RESUMO: O DIREITO ADMINISTRATIVO, A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

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® CUNHA JR, Dirley da.Curso de Direto Administrativo. 14 ed. Salvador: Juspodivm, 2015. 
RESUMO: CAPÍTULO I – O DIREITO ADMINISTRATIVO, A ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA E O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
 
1. O DIREITO ADMINISTRATIVO 
1.1. Origem e desenvolvimento do Direito Administrativo 
O Direito Administrativo, como disciplina jurídica, é relativamente recente, tendo 
origem no final do século XVIII e início do século XIX. Costuma-se indicar a elaboração de 
uma lei francesa de 1800 que regulou a organização da Administração Pública daquele 
Estado, como data de nascimento do Direito Administrativo. 
O Direito Administrativo nasceu com o Estado de Direito. Isso porque é o Direito, ao 
qual o Estado passou a se submeter, que regula as relações entre a Administração Pública e os 
administrados, assegurando a correta e legítima gestão do interesse público e garantindo os 
direitos dos administrados. 
Na França, foi instituída, em 1817, a cadeira de Direito Administrativo na 
Universidade de Paris. Da França, seu país natal, o Direito Administrativo expandiu-se por 
toda a Europa e, posteriormente, para o resto do mundo. 
No Brasil, o Direito Administrativo, que recebeu, na origem, forte influência do 
Direito Administrativo francês, ganhou seus primeiros passos com a instalação obrigatória da 
cadeira de Direito Administrativo, por força do Decreto Imperial 608, de 16 de agosto de 
1851, nos cursos jurídicos existentes na época.Todavia, com a implantação da República 
acentuou-se a influência do Direito Público Norte-Americano, adotando-se todos os 
postulados do rule of law e do judicial control. 
1.2. Conceito e objeto do Direito Administrativo 
Pelo critério legalista ou exegético, o Direito Administrativo é um conjunto de leis 
administrativas que regulam a Administração Pública de um determinado Estado. Esse critério 
foi bastante criticado, tendo em vista que limita o Direito Administrativo a um corpo de leis, 
desprezando os princípios jurídicos e os conceitos produzidos pelo trabalho da doutrina e 
jurisprudência. 
Para o critério do poder executivo, o Direito Administrativo é ramo do direito que 
regula os atos do Poder Executivo. Esse conceito não satisfaz, à medida que os Poderes 
Legislativo e Judiciário também editam atos administrativos disciplinados pelo Direito 
Administrativo. 
O critério do serviço público, o Direito Administrativo consiste na disciplina que 
regula a instituição, a organização e a prestação dos serviços públicos. Esse critério é 
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insuficiente, pois o Direito Administrativo também se ocupa da disciplina de outras 
atividades, distintas dos serviços públicos, como a atividade de polícia administrativa, de 
fomento e de intervenção. 
Com base no critério das relações jurídicas, o Direito Administrativo é um conjunto 
de normas que regulam as relações entre a Administração e os administrados. Esse critério 
não é útil para a definição do Direito Administrativo, porque as relações entre a 
Administração e os administrados também são reguladas por outros ramos do Direito. 
Pelo critério teleológico ou finalístico, o Direito Administrativo é um sistema 
formado por princípios jurídicos que disciplinam a atividade do Estado para o cumprimento 
de seus fins. Tal critério também padece imperfeições, porque associa o Direito 
Administrativo aos fins do Estado. 
Para o critério negativista ou residual, o Direito Administrativo compreende o 
estudo de toda atividade do Estado que não seja a legislativa e a jurisdicional. Não é bastante 
esse critério, pois limita o Direito Administrativo ao exame tão somente da atividade a ser 
empreendida. 
O critério da administração pública, o Direito Administrativo consiste num 
conjunto de normas que regulam a Administração Pública. 
Assim, definimos o Direito Administrativo como um ramo do Direito Público que 
consiste num conjunto articulado e harmônico de normas jurídicas (normas-princípios e 
normas-regras) que atuam na disciplina da Administração Pública, de seus órgãos e 
entidades, de seu pessoal, serviços e bens, regulando uma das funções desenvolvidas pelo 
Estado: função administrativa. 
 Tem por objeto específico, portanto, a Administração Pública e o desempenho das 
funções administrativas. 
Direito Administrativo brasileiro é um Direito não codificado, uma vez que as suas 
normas não estão sistematizadas em um único documento legislativo. 
1.3. Fontes do Direito Administrativo 
As fontes do Direito Administrativo, que constituem a origem da construção e 
produção desse ramo autônomo do Direito, são, basicamente, os atos legislativos, os atos 
infralegais, a jurisprudência, a doutrina e os costumes. 
Entre os atos legislativos, temos a Constituição, as leis em geral, as medidas 
provisórias, os decretos legislativos e as resoluções legislativas. São as fontes primárias do 
Direito Administrativo, à medida que inauguram a ordem jurídica, criando Direito novo. 
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Advirta-se, porém, que a Constituição, em face da supremacia jurídica de suas normas, 
é a principal fonte do Direito em geral, e do Direito Administrativo em especial, tendo em 
vista que é a partir dela que se estrutura, organiza e fundamenta todo o sistema jurídico do 
Estado. 
Já entre os atos infralegais, destacam-se os regulamentos, as instruções normativas, as 
portarias, as circulares, os despachos e pareceres administrativos. São fontes secundárias, pois 
não inovam a ordem jurídica, limitando-se a executar e complementar os atos legislativos, aos 
quais estão sujeitos. 
A jurisprudência, que consiste num conjunto de decisões judiciais no mesmo sentido, 
também é uma importante fonte do Direito Administrativo, pois se ocupa em interpretar e 
aplicar os atos legislativos na resolução dos litígios de natureza administrativa. 
A doutrina, que representa a opinião dos autores, juristas e cientistas ou teóricos do 
Direito, também vem sendo considerada uma relevante fonte do Direito Administrativo. Com 
efeito, é inegável o papel que desempenha a doutrina na construção e consolidação de novos 
paradigmas para a compreensão do Direito Administrativo, influenciando a própria produção 
legislativa e a interpretação judicial desse ramo do Direito. 
Os costumes são entendidos como normas não-escritas que consubstanciam a 
existência de um comportamento, uniforme e constantemente reiterado e seguido por todos. 
Evidentemente, não podem os costumes contrariar os atos legislativos, mas apenas auxiliar a 
sua compreensão e incidência. 
1.4. Interpretação do Direito Administrativo 
A interpretação do Direito Administrativo consiste na atividade de identificar o sentido 
e o alcance de seus preceitos normativos. 
Conquanto a interpretação do Direito Administrativo compartilhe das mesmas regras 
de interpretação jurídica em geral, há um certo consenso doutrinário no sentido de que a 
interpretação desse ramo do Direito deve observar os seguintes critérios: 
1) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados; 
2) a presunção de legitimidade dos atos da Administração; e 
3) a necessidade de poderes discricionários para a Administração melhor atender ao 
interesse público. 
 
 
 
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2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
2.1. Estado 
O Estado enquanto núcleo social politicamente organizado e ordenado, com um poder 
soberano, exercido em um território, com um povo, para o cumprimento de finalidades 
específicas, a partir de suas funções essenciais, que, ordinariamente, compreendem as funçõeslegislativas judiciais e executivas (ou administrativas), todas concebidas em torno da noção de 
"Lei", cumprindo, essencialmente, às funções legislativas a elaboração da lei, às funções 
judiciais a aplicação da lei na solução concreta dos conflitos de interesse e, finalmente, às 
funções executivas (ou administrativas) a execução, de ofício, da lei na gestão concreta, direta 
e imediata dos interesses da coletividade. 
O Direito Administrativo preocupa-se fundamentalmente com a disciplina dessa 
última função do Estado: a função executiva ou administrativa, que se presta a executar, de 
ofício, a lei, administrando os negócios coletivos, satisfazendo as necessidades públicas e 
atuando concretamente no interesse do bem-estar geral da coletividade. 
2.2. Administração Pública 
Administração Pública corresponde à face do Estado (o Estado-Administração) que 
atua no desempenho da função administrativa, objetivando atender concretamente os 
interesses coletivos. 
A Administração Pública pode ser concebida num duplo sentido: 
a) Sentido subjetivo, formal ou orgânico: que compreende um conjunto de entidades 
jurídicas (de direito público ou de direito privado), de órgãos públicos e de agentes públicos, 
que formam o aparelhamento orgânico e compõem a estrutura formal da Administração. Por 
esse sentido, leva-se em conta o sujeito da Administração. 
b) Sentido objetivo, material ou funcional: corresponde a um conjunto de funções ou 
atividades de caráter essencialmente administrativo, consistentes em realizar concreta, direta e 
imediatamente os fins constitucionalmente atribuídos ao Estado. Nesse sentido, toma-se em 
consideração a função administrativa. 
A atividade administrativa é concreta sentido de que executa, de ofício, a lei. Assim, 
diferençá-la da atividade abstrata do Estado, exercida pelo Legislativo, que é elaborar leis. 
A atividade administrativa é direta no sentido de que não existe o caráter de 
substitutividade, pois havendo controvérsia em seu âmbito, é a própria Administração que 
toma a decisão para dirimi-la. Assim, distingui-la da atividade indireta do Estado, 
desempenhada pelo Judiciário, que, como um terceiro desinteressado e substituindo-se às 
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partes, compõe, nos casos concretos, os conflitos de interesses. 
 A atividade administrativa é imediata para provê imediatamente as necessidades 
coletivas, que não podem ser satisfeitas pelo próprio administrado. Assim, separá-la da 
atividade social do Estado, que é mediata (ex.: previdência e assistência sociais). 
 Portanto a atividade administrativa é concreta, direta e imediata porque a 
Administração Pública age com injunções e regulamentações, pondo em execução a vontade 
abstrata do Estado contida na lei (concretamente), sem intermediações ou substituições 
(diretamente) e perante os administrados, prestando os serviços públicos e atendendo as 
necessidades coletivas, visando o bem-estar geral da comunidade, realizando os fins 
constitucionais do Estado (imediatamente) 
Não é o Direito Administrativo que estabelece os fins do Estado, é a Constituição que 
fixa esses fins. Cumpre tão somente ao Direito Administrativo realizá-los, com as 
características de ser concreta direta e imediata a sua atuação. 
Assim, conjugando os dois sentidos (subjetivo e objetivo), pode-se definir a 
Administração Pública, que constitui o objeto específico do Direito Administrativo, como um 
conjunto de pessoas ou entidades jurídicas (de direito público ou de direito privado), de 
órgãos públicos e de agentes públicos, que estão, por lei, incumbidos do dever-poder de 
exercer a função ou atividade administrativa, consistente em realizar concreta, direta e 
imediatamente os fins constitucionalmente atribuídos ao Estado. 
Vale ressaltar que a doutrina faz distinção entre a expressão Administração Pública, 
grafada em maiúsculas, e a administração pública, grafada em minúsculas. 
Administração Pública 
(grafada em 
maiúsculas) 
Indica o ente que exerce a gestão dos negócios públicos, ou seja, o 
Estado-administrador (entidades e órgãos administrativos), aqui 
tomado em sentido estrito, excludente do Estado-legislador e 
Estado-juiz. 
administração pública 
(grafada em 
minúsculas) 
Indica atividade ou função administrativa. 
 
As funções administrativas exercidas pelos Poderes Legislativo e Judicial, são funções 
meramente auxiliares ou de apoio ao desempenho de suas respectivas funções típicas, sem 
reflexo imediato na coletividade, portanto são funções atípicas. 
A função ou atividade administrativa compreende a prestação dos serviços públicos, o 
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exercício do poder de polícia administrativa, a atividade de fomento e a atividade de 
intervenção. 
 
Os serviços públicos 
Consistem na atividade desempenhada pela Administração Pública 
direcionada a proporcionar utilidades ou comodidades a serem 
usufruídas pelos administrados como modo de satisfação de suas 
necessidades. 
A polícia administrativa 
Consiste na atividade de conter ou restringir o exercício das 
liberdades e o uso, gozo e disposição da propriedade, tendo por fim 
adequá-las aos interesses públicos e ao bem-estar social da 
comunidade. 
O fomento 
É atividade de incentivo à iniciativa privada de utilidade pública. 
Destina-se a subsidiar, por meio de dotações orçamentárias 
específicas ou por outras vias, as entidades do chamado terceiro 
setor. 
A atividade de intervenção 
Compreende a atuação direta do Estado no domínio econômico, 
através de suas entidades empresariais e a atuação indireta por meio 
da regulamentação e da fiscalização da atividade econômica de 
natureza privada. 
 
2.3. Função Administrativa e Função Política (ou de Governo) 
Sabe-se que, no sistema presidencial de governo, o chefe do Poder Executivo 
concentra as funções políticas (ou de governo) e de administração. Assim, as funções de 
governo e as funções administrativas são exercidas, no âmbito do Executivo, pelo mesmo 
agente público. 
Só a função administrativa interessa ao Direito Administrativo. 
Funções de governo: aquelas que se relacionam com a superior gestão da vida política 
do Estado e indispensáveis à sua própria existência. Exemplos: a iniciativa de leis pelo chefe 
do Executivo, a sanção, o veto, a decretação da intervenção federal, do Estado de Defesa e do 
Estado de Sítio, a celebração de tratados internacionais, bem assim as decisões políticas que 
fixam as diretrizes ou planos governamentais, que são executadas pela Administração Pública 
no desempenho da função administrativa. 
As funções administrativas são aquelas predispostas à gestão dos interesses da 
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coletividade, através de comandos infralegais ou infraconstitucionais. Relativamente às 
funções administrativas, a doutrina vem se baseando nos seguintes critérios para identificá-
las: 
 1. O critério subjetivo ou orgânico: leva em conta o sujeito responsável pelo exercício da 
função administrativa, de modo que, para este critério, o que identifica a função é o sujeito 
que a exerce. Esse critério é inaceitável, tendo em vista que não existe qualquer relação de 
correspondência entre um sujeito e uma determinada função. 
 2. O critério objetivo: 
 a) Critério objetivo material: busca identificar a função a partir de seu próprio 
conteúdo, isto é, de seus elementos intrínsecos, independentemente do sujeito ou poder que 
a exerça. 
 b) Critério objetivo formal: pretende reconhecer a função a partir do regime jurídicoao qual se encontra submetida. 
Entre os critérios apontados, o que melhor satisfaz é o critério objetivo material, à medida 
que procura definir a função administrativa examinando o seu conteúdo. Assim, a função é 
administrativa quando destinada a atender, por meio da execução dos atos legislativos e de 
maneira direta e imediata, o interesse da coletividade. 
 
3. O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
3.1. Conceito 
O regime jurídico-administrativo, portanto, é o regime jurídico ao qual se encontra 
submetida a Administração Pública direta e indireta. Compreende um conjunto de princípios 
constitucionais que governam toda a atuação dos agentes públicos no desempenho das 
funções administrativas, conformando integralmente a Administração Pública. 
Mas esclareça-se, desde logo, que não se pode confundir regime jurídico-
administrativo com regime jurídico da Administração Pública 
O regime jurídico-administrativo é um regime essencialmente de direito público, 
constituído de princípios e regras constitucionais; já o regime jurídico da Administração 
Pública é mais amplo na medida em que compreende tanto o regime de direito público (o 
regime jurídico-administrativo) como o regime de direito privado, ao qual a Administração 
Pública também pode se submeter. 
Relativamente ao regime jurídico-administrativo, o caput do art. 37 da CF/88 faz 
referência expressa a cinco princípios constitucionais da Administração, quando assevera que 
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a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência. 
Além dos cinco princípios expressados no caput do art. 37 da CF/88, há outros 
princípios previstos, decorrentes dos incisos e parágrafos que integram o preceito comentado. 
O regime jurídico-administrativo foi construído a partir de dois grandes princípios 
jurídicos que governam todo o Direito Administrativo: 
a) O princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses privados, e 
b) O princípio da indisponibilidade do interesse público. 
Todo o Direito Administrativo está assentado sobre estes dois princípios magnos. Daí 
falar-se em binômio ou bipolaridade do Direito Administrativo. 
Esses princípios conferem, de um lado, prerrogativas ·de autoridade aos sujeitos da 
Administração e, de outro lado, impõem sujeições ou restrições a estes mesmos. 
Os princípios da supremacia e indisponibilidade do interesse público representam 
os pilares da Administração Pública. 
Desses dois grandes princípios jurídicos decorrem outros princípios que compõem, 
junto a aqueles, o conteúdo do regime jurídico-administrativo. Tais princípios gozam de força 
normativa e imediata aplicabilidade, não dependendo de lei formal para produzirem os seus 
efeitos e vincularem a Administração. 
3.2. Conteúdo 
3.2.1. Considerações gerais acerca dos principias jurídicos 
Os princípios jurídicos, outrora considerados como meros instrumentos secundários ou 
auxiliares na função integrativa do direito, são considerados, hodiernamente, em razão do 
novo sopro que oxigena a ciência jurídica contemporânea, chamado pós-positivismo, como 
verdadeiras normas jurídicas, as mais importantes de todas, responsável pela harmonia e 
coerência do sistema jurídico, que condiciona a própria validade desse sistema. 
Os princípios jurídicos são normas jurídicas fundamentais de um sistema jurídico, 
dotadas de intensa carga valorativa, e por isso mesmo superiores a todas as outras, que se 
espraiam, explícita ou implicitamente, por todo o sistema, dando-lhe o fundamento e uma 
ordenação lógica, coerente e harmoniosa. Em razão de sua força normativa e da elevada carga 
axiológica, os princípios determinam o conteúdo das demais normas e condicionam a 
compreensão e aplicação destas à efetivação dos valores que eles consagram. São, em síntese 
apertada, as fundações normativas vinculantes de um dado sistema jurídico. 
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3.2.2. Supremacia do interesse público sobre o interesse privado 
Este princípio exalta a superioridade do interesse da coletividade, estabelecendo a 
prevalência do interesse público sobre o interesse do particular, como condição indispensável 
de assegurar e viabilizar os interesses individuais. A supremacia do interesse público sobre o 
interesse privado é pressuposto de uma ordem social estável, em que todos e cada um possam 
sentir-se garantidos e resguardados nos seus direitos e bens. 
A posição de supremacia é muitas vezes expressada através da afirmação de que 
vigora a verticalidade nas relações entre Administração. Isso significa que o Poder Público se 
encontra em situação de comando e autoridade relativamente aos particulares, como 
indispensável condição para gerir os interesses públicos postos em confronto. Isso implica o 
reconhecimento de uma desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados. 
Compreende, em face de sua desigualdade, a possibilidade, em favor da Administração, de 
constituir os privados em obrigações por meio de ato unilateral daquela e também o direito de 
modificar, também unilateralmente, relações já estabelecidas. 
Na doutrina Italiana é corrente a distinção entre interesses públicos primários, que são 
os interesses da coletividade como um todo e interesses públicos secundários, que são os 
interesses do Estado como sujeito de direitos, independentemente de sua qualidade de 
servidor de interesses de terceiros. 
Os interesses do Estado, quando não correspondem aos interesses primários, não são 
interesses públicos propriamente ditos. Ademais, cumpre acentuar que o princípio da 
supremacia do interesse público sobre o interesse privado pressupõe o absoluto respeito aos 
direitos fundamentais. 
Não se deve superdimensionar o princípio da supremacia do interesse público para se 
reconhecer uma precedência absoluta e incondicionada do interesse da coletividade sobre o 
interesse privado de um de seus membros. Não se pode olvidar que o interesse privado do 
cidadão muitas vezes está assentado num direito fundamental seu que não interessa a 
coletividade suprimir ou fragilizar. 
3.2.3. Indisponibilidade do interesse público 
Sendo o interesse público qualificado como próprio da coletividade, este não se 
encontra à livre disposição de quem quer que seja, por ser insuscetível de apropriação. Os 
próprios sujeitos da Administração que o representam não têm disponibilidade sobre ele, haja 
vista que lhes incumbe tão somente zelá-lo, no desempenho de um dever. Na Administração 
Pública, os bens e os interesses públicos não se acham entregues à livre disposição da vontade 
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do administrador. Ao contrário, cumpre ao administrador o dever de protegê-los nos termos da 
finalidade legal a que estão adstritos. 
3.2.4. Principio da Legalidade 
Como decorrência da indisponibilidade do interesse público, a atividade administrativa 
só pode ser exercida em conformidade absoluta com a lei. O princípio da legalidade é uma 
exigência que decorre do Estado de Direito, ou seja, da submissão do Estado ao império da 
ordem jurídica. 
Sabe-se que, no âmbito das relações privadas, vige a ideia de que tudo que não está 
proibido em lei está permitido. Nas relações públicas, contudo, o princípio da legalidade 
envolve a ideia de que a Administração Pública só pode atuar quando autorizada ou permitida 
pela lei. A norma deve autorizar o agir e o não agir dos sujeitos da Administração Pública,pois ela é integralmente subserviente à lei. 
Este princípio, entretanto, pode sofrer constrições provisórias e excepcionais, em 
situações especiais e expressamente previstas na Constituição, como nas hipóteses 
permissivas de medidas provisórias e na vigência do Estado de Defesa e Estado de Sítio. 
3.2.5. Principio da Impessoalidade 
Em razão deste princípio, a Administração deve manter-se numa posição de 
neutralidade em relação aos administrados, não podendo discriminá-los, salvo quando assim 
justificar o interesse coletivo, sob pena de cometimento de abuso de poder e desvio de 
finalidade. 
A atuação impessoal da Administração Pública é imperativo que funciona como uma 
via de mão dupla, pois se aplica em relação ao administrado e ao administrador. 
 Em referência ao administrado, a atividade administrativa deve ser necessariamente 
uma atividade destinada a satisfazer a todos, de sorte que a Administração Pública não 
pode atuar de forma a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é 
sempre o interesse público que deve nortear o seu comportamento; 
 Em referência ao administrador, a atividade da Administração Pública é imputada à 
pessoa jurídica, jamais à pessoa física dos gestores públicos. Isso quer dizer que este 
princípio também significa que os atos e provimentos administrativos são imputáveis, não 
ao agente que os pratica, mas sim ao órgão ou entidade da Administração Pública, em 
nome dos quais o agente atua. 
 
 
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3.2.6. Principio da Moralidade 
 Deve-se entender por moralidade administrativa um conjunto de valores éticos que 
fixam um padrão de conduta que deve ser necessariamente observado pelos agentes públicos 
como condição para uma honesta, proba e íntegra gestão da coisa pública, de modo a impor 
que estes agentes atuem no desempenho de suas funções com retidão de caráter, decência, 
lealdade, decoro e boa-fé. 
Cumpre esclarecer que a moralidade não se confunde com a legalidade administrativa. 
A norma ou atividade pode estar perfeita do ponto de vista legal, mas moralmente deficiente, 
caso não represente atitude ética e de boa-fé, não sendo útil a adoção desta norma ou 
atividade. 
A moral administrativa é imposta de dentro e vigora no próprio ambiente institucional 
e condiciona a utilização de qualquer poder jurídico, mesmo que discricionário. Ela deve ser 
observada não apenas pelos administradores, mas também pelo particular que se relaciona 
com administração pública. 
Segundo o STF, o princípio da moralidade administrativa revela-se como um valor 
constitucional impregnado de substrato ético e erigido à condição de vetor fundamental que 
rege as atividades do Poder Público. Nesse contexto, o desrespeito ao princípio da moralidade 
administrativa faz instaurar situações de inconstitucionalidade. 
E por essa razão que o princípio constitucional da moralidade administrativa, ao impor 
limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do 
Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos 
órgãos e agentes governamentais. 
3.2.7. Principio da Publicidade 
Todos os atos da Administração Pública devem ser públicos, de conhecimento geral. 
Em consequência deste princípio, expressado no caput do art. 37, todos têm o direito de 
receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo 
ou geral. 
A publicidade é a regra, porém a Constituição Federal abre-lhe exceções, seja por 
exigência dos interesses sociais, seja por imperativos da segurança do Estado. 
A Lei 12 527/2011 estabeleceu os procedimentos destinados a assegurar o direito 
fundamental de acesso à informação, que devem ser executados em conformidade com os 
princípios básicos da administração pública e com a observância das seguintes diretrizes: 
I – publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; 
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II – divulgação de informações de interesse público, independentemente de 
solicitações; 
III – utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; 
IV – fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração 
pública; e 
V – desenvolvimento do controle social da administração pública. 
Não é possível, entretanto, o acesso a informações consideradas imprescindíveis à 
segurança da sociedade ou do Estado. São informações imprescindíveis à segurança da 
sociedade ou do Estado as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam: 
 I – pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território 
nacional; 
II – prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações 
internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros 
Estados e organismos internacionais; 
III – pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população; 
IV – oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País; 
V – prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas; 
VI – prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou 
tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico 
nacional; 
VII – pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou 
estrangeiras e seus familiares; ou 
VIII – comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou 
fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações. 
Os prazos máximos de restrição de acesso à informação, conforme a sua classificação, 
vigoram a partir da data de sua produção e são os seguintes: 
 I – ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos; 
II – secreta: 15(quinze) anos; e 
III – reservada: 5 (cinco) anos. 
O princípio constitucional da publicidade reveste-se de uma lógica singular na 
Administração Pública, na medida em que a atividade administrativa tem como núcleo 
fundamental a gestão dos interesses da coletividade. Assim, o gestor público terá que atuar 
com a mais absoluta clareza e nitidez. 
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3.2.8. Princípio da Eficiência 
O Princípio da Eficiência trouxe para a Administração Pública o dever explícito de boa 
administração para a realização suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, 
buscando impor no ambiente administrativo um modelo gerencial com maior ênfase nos 
resultados e na qualidade. 
A atividade administrativa deve ser desempenhada de forma rápida, para atingir os 
seus propósitos com celeridade e dinâmica, de modo a afastar qualquer ideia de burocracia. 
Deve ser perfeita no sentido de satisfatória e completa e, ademais, é preciso ser rentável, pois 
ela deve atuar da forma menos onerosa possível, porém com a máxima produtividade, para 
alcançar resultados ótimos. 
O princípio da eficiência apresenta dois aspectos: pode ser considerado em relação ao 
modo de atuação do agente público e pode também ser considerado em relação ao modo de 
organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública. 
No âmbito da ciência da Administração, costuma-se distinguir eficiência e eficácia. 
A eficiência seria o emprego de meios adequados, visando garantir a melhor utilização 
dos recursos disponíveis; preocupa-se, assim, com os meios, os métodos e os procedimentos 
de trabalho adotados no âmbito interno da Administração. Já a eficácia consistiria no sucesso 
dos resultados obtidos; preocupa-se com os fins, não com os meios. 
A ideia que decorredo princípio constitucional da eficiência deve abranger tanto o 
sucesso dos meios (eficiência), como o sucesso dos fins (eficácia), visando atender aquilo que 
a doutrina contemporânea vem chamando de efetividade administrativa. 
A efetividade surge quando se alcançam os resultados através do emprego dos 
meios adequados 
3.2.9. Princípio da Finalidade Pública 
A Administração Pública só existe e se justifica para atender a um fim público, que é o 
resultado que se busca alcançar com a prática do ato, e que consiste em satisfazer, em caráter 
geral e especial, os interesses da coletividade. Caso contrário, estar-se-á diante de um desvio 
de finalidade ou desvio de poder, que acarreta a invalidação do ato administrativo. 
Há uma finalidade pública geral que é aquela prevista em todas as leis, por imperativo 
da ordem jurídica; e uma finalidade pública especial que é aquela ditada pela lei à qual se 
esteja dando execução. 
O desvio de finalidade pode ser genérico ou específico. Diz-se genérico quando a 
Administração Pública deixa simplesmente de atender ao interesse público imposto pela 
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ordem jurídica, desviando-se para socorrer interesses privados. Afirma-se específico quando a 
Administração pública desatende a finalidade indicada na lei que se pretende executar, 
visando outra ainda que pública. 
Quando se desvia de um interesse público para outro interesse público há, ainda 
aqui, uma afronta ao princípio da finalidade pública, uma vez que a atividade 
administrativa é sempre vinculada a um fim público determinado. 
Os atos nos quais ocorre o desvio de finalidade, seja genérico ou específico, sujeitam- 
se ao controle do Judiciário, tendo em vista que tal desvio torna o ato ilegal (porque a 
finalidade vincula). Toda finalidade pública está prevista na lei. 
3.2.10. Princípio da Presunção de Legitimidade 
A presunção de legitimidade não se confunde com a presunção de veracidade, haja 
vista que a veracidade diz respeito aos fatos declarados pela Administração Pública, enquanto 
a presunção de legitimidade diz respeito às questões de direito. Tanto a presunção de 
legitimidade quanto a de veracidade podem ser contestadas, desde que o administrado prove o 
contrário, pois são presunções só relativas. Todavia, enquanto não declarada a ilegitimidade 
ou a não veracidade do ato, ele continua a produzir efeitos, em decorrência dessas presunções. 
3.2.11. Princípio da Autotutela 
Pelo princípio da autotutela, a Administração Pública pode, diretamente e sem 
intervenção do Poder Judiciário, rever os seus próprios atos, para corrigi-los, seja quando não 
mais convenientes e oportunos, seja quando ilegais. 
A capacidade que tem a Administração Pública de corrigir os seus próprios atos 
quando eivados de vícios de ilegalidade não se trata de uma faculdade, mas de um dever de 
restaurar a legalidade rompida pela sua atuação ilegal que decorre do dever de legalidade a 
que se submete. 
O controle interno que a Administração Pública pode exercer sobre os seus próprios 
atos não é definitivo nem afasta o controle externo por parte de outros órgãos. Não é 
definitivo porque ainda pode ser contestado judicialmente por quem se sentiu prejudicado 
com a revogação ou com a invalidação. Nem afasta o controle externo de outros órgãos 
porque o Judiciário e o Legislativo, este inclusive com o auxílio do Tribunal de Contas, 
podem fazê-lo no exercício de suas atribuições constitucionais. 
Todavia, o poder de autotutela que tem a Administração Pública encontra limites na 
necessidade de se garantir ao cidadão de boa-fé, após determinado prazo, a permanência de 
atos administrativos, ainda que inquinados de ilegalidade, em face da segurança jurídica e 
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proteção da confiança. 
É preciso esclarecer, porém, que a autotutela não se confunde com a tutela 
administrativa. Esta consiste no controle que a Administração direta exerce sobre as entidades 
da Administração indireta. 
3.2.12. Principio do Controle Judicial dos Atos Administrativos 
Todo ato administrativo, seja ele vinculado ou discricionário, está sujeito ao controle 
de legitimidade pelo Poder Judiciário. Isso significa que vige entre nós o sistema da jurisdição 
única ou sistema inglês do controle judicial, que se contrapõe ao sistema do contencioso 
administrativo ou sistema francês da dualidade da jurisdição. 
O controle judicial não mais se limita aos aspectos estritos da legalidade. Ele é mais 
amplo e tem por parâmetro todos os princípios constitucionais, além do princípio da 
legalidade estrita. Em razão disso, o Poder Judiciário está habilitado pela ordem jurídico-
constitucional a investigar e controlar o ato da Administração Pública de qualquer dos Poderes 
do Estado, quer quanto à legalidade propriamente dita, quer quanto à constitucionalidade, cujo 
parâmetro envolve todos os princípios constitucionais. 
Importa indagar se é possível o controle dos atos políticos. Sabe-se que os atos 
políticos (ou de governo) não são atos administrativos, pois decorrem do exercício de funções 
políticas ou de governo. Conforme reiterado entendimento do Supremo Tribunal Federal, 
esses atos, em razão da ampla liberdade política com que são editados, não se submetem ao 
controle judicial 
3.2.13. Princípio do Devido Processo Legal, da Razoabilidade e 
Proporcionalidade 
A razoabilidade, ou proporcionalidade ampla, é um importante princípio constitucional 
que limita a atuação e discricionariedade dos poderes públicos e, e em especial, veda que a 
Administração Pública aja com excesso ou se valendo de atos inúteis, desvantajosos, 
desarrazoados e desproporcionais. 
A razoabilidade tem sua origem e desenvolvimento ligados à garantia do devido 
processo legal, com um aspecto muito mais substantivo ou material, para permitir ao 
Judiciário investigar o próprio mérito e a justiça dos atos do poder publico, a fim de verificar 
se esses atos são razoáveis, ou seja, se estão conforme a razão, supondo equilíbrio, moderação 
e harmonia. 
Utilizado para aferir a legitimidade das restrições de direitos, o princípio da 
proporcionalidade ou da razoabilidade, consubstancia, em essência: uma pauta de natureza 
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axiológica que emana diretamente das ideias de justiça, precede e condiciona a positivação 
jurídica, inclusive a de nível constitucional; e, ainda, enquanto princípio geral do direito serve 
de regra de interpretação para todo o ordenamento jurídico. 
Cuida-se o princípio da razoabilidade, ou proporcionalidade ampla, de um princípio 
constitucional implícito que exige a verificação do ato do poder público quanto aos seguintes 
caracteres: adequação (ou utilidade), necessidade (ou exigibilidade) e proporcionalidade em 
sentido estrito. 
A razoabilidade, ou proporcionalidade ampla, portanto, possui uma tríplice exigência, 
que se expressa através dos seguintes subprincípios: 
 Adequação (ou Utilidade): é aquele que exige que as medidas adotadas pela 
Administração Pública se apresentem aptas para atingir os fins almejados. 
 Necessidade (ou Exigibilidade): impõe-se que a Administração Pública adote, entre os 
atos e meios adequados, aquele ou aqueles que menos sacrifícios ou limitações causem aos 
direitos dos administrados. Objetiva-se evitar o excesso da Administração 
 Proporcionalidade em sentido estrito: deve-se encontrar um equilíbrio entre o motivo 
que ensejou a atuação da Administração Pública e a providência por ela tomada na 
consecução dos fins visados. Impõe- se que as vantagens que a medidaadotada trará 
superem as desvantagens. 
Enfim, faltando qualquer um desses requisitos o ato não será razoável, nem 
proporcional, expondo-se à invalidação. 
3.2.14. Princípio da Motivação 
O princípio constitucional em tela se traduz na exigência de que todos os atos e 
decisões da Administração Pública sejam fundamentados. 
Não confundir motivação com o motivo do ato. 
Motivo: é um dos elementos ou requisitos de todo ato administrativo, que consiste na 
situação de fato ou de direito que autoriza ou determina a edição do ato. 
Motivação: é a exteriorização formal do motivo, integrando a própria forma do ato 
administrativo. Isso porque, a motivação consiste na exposição, por escrito (que é a forma do 
ato), do motivo do ato administrativo. 
A Lei n. 9.784/99 abrigou, de forma expressa, no art. 2°, caput, o princípio da 
motivação como princípio da Administração Pública. 
A motivação é necessária para todo e qualquer ato administrativo, sendo exigida 
tanto nos atos vinculados quanto nos atos discricionários. 
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A motivação pode ser prévia ou contemporânea à expedição do ato. 
A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração 
de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. 
Contudo, a própria Constituição abre algumas exceções ao princípio da motivação 
obrigatória dos atos administrativos. Entretanto, se o administrador motiva qualquer destes 
atos, ele estará vinculado ao motivo, em face da aplicação da teoria dos motivos 
determinantes. 
A teoria dos motivos determinantes implica para a Administração Pública a total 
vinculação com os motivos que apresenta para a prática do ato, de tal sorte que, inexistentes 
os motivos, expõe-se o ato à invalidação. 
A Administração Pública está vinculada e adstrita aos motivos que indica. O que 
significa que não basta motivar ou fundamentar o ato ou a decisão administrativa, é necessário 
que o motivo que ensejou a edição do ato ou da decisão exista e seja idôneo. 
3.2.15. Princípio da Obrigatoriedade do Desempenho da Atividade 
Administrativa 
O desempenho da função ou atividade administrativa é obrigatório em razão da 
legalidade que conforma toda a atuação da Administração Pública, ou seja, deve sempre agir 
quando houver uma imposição legal para a sua atuação. Contudo, relativamente ao "como" 
agir ela goza de relativa liberdade para decidir, dentro dos limites legais, a melhor maneira de 
bem atender ao interesse coletivo. 
3.2.16. Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos 
É um dever da Administração Pública não só prestar os serviços públicos, mas 
disponibilizá-los aos administrados continuadamente, sem interrupções. Cuida-se o princípio 
em comento de um desmembramento do princípio da obrigatoriedade do desempenho da 
atividade administrativa. 
3.2.17. Princípio da Igualdade dos Administrados face a Administração Pública 
A Administração Pública deve agir com impessoalidade porquanto destinada a 
promover o bem comum e a acolher indistinta e objetivamente os interesses de toda a 
coletividade. Todos os cidadãos-administrados, enquanto destinatários da atuação 
administrativa devem ser tratados igualmente na medida em que se igualem 
O postulado da igualdade figura como o primeiro e mais importante limite à 
discricionariedade legislativa. O princípio magno da igualdade compreende, portanto: 
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a) A igualdade perante a lei – Deve-se aplicar igualmente a lei, mesmo que crie uma 
desigualdade. Dirigida aos aplicadores da lei. 
b) A igualdade na lei – Nas normas jurídicas não pode haver distinções que não sejam 
autorizadas pela Constituição. Dirigida aos legisladores e aplicadores da lei. 
O fato de a lei, só por si, conter algum fator de descrimine, qualquer que seja ele, não é 
suficiente para se considerar ofendida a cláusula da igualdade. As leis podem discriminar, as 
discriminações legais, só se coadunam com o dogma da igualdade se existir uma pertinência 
lógica entre a distinção inserida na lei e o tratamento distintivo dela consequente. 
3.2.18. Principio da Segurança Jurídica 
Este princípio enaltece a ide ia de proteger o passado e tornar o futuro previsível, de 
modo a não infligir surpresas desagradáveis ao administrado. 
 Vertente objetiva da segurança jurídica: visa à garantia da certeza e estabilidade das 
relações ou situações jurídicas. 
 Vertente subjetiva da segurança jurídica: visa à proteção à boa-fé ou à confiança 
legítima. 
 Em decorrência deste princípio, aplica-se à Administração Pública o venire contra 
factum proprium (vedação do comportamento contraditório). 
Por essa razão, a Lei na 9.784/99 estabeleceu um prazo de cinco anos para a 
Administração Pública anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para 
os destinatários, objetivando garantir ao cidadão de boa-fé, após esse prazo, permanência de 
atos administrativos, ainda que inquinados de ilegalidade. 
3.2.19. Principio da Responsabilidade do Estado 
O Estado, por ser sujeito de Direito, é responsável perante os administrados, por danos 
que porventura lhes venha infligir. Possui, assim, a obrigação de reparar danos causados a 
terceiros, independentemente de culpa de seu agente, conforme o art. 37,§ 60, da CF (que 
adotou a responsabilidade objetiva baseada no risco administrativo). 
O Estado responde civilmente por seus comportamentos administrativos tanto 
objetivamente quanto subjetivamente (em situações muito específicas), com base, 
respectivamente, numa mera relação causal entre esse comportamento e o dano e na culpa 
administrativa. 
3.2.20. Princípio da obrigatoriedade da licitação 
O art. 37, inciso XXI, consagra o princípio da obrigatoriedade da licitação para a 
Administração Pública direta e indireta, condicionando a contratação de obras, serviços, 
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compras e alienações à realização de licitação pública, excetuados os casos especificados na 
legislação. 
A licitação é um processo administrativo por meio do qual a Administração Pública 
seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato que melhor atenda ao interesse público. 
A Lei n. 8.666/93 regulou o inciso XXI do art. 37 da CF e estabeleceu as normas 
gerais sobre licitações e contratos administrativos no âmbito dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
3.2.21. Princípio da Precedência da Administração Fazendária 
Este princípio, consagrado no art. 37, XVIII, da Constituição de 1988, estabelece que a 
Administração Pública Fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de 
competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da 
lei. 
Isso significa que a atividade administrativa fiscal é prioridade para o Estado, 
considerada essencial ao seu funcionamento, precedendo sobre qualquer outra atividade 
administrativa. 
3.2.22. Principio do Concurso Público 
Aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo 
com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei. A 
Constituição Federal de 1988 instituiu, no inciso II do art. 37. A exigência constitucional do 
concurso público para o acesso aos cargos e empregos públicos reveste-se de caráter ético e 
moralizador, e visa assegurar a igualdade, impessoalidade e o mérito dos candidatos.