts. 6º e 8º procuram restringir o uso manipulado de empresa púbica e sociedade de economia mista para a realização de fins econômicos não diretamente ligados a algum fim público. A elaboração da carta anual é importante para que o acionista minoritário saiba para qual fim o ente está instrumentalizado.
· Estado como acionista minoritário
	A posição do poder público como sócio minoritário de empresas privadas é uma situação corriqueira, mas muito pouco estudada. A participação acionária do poder público não transforma a empresa em um ente da Administração Indireta. Quanto a isso não há dúvidas. Porém, algumas perguntas se colocam: A empresa fica completamente livre das amarras do regime público? A presença do poder público como sócio impõe algum condicionamento? 
	Ponto interessante que se discute é o critério de escolha da sociedade. Princípio básico no direito comercial é a affectio societatis. Contudo, é possível sustentar que a affectio societatis seja um critério para determinar o ingresso do Estado como sócio em uma empresa? Esse assunto não é claro. A tendência na literatura que trata do tema é entender que, embora não se possa sustentar que exista a possibilidade de determinação de affectio societatis em relação à Administração Pública, também não é razoável imaginar que se deva licitar qualquer intenção de participação do Estado.
	Nesse contexto, é preciso construir parâmetros de intervenção. Um grande problema do BNDES, hoje, é a opacidade dos seus critérios de intervenção. Não se sabe por que o BNDES escolhe ser sócio da empresa X e não da empresa Y. Assim, não é possível garantir que os critérios utilizados para guiar a decisão pública na intervenção e no fomento de atividades econômicas não são meramente subjetivos. 
	Outra discussão: Porque o Estado é sócio, a empresa tem que licitar em suas atividades diárias? 
	A resposta para essa pergunta é que, a princípio, a empresa está, sim, livre de licitação. O problema é que, novamente, tem-se uma situação de possibilidade de burla ao regime público. 
Diante disso, o ideal seria construir uma interpretação para que os padrões de ação sejam razoavelmente republicanos. Assim, quando o Estado praticamente não tem ingerência no poder de controle e sua presença tem função fomentadora legítima e temporária, as empresas deveriam se guiar pelos padrões ordinários de mercado, sem maior constrição do regime público. Entretanto, quando a Administração se encontra em posição de tomada de decisões, as empresas deveriam se guiar pelos padrões de regime público. Esse parece ter sido o entendimento adotado no art. 1º, §7º da Lei 13.303/16.
	Há, ainda, mais uma questão relevante: golden share. Às vezes, o Estado tem um percentual acionário pequeno e, teoricamente, não tem o controle da empresa. Todavia, as ações que mantém, mesmo que não permitam exercer plenamente o controle, possuem algum poder especial em relação às ações comuns (ex.: poder de veto em determinado assunto). Isso aconteceu, por exemplo, na Vale, após a sua privatização. Dessa forma, apesar de parecer um acionista irrelevante, o Poder Público acaba tendo papel muito relevante na empresa, pois se encontra em posição diferenciada de um acionista comum. 
· Licitações e contratos
	A redação originária da Constituição de 1988 submetia a Administração Pública Direta e Indireta a um só regime de licitação e contratação. Isso era muito criticado pelas empresas públicas e sociedades de economia mista, visto que, ao mesmo tempo em que não podiam ter benefícios não extensíveis ao setor privado, deviam seguir o regime de contratação extremamente restritivo dos demais entes públicos, o que comprometia sua competitividade. 
	Na emenda constitucional nº 19/1998, a existência do problema foi reconhecida. Então, o legislador constituinte derivado admitiu que fosse criado um regime de licitação e contratação próprio para as empresas públicas e sociedades de economia mista. O estatuto previsto no §1º do art. 173 deveria tratar, dentre outras coisas, sobre esse ponto. 
	Mas, enquanto a lei não foi editada, o que aconteceu? O Tribunal de Contas da União, em uma posição mais conservadora, entendia que, enquanto a lei não fosse editada, nada mudava: as empresas públicas e sociedades de economia mista ainda deviam ser regidas pela Lei nº 8.666/93. Outra interpretação era a de que, na omissão do legislador, era possível que o estatuto jurídico de cada ente disciplinasse o seu regime jurídico de licitação e contratação.
Exemplo: No caso da Petrobras, a lei do petróleo tinha uma brecha. Com isso, Lula editou um decreto que previa um regime de licitação e contratação próprio para Petrobras. O TCU julgou esse decreto inconstitucional e a questão está no STF há mais de 10 anos aguardando julgamento. Patrícia entendia que a omissão legislativa não levava à consequência estabelecida pelo TCU, de forma que sempre advogou pela constitucionalidade do decreto da Petrobrás. O problema é que a ausência de regulação legislativa levou a uma série de escândalos. Nesse contexto, surgiu a Lei nº 13.303/2016. Assim, a controvérsia, hoje, perdeu o objeto.
*Observação: A Lei nº 13.303/16, editada em conformidade com o §1º do art. 173 da CF, não estabeleceu distinções entre estatais prestadoras de serviços públicose exploradoras de atividade econômica, aplicando-se indistintamente a ambos os casos.
Na Lei 13.303/2016, a licitação é dispensada para atividades-fim (seguindo jurisprudência clássica do TCU) e quando a escolha do parceiro estiver vinculada a oportunidades de negócio (art. 28, §3º). 
	• Sociedade subsidiária
	A nova lei também trata da disciplina das subsidiárias. A subsidiária é uma empresa criada e controlada por outra sociedade. No caso, o relevante é quando a empresa pública ou sociedade de economia mista criam e controlam outra empresa. Surge a questão: é preciso autorização legal para que esses entes criem sociedades subsidiárias? 
	Segundo art. 2º, §2º da Lei nº 13.303, sim, é preciso autorizativo legal para criar subsidiárias. Porém, esse autorizativo pode ser genérico, ou seja, a própria lei que autoriza a criação da empresa pública e da sociedade de economia mista pode conter autorização para que essa sociedade crie subsidiárias. Entretanto, a subsidiária deve se relacionar ao objeto que levou à criação da empresa “mãe” e tem de observar as mesmas regras da empresa pública e da sociedade de economia mista.
	• Regime jurídico público ou privado?
	Essa discussão decorre de um equívoco da jurisprudência do STF. Celso Antônio Bandeira de Mello, com base na redação original da Constituição e de forma isolada na literatura, defendia que o texto constitucional previa 2 tipos de empresas públicas e 2 tipos de sociedades de economia mista: as que exploram atividade econômica e as que prestam serviços públicos, sendo que, neste último caso, o regime aplicável não seria o privado, mas, sim, o público. Com efeito, a Constituição, na redação original, até poderia permitir essa interpretação. Entretanto, com as emendas que se seguiram, tal redação foi extirpada. 
	Em 2004, em discussão envolvendo a ECT, o ministro Maurício Correa ressuscitou a tese de Celso Antônio, dizendo que às empresas públicas e às sociedades de economia mista que prestam serviços públicos se aplica o regime público. Essa jurisprudência se perpetuou e se aprofundou durante cerca de uma década. A questão é que esse entendimento implica diversas distorções, aplicando a empresas estatais o regime de imunidade tributária recíproca, a impenhorabilidade de bens, o regime especial de execução etc.
	Sem embargo, a jurisprudência mais recente do Supremo tem reconhecido que as únicas empresas públicas e sociedades de economia mista que continuam no regime público são as estatais dependentes que detêm monopólio (ex.: empresas de saneamento: atividade é pública e não tem concorrência) ou que atuam na satisfação de direitos fundamentais sem finalidade lucrativa.
	De fato, quando a estatal é dependente e exerce atividade pública sem concorrência, a incidência do regime público não é tão absurda. Mesmo assim, Patrícia Batista entende que, se o poder público optou por criar empresas estatais, o regime aplicável é o privado. De 2012 até o momento, os acórdãos têm voltando atrás do entendimento de regime público, de modo que, ressalvada as hipóteses acima mencionadas, aplica-se às empresas públicas e sociedades de economia mista o regime privado.
	No entanto, o regime privado da Administração não se liberta totalmente dos princípios típicos do regime público (licitação, concurso público etc.), visto que o art. 37, caput se aplica à Administração Indireta. Por exemplo, o regime de pessoal nas empresas públicas e sociedades de economia mista é o celetista (regido pela CLT); no entanto, o STF vedou a possibilidade de dispensa sem justa causa, em razão do princípio da motivação. Além disso, é necessária a realização de concurso público.
Fundações públicas
No direito civil, a fundação é um patrimônio despersonalizado: para atingir determinado fim, uma pessoa separa parte de seu patrimônio e constitui uma fundação. A fundação, portanto, tem natureza jurídica própria, com personalidade jurídica própria, desapegada da personalidade do antigo titular do patrimônio. Esse tipo de ente tem, claramente, um fim público em sua realização e não tardou para que a Administração Pública percebesse que podia se valer desse instrumento. 
Assim, no final do séc. XX, a Administração Pública passou a usar a fundação nos termos e na forma da legislação civil. Entretanto, era pouco claro se essas fundações integravam a Administração Pública Indireta. Isso só foi resolvido em 1987, com a inclusão das fundações públicas no rol do Decreto-Lei 200/1967.
As fundações públicas eram regidas pelo regime privado. Todavia, essa compreensão passou a causar perplexidade na literatura do direito administrativo: como a figura de um ente instituído com patrimônio público, mantido com recursos públicos e com pessoal do regime público seria de direito privado? Passou-se a defender, então, que a fundação criada pela Administração Pública com essas características seria um ente de direito público, e não de direito privado. 
Nesse sentido, durante muito tempo, os manuais dividiam as fundações em públicas de direito privado e em públicas de direito público. A fundação pública de direito público refere-se ao ente instituído pela Administração Pública, com pessoal do regime público e mantido com patrimônio público[footnoteRef:14]. A fundação pública de direito privado, por sua vez, é aquela criada pelo poder público, mas que efetivamente opta pelo regime privado do Código Civil. Na prática, é difícil encontrar fundações desse tipo, pois, com o tempo, todas as fundações estaduais foram se amoldando ao regime das autarquias fundacionais (publicização das fundações). As fundações públicas de direito público, inequivocamente integrantes da Administração Pública e sujeitas ao regime público, passaram a dominar o cenário. Dessa forma, a discussão sobre a existência dos dois tipos se tornou irrelevante. [14: A bem da verdade, a fundação pública de regime público é uma autarquia. Por isso, começou-se a falar, na literatura jurídica e na jurisprudência em “autarquia fundacional”.] 
Entretanto, em 2007, o tema voltou a ser discutido, quando o Governo Sérgio Cabral criou uma fundação para gerir os hospitais públicos estaduais no Rio de Janeiro. Essa fundação era pública de direito privado e passou a contratar médicos, pagar salários etc. Surgiu, então, uma ADIN questionando a validade da criação dessa fundação. A procuradoria deu um parecer favorável, e a Patrícia Batista segue esse entendimento, pois o fato de o Estado ter optado, por muito tempo, em ter fundações de direito público, não inviabiliza que a criação de uma de direito privado.[footnoteRef:15] [15: Às fundações autárquicas aplicam-se as prerrogativas e restrições típicas das pessoas jurídicas de direito público. O mesmo não ocorre com as fundações públicas de direito privado: seus bens são penhoráveis, com exceção daqueles que estejam vinculados diretamente à execução de algum serviço público, seu pessoal será regido pela CLT etc. No entanto, como ambas integram a Administração Indireta, estarão sujeitas aos princípios da Administração Pública (art. 37, CF). (Alexandre Aragão). ] 
Terceiro Setor (Administração Associada)
Além dos entes que integram a Administração Direta e Indireta, gravitam em torno da Administração Pública vários entes, chamados em conjunto de administração paraestatal[footnoteRef:16] ou administração associada. [16: Há controvérsias acerca dessa designação.] 
O Terceiro Setor baseia-se no princípio da subsidiariedade. Isso significa que o poder público não deveria dar conta das funções e atividades de que a sociedade pudesse se desincumbir sozinha. Em outras palavras, só deveria caber ao Estado executar aquilo que a sociedade não puder fazer sozinha. Há uma espécie de “delegação social”: atribuição de tarefas de interesse público a entes de cooperação e colaboração (parceiros da Administração Pública).
*Atenção! Concessionárias e Permissionárias de serviços públicos, embora entidades privadas, não compõe o Terceiro Setor. 
Sistema S
Os serviços sociais autônomos [footnoteRef:17] são conhecidos no Brasilcomo Sistema S[footnoteRef:18]. Os entes que compõe o Sistema S são pessoas jurídicas de direito privado. Porém, há um aspecto público: contribuições sociais compulsórias são recolhidas para a manutenção do Sistema S (art. 149 e art. 240, CF). Assim, embora formalmente sejam entes privados, são mantidos por recursos públicos, o que lhes impõe um regime híbrido.[footnoteRef:19] [17: Serviços sociais autônomos: SESI (Serviço Social da Indústria), SESC (Serviço Social do Comércio), SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial), SEST (Serviço Social de Transporte), SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural) e SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas).] [18: Parte da doutrina entende que eles não fazem parte do “Terceiro Setor”. Portanto, essa é uma matéria controversa.] [19: Os recursos públicos devem ser utilizados para a capacitação profissional (para a finalidade do sistema S).
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A grande questão é saber quais pontos do regime desses entes se publicizam em função de sua subsistência decorrer de recursos públicos. Esses entes subordinam-se, por exemplo, ao controle do Tribunal de Contas, o que é óbvio e decorre da Constituição. Porém, há questões mais controvertidas: estão os entes do Sistema S obrigados a licitar? 
A licitação consagra, dentre outros princípios, o da moralidade e o da impessoalidade. Assim, por meio de uma interpretação teleológica, infere-se a regra de que, quando houver gasto de dinheiro público, isso deve ser feito de maneira impessoal. Como as entidades do Sistema S não integram a Administração Pública, a exigência de observância à Lei nº 8.666/93 retiraria sua eficiência, criando uma burocracia desnecessária. Entretanto, no momento de contratar, devem observar os princípios constitucionais relacionados à licitação. Esse é o entendimento majoritário.
Sociedade civil organizada
	Dentre as entidades que integram a sociedade civil organizada, existem as ONGs. Porém, no Brasil, as ONGs normalmente são “OQUANGOS”, ou seja, organizações quase não governamentais. Muitas vezes são criadas para se associar ao Estado e subsistem apenas de verbas e repasses públicos. Isso nos leva ao questionamento: as ONGs são realmente não governamentais?
Entretanto, o foco do estudo são as organizações que, efetivamente, associam-se ao Estado para realização de atividades de interesse público: as OS e as OSCIP.	
	Antes de 1990, existia o título de utilidade pública, que concedia a determinadas entidades certos benefícios fiscais. Contudo, sua concessão era pouco transparente. Fernando Henrique Cardoso, com as Leis nº 9.637/98 e 9.790/99, tentou organizar o Terceiro Setor. Essas leis são federais e valem para Administração Pública federal. A Lei nº 9.637 dispõe sobre a qualificação de entidades como as Organizações Sociais (OS) e a Lei nº 9.790 sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). A ideia do legislador era de que uma organização da sociedade civil já existente se candidatasse à obtenção desses títulos. Entretanto, não funcionou assim, houve deturpação do modelo: as sociedades civis eram criadas para serem OS e OSCIP. 
Uma diferença entre essas qualificações é que a concessão da qualificação de OS é discricionária, enquanto a concessão da qualificação de OSCIP é vinculada. De modo geral, a doutrina sequer cogita a necessidade de licitação ou algum outro processo seletivo para que se conceda a qualificação de OS ou de OSCIP, visto que a mera qualificação não dá direito a qualquer benefício proveniente do Poder Público. Os benefícios só passam a ser concedidos após a formalização de contrato de gestão (OS) ou de termo de parceria (OSCIP). Então, a questão a ser analisada é quanto à exigência ou não de licitação para celebração desses ajustes.
Uma primeira solução seria de que, como a natureza jurídica dos contratos de gestão e termos de parceria é de convênio administrativo, não seria exigida a licitação. Por outro lado, parte numerosa da doutrina defende a necessidade de realização de licitação para a escolha das OS e das OSCIP que firmarão contrato de gestão e termo de parceria com o Poder Público, salvo hipóteses de dispensa ou inexigibilidade. Dessa forma, havendo a possibilidade de competição, deve ser realizado o procedimento licitatório. Há também um terceiro posicionamento no sentido de que não é necessária a observância da Lei 8.666/93, mas, sim, de algum procedimento objetivo e impessoal de escolha.
Além do contrato de gestão e do termo de parceria, a Administração firma contratos instrumentais com as OS e as OSCIP relacionados com os contratos de gestão e termos de parceria anteriormente firmados. No caso das OS, o artigo 24, XXIV, da Lei nº 8.666/93, previu uma hipótese de dispensa de licitação.
O contrato de gestão é o instrumento por meio do qual a OS e a Administração Pública formalizam um vínculo jurídico. Por meio dele, serão fixadas metas a serem cumpridas pelas entidades privadas e, em troca, o Poder Público concede benefícios de diversos tipos, submetendo as entidades a um controle de resultados. Os termos de parceria celebrados entre as OSCIP e o Poder Público também possuem a natureza de convênio administrativo e submetem essas entidades a algumas amarras próprias do poder público.
Nesse sentido, o regime das OS e das OSCIP têm que ser minimamente informados pela incidência do núcleo essencial dos princípios da Administração Pública. Na realização de suas atividades, não estão sujeitas à licitação, mas aos princípios constitucionais, que devem ser flexibilizados para serem compatíveis com o regime privado. Ou seja, embora não façam licitações, tais entidades devem editar um regulamento próprio para contratações, fixando regras objetivas e impessoais para o dispêndio de recursos públicos. 
As Leis nº 13.019/2014 e Lei nº 13.204/2015 vieram com a ideia de suprir o vazio legislativo na relação do Estado com as entidades do Terceiro Setor. Entretanto, não foram muito bem-sucedidas. Por disposição expressa, a Lei 13.019/2014 não se aplica aos contratos de gestão (OS) e aos termos de parceria (OSCIP). Porém, alterou algumas disposições da lei referente às OSCIP. Além disso, enuncia um procedimento próprio (“chamamento público”) para celebração de termo de colaboração ou de fomento entre organização da sociedade civil e o Poder Público.
A questão dos consórcios públicos
Os consórcios públicos, previstos no art. 241, CF, são uma modalidade de negócio jurídico plurilateral de direito público, caracterizado por uma cooperação mútua para atingir uma finalidade pública comum entre os entes participantes.
Conforme Lei 11.107/2005, a personalidade jurídica adquirida pelo consórcio público pode ser de direito público ou de direito privado. Quando adquire personalidade jurídica de direito público, passa a integrar a Administração Indireta, conforme interpretação do art. 41, inciso IV do Código Civil. Em contrapartida, quando adquire personalidade de direito privado, nada diz a lei a respeito de sua integração à Administração Indireta. Esse é um ponto controverso. 
Ato administrativo
Introdução
	O direito administrativo nasceu como um “direito especial” em relação ao direito comum (direito privado). Por conta dessa influência, a figura central do direito administrativo era o ato administrativo como um paralelo ao ato jurídico do direito civil.
	O ato jurídico pode ser definido como toda manifestação unilateral de vontade capaz de adquirir, revogar, transmitir, modificar e extinguir direitos (ARTMED). Essas características se amoldam tanto ao ato jurídico quanto ao ato administrativo. 
O ato administrativo, visto como manifestação unilateral de vontade, é uma figura estática, ou seja, uma fotografia da ação da Administração em determinado momento. Porém, isso não diz nada sobre como a decisão se formou. E, com a ascensão do Estado Democrático de Direito, passou-se a privilegiar o processo de