Apostila Orçamento Público

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Noções de Orçamento Público p/ TRT/SC 
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Teoria e Questões Comentadas da FCC 
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AULA 3: Orçamento Público 
 
SUMÁRIO PÁGINA 
Apresentação do tema 1 
Conceitos 2 
Histórico do Orçamento 3 
Características do Orçamento Brasileiro 5 
Funções Clássicas do Orçamento 6 
Normas Gerais de Direito Financeiro 8 
Natureza Jurídica do Orçamento 9 
Tipos de Orçamento 12 
Espécies de Orçamento 12 
Funções de Planejamento, Gerência e Controle 22 
Mais Questões de Concursos Anteriores 24 
Memento (resumo) 36 
Lista das questões comentadas nesta aula 40 
Gabarito 49 
 
Olá amigos! Como é bom estar aqui! 
 
“Conta-se que um fazendeiro, dono de excelentes cavalos de muita valia nos 
trabalhos de sua propriedade rural recebeu um dia a notícia de que o preferido 
dele, um alazão forte e muito bonito, havia caído num poço abandonado. 
 
O capataz que lhe trouxe a má notícia estava desolado porque o poço era 
muito fundo e pouco largo e não havia como tirar o animal de lá, apesar de 
todos os esforços dos peões da fazenda. 
 
O fazendeiro foi até o local, tomou tento da situação e concordou com seu 
capataz: não havia mais o que fazer, embora o animal não estivesse 
machucado. Não achou que valia a pena resgatá-lo, ia ser demorado e custaria 
muito dinheiro. Já que está no buraco - disse ao capataz - você acabe de 
enterrá-lo, jogando terra em cima dele. 
 
Virou as costas, preocupado com seus negócios, e os peões de imediato 
começaram a cumprir a sua ordem. Cinco homens, sob o comando do capataz, 
atiravam terra dentro do buraco, em cima do cavalo. 
 
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A cada pazada, o alazão se sacudia todo e a terra ia-se depositando no fundo 
do poço seco. Os homens ficaram admirados com a esperteza do animal: a 
terra ia enchendo o poço e o cavalo subindo em cima dela! 
 
Não demorou muito e o animal já estava com a cabeça aparecendo na saída do 
poço; mais algumas pazadas de terra e ele saltou fora, sacudindo-se e 
relinchando, feliz”. 
 
Caro estudante, não aceite a terra que os pessimistas possam vir a jogar sobre 
você! Tenha confiança, estude, se esforce, acredite e aproveite para subir 
nessa terra cada vez mais! Quando pensarem que você não tem chances, a 
sua aprovação será ainda mais espetacular! 
 
Estudaremos nesta aula os temas atinentes ao Orçamento Público. 
 
1. CONCEITOS 
 
Vamos relembrar os conceitos vistos na aula demonstrativa. 
 
Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder 
Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a 
execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e 
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a 
arrecadação das receitas já criadas em lei. 
 
Consoante Giacomoni, de acordo com o modelo de integração entre 
planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de 
curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio 
prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais 
em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos 
e as políticas básicas. 
 
De acordo com Abrúcio e Loureiro, “o orçamento é um instrumento 
fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. 
Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os 
recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos 
sociais, conforme seu peso ou força política. Portanto, nas decisões 
orçamentárias os problemas centrais de uma ordem democrática como 
representação e accountability estão presentes. (...) A Constituição de 1988 
trouxe inegável avanço na estrutura institucional que organiza o processo 
orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o processo de planejamento no 
ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforçou 
o Poder Legislativo”. 
 
 
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2. HISTÓRICO DO ORÇAMENTO 
 
2.1 Origens 
 
Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do século XIII pelo Rei 
João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu art. 
12: 
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho 
comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito 
cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis 
em seu montante”. 
 
Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a 
primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a 
atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. E olha que interessante: já nasce 
com exceções! Veja que a ideia permanece a mesma do nosso conceito atual! 
O orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo 
Legislativo, sendo que hoje também há exceções. Por exemplo, temos os 
créditos extraordinários, os quais são destinados a despesas urgentes e 
imprevisíveis, tais como em casos de guerra ou calamidade pública, e por isso 
são abertos pelo executivo antes da autorização do Poder Legislativo. Neste 
tipo de crédito, a comunicação ao Legislativo deve ser feita imediatamente 
após a abertura do crédito. 
 
No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público 
passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, 
tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em 
oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o 
crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional, 
típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio 
financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Esse 
posicionamento vem ao encontro do conceito de “mão invisível” de Adam 
Smith, para descrever que em uma economia de mercado a interação dos 
indivíduos resulta numa determinada ordem, sem a necessidade de 
intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o aspecto econômico do 
orçamento tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle. 
 
Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o orçamento elaborado 
com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. 
Desenvolveu-se a tese de um orçamento moderno, o qual deveria ser um 
instrumento de administração. 
 
Já no século XX, a partir da década de 1930, no momento em que o 
capitalismo vivia uma de suas mais graves crises, o economista britânico John 
Maynard Keynes revisou as teorias liberais de Adam Smith, principalmente no 
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que se refere a não intervenção do Estado na economia. A doutrina keynesiana 
passou a reconhecer o orçamento público como instrumento a ser utilizado 
sistematicamente para o alcance da política fiscal, com vistas à estabilização, à 
expansão ou à retração da atividade econômica. Para Keynes, em momento de 
retraçãoeconômica, quando as empresas tendem a investir cada vez menos, 
piorando cada vez mais a crise, o Estado deveria aumentar seus gastos para 
aquecer a economia, por meio, por exemplo, de aumento dos investimentos e 
das linhas de concessão de crédito. Nesse caso, o aumento dos gastos 
acarretaria endividamento público e flexibilização do princípio do equilíbrio, pois 
o orçamento desequilibrado seria necessário para superar a crise. O orçamento 
apontaria na promoção de uma expansão da demanda, gerando déficit. Em 
outros casos, em que fosse necessária uma contração da demanda, teríamos a 
geração de superávit, por meio da diminuição dos gastos públicos. 
 
2.2 Orçamento nas Constituições brasileiras pretéritas 
 
Vamos falar agora resumidamente do Orçamento em nossas Constituições 
pretéritas. 
 
A Constituição Imperial de 1824 foi a pioneira nas exigências para elaboração 
de orçamentos formais. A competência da proposta era do Executivo e da 
aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados e 
senadores). 
 
Com a República e a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento tornou-
-se privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados. 
 
Na Constituição outorgada de 1934, no governo de Getúlio Vargas, o 
orçamento passa a ter destaque, com capítulo próprio. Ao Presidente da 
República cabia a elaboração da proposta orçamentária e, ao Legislativo, a 
votação. Assim, havia participação conjunta dos poderes, já que a Constituição 
não trazia limitações ao poder de emendas do Legislativo. 
 
Na Constituição de 1937, do Estado Novo, o orçamento passa a ser elaborado 
por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela 
Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo 
Presidente. Na prática, era elaborado e decretado pelo Executivo. 
 
Com a redemocratização na Constituição de 1946, voltamos à elaboração pelo 
Executivo e à votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo. 
 
Na Constituição de 1967, do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta 
e cabia ao Legislativo a aprovação, sem a possibilidade de emendas 
relevantes, enfraquecendo o Legislativo. Constata-se tal fato porque não eram 
permitidas emendas que causassem aumento de despesa ou que visassem a 
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modificar o seu montante, natureza ou objeto. Ainda, o projeto da lei 
orçamentária anual deveria ser enviado à Câmara dos Deputados até cinco 
meses antes do início do exercício financeiro (1º de agosto) e se não fosse 
devolvido para sanção dentro do prazo de quatro meses de seu recebimento 
(1º de dezembro) seria promulgado como lei. Nesse período surgiu no Brasil a 
ideia de orçamento-programa, por meio da Lei 4.320/1964 e do Decreto-lei 
200/1967. 
 
3. CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO BRASILEIRO 
 
Já estudamos exaustivamente os instrumentos de planejamento e orçamento 
da atual Constituição Federal de 1988. Da mesma forma fizemos com o ciclo 
orçamentário e com os princípios orçamentários. Já sabemos que a 
competência para a elaboração do orçamento é do Poder Executivo e, ao 
Legislativo, cabe a votação e a proposição de emendas. Têm-se, ainda, 
novidades trazidas pela atual Carta Magna, como a LDO e o PPA. 
 
Ressaltam-se, agora, algumas características típicas do orçamento em nosso 
País: 
• Não cumprimento de prazos, o que prejudica a execução de forma 
sistemática e coordenada da LOA. Por exemplo, para o nível federal, já 
houve ano em que a LOA foi aprovada pelo Congresso no fim do ano 
subsequente, ou seja, no final do ano em que deveria estar em vigor. A 
falta de rigor nos prazos também compromete a integração entre PPA e 
LOA. No entanto, atualmente, os atrasos na sanção da LOA são bem 
menores. 
• Grande número de alterações orçamentárias ao longo do exercício, com 
frequentes aberturas de créditos adicionais. 
• Os contingenciamentos têm sido decretados com frequência, e como a 
liberação depende da conveniência da Administração, estimula a 
negociação política entre o Poder Executivo e os parlamentares que 
querem ver suas bases eleitorais atendidas na execução orçamentária e 
financeira. O mecanismo utilizado para limitação dos gastos do Governo 
Federal é o Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, mais 
conhecido como “Decreto de Contingenciamento”, juntamente com a 
Portaria Interministerial que detalha os valores autorizados para 
movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do exercício. 
Deve haver flexibilidade para a programação financeira a fim de que seja 
possível efetuar pequenos realinhamentos, porém, devido principalmente 
a superestimativas de receitas, o mencionado Decreto não se presta 
apenas a ajustes pontuais e acaba por contingenciar parte considerável 
das despesas discricionárias aprovadas na LOA. Apesar disso, busca-se 
evitar a utilização da linearidade, por ser esta incompatível com o 
estabelecimento de metas e prioridades para a Administração Pública, 
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como aconteceria caso houvesse cortes indiscriminados de gastos, com 
base em um percentual único e predeterminado. 
• Apesar de a vedação à vinculação de receitas abranger apenas os 
impostos, os demais tributos são vinculados pela sua própria natureza. 
Mesmo em relação aos impostos, há várias exceções constitucionais que 
acarretam em mais vinculações. Há, ainda, as despesas obrigatórias, que 
também acabam por vincular o orçamento, porque não se pode deixar de 
executá-las, como acontece com o pagamento de pessoal, por exemplo. 
Isso tudo diminui a capacidade de discricionariedade do gestor público, 
engessando o orçamento. 
 
4. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO 
 
O Governo desenvolve funções com objetivos específicos, porém relacionados, 
utilizando os instrumentos de intervenção de que dispõe o Estado. 
A classificação cobrada em concursos é a de Richard Musgrave (1974), a qual 
se tornou clássica. Ele propôs uma classificação denominada de funções 
fiscais. Entretanto, considerando o orçamento como principal instrumento de 
ação do Estado na economia, o próprio autor as considera também como as 
próprias funções do orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora. 
 
Função alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. 
É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados 
pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. O setor 
público pode atuar produzindo diretamente os produtos e serviços ou via 
mecanismos que propiciem condições para que sejam viabilizados pelo setor 
privado. Tal função é evidenciada quando no setor privado não há a necessária 
eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens 
meritórios. Investimentos na infraestrutura econômica são fundamentais para 
o desenvolvimento, porém são necessários altos valores com retornos 
demorados, que muitas vezes desestimulam a iniciativa do setor privado nessa 
área. Quanto aos bens públicos e meritórios, suas demandas possuem 
características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema 
de mercado. Bens públicos são aqueles usufruídos pela população em geral e 
de uma forma indivisível, independentemente de o particular querer ou não 
usufruir desse bem. Já os bens meritórios excluem a parcela da população que 
não dispõe de recursos parao pagamento. Assim, podem ser explorados pelo 
setor privado, no entanto, podem e devem também ser produzidos pelo 
Estado, em virtude de sua importância para a sociedade, como a educação e a 
saúde. 
 
Função distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de 
renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, 
inerentes ao sistema capitalista, contrabalanceando equidade e eficiência. Os 
instrumentos mais usados para o ajustamento são os sistemas de tributos e 
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as transferências. Cita-se como exemplo de medida distributiva o imposto de 
renda progressivo, realocando as receitas para programas de alimentação, 
transporte e moradia populares. Outro exemplo é a concessão de subsídios 
aos bens de consumo popular, financiados por tributos incidentes sobre os 
bens consumidos pelas classes de rendas mais altas. 
 
Função estabilizadora: visa manter a estabilidade econômica, diferenciando-
-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de recursos. O 
campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção de elevado 
nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se, ainda, a 
busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de 
crescimento econômico. O mecanismo básico da estabilização é a atuação 
sobre a demanda agregada, que representa a quantidade de bens ou serviços 
que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por 
determinado preço e em determinado período. Assim, a função estabilizadora 
age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la. 
 
 
1) (FCC – Auditor –TCE/SP - 2013) Segundo a classificação de Richard 
Musgrave sobre as funções do setor público (Estado), em economias 
de mercado, é correto afirmar: 
(A) Faz parte da função distributiva do Estado a produção de bens e 
serviços de infraestrutura, já que estes beneficiam principalmente a 
população carente. 
(B) O Estado desempenha sua função estabilizadora na economia ao 
diminuir impostos quando a economia está em depressão. 
(C) O programa bolsa-família é um exemplo da função alocativa do 
Estado, já que o Estado minimiza a pobreza ao alocar recursos para os 
mais pobres. 
(D) Produzir bens públicos é um exemplo da função estabilizadora 
desempenhada pelo Estado. 
(E) O Estado desempenha bem sua função distributiva quando cobra 
impostos progressivos sobre a renda e efetua gastos que beneficiam 
as pessoas de maior nível de renda. 
 
a) Errada. A função distributiva beneficia principalmente a população carente. 
Entretanto, faz parte da função alocativa do Estado a produção de bens e 
serviços de infraestrutura. 
 
b) Correta. A função estabilizadora age na demanda agregada de forma a 
aumentá-la ou diminuí-la. O Estado desempenha sua função estabilizadora na 
economia ao diminuir impostos quando a economia está em depressão, 
visando aumentar o consumo. 
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c) Errada. O programa bolsa-família é um exemplo da função distributiva do 
Estado, já que o Estado minimiza a pobreza ao alocar recursos para os mais 
pobres. 
 
d) Errada. Produzir bens públicos é um exemplo da função estabilizadora 
desempenhada pelo Estado. 
 
e) Errada. O Estado desempenha bem sua função distributiva quando cobra 
impostos progressivos sobre a renda e efetua gastos que beneficiam as 
pessoas de menor nível de renda. 
 
Resposta: Letra B 
 
5. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO 
 
O estudo de AFO/Orçamento Público está relacionado ao estudo do Direito 
Financeiro. É importante destacar que compete à União, aos Estados e ao 
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro. No 
entanto, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e 
suplementar à legislação federal e à estadual no que couber. Assim, apesar de 
não concorrerem com a União e os estados, os municípios legislam naquilo que 
for de interesse local e suplementam a legislação federal e a estadual, sem 
contrariá-las. 
 
 
Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre Direito Financeiro. 
 
Inexistindo lei federal sobre normas gerais de Direito Financeiro, os Estados 
exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas 
peculiaridades; sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a lei estadual 
restará suspensa sua eficácia, no que lhe for contrária. Assim, inicialmente, se 
a União não exercer a sua competência legislativa concorrente em Direito 
Financeiro e o Estado-Membro exercer a sua, em sobrevindo lei federal que 
regule a questão, a lei estadual restará suspensa. Não é revogada, o que 
significa que se a União revogar a sua lei geral, a lei estadual sairá da inércia e 
entrará em vigor, até que outra lei federal lhe suspenda novamente os efeitos 
ou outra lei estadual a revogue. 
 
Atualmente, ainda é a Lei n.°4.320, de 17 de março de 1964, que estatui 
normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito 
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Federal. Embora ela tenha passado pelo rito de elaboração reservado às leis 
ordinárias, a CF/1967 e a CF/1988 trouxeram a orientação de que as normas 
gerais de Direito Financeiro seriam disciplinadas por lei complementar. Assim, 
a Lei 4.320/1964 possui o status de lei complementar, já que trata de normas 
gerais de Direito Financeiro. Houve a novação de sua natureza normativa pelo 
art. 165, § 9º, I e II, da CF/1988, o qual lhe conferiu uma posição sui generis 
no quadro das fontes do Direito: como lei ordinária em sentido formal e lei 
complementar no sentido material. 
 
6. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO 
 
Antes de tratarmos da natureza jurídica do orçamento brasileiro, vamos 
entender uma importante diferença entre lei em sentido formal e lei em 
sentido material. Lei em sentido formal representa todo o ato normativo 
emanado de um órgão com competência legislativa, sendo o conteúdo 
irrelevante. Todos os Poderes possuem a função legislativa. Por exemplo, o 
Executivo possui também a função legislativa, apesar de não ser a principal, o 
que fica claro quando o art. 84 da CF/1988 enumera as competências 
privativas do Presidente da República, dispondo no inciso III que compete 
privativamente ao Presidente iniciar o processo legislativo, na forma e 
nos casos previstos nesta Constituição. Ele exerce a função legislativa por 
meio de medidas provisórias, decretos autônomos, leis delegadas, leis 
orçamentárias etc. Assim, a lei orçamentária em nosso País é uma lei formal. 
Já lei em sentido material corresponde a todo o ato normativo, emanado por 
órgão do Estado, mesmo que não incumbido da função legislativa. O 
importante agora é o conteúdo, que define qualquer conjunto de normas 
dotadas de abstração e generalidade, ou seja, com aplicação a um número 
indeterminado de situações futuras. 
 
Desta forma, a partir desses conceitos, nota-se que há leis que são 
simultaneamente formais e materiais. Por outro lado, há leis somente formais. 
São estas as denominadasleis de efeitos concretos (ou leis individuais), 
pois seu conteúdo assemelha-se a atos administrativos individuais ou 
concretos. 
 
Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento brasileiro é uma lei 
formal porque é emanada de um órgão com competência legislativa; 
entretanto, não é material, pois apenas prevê as receitas públicas e 
autoriza os gastos, não tendo a necessária abstração e generalidade que 
caracteriza as leis materiais. O orçamento não modifica as leis financeiras e 
tributárias, tampouco cria direitos subjetivos. É uma condição, um pré-
requisito para que a despesa seja realizada (ato-condição), já que a 
arrecadação de receitas e a realização de despesas, na maioria das vezes, 
decorrem de leis ou contratos anteriores (atos-regra). Assim, judicialmente, 
não se pode exigir que determinada despesa prevista no orçamento seja 
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realizada. O orçamento é concreto, por exemplo, quando diz que com R$ 20 
milhões predeterminados o Governo poderá construir um campo da 
Universidade X. Logo, é apenas uma lei formal, por isso é chamada de lei de 
efeitos concretos. 
 
As características da lei orçamentária brasileira são as seguintes: 
 
 
 
Características da 
LOA 
Lei formal: a lei orçamentária não obriga o administrador 
público a realizar determinada despesa, apenas autoriza 
os gastos. Falta coercibilidade, pois nem sempre obriga o 
Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar 
uma despesa autorizada pelo legislativo. É considerada 
uma lei de efeitos concretos. 
Lei temporária: vigência limitada ao período de um ano. 
Lei ordinária: as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e 
os créditos suplementares e especiais são leis ordinárias. 
Não se exige quorum qualificado para sua aprovação, 
sendo necessária apenas a maioria simples. 
Lei especial: possui processo legislativo diferenciado. A 
iniciativa é do Executivo e trata de matéria específica: 
previsão de receitas e fixação de despesas. 
 
 
A Lei Orçamentária é ainda denominada de Lei de Meios, porque possibilita os 
meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e 
entidades que integram a administração pública. Essa denominação é oriunda 
do orçamento clássico, que enfatizava os meios sem se preocupar com os fins. 
Atualmente, com o orçamento-programa, o principal foco da Lei de Meios são 
os resultados. 
 
 
STF sobre a LOA 
O STF pode exercer o controle abstrato de 
constitucionalidade de normas orçamentárias 
 
 O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua 
função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos 
normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional 
suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto 
ou abstrato de seu objeto. Assim, há a possibilidade de submissão das normas 
orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. 
 
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Os orçamentos públicos podem ainda ser classificados em orçamentos de 
natureza impositiva e de natureza autorizativa: 
• Orçamento impositivo: é aquele em que, uma vez consignada uma 
despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta 
visão, o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente 
cumprido. 
• Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das 
despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público tem 
a discricionariedade para avaliar a conveniência e a oportunidade do que 
deve ou não ser executado. O STF entende que em nosso País o 
orçamento não é impositivo, mas sim autorizativo. O fato de ser fixada 
uma despesa na lei orçamentária anual não gera o direito de exigência 
de sua realização por via judicial. 
 
 
Orçamento impositivo 
≠ autorizativo 
No orçamento impositivo, uma vez consignada 
uma despesa no orçamento, ela deve ser 
necessariamente executada. 
 
No orçamento autorizativo, adotado no Brasil, 
o Poder Público tem a discricionariedade para 
avaliar a conveniência e oportunidade do que 
deve ou não ser executado. 
 
 
2) (FCC - Analista de Controle Externo – TCE/AP - 2012) O instrumento 
de gestão que se torna em plano de governo expresso em forma de lei, 
que faz a estimativa de receita a arrecadar e fixa a despesa para um 
período determinado de tempo, em geral de um ano, chamado 
exercício financeiro, em que o governante não está obrigado a realizar 
todas as despesas ali previstas, porém não poderá contrair outras sem 
a prévia aprovação do poder legislativo, é conhecido como Orçamento: 
a) Flexível. 
b) Ordinário. 
c) Contínuo. 
d) Público. 
e) Operacional. 
 
É um conceito de Orçamento Público. O que já responde a questão. 
 
Explicando um pouco mais, o período "o governante não está obrigado a 
realizar todas as despesas ali previstas, porém não poderá contrair outras sem 
a prévia aprovação do poder legislativo" conceitua o orçamento autorizativo. 
 
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Os orçamentos públicos podem ser classificados em orçamentos de natureza 
impositiva e de natureza autorizativa: 
_ Orçamento impositivo: é aquele em que, uma vez consignada uma 
despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta visão, 
o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente cumprido. 
_ Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das 
despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público tem a 
discricionariedade para avaliar a conveniência e a oportunidade do que deve ou 
não ser executado. O STF entende que em nosso País o orçamento não é 
impositivo, mas sim autorizativo. O fato de ser fixada uma despesa na lei 
orçamentária anual não gera o direito de exigência de sua realização por via 
judicial. 
 
Resposta: Letra D 
 
7. TIPOS DE ORÇAMENTO 
 
Nesta ótica sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em 
que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil 
vivenciou os três tipos: 
• Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do 
orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre 
em países parlamentaristas. Ao Executivo cabe apenas a execução. 
Exemplo: Constituição Federal de 1891. 
• Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a 
execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes 
autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. 
• Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do 
Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a 
atual Constituição Federal de 1988. 
 
8. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
 
8.1 Considerações iniciais 
 
Com o passar do tempo, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do 
orçamento público foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem 
se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se um instrumento da 
moderna Administração Pública, com uma concepção de orçamento como um 
ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para 
atingir objetivos e metas programadas.Essas alterações foram motivadas por novas teorias e técnicas que se 
difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espécies ou, por outros 
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autores, de tipos de orçamento. Utilizaremos a denominação espécies por ser 
mais adequada para se diferenciar dos tipos legislativo, executivo e misto. 
 
8.2 Orçamento tradicional ou clássico 
 
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais 
características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento 
contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza 
atos passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o 
atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as 
necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie 
de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de 
trabalho do Governo, importando-se apenas com as necessidades dos 
órgãos públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos 
sobre objetivos e metas. Predomina o incrementalismo. 
 
É uma peça meramente contábil financeira, sem nenhuma espécie de 
planejamento das ações do Governo, onde prevalece o aspecto jurídico do 
orçamento em detrimento do aspecto econômico, o qual possui função 
secundária. Almeja-se a neutralidade e a busca pelo equilíbrio financeiro. As 
funções de alocação, distribuição e estabilização ficam em segundo plano. 
Portanto, o orçamento tradicional é somente um documento de previsão de 
receita e de autorização de despesas. 
 
 
3) (FCC - Analista de Controle Externo – TCE/AP - 2012) Um plano de 
governo como instrumento de gestão no qual não se adota programa 
de trabalho, projetos, atividades, nem objetivos a atingir e cujo 
principal critério de distribuição dos recursos a disposição do governo 
é o montante de gastos do exercício financeiro anterior, ajustado em 
algum percentual discricionário, é conhecido como orçamento: 
a) clássico ou tradicional. 
b) programa. 
c) de desempenho. 
d) base zero. 
e) variável. 
 
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais 
características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento 
contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza atos 
passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o 
atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as 
necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie 
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de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de trabalho 
do Governo, importando-se apenas com as necessidades dos órgãos públicos 
para realização das suas tarefas, sem questionamentos sobre objetivos e 
metas. Predomina o incrementalismo. 
 
Resposta: Letra A 
 
8.3 Orçamento de desempenho ou por realizações 
 
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos 
gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho 
organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de 
gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações 
desenvolvidas. 
 
Nessa espécie de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os 
benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da 
evolução em relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de 
desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das 
ações do Governo, ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um 
instrumento central de planejamento das ações do Governo vinculado à peça 
orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvinculação 
entre planejamento e orçamento. 
 
Orçamento de desempenho 
Dois quesitos: 
O objeto de gasto (secundário) e um programa de 
trabalho contendo as ações desenvolvidas. 
 
Deficiência: 
Desvinculação entre planejamento e orçamento. 
 
8.4 Orçamento de base zero ou por estratégia 
 
O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de 
todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de 
abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um 
questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo 
compromisso com qualquer montante inicial de dotação. 
 
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de 
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu 
orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a 
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participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e 
na elaboração dos orçamentos. 
 
Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam 
identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise 
sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. Em regra, a alta 
gerência, por meio do planejamento estratégico, fixa previamente os critérios 
do orçamento de base zero, de acordo com cada situação. São confrontados os 
novos programas pretendidos com os programas em execução, sua 
continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os 
níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela 
ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação eficiente 
das dotações em suas atividades. Por isso, incluem-se entre as desvantagens a 
dificuldade, a lentidão e o alto o custo da elaboração do orçamento. 
 
Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de 
elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
 
Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do 
Orçamento-Programa. 
 
 
Orçamento de Base Zero 
Os órgãos governamentais deverão justificar 
anualmente, na fase de elaboração da sua proposta 
orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
 
 
4) (FCC – APOPF/SP – 2010) Se uma entidade pública, para a 
elaboração do orçamento, baseia-se na preparação de pacotes de 
decisão e, consequentemente, na escolha do nível de objetivo por meio 
da definição de prioridades, confrontando-se incrementos pela 
ponderação de custos e benefícios, ela adota o orçamento 
(A) base zero. 
(B) em perspectiva. 
(C) tradicional. 
(D) de desempenho. 
(E) incremental. 
 
O Orçamento Base Zero requer que todas as atividades e operações sejam 
identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise 
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sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. São 
confrontados os novos programas pretendidos com os programas em 
execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de 
todos osníveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos 
pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação 
eficiente das dotações em suas atividades. 
Resposta: Letra A 
 
5) (FCC – Auditor Substituto de Conselheiro - TCE/RO – 2010) A 
principal característica do Orçamento de Base Zero é 
(A) conter a classificação funcional das despesas, para avaliação de 
quais áreas de ação governamental estão sendo priorizadas. 
(B) conter a justificativa para a totalidade dos gastos de cada unidade 
orçamentária, independentemente do gasto realizado no exercício 
anterior. 
(C) estabelecer a completa separação das despesas correntes das 
despesas de capital, com ênfase nessas últimas em detrimento das 
primeiras. 
(D) conter critério de alocação de recursos que consiste em 
estabelecer um quantitativo financeiro fixo com base nas despesas 
realizadas no exercício anterior. 
(E) estar completamente dissociado do projeto de planejamento 
constante do Plano Plurianual, já que este pode ser mudado de um 
exercício para outro de acordo com a proposta orçamentária. 
 
A principal característica do Orçamento de Base Zero é conter a justificativa 
para a totalidade dos gastos de cada unidade orçamentária, 
independentemente do gasto realizado no exercício anterior. Nesse tipo de 
abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um 
questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo 
compromisso com qualquer montante inicial de dotação. 
Resposta: Letra B 
 
8.5 Orçamento-programa 
 
De acordo com Core, “em um processo de planejamento e orçamento 
integrados, ressalta a imperiosa necessidade de que os fins e os meios 
orçamentários sejam tratados de uma forma equilibrada. Considerando que, 
desde o decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administração 
Pública Federal estabeleceu o orçamento-programa anual como um 
instrumento de planejamento, a ideia de discriminar a despesa pública por 
objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, já é bastante familiar a todos 
quantos atuam nessa área.” 
 
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Ainda de acordo com o autor, “a Constituição Federal de 1988, cumprindo a 
tradição das anteriores, ocupou-se profusamente de matéria orçamentária, 
chegando até a definir instrumentos de planejamento e orçamento com 
elevado grau de detalhe. (...) A atual Constituição optou por um modelo 
fortemente centralizado, a partir da constatação de que havia uma excessiva 
fragmentação orçamentária, inclusive com importantes programações e 
despesas inteiramente (previdência social, por exemplo) fora da lei 
orçamentária, sem a observância, portanto, do princípio da universalidade.” 
 
No entanto, o orçamento-programa tornou-se realidade apenas com o Decreto 
2.829/1998, o qual estabeleceu normas para elaboração e execução do plano 
plurianual e dos orçamentos da União. Ainda, a Portaria 117/1998, substituída, 
posteriormente, pela Portaria 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação 
dos seus fundamentos, atualizou a discriminação da despesa por funções da 
Lei 4.320/1964 e revogou a Portaria 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação 
Funcional – Programática); e a Portaria 51/1998 instituiu o recadastramento 
dos projetos e das atividades constantes do orçamento da União. 
 
Na verdade, tais modificações, que em razão da Portaria 42/1999 assumiram 
uma abrangência nacional, com aplicação também para Estados, municípios e 
Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária 
que se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional 
recém-instalada. 
 
O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do 
Governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e 
atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados 
e previsão dos custos relacionados. 
 
Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a 
quantificação de metas, com a consequente formalização de programas 
visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com esse modelo, 
passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da 
organização, além da manutenção do aspecto legal, porém não sendo 
considerado como prioridade. É a espécie de orçamento utilizada no Brasil. 
 
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa 
proporcionar maior racionalidade e eficiência na Administração Pública e 
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, 
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Tal 
espécie de orçamento equivale a um plano de trabalho expresso por um 
conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua 
execução. Como instrumento de programação econômica, o orçamento-
programa procura levar os decisores públicos a uma escolha racional, que 
maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos públicos a 
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programas e projetos de maior necessidade. As decisões orçamentárias são 
tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas 
possíveis. O gasto público no orçamento programa deve estar vinculado a uma 
finalidade. 
 
A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios 
do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores 
intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do 
servidor. O número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém 
a capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção de 
talentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são 
metas bem mais subjetivas. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem 
esse tipo de valor e, particularmente, na Administração Pública, há dificuldades 
para a medição, em termos quantitativos. 
 
Em algumas situações podem ser utilizadas outras espécies de orçamento 
como apoio ao orçamento-programa. A elaboração do orçamento de algumas 
ações pode ocorrer de maneira incremental, por exemplo, nas ações ligadas ao 
funcionamento do órgão. O valor a ser pago, em condições normais, pelas 
contas de luz, água e telefone, sofre pequena variação de um ano para outro, 
normalmente apenas a inflação acumulada. Assim, para o cálculo do valor do 
orçamento atual, pode ser utilizado o método tradicional, acrescentando a 
inflação do período sobre o valor do orçamento desta ação no ano anterior. 
 
 
O orçamento tradicional quase sempre aparece em 
contraponto a outro tipo de orçamento, normalmente o 
orçamento-programa. No memento há um quadro 
comparativo Orçamento Tradicional X Orçamento-
programa. Consulte-o antes de resolver as questões 
abaixo. 
 
 
6) (FCC – Técnico Judiciário - Administrativa – TRT 24ª – 2011) 
Analise: 
I. O orçamento-programa é o elo entre o planejamento e as funções 
executivas da organização. 
II. O controle do orçamento-programa visa avaliar a honestidade dos 
agentes governamentais e a legalidade do seu cumprimento. 
III. No orçamento-programa, as decisões orçamentárias são tomadas 
com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis. 
Está correto o que consta APENAS em 
(A) I e II. 
(B) I e III. 
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(C) II e III. 
(D) I. 
(E) III. 
 
I) Correto. Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de 
objetivos e a quantificação de metas, com a consequente formalização de 
programas visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com 
esse modelo, passa a existir um elo entre o planejamento e as funções 
executivas da organização, além da manutenção do aspecto legal, porém não 
sendo considerado como prioridade. 
II) Errado. O controle do orçamento tradicional visa avaliar a honestidade dos 
agentes governamentais e a legalidade do seu cumprimento. No orçamento-
programa, o controle visa a eficiência, eficácia e efetividade. 
III) Correta. No orçamento-programa, as decisões orçamentárias são tomadas 
considerando-se as avaliações e análises das alternativas disponíveis e todos 
os custos. 
 
Logo, está correto o que consta apenas em I e III. 
Resposta: Letra B 
 
7) (FCC – APOPF/SP – 2010) Uma das características do orçamento-
programa é a utilização sistemática de indicadores e padrões de 
medição do trabalho e dos resultados. Para isso, é feita uma 
diferenciação entre os produtos finais dos programas e os produtos 
intermediários necessários para alcançar os seus objetivos. É produto 
final de um programa da área de saúde: 
(A) a redução da mortalidade infantil. 
(B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação. 
(C) o número de postos de saúde construídos. 
(D) o número de medicamentos distribuídos. 
(E) o total de consultas médicas realizadas. 
 
É produto final de um programa da área de saúde a redução da mortalidade 
infantil. É a visada efetividade, a transformação de uma realidade existente. 
Todos os outros itens são fundamentais para se chegar a um resultado efetivo 
e devem também ser mensurados como produtos intermediários, porém o 
único que pode ser considerado como uma transformação de uma realidade é 
a redução da mortalidade infantil. Basta verificar que o número de vacinados, 
de postos de saúde, de medicamentos e de consultas por si só não definem um 
produto final. Por exemplo, não adianta apenas vacinar 100% das crianças se 
elas continuam morrendo de outras causas; não adianta apenas aumentar o 
número de consultas se as crianças mais necessitadas não tem acesso a elas, 
etc. 
Resposta: Letra A 
 
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8) (FCC - Analista Judiciário – Ciências Contábeis – TJ/PA – 2009) Os 
movimentos de transformação do Estado e, mais especificamente, da 
administração pública, inevitavelmente, foram acompanhados por 
mudanças significativas na concepção do orçamento público, cuja 
trajetória evolutiva evidencia que em cada momento histórico foi 
enfatizada uma de suas funções ou instrumentalidades: controle, 
gerência ou planejamento. O orçamento-programa reflete a concepção 
moderna do orçamento público e se caracteriza 
(A) pela utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do 
trabalho e dos resultados. 
(B) por sua estrutura dar ênfase aos aspectos contábeis de gestão. 
(C) por usar como principais critérios de classificação das despesas 
unidades administrativas e elementos. 
(D) por estar dissociado dos processos de planejamento e 
programação das ações públicas. 
(E) pela alocação de recursos visar à aquisição de meios e às 
necessidades das unidades organizacionais. 
 
O orçamento-programa reflete a concepção moderna do orçamento público e 
se caracteriza pela utilização sistemática de indicadores e padrões de 
medição do trabalho e dos resultados. 
As demais alternativas são características do orçamento tradicional: dar ênfase 
aos aspectos contábeis de gestão; usar como principais critérios de 
classificação das despesas unidades administrativas e elementos; estar 
dissociado dos processos de planejamento e programação das ações públicas; 
a alocação de recursos visar à aquisição de meios e às necessidades das 
unidades organizacionais. 
Resposta: Letra A 
 
9) (FCC – Analista Judiciário - Administrativa – TRT 24ª – 2011) A 
maior precisão na elaboração dos orçamentos e, consequentemente, 
melhores condições para obtenção de redução dos custos em razão de 
facilidade para a identificação de duplicação de funções, é uma 
vantagem da técnica orçamentária denominada Orçamento 
(A) de Desempenho. 
(B) de Planejamento e Gestão. 
(C) Programa. 
(D) Base Zero. 
(E) por Estratégia. 
 
No orçamento-programa, a organização das ações do Governo sob a forma 
de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência na 
Administração Pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios 
gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos 
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recursos públicos. Isso torna o orçamento mais preciso e evita desperdício de 
recursos, como no caso de duplicação de funções. 
Resposta: Letra C 
 
8.6 Orçamento participativo 
 
O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade, 
trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional 
e colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a 
participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos 
recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. 
Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e sociedade e são considerados 
os diversos canais de participação, por meio de lideranças e audiências 
públicas. 
 
O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo 
ajuste crítico, baseado em um princípio de autorregulação, com o intuito de 
aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a 
sua não estagnação. 
 
Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são 
diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais 
implementadores do processo. 
 
Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na 
experiência brasileira o orçamento participativo foi concebido e praticado 
inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No 
nosso País, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. 
 
Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de 
legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas 
no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada 
parceira do Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas 
vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à 
participação dos grupos sociais desfavorecidos. 
 
Quando a decisão está nas mãos de poucos, torna-se mais rápida a mudança 
de direção ou de opiniões. Em um orçamento como o participativo, são feitas 
várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso 
de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso, no 
orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. 
Ocorre uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma 
decisão compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão 
monopolizada pelo Executivo no processo tradicional. 
 
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Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de 
audiências públicas durante os processos de elaboração das leis orçamentárias. 
No entanto, segundo a CF/1988, a iniciativa das leis orçamentárias é privativa 
do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo não é obrigado a seguir as 
sugestões da população, no entanto, deve ouvi-las. 
 
8.7 Outras Técnicas 
 
O Glossário do Tesouro Nacional apresenta ainda mais duas técnicas, 
denominadas “teto fixo” e “teto móvel”. 
 
Orçamento com teto fixo: critério de alocação de recursos que consiste em 
estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a 
aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas em determinado 
período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas 
propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, 
como “teto burro”. 
 
Orçamento com teto móvel: critério de alocação de recursos que representa 
uma variação do chamado “teto fixo”, pois trabalha com percentuais 
diferenciados, procurando refletir um escalonamento de prioridades entre 
programações, órgãos e unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como 
“teto inteligente”. 
 
9. FUNÇÕES DE PLANEJAMENTO, GERÊNCIA E CONTROLE 
 
Segundo Allen Schick (1966 apud Core, 2001), todo sistema orçamentário, 
mesmo o mais rudimentar, compreende as funções de planejamento, gerência 
e controle: 
“Na operação dos sistemas orçamentários, raramente o planejamento, a 
gerência e o controle recebem igual atenção. Na prática, planejamento, 
gerência e controle tenderam até a ser processos competitivos no orçamento, 
sem haver uma clara divisão de funções entre os diversos participantes. (...) o 
mais importante talvez sejam as diferenças nas exigências de informação dos 
processos de planejamento, controle e administração. As necessidades 
informativas diferem em termos de períodos de tempo, níveis de agregação, 
ligações com as unidades organizacionais e operacionais e no enfoque insumo-
produto (...) tem havido uma forte tendência a homogeneizar as estruturas de 
informação e a contar com um único esquema de classificação, para servir a 
todas as necessidades do orçamento. Em sua maior parte o sistema 
informativo foi estruturado para atender aos objetivos de controle.” 
 
Ainda, “toda reforma altera o equilíbrio entre planejamento, gerência e 
controle, mediante a atribuição de maior ênfase a alguma dessas funções. A 
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predominância da função controle, por exemplo, acarreta um deslocamento 
para o segundo plano das funções de planejamento e gerência, que, no 
entanto, continuam presentes. A questão-chave é o balanceamento entre 
essas três orientações ou funções com a atribuição de pesos para cada uma 
delas. Assim, todo o sistema orçamentário contém características de 
planejamento, gerência e controle.” 
 
Vamos dividir as três funções, de acordo com o eminente autor Fabiano Core: 
 
Controle: “no orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios 
evolutivos da técnica orçamentária, a orientação predominante é a do controle. 
Prevalece a preocupação com o cumprimento dos tetos orçamentários e o 
estabelecimento de limites para as unidades orçamentárias no que se refere a 
tipos de despesas (pessoal, serviços de terceiros, equipamentos etc.) e as 
classificações de despesas são estruturadas com base em itens 
pormenorizados de objeto de gastos.” 
 
Gerência: “a predominância da orientação gerencial no processo orçamentário 
traduz uma preocupação maior com o trabalho a ser feito e as realizações a 
serem alcançadas. As informações são estruturadas segundo funções, projetos 
e atividades, evidenciando-se o trabalho ou serviço a ser cumprido, com os 
respectivos custos. As categorias orçamentárias são classificadas em termos 
funcionais, com mensurações que possibilitem a avaliação do desempenho das 
atividades previstas. Essas características identificam o orçamento funcional ou 
de desempenho.” 
 
Planejamento: “a orientação para o planejamento marca o advento do 
orçamento-programa, que tem como característica dominante a racionalização 
do processo de fixação de políticas, mediante o manuseio de dados sobre 
custos e benefícios das formas alternativas de se atingir os objetivos propostos 
e a mensuração dos produtos para propiciar eficácia no atingimento desses 
objetivos.” 
 
10) (CESPE – Auditor de Controle Externo – TCE/ES – 2012) A 
principal função do orçamento, na sua forma tradicional, e o controle 
político; em sua forma moderna, o orçamento foca o planejamento. 
 
No orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios evolutivos da 
técnica orçamentária, a orientação predominante é a do controle. Já a 
orientação para o planejamento marca o advento do orçamento-programa, que 
tem como característica dominante a racionalização do processo de fixação de 
políticas. 
Resposta: Certa 
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MAIS QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES 
11) (FCC - Analista Judiciário – Economia – TJ/PA – 2009) Analise as 
informações abaixo em relação ao orçamento público. 
I. No orçamento tradicional, a decisão da alocação dos recursos toma 
por base as necessidades financeiras das unidades organizacionais. 
II. O principal objetivo do orçamento-programa é permitir que o Poder 
Legislativo autorize e controle adequadamente a receita e o gasto 
público. 
III. No orçamento base zero, os gestores das unidades orçamentárias 
somente precisam justificar os acréscimos e os decréscimos dos 
gastos realizados no exercício anterior. 
IV. Uma das características do orçamento-programa é a ênfase dada 
aos objetivos do planejamento governamental e as metas que se 
pretende alcançar com a alocação dos recursos públicos. 
É correto o que se afirma APENAS em 
(A) I e II. 
(B) I e IV. 
(C) II e III. 
(D) II e IV. 
(E) III e IV. 
 
I) Correto. As necessidades financeiras das unidades organizacionais são 
critérios para a decisão da alocação dos recursos, no orçamento tradicional. 
II) Errado. O orçamento-programa não tem como principal objetivo o 
controle de receitas e despesas, ainda que seja uma atividade importante. O 
controle visa eficiência, eficácia e efetividade. 
III) Errado. No orçamento base zero, os gestores das unidades orçamentárias 
precisam justificar todos os gastos. 
IV) Correto. O orçamento-programa visa a objetivos e metas e a ênfase é dada 
nos aspectos administrativos e de planejamento. 
 
Logo, é correto o que se afirma apenas em I e IV. 
Resposta: Letra B 
 
12) (FCC – Analista Judiciário - Administrativa – TRF 1ª – 2011) Com 
relação aos tipos de orçamentos, considere as afirmativas abaixo: 
I. No orçamento de tipo tradicional há grande preocupação com a 
clareza dos objetivos econômicos e sociais que motivaram a 
elaboração da peça orçamentária. 
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II. O orçamento base-zero exige a reavaliação de todos os programas 
cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário e não apenas as das 
solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente. 
III. O orçamento-programa considera os objetivos que o Governo 
pretende atingir, num prazo pré-determinado. 
IV. O orçamento de desempenho não pode ser considerado um 
orçamento-programa, pois não incorpora o controle contábil do gasto e 
o detalhamento da despesa. 
V. No orçamento-programa a alocação dos recursos para unidades 
orçamentárias se dá com base na proporção dos recursos gastos em 
exercícios anteriores. 
Está correto o que se afirma SOMENTE em: 
(A) I e IV. 
(B) I, III e IV. 
(C) II, III e V. 
(D) I, III, IV e V. 
(E) II e III. 
 
I) Errado. No orçamento de tipo tradicional há uma despreocupação do 
gestor público com o atendimento das necessidades da população, pois 
considera apenas as necessidades financeiras das unidades organizacionais. 
II) Correto. O orçamento base-zero exige a reavaliação de todos os programas 
cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário e não apenas as das 
solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente. A principal 
característica do Orçamento de Base Zero é conter a justificativa para a 
totalidade dos gastos de cada unidade orçamentária, independentemente do 
gasto realizado no exercício anterior. 
III) Correto. O orçamento-programa visa a objetivos e metas. 
IV) Errado. O orçamento de desempenho não pode ser considerado um 
orçamento-programa, pois há desvinculação entre planejamento e 
orçamento. 
V) Errado. No orçamento-programa as decisões orçamentárias são tomadas 
com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis. 
O incrementalismo, que é a alocação dos recursos para unidades 
orçamentárias com base na proporção dos recursos gastos em exercícios 
anteriores, é característico do orçamento tradicional. 
 
Logo, está correto o que se afirma somente em II e III. 
Resposta: Letra E 
 
13) (FCC – Técnico Judiciário - Administrativa – TRT 4ª – 2011) Em 
relação a conceito de Orçamento Público, considere as afirmativas 
abaixo: 
I. O Orçamento Público é uma lei formal, isto é, ela obriga o Poder 
Público a realizar uma despesa autorizada pelo Legislativo. 
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II. O Orçamento Público é uma lei temporária, pois tem vigência 
limitada a quatro anos. 
III. O conceito tradicional ou clássico de Orçamento Público 
compreende apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem 
nenhuma espécie de planejamento das ações do governo. 
IV. O Orçamento Público é uma lei especial que possui processo 
legislativo diferenciado e trata de matéria específica. 
V. O orçamento-programa é um plano de trabalho que estabelece 
objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos 
custos a ele relacionados. 
Estão corretas, SOMENTE: 
(A) II e IV. 
(B) I, II e IV. 
(C) III, IV e V. 
(D) I, II, III e IV. 
(E) II, III, IV e V. 
 
I) Errado. O Orçamento Público é uma lei formal. Entretanto, ela não obriga o 
Poder Público a realizar uma despesa autorizada pelo Legislativo. A LOA 
apenas autoriza os gastos. 
II) Errado. O Orçamento Público é uma lei temporária, pois tem vigência 
limitada a um ano. 
III) Correto. A falta de planejamento da ação governamental é uma das 
principais características do orçamento tradicional. 
IV) Correto. O Orçamento Público é uma lei especial que possui processo 
legislativo diferenciado e trata de matéria específica: previsão de receitas e 
fixação de despesas. 
V) Correto. O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da 
ação do Governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, 
projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem 
implementados e previsão dos custos relacionados. 
 
Logo, estão corretas somente III, IV e V. 
Resposta: Letra C 
 
14) (FCC - Analista – Administrativo - MPU – 2007) É característica do 
orçamento base-zero: 
a) ênfase no acréscimo de gastos em relação ao orçamento anterior. 
b) decisões considerando as necessidades financeiras das unidades 
operacionais. 
c) justificativa, em cada ano, de todas as atividades a serem 
desenvolvidas. 
d) dissociação do conceito de planejamento e alocação de recursos. 
e) inexistência de mensuração dos resultados das atividades 
desenvolvidas. 
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A alternativa “C” está correta, pois o orçamento de base zero consiste 
basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos 
órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da 
proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais 
necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante 
inicial de dotação. O processo do orçamento de base zero concentra a atenção 
na análise de objetivos e necessidades, o que requer que cada 
administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e cada 
quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os 
níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos. 
 
As demais alternativas estão erradas porque se referem ao orçamento 
clássico ou tradicional. A falta de planejamento da ação governamental é 
uma das principais características dessa espécie de orçamento. Constitui-se 
num mero instrumento contábil e baseia-se no orçamento do exercício 
anterior, ou seja, enfatiza atos passados. Demonstra uma despreocupação do 
gestor público com o atendimento das necessidades da população, pois 
considera apenas as necessidades financeiras das unidades organizacionais. 
Assim, nesta espécie de orçamento, não há preocupação com a realização dos 
programas de trabalho do governo, importando-se apenas com as 
necessidades dos órgãos públicos para realização das suas tarefas, sem 
questionamentos sobre objetivos e metas e inexistindo mensuração dos 
resultados das atividades desenvolvidas. Predomina o incrementalismo. 
 
Resposta: Letra C 
 
15) (FCC - Analista – Orçamento - MPU – 2007) É característica da 
técnica de elaboração orçamentária denominada orçamento base zero: 
a) dissociação dos processos de planejamento e programação. 
b) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade 
orçamentária. 
c) ênfase aos aspectos contábeis da gestão e controle externo dos 
gastos. 
d) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade 
no cumprimento do orçamento. 
e) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente 
outorgadas. 
 
Na alternativa “B”, o orçamento de base zero consiste basicamente em uma 
análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. 
Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, 
haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não 
havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. 
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As demais alternativas versam sobre o orçamento tradicional. 
Resposta: Letra B 
 
16) (FCC - Técnico – Controle Interno - MPU – 2007) O tipo de 
orçamento cujasprincipais características são a decisão de alocações 
de recursos baseada no volume de necessidades financeiras das 
unidades administrativas e o controle da legalidade do cumprimento 
do disposto na lei orçamentária anual é o orçamento 
a) tradicional. 
b) base zero. 
c) programa. 
d) de desempenho. 
e) pragmático. 
 
O orçamento tradicional baseia suas alocações de recursos no volume de 
necessidades financeiras das unidades administrativas e privilegia o controle 
da legalidade na execução orçamentária. 
Resposta: Letra A 
 
17) (FCC - Técnico – Controle Interno - MPU – 2007) Em relação ao 
orçamento-programa, é correto afirmar que: 
a) seu único critério de classificação de despesas são as unidades 
administrativas. 
b) é totalmente dissociado do processo de planejamento. 
c) sua estrutura enfatiza os aspectos contábeis da gestão. 
d) sua prioridade é respeitar as necessidades financeiras das unidades 
orçamentárias. 
e) constitui um dos instrumentos do planejamento governamental. 
 
Na alternativa "E", o orçamento-programa é um instrumento de 
planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus 
programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de 
objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados. 
 
As demais alternativas tratam do orçamento tradicional. 
Resposta: Letra E 
 
18) (FCC – Analista Judiciário – Administrativa –TRT/9ª- 2013) Em 
relação ao orçamento público, é correto afirmar que 
(A) a Lei Orçamentária Anual poderá conter dispositivo que autorize a 
abertura de créditos adicionais especiais e a contratação de operações 
de crédito. 
(B) a Lei Orçamentária Anual é uma lei de iniciativa, em conjunto, dos 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. 
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(C) os sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim 
como dos resultados, são inexistentes no orçamentoprograma. 
(D) a Lei Orçamentária Anual compreenderá o orçamento de 
investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha qualquer parcela do capital social com direito a 
voto. 
(E) o início de programas ou projetos não incluídos na Lei 
Orçamentária Anual é, constitucionalmente, proibido. 
 
Questão que mistura diversos tópicos da matéria: 
 
a) Errada. A Lei Orçamentária Anual poderá conter dispositivo que autorize a 
abertura de créditos adicionais suplementares e a contratação de operações 
de crédito. São exceções ao princípio da exclusividade. 
 
b) Errada. A Lei Orçamentária Anual é uma lei de iniciativa do Poder 
Executivo. 
 
c) Errada. Os sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim 
como dos resultados, são praticamente inexistentes no orçamento clássico. 
 
d) Errada. A Lei Orçamentária Anual compreenderá o orçamento de 
investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha 
a maioria do capital social com direito a voto. 
 
e) Correta. De acordo com a CF/1988, é vedado o início de programas ou 
projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual. 
 
Resposta: Letra E 
 
19) (CEPERJ - Analista de Planejamento e Orçamento – SEPLAG/RJ – 
2012) O orçamento base zero terá por característica: 
A) ênfase nos aspectos contábeis e de controle externo da gestão 
B) revisão dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária de 
forma crítica 
C) legalidade na execução do orçamento 
D) avaliação periódica da integridade dos gestores públicos 
E) desvinculação dos processos de planejamento e de programação 
financeira-orçamentária 
 
O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de 
todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de 
abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um 
questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo 
compromisso com qualquer montante inicial de dotação. 
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Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de 
elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
Resposta: Letra B 
 
20) (CEPERJ - Analista de Planejamento e Orçamento – SEPLAG/RJ – 
2012) No orçamento tradicional ou clássico, as decisões orçamentárias 
serão tomadas: 
A) a partir da consecução de objetivos, metas, diretrizes e prioridades 
B) em função dos recursos existentes e das necessidades dos 
dirigentes das unidades orçamentárias 
C) com base em análises das alternativas possíveis e das necessidades 
dos dirigentes das unidades orçamentárias 
D) com base em critérios técnicos e de objetivos, metas, diretrizes e 
prioridades 
E) a partir das necessidades ou do poder político dos dirigentes das 
unidades orçamentárias 
 
O orçamento tradicional ou clássico demonstra uma despreocupação do 
gestor público com o atendimento das necessidades da população, pois 
considera apenas as necessidades financeiras ou o poder político 
das unidades organizacionais. 
As demais alternativas se referem ao orçamento programa. 
Resposta: Letra E 
 
21) (Consulplan – Técnico Superior de Orçamento – Pref. de Pedro 
Leopoldo/MG - 2006) Com o surgimento da Lei 4.320/64 e do Decreto-
lei nº 200/67, após experiência positiva no âmbito estadual, foi 
implementada a mais nova técnica de orçamentação utilizada até os 
dias de hoje. Podemos denominá-la de: 
A) orçamento social 
B) orçamento-programa 
C) orçamento participativo 
D) orçamento inteligente 
E) N.R.A. 
 
Com o surgimento da Lei 4.320/1964 e do Decreto-lei 200/1967 foi criado o 
orçamento-programa. 
Resposta: Letra B 
 
22) (Consulplan – Técnico Superior de Orçamento – Pref. de Pedro 
Leopoldo/MG - 2006) Com base no enunciado, responda: 
“O orçamento-programa representa uma técnica de bastante sucesso, 
sendo utilizada nos dias atuais tendo em vista seus enormes benefícios 
ao processo de orçamento, entre os quais destacamos”: 
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(1) Melhor planejamento das ações que o governo pretende realizar. 
(2) Maior precisão na elaboração dos orçamentos e, 
consequentemente, mais condições para obtenção de redução dos 
custos em razão de facilidade para identificação de duplicação de 
funções. 
(3) Melhor controle da execução dos programas pela facilidade de 
identificação dos gastos por programa. 
A) Todos os benefícios estão corretos. 
B) Apenas dois benefícios estão corretos. 
C) Apenas um benefício está correto. 
D) Todos estão errados. 
E) N.R.A. 
 
Todos os itens trazem benefícios do orçamento-programa. 
Resposta: Letra A 
 
23) (Consulplan – Administrador – Pref. de Porto Alegre/RS - 2011) 
Segundo o Tesouro Nacional (2011), o Orçamento Programa foi 
introduzido nos Estados Unidos, no final da década de 50, sob a 
denominação de PPBS (Planning Programming Budgeting System). 
Tendo sido implantado no Brasil pelo Decreto nº 200, de 25 de 
fevereiro de 1967, o Orçamento Programa 
A) aloca os recursos públicos através do estabelecimento de um 
percentual único sobre as despesas realizadas em determinado 
período. 
B) apresenta, física e financeiramente, os programas