Resumo_Receitas Públicas, Limites ao Poder de Tributar e Princípio da Legalidade

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Data do resumo: 14/09/2016 
Extraído de: Manual de Direito Tributário – Eduardo Sabbag – 
8ª Ed. 
 
Entrada ou ingresso: todo e qualquer dinheiro que ingressa 
nos cofres públicos. Contudo, nem todo ingresso será uma 
receita pública. 
 
Ingresso Provisoriedade Entra nos cofres 
públicos com destinação predeterminada de saída, não 
configurando receita nova. 
Ex.: Caução ou fiança ofertada pelo vencedor de licitação 
pública (que pode se transformar em receita pública se 
houver o descumprimento contratual); empréstimo 
compulsório (gravame restituível, devendo a lei instituidora 
prever o prazo e as condições da restituição. Caso não ocorra 
a restituição, tornar-se-á uma receita pública); empréstimo 
público. 
 
Receita Pública Definitividade Ingresso 
definitivo de bens e valores aos cofres públicos, isto é, sem 
condição pré-estabelecida de saída. 
 
As receitas públicas podem ser: 
a) Extraordinárias: ocorre em hipótese de anormalidade 
ou excepcionalidade e possui caráter temporário, 
irregular e contingente. É uma receita aprovada e 
arrecadada no curso do exercício do orçamento como, 
por exemplo, a arrecadação de um imposto 
extraordinário de guerra – art. 154, II da CF/88. 
 
Direito tributario e as receitas 
publicas 
b) Ordinárias: ocorre com regularidade e periodicidade, 
dentro do contexto de previsibilidade orçamentária e 
no desenvolvimento normal da atividade estatal. São 
subdivididas em: 
 
b.1) Receitas Derivadas: quando o Estado, de modo 
vinculado (art. 5º, II da CF/88), e valendo-se do seu 
poder de império, na execução de atividades que lhe 
são típicas faz derivar para seus cofres uma parcela do 
patrimônio das pessoas sujeitas à sua jurisdição. 
Também são chamadas de receitas de economia pública, 
uma vez que decorrem da imposição coativa e de 
manifestação soberana do Estado, no uso típico de sua 
autoridade e constrangimento. 
As receitas derivadas agrupam os rendimentos do 
setor público que procedem do setor privado da 
economia, por meio de prestações pecuniárias 
compulsórias – quase sempre na forma de tributos – 
devidas por pessoas jurídicas de direito privado que 
desenvolvam atividades econômicas, sendo certo que a 
fonte desse tipo de receita é a lei. 
Ex.: tributos – impostos, taxas, contribuições de 
melhoria e as contribuições; multas pecuniárias; 
reparações de guerra. 
 
b.2) Receitas Originárias: são auferidas pelo Estado 
em decorrência da exploração do próprio patrimônio, da 
exploração de seus bens e empresas comerciais ou 
industriais, assim como nas atividades de locação, 
administração ou alienação. Não decorrem da coerção e 
soberania estatais, mas sim de um contrato ou de uma 
manifestação bilateral de vontade. 
Logo, nesse tipo de receita a fonte é o contrato, e tais 
entradas referem-se, com exclusividade, a prestações 
não tributárias. 
O produto das receitas derivadas é repartido, o que 
não ocorre com as receitas originárias. 
Ex.: aluguéis de locação de bens públicos; preços 
públicos de vendas de produtos ou serviços produzidos 
ou prestados pelas empresas públicas e sociedades de 
economia mista; tarifas das entidades prestacionistas; 
multas contratuais; doações e dividendos oriundos de 
empresa estatal lucrativa. 
 
A doutrina afirma que são receitas derivadas e 
originárias, respectivamente, as taxas e os 
preços públicos, de acordo com a classificação 
das receitas públicas. 
 
Portanto, fala-se que enquanto as receitas originárias 
são as produzidas pelos bens e empresas de 
propriedade pública, a receita tributária, também 
chamada de derivada, decorre do poder de império 
estatal. 
 
 
 
As limitações ao poder de tributar advêm, basicamente, dos 
princípios e das imunidades constitucionais tributárias que 
estão inseridas nos arts. 150, 151 e 152 da CF/88, contudo, 
não há exclusividade, ou seja, podemos encontrar em outros 
dispositivos do referido diploma legal normas que tendem a 
limitar o poder de tributar. 
 
Os princípios constitucionais tributários são considerados 
limitações constitucionais ao poder do Estado de tributar, 
poder este decorrente da soberania estatal. 
 
Dessa maneira, conclui-se que o poder de tributar (ius 
imperium) não é absoluto, sendo limitado por regras que 
Limites ao poder de tributar 
pretendem frear o exercício arbitrário da tributação, e deve 
se dar de forma justa e equilibrada, sem provocar danos à 
liberdade e à propriedade dos contribuintes. 
 
 De acordo com o STF, o poder que o 
 Estado tem de tributar sofre 
 limitações que são tratadas como cláusulas 
 pétreas. 
 
 
 
Constitui o mais importante limite aos governantes na 
atividade de tributação - art. 150, I da CF/88: 
 
“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias 
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos 
Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal: 
I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o 
estabeleça.” 
Nenhum tributo será instituído ou aumentado senão em 
virtude de lei. 
 
Além da necessidade de lei para instituição e majoração, há 
ainda necessidade de lei para extinção ou redução. Assim 
temos: 
 
 
 
 
 
 Instituição – Extinção Majoração – Redução 
 
- O Tributo e as Leis Ordinária e Complementar 
A lei ordinária é o instrumento hábil para instituir e aumentar 
tributos. Contudo, admite-se a instituição de determinados 
tributos por meio de lei complementar. São eles: 
 
stf 
lei 
Principio da legalidade tributaria 
 Imposto sobre grandes fortunas – art. 153, VII da 
CF/88; 
 Empréstimos compulsórios – art. 148, I e II da CF/88; 
 Impostos residuais – art. 154, I da CF/88; 
 Contribuição social previdenciária residual – art. 195, 
§4º c/c art. 154, I da CF/88. 
 
Portanto, trata-se de meio EXCEPCIONAL para instituição de 
tributo, que depende de previsão explícita no texto 
constitucional, ressalvados os casos que dependem de 
interpretação sistemática como, por exemplo, o art. 150, VI 
“c”, parte final da CF/88. 
 
Segundo o. 62, §1º, II da CF/88, as matérias que 
cabem à lei complementar não poderão ser objeto de 
medida provisória. Desse modo, seria inconstitucional, 
por exemplo, um empréstimo compulsório instituído por 
medida provisória. 
A lei que instituir o tributo deve estabelecer com clareza 
todos os elementos que irão configurar a relação obrigacional 
tributária, devendo observar o art. 97 do CTN, que enumera 
os elementos obrigatórios, ou seja, trata-se da legalidade 
estrita, pois a lista composta pelos incisos do referido artigo 
é taxativa: alíquota, base de cálculo, sujeito passivo, multa e 
fato gerador. 
 
Os incisos do art. 97 do CTN são prerrogativas legais em 
matéria tributária. 
 
Essa necessidade da lei determinar exatamente o que deve 
ser feito é chamada pela doutrina de estrita legalidade, 
tipicidade fechada (regrada ou cerrada) e reserva legal. 
 
O princípio da tipicidade, no que diz respeito ao conteúdo da 
lei, é uma extensão lógica do princípio da legalidade material. 
 
 ATENÇÃO! 
Há uma discussão no sentido de: se o prazo para pagamento 
do tributo é ou não componente da reserva legal, ou seja, é 
possível alterar a data do pagamento do tributo por um ato 
normativo infralegal como, por exemplo, uma portaria? 
 
 Entende que o Poder Executivo 
 detém competência para expedir ato 
 infralegal fixando o prazo de 
pagamento do tributo, uma vez que não se trata de 
matéria reservada à lei, não estando elencada no rol do 
art. 97 do CTN. 
 
Embora parte da doutrinanão acompanhe esse entendimento, 
para fins de prova, deve-se escolher a posição atual do STF, 
sendo certo que o TRF da 3ª Região entende que um decreto 
que reduz prazo de recolhimento é inconstitucional, pois o 
prazo integra as exigências do princípio da legalidade, sendo 
vedado ao decreto tratar dessa matéria. 
 
- Obrigações Acessórias 
São deveres instrumentais do contribuinte, de cunho não 
patrimonial, consistentes em uma prestação positiva ou 
negativa e podem ser previstas em atos infralegais. 
 
Sobre a possibilidade de instituição de obrigações acessórias 
via atos infralegais há divergência na doutrina, contudo, o 
STJ decidiu pela constitucionalidade da medida, admitindo, 
portanto, obrigações acessórias por meio de atos infralegais. 
 
- Atualização Monetária do Tributo 
Segundo o art. 97, §1º do CTN, equipara-se à majoração do 
tributo a modificação da sua base de cálculo, que importe em 
torná-lo mais oneroso. Entretanto, o §2º do mesmo artigo 
informa que não constitui majoração do tributo a atualização 
stf 
do valor monetário das respectivas bases de cálculo, desde 
que obedecidos os índices oficias de correção de um dado 
período. 
 
Logo, caso seja utilizado índice acima da correção monetária 
do período em análise, não haverá atualização, mas sim 
aumento de tributo, entendimento, inclusive, sumulado pelo 
STJ na Súmula n. 160. 
 
 Considera inconstitucional a 
 majoração, sem edição de lei em 
 sentido formal, do valor venal do 
 imóvel para efeito de cobrança de IPTU, acima 
dos índices de correção monetária. 
 
- Mitigação do Princípio da Legalidade Tributária 
Trata-se da exceção ao princípio da legalidade; atenuação; 
mitigação. 
Referem-se às exações tributárias que dependem de lei, mas 
que podem ter uma alteração de alíquotas empreendida por 
ato do Poder Executivo. 
 
Alteração de alíquota e NÃO da base de cálculo, sendo 
certo que a alteração da base de cálculo aceita pelo art. 
21 do CTN não foi recepcionada pelo art. 153, §1º da CF/88. 
 
As ressalvas à legalidade tributária, quando veiculadoras de 
uma atuação do Poder Executivo na seara tributacional, são 
verdadeiras ressalvas à reserva da lei formal, e não à reserva 
da lei material. 
 
Lei Formal: ato normativo que detém a forma de 
lei. Comando que deve ser formulado por órgão 
titular da função legislativa, na condição de ato jurídico 
emanado pelo Poder Competente, segundo a forma 
stf 
estabelecida no texto constitucional, isto é, reserva de lei 
formal. 
Lei Material: é própria norma, na condição de comando 
abstrato, geral e impessoal, dotado de hipoteticidade, isto é, 
reserva de lei material. 
 
De acordo com o art. 153, §1º da CF/88, há quatro impostos 
federais que poderão ter suas alíquotas majoradas ou 
reduzidas por ato do Poder Executivo Federal, o que ocorre 
por decreto presidencial ou portaria do Ministro da Fazenda, 
são eles: 
 Imposto sobre a Importação – II; 
 Imposto sobre a Exportação – IE; 
 Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI; 
 Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e 
Seguros – IOF; 
 CIDE – Combustível; 
 ICMS – Combustível. 
 ATENÇÃO! 
A lei não pode instituir um tributo sem lhe precisar a alíquota, 
contudo, uma vez definida a alíquota, admite-se que o Poder 
Executivo provoque uma alteração em sua fisionomia, isto é, 
flexibilização segundo os parâmetros legais – teto e piso; 
máximo e mínimo, que embora sejam balizas amplas, não são 
ilimitadas. 
 
Por exemplo, lei que institui IE com alíquota de 20% para um 
determinado bem exportável. O Poder Executivo pode reduzi-
la para 10% e, se desejar, retorná-la ao seu patamar máximo – 
20%. 
 
A possibilidade de alteração da alíquota desses quatro 
impostos visa à regulação do mercado e a economia do País. 
Logo, diz-se que essas exações são gravames regulatórios ou 
reguladores de mercado. 
 
É necessário observar que a mitigação do princípio da 
legalidade tributária aplica-se aos impostos dotados de 
extrafiscalidade, um instrumento financeiro utilizado pelo 
Estado para estimular ou inibir condutas, buscando 
finalidades que não são meramente arrecadatórias. 
 
A extrafiscalidade busca a correção de situações anômalas 
sociais ou econômicas, no intuito de atingir os objetivos que 
preponderam sobre os fins simplesmente arrecadatórios de 
recursos financeiros para o Estado. 
 
Portanto, o princípio da legalidade tributária poderá ser 
mitigado em situação excepcional de extrafiscalidade, 
permitindo-se ao Poder Executivo a flexibilização no manejo 
de alíquotas de certos gravames regulatórios. 
 
À luz das disposições em vigor da Constituição Federal, 
não é possível afirmar que qualquer tributo só pode ter 
suas alíquotas aumentadas por lei. 
 
A CIDE – Combustível e o ICMS – Combustível foram 
inseridos pela EC n. 33/2001. 
 
Sobre a CIDE, trata-se de contribuição de intervenção no 
domínio econômico e, portanto, tributo de competência 
federal e, de acordo com o art. 149,§2º, II c/c art. 177, §4º, 
I, “b”, parte inicial da CF/88 poderá ter sua alíquota reduzida 
ou restabelecida por meio de ato próprio – decreto 
presidencial. Frisando-se que não pode ultrapassar o patamar 
originário da alíquota, sob pena de vício de legalidade. 
 
Com isso, temos que no que se refere à CIDE, a majoração da 
alíquota exige presença de lei, sendo possível, através de 
decreto presidencial, apenas a sua redução ou 
restabelecimento. 
 
Sobre o ICMS, embora seja um tributo estadual, a mitigação 
recai apenas sobre o ICMS – Combustível e não sobre o ICMS 
em si. É um tributo particularizado. 
 
De acordo com o art. 155, §4º, IV, “c” da CF/88, a ressalva à 
legalidade tributária refere-se ao ICMS de incidência 
unifásica (ou monofásica), nas operações com combustíveis e 
lubrificantes previstos em lei complementar federal, a qual 
cabe definir sobre quais combustíveis e lubrificantes incidirá 
o ICMS uma única vez, qualquer que seja a sua finalidade (art. 
155, §2º, XII, “h” da CF/88. 
 
As alíquotas do ICMS incidentes sobre esses combustíveis 
serão definidas mediante deliberação dos Estados e Distrito 
Federal, mediante convênios interestaduais, celebrados no 
âmbito do CONFAZ – Conselho de Política Fazendária. 
 
Portanto, no caso do ICMS – Combustível, tem-se a mitigação 
do princípio da legalidade tributária materializada por um 
convênio interestadual e NÃO um decreto estadual. 
 
- Medida Provisória e o Princípio da Legalidade 
Com o advento da EC n. 32/2001 passou a ser permitida a 
utilização de medida provisória em matéria tributária – art. 
62, §2º da CF/88, associada exclusivamente aos impostos e 
não a todos os tributos. 
 
 O STF, antes mesmo da edição da 
 referida EC, já se posicionava a 
 favor de MP para instituição de tributos, 
posição mantida, frisando-se que será possível a edição de MP 
que versar sobre tributos, ressalvados aqueles que dependem 
de lei complementar. 
Além disso, o Supremo também entende, face ao princípio da 
simetria, que a possibilidade de edição de MP em matéria 
stf 
tributária deve ser estendida aos Estados-membros, Distrito 
Federal e Municípios, desde que aceitas, em casa caso, pela 
Constituição Estadual, Lei Orgânica do Distrito Federal e Lei 
Orgânica do Município, obdecidas as regras básicas do 
processo legislativo no âmbito da União. 
 
 Embora a EC n. 32/2001 
 tenha trazido a possibilidade de MP em 
matéria tributária, trata-se de caso inadmissível por parte da 
doutrina, sob alegação de violar os princípiosda legalidade, 
anterioridade e segurança jurídica, incorrendo, portanto, em 
inconstitucionalidade. 
 
Sobre a ressalva aos tributos adstritos à ação normativa de 
lei complementar, pode-se afirmar que é uma restrição 
material (por via indireta) à edição de MP em matéria 
tributária. São os seguintes tributos: 
 Imposto sobre Grandes Fortunas; 
 Empréstimos Compulsórios; 
 Impostos Residuais; 
 Contribuição Social-previdenciárias Residuais. 
 
Além de não poder instituir ou majorar os tributos 
supracitados, a MP deve se ater ao que prevê os artigos 146, 
146-A, 155, §2º, XII, 155, §1º, III, 156, III e §3º, e 195, §11 
da CF/88, pois tratam de matérias reservadas à lei 
complementar e, portanto, são assuntos que não podem ser 
tratados por medida provisória. 
 
 
 
 
 
 
 
Doutrina 
Art. 146 e 146-A: normas gerais em matéria de 
legislação tributária; conflitos de competência; 
limitações constitucionais ao poder de tributar. 
Art. 155, §2º, XII e alíneas: para o ICMS. 
Art. 155, §1º, III: para o ITCMD. 
Art. 156, III e § 3º: para o ISS. 
Art. 195, §11: para contribuição social – remissão e 
anistia. 
 Medida Provisória: ato político, normativo, 
discricionário, excepcional, cautelar, precário e com força de 
lei. 
 Prazo de validade: 60 dias, prorrogável por igual 
período; 
 Não sendo convertida em lei no aludido prazo, perde 
eficácia desde a origem, devendo o Congresso Nacional, 
através de decreto legislativo, regular seus efeitos; 
 O decreto legislativo deverá ser editado no prazo de 
60 dias contados a partir da rejeição ou perda de 
eficácia. Não sendo editado, as relações jurídicas 
decorrentes da MP conservar-se-ão por ela regidas. 
 
É vedada a reedição, em mesma sessão legislativa, de 
medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha 
perdido sua eficácia por decurso de prazo.