PROCESSO ADMINISTRATIVO

Esta é uma pré-visualização de arquivo. Entre para ver o arquivo original

1
PUCRS
Processo Administrativo
 
Professora Regina Linden Ruaro
(1)Processo e procedimento administrativo. (2) Princípios diretivos do processo administrativo: oficialidade, verdade material, formalismo moderado, gratuidade, motivação das decisões, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica. (3) Direitos e garantias constitucionais no procedimento administrativo: devido processo legal, contraditório e ampla defesa, juiz natural administrativo. (4) Recursos administrativos. (5) Controle jurisdicional do processo administrativo. (6) Processo administrativo disciplinar. (7) Pontos destacados da Lei Federal n° 9.784/99. (8) Aspectos práticos do processo administrativo.
Ementa
2
Objetivos
Estudar os conceitos e institutos previstos na ementa da disciplina.
Analisar os conceitos jurídicos e legais sob o enfoque da jurisprudência. 
Problematizar a realidade da estrutura estatal e limites relacionados ao processo administrativo em geral.
Propiciar ao grupo qualificação para o trato do processo administrativo, destacando eficiência e legalidade. 
3
Bibliografia Básica
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição. São Paulo: Malheiros, 2010.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª edição. São Paulo: Atlas, 2010.
LESSA, Sebastião José. Do Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicância: doutrina, jurisprudência e prática. 4ª edição. Brasília: Brasília Jurídica, 2006.
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34ª edição. São Paulo: Malheiros, 2008.
4
O ESTADO: Retomada Conceitual e de suas Finalidades
Influência do Liberalismo no Direito Administrativo
O Direito Administrativo deixa de tratar dos poderes e prerrogativas do Estado.
Pelo ideário liberal (do Estado Liberal) o Direito Administrativo é um conjunto de limitações aos poderes do Estado ou um conjunto de deveres da Administração em face dos (administrados)/cidadãos. 
Não é o poder que serve como razão dos institutos de Direito Administrativo, mas sim dever e função. 
Dever e função de implementar as finalidades legais e constitucionais que os justificam.
5
O ESTADO: Retomada Conceitual e de suas Finalidades
INTERESSE PÚBLICO: nova configuração
Não o interesse do Poder Público
Interesses referentes à preservação da harmonia e à realização dos objetivos constitucionais da sociedade e da comunidade. Interesses de uma parcela da comunidade constitucionalmente reconhecida, a exemplo dos consumidores e idosos, ou de toda a coletividade, como o meio ambiente e o patrimônio artístico, histórico e cultura.
6
O ESTADO: Retomada Conceitual e de suas Finalidades
INTERESSE PÚBLICO
Interesse público verdadeiro é o interesse primário, de acordo com ele deverão atuar os órgãos do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário. O interesse público secundário, representado nos interesses imediatos da administração pública, jamais pode desenvolver-se fora deste quadro estrito de consonância com o interesse público primário, seu legitimador e fundamento constitutivo (Bandeira de Mello)
7
(1) Processo e Procedimento Administrativo
PROCESSO
 É o conjunto de atos coordenados para a obtenção de decisão sobre uma controvérsia no âmbito jurisdicional ou administrativo.
Como nem todo processo administrativo envolve controvérsia, também se pode falar em sentido mais amplo, de modo a abranger a série de atos preparatórios de uma decisão final da Administração.
O processo é sempre um instrumento indispensável para o exercício da função administrativa.
Tudo o que a Administração Pública faz fica (deve ficar) documentado em um processo.
8
(1) Processo e Procedimento Administrativo
PROCESSO
Cada vez que for tomar uma decisão, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final é sempre precedido de uma série de atos matérias e jurídicos, consistentes em estudos, pareceres, informações, laudos, audiências, enfim, tudo que for necessário pra instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administração.
Processos propriamente ditos = quando encerram um litígio entre a Administração e o administrado ou servidor
Processos impropriamente ditos = de simples expediente, que tramitam pelos órgãos administrativos, sem qualquer controvérsia entre os interessados.
9
(1) Processo e Procedimento Administrativo
PROCESSO – ESPÉCIES
 De mera tramitação: caráter residual. Ofícios encaminhados por entidades públicas ou privadas, meras comunicações aos órgãos públicos, planejamento de serviços.
 De controle: visam proporcionar um ato administrativo final que espelhe o resultado desse controle. Ex.1.: encaminhamento de contas ao Tribunal de Contas, com final aprovação ou rejeição; Ex2.: sindicância no PAD (preparatório).
 Punitivo: verificar situações de irregularidade ou ilegalidade na Administração e, caso positivo, ensejam punições. INTERNO: PAD. EXTERNO: fiscalização
Contratual: aquele em que administração pretende celebrar contrato com terceiro. P.ex.: licitações.
 Revisional: aqueles decorrentes de interposição de recurso administrativo e que ao final a administração poderá revisar ou mantê-lo.
 De Outorga de Direitos: aquele em que a Administração confere direito ou certa situação individual. P.ex.: concessão de permissões, autorizações e licenças.
10
(1) Processo e Procedimento Administrativo
PROCESSO (FASES):
INSTAURAÇÃO
O processo administrativo pode ser instaurado mediante provocação do interessado OU por iniciativa da própria administração.
Instaurado o PA cria-se uma relação bilateral, cidadão X administração. A administração nunca é um terceiro (“juiz”, imparcial), pois é parte que atua em favor de seu interesse (finalidades legais)
 Requisitos do requerimento (art.6º)
 Veda recusa imotivada de documentos/prestar auxílio (art.6º,p. único)
 Modelos e formulários padrão (art7º)
 requerimento único para pluralidade de interessados (art8º)
11
(1) Processo e Procedimento Administrativo
PROCESSO (FASES):
INSTRUÇÃO
 Possibilidade probatória:
Produzida pelo interessado
De ofício pela Administração
Vedado provas ilícitas
Todas as medidas probatórias necessárias à promoção do Princípio da Verdade Material, inclusive medida acautelatória.
12
(1) Processo e Procedimento Administrativo
PROCESSO (FASES):
DECISÃO
 Dever de decidir
 Prazo para decidir (30 dias), prorrogáveis.
 Motivação
13
(1) Processo e Procedimento Administrativo
PROCEDIMENTO
Procedimento é o modo de realização do processo, ou seja, o rito processual. É o modo especifico de ordenamento dos atos do processo.
Procedimento = conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos.
Seu desenvolvimento se dá dentro do processo administrativo, e pode ser observado pela disposição da lei, uma sucessão de atos que devem obrigatoriamente preceder a prática de ato final, cuja inobservância gera a ilegalidade do ato da Administração. (Ex.: Licitação/PAD)
14
(1) Processo e Procedimento Administrativo
PROCEDIMENTO
Quando a lei não estabelece o procedimento, este é livre na escolha da forma de atingir os seus objetivos, o que normalmente ocorre quando se trata de fase interna de desenvolvimento do processo, não atingindo direito dos administrados.
15
(2) Princípios Diretivos do Processo Administrativo
PUBLICIDADE
PA deve estar acessível a todos os interessados.
Há limites: necessário demonstrar qual o seu interesse individual ou coletivo que pretende defender.
Ainda pode ser restringido o acesso quando:
Segurança da sociedade
Defesa da intimidade
Interesse social
16
(2) Princípios Diretivos do Processo Administrativo
OFICIALIDADE
Impõe à Administração instauração de ofício, impulsão de ofício e revisão de ofício de suas decisões, adotando todas as medidas para a adequada instrução e decisão.
Independentemente de provocação deve:
Requerer diligências
 Investigar fatos
 Solicitar pareceres, laudos e informações
 Rever próprios atos
17
(2) Princípios Diretivos do Processo Administrativo
VERDADE MATERIAL
PA difere do Processo Judicial, em que vige o princípio da verdade formal (o que não está nos autos não está no mundo).
Pelo Princípio da Verdade Material a Administração pode buscar as provas para chegar à sua conclusão e para que o PA sirva realmente para alcançar a verdade incontestável, e não apenas a que resulta de um procedimento meramente formal.
Juiz é passivo. Administração deve ser ativa.
18
(2) Princípios Diretivos do Processo Administrativo
FORMALISMO MODERADO
Lei 9.784/99:
Art. 24, parágrafo único: Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;
O PA é formal (escrito, documentado, procedimento adequado), contudo, não está sujeito a formas rígidas.
19
(2) Princípios Diretivos do Processo Administrativo
FORMALISMO MODERADO
Será mais ou menos formal, a depender do tipo de PA.
Se o formalismo for maior, e descumprido = nulidade
O formalismo deve ser forte quando:
Tributário
Licitatório
Disciplinar
Concurso
Pois envolve diretamente interesse público e/ou do público
20
(2) Princípios Diretivos do Processo Administrativo
GRATUIDADE
CF/88, artigo 5º:
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;
STJ, Súmula 373: É ilegítima a exigência de depósito prévio para a admissibilidade de recurso administrativo.
21
(2) Princípios Diretivos do Processo Administrativo
MOTIVAÇÃO DAS DECISÕES:
Explicitação dos fatos e fundamentos que deram suporte à decisão (pressuposto do ampla defesa). Não todos os atos. Vide artigo 50.
22
(2) Princípios Diretivos do Processo Administrativo
SEGURANÇA JURÍDICA
Súmula 346 – STF: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473 – STF: A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
E a segurança jurídica? Isto tem prazo?
23
(3) Direitos e Garantias Constitucionais no Procedimento Administrativo
DEVIDO PROCESSO LEGAL
Trata-se de princípio inerente ao Estado de Direito.
Direitos e Garantias Individuais.
Significa que o Estado, além de criar a lei, deve submeter-se a ela, pois o atual estágio de desenvolvimento da sociedade não mais se conforma com a atuação estatal sem controle e altamente cerceadora do desenvolvimento do indivíduo.
Legalidade. Prévia definição das regras do jogo e estrito cumprimento delas.
É um princípio dirigido ao próprio Estado.
24
(3) Direitos e Garantias Constitucionais no Procedimento Administrativo
DEVIDO PROCESSO LEGAL
No PA, portanto, devem ser rigorosamente atendidas as regras que o regulam.
Deve haver, assim, tal regulamento.
O administrado deve saber o que fazer, como fazer, quando fazer, onde fazer.
Exemplo: Súmula 312 – STJ: No processo administrativo para imposição de multa de trânsito, são necessárias as notificações da autuação e da aplicação da pena decorrente da infração. 
25
(3) Direitos e Garantias Constitucionais no Procedimento Administrativo
CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA
Pressupõe informação:
CF/88, artigo 5º:
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Súmula 343 – STJ: É obrigatória a presença de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar. 
X
SÚMULA VINCULANTE Nº 5 – STF: A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição.
26
(3) Direitos e Garantias Constitucionais no Procedimento Administrativo
CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA
E a “presunção de legalidade e legitimidade” dos atos da Administração Pública? E os fatos notórios?
“Verdade Sabida” (PAD): é o conhecimento pessoal e direto de falta pela autoridade competente para aplicar a pena.
27
(3) Direitos e Garantias Constitucionais no Procedimento Administrativo
JUIZ NATURAL ADMINISTRATIVO
 
CF/88, 5º, LII: “ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente”.
A norma proíbe para qualquer instância, os “tribunais de exceção”, o julgador “de encomenda”, e no direito administrativo sugere a possibilidade de julgamento apenas pela autoridade que detenha competência para tanto.
Assim, não se apresenta compatível com o sistema constitucional qualquer ato administrativo de efeitos meramente internos que, para processar e julgar determinado fato de interesse da Administração, subverta o processo legal e defina a competência julgadora a quem legitimamente não possua.
28
Processo Administrativo Aplicado			Professor Pery Saraiva Neto
Conteúdo Programático: 
Segundo Encontro
Conteúdo previsto: 
Recursos administrativos. 
Controle jurisdicional do processo administrativo. 
Processo administrativo disciplinar. 
A apreciação das contas públicas pelo Tribunal de Contas do Estado. 
Pontos destacados acerca da Lei Federal n° 9.784/99. 
Aspectos práticos do processo administrativo.
29
(4) Recursos Administrativos
Recursos administrativos: os recursos administrativos são regidos pelo principio da pluralidade de instâncias, que é o poder de autotutela que dispõe a Administração Pública e que lhe permite rever ao próprios atos, quando ilegais, inconvenientes ou inoportunos
Levando em conta que é dado ao superior hierárquico rever sempre os atos dos seus subordinados, como poder inerente à hierarquia e independente de previsão legal, haverá tantas instâncias administrativas quantas forem as autoridades com atribuições superpostas na estrutura hierárquica. 
O administrado que se sentir lesado em decorrência de decisão administrativa pode ir propondo recursos hierárquicos até chegar à autoridade máxima da organização administrativa. 
Fundamentos:
Sistema de hierarquia orgânica - Direito de petição – contraditório e ampla defesa.
30
(4) Recursos Administrativos
FORMALIZAÇÃO
 Petição escrita e assinada. Pode ser pela própria parte. Não há obrigatoriedade de Advogado.
 Não há exigências quanto ao conteúdo.
 Deve haver identificação.
 Deve constar a indicação do ato que pretende reformar, sem necessidade, porém, de indicar motivações.
 Adequação ao prazo, sob pena de preclusão consumativa (segurança jurídica)
 Legitimados: artigo 58
EFEITOS: como regra, apenas efeito devolutivo.
Poderá ser atribuído efeito suspensivo.
31
(4) Recursos Administrativos
ESPÉCIES
 
 REPRESENTAÇÃO: recurso pelo qual o administrado faz uma denúncia e postula apuração, regularização e responsabilização.
 RECLAMAÇÃO: recurso pelo qual o administrado postula revisão de ato que LHE prejudica direito ou interesse. Interessado direto.
 PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO: dirigido à mesma autoridade que praticou o ato objeto da insurgência.
 REVISÃO: pelo qual o administrado postula a reapreciação de certa decisão.
ATENÇÃO!
A natureza e espécie não é fixada pela sua nomenclatura, mas pelo conteúdo, objeto e destinatário.
32
(4) Recursos Administrativos
QUESTÃO
E a REFORMATIO IN PEJUS, é possível?
Vide art. 64
Sempre aplicável?
33
(4) Recursos Administrativos
Na esfera federal, esse direito de recorrer foi limitado a “três instancias administrativas,
salvo disposição legal diversa”, conforme artigo 57 da Lei n 9.784/99. 
Isto significa que o administrador pode recorrer apenas três níveis de decisão dentro da organização hierárquica, ressalvada as hipóteses em que a lei especifica sobre determinada matéria disposta de modo diverso, quer para aplicar quer para restringir. 
O que não se pode impedir é o direito de recorrer, já que é assegurado pelo artigo 5, inciso LX, da Constituição, como inerente ao direito de defesa ao contraditório.
34
(4) Recursos Administrativos
CASO INTERESSANTE
Lei 9.605/98 (Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências)
CAPÍTULO VI - DA INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA
Art. 71. O processo administrativo para apuração de infração ambiental deve observar os seguintes prazos máximos:
III - vinte dias para o infrator recorrer da decisão condenatória à instância superior do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, ou à Diretoria de Portos e Costas, do Ministério da Marinha, de acordo com o tipo de autuação;
IBAMA - IN-IBAMA 08/2003, artigo 16:
“§ 2° Somente será admitido o recurso administrativo, na hipótese do parágrafo anterior, nos procedimentos, cujo valor da multa seja superior a RS 50.000,00 (cinqüenta mil reais).” 
35
(4) Recursos Administrativos
TRF – 4ª Região
“ADMINISTRATIVO. INSTRUÇÃO NORMATIVA N° 08/2003 DO IBAMA. ILEGALIDADE. RECURSO À INSTÂNCIA SUPERIOR. POSSIBILIDADE. LEI N° 9.605/98. 1. Como a Lei n° 9.605/98, em seu art. 71, inciso III, dispõe sobre a possibilidade de interposição de recurso administrativo à instância superior do IBAMA, não pode ato normativo (Instrução Normativa n° 08/2003) impor condições que venham a restringir tal direito conferido por lei. 2. In casu, a instrução dispõe que, nos procedimentos administrativos que tenham por objeto créditos de natureza não tributária, somente serão admitidos recursos hierárquicos quando a multa a ser aplicada for superior a R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), o que fere os princípios do devido processo legal e da ampla defesa. 
36
(5) Controle Jurisdicional do Processo Administrativo
FUNDAMENTOS
CF/88, artigo 5º:
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito
Ainda:
A Administração, no PA, é parte interessada.
Logo:
“não pode a Administração proferir decisões com força de coisa julgada, pois ninguém pode ser juiz e parte ao mesmo tempo ou ninguém pode ser juiz em causa própria (Di Pietro)
37
(5) Controle Jurisdicional do Processo Administrativo
INSTRUMENTOS
Ações Individuais (desconstitutivas/declaratórias)
Mandado de Segurança
Ação Popular
Ação Civil Pública
38
(6) Processo Administrativo Disciplinar
Tem por objeto averiguar a existência de alguma infração funcional, sejam graves ou leves, por parte dos servidores públicos.
Averiguar faltas funcionais é um poder-dever da Administração, sobressaindo neste caso o princípio da legalidade à discricionariedade.
REGULAMENTO: cada pessoa federativa deve possuir seu estatuto funcional fixado em lei e, nele, o procedimento de seu PAD. 
Não há submissão a regramento/lei de outras esferas federativas, muito menos hierarquia. A única atenção hierárquica é à Constituição Federal. De resto, têm autonomia.
39
(6) Processo Administrativo Disciplinar
SINDICÂNCIA
É o meio sumário de que se utiliza a Administração para, sigilosa ou publicamente, com indiciados ou não, proceder à apuração de ocorrências anômalas no serviço público, as quais, confirmadas, fornecerão elementos concretos para a imediata abertura do processo administrativo disciplinar contra o funcionário público responsável.
Visa a apuração prévia sobre a existência de ilícito funcional.
Na sindicância se colhem indícios sobre:
 existência da infração funcional
 autoria
 ânimo que conduziu o responsável
40
(6) Processo Administrativo Disciplinar
SINDICÂNCIA: natureza
INQUISITÓRIO
Dispensa:
contraditório e ampla defesa
publicidade
PREPARATÓRIO
41
(6) Processo Administrativo Disciplinar
42
PAD é todo processo que tenha por objeto a apuração de ilícito funcional e, quando for o caso, a aplicação da respectiva sanção.
É litigioso, acusatório e definitivo, logo, exige observância do contraditório e ampla defesa = devido processo legal.
O servidor deve ser devidamente citado.
Não há obrigatoriedade da defesa técnica por advogado. Mas e se o servidor não for localizado para citação ou, citado, não se apresentar para defesa?
O PAD será dirigido por uma comissão, chamada Comissão Processante.
Tem direito a ampla produção probatória para exercer sua defesa.
É possível instaurar PAD sem sindicância?
(6) Processo Administrativo Disciplinar
43
Finda a instrução a Comissão Processante elabora um relatório que é submetido à autoridade que tenha competência para julgamento, que proferirá sua decisão disciplinar, que poderá:
Seguir a sugestão da Comissão, punindo ou não
Divergir, de forma motivada
Aplicar sanção mais branda ou mais gravosa
A sanção deve atender ao princípio da proporcionalidade (adequação punitiva)
Vedado, na atualidade, os meios sumários de punição. Qualquer questão disciplinar deve seguir o caminho ordinário do PAD.