Flávio Marcelo Eduardo Temas de Improbidade Administrativa Lumen Juris 2010

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Temas de
ImprobIdade admInIsTraTIva
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FlávIo CheIm Jorge
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(coor de na do res)
Temas de
ImprobIdade admInIsTraTIva
edITora lumen JurIs
rio de Janeiro
2010
apresentação
a Constituição fede ral pro mul ga da em 05 de outu bro de 1988 alte rou
sobre ma nei ra o orde na men to jurí di co bra si lei ro, fixan do novas pre mis sas,
novos para dig mas, além de uma nova forma de se enxer gar a rea li za ção de dos
direi tos.
uma das con quis tas daí resul tan tes foi sem dúvi da o reco nhe ci men to nor -
ma ti vo de direi tos cole ti vos e difu sos, bem como o apa ra to pro ces sual des ti na -
do a sua pro te ção. É neste con tex to que se inse re a lei 8.429/92, sim ples men te
reco nhe ci da como lei de impro bi da de admi nis tra ti va, que tan tas trans for ma -
ções tem gera do na tute la da pro bi da de no trato da res publi cae.
Conquanto a lei de impro bi da de este ja pró xi ma da maio ri da de – já se vão
17 anos de sua cria ção – é de se notar que alguns temas tem se mos tra do extre -
ma men te com ple xos e nem sem pre as solu ções esco lhi das pelos ope ra do res do
direi to tem se reve la do como a mais ade qua da tec ni ca men te.
diversos são os fato res que jus ti fi cam essa com ple xi da de, e, em espe cial,
des ta ca-se o fato de que as regras de direi to subs tan cial des cri tas na lei de
impro bi da de, e, por ela tute la dos, não se refe rem a ape nas uma única seara do
direi to. Isso leva á neces si da de de que o ope ra dor desta lei, em sua apli ca ção,
con si de re todas as pecu lia ri da des ati nen tes ao direi to civil, direi to comer cial,
direi to pro ces sual, direi to admi nis tra ti vo, direi to finan cei ro, direi to cons ti tu -
cio nal, direi to ambien tal, etc.
partindo-se dessa pre mis sa é que se con ce beu a cria ção, com apoio da
editora lumen Juris, a ela bo ra ção deste “Temas de Improbidade
administrativa”, qual seja, os assun tos aqui tra ta dos reve lam o que há de mais
polê mi co e com ple xo acer ca da impro bi da de admi nis tra ti va no âmbi to dos tri -
bu nais bra si lei ros; mais que isso, os res pec ti vos auto res são juris tas que atuam
pro fis sio nal men te em flan cos diver sos do judi ciá rio (pro fes so res, advo ga dos,
asses so res jurí di cos, magis tra dos, pro mo to res), per mi tin do um olhar dife ren te
sobre os ins ti tu tos, o que demo cra ti za a sua aná li se jurí di ca. 
em tempo, é de se dizer tam bém que tais juris tas pro vém de todos os rin -
cões do país, per mi tin do uma refle xão cul tu ral ímpar sobre o tema da impro bi -
da de. por fim, ainda den tro deste con tex to e levan do em con si de ra ção a com -
ple xi da de do tema, foi que, não por acaso, os reno ma dos auto res que fazem
parte desta cole tâ nea de arti gos, têm exper ti se nas mais varia das áreas de
conhe ci men to do direito, jus ta men te para se ter uma per cep ção mais ampla e
pro fun da do tema da impro bi da de admi nis tra ti va.
É com muita satis fa ção e sin ce ro agra de ci men to a todos os auto res que
cola bo ra ram com esta obra que ofe re ce re mos mais esta con tri bui ção à comu ni -
da de jurí di ca bra si lei ra.
Flávio Cheim Jorge
marcelo abelha rodrigues
eduardo arruda alvim
ação de ImprobIdade admInIsTraTIva
deCadênCIa e presCrIção
ada pellegrini grinover*
a) decurso do Tempo e ajuizamento de ação de Improbidade
administrativa
1. dos fenô me nos extin ti vos de direi tos: pres cri ção e deca dên cia.
prescrição e deca dên cia são, para além das impor tan tes diver gên cias con cei -
tuais que sem pre mar ca ram o estu do do tema, fenô me nos que, vis tos sob a ótica de
extin ção de direi tos ou de posi ções jurí di cas de van ta gens, estão asso cia dos à inér cia. 
nas clás si cas pala vras de Câmara leal, ditas em momen to meto do ló gi co subs -
tan cial men te diver so do pre sen te, mas que ainda guar dam atua li da de, “desde o
momen to em que o titu lar do direi to pode exigi-lo ou defen dê-lo, judi cial men te,
pondo em movi men to a ação que o asse gu ra, desde esse ins tan te come ça a cor rer a
pres cri ção desta, até se con su mar pelo tempo, se a inér cia do titu lar se pro lon gar,
con ti nua da men te, duran te o perío do ou prazo fixa do pela lei como limi te ao exer cí -
cio da ação”1 (gri fei). assim tam bém Clóvis beviláqua, para quem “os requi si tos da
pres cri ção se redu zem a dois: a negli gên cia ou ina ção do titu lar do direi to e o decur -
so do tempo”2 (gri fei).
de forma aná lo ga, Caio mário da silva pereira lem brou que a pres cri ção e a
deca dên cia têm “pon tos de con ta to”: ambas são “efei to do tempo”, fenô me nos alia -
dos “à falta de atua ção do titu lar”3 (gri fei). aliás, tal aspec to está liga do à natu re za
públi ca das regras que dis ci pli nam a maté ria, sendo opor tu na a lem bran ça de J. m.
de Carvalho santos no sen ti do de que “o inte res se social, por outro lado, está a exi -
gir que tenham solu ção defi ni ti va as situa ções con trá rias ao direi to. e se o cre dor
per ma ne ce iner te, sem pro vi den ciar para o efe ti vo exer cí cio de seu direi to, esta be le -
ce-se uma incer te za, uma situa ção de dúvi da, que a ordem jurí di ca con de na. e por
* professora Titular de direito processual penal da Faculdade de direito da universidadede são paulo.
1 Cf. antônio luís da Câmara leal, da pres cri ção e da deca dên cia, rio de Janeiro, Forense, 1978, pp. 11/12,
atua li za ção por José de aguiar dias.
2 Cf. Clóvis beviláqua, Teoria geral do direi to civil, rio de Janeiro, editora paulo de azevedo ltda., 1955,
p. 271.
3 Cf. Caio mário da silva pereira, Instituições de direi to civil, vol. I, rio de Janeiro, Forense, 1987, p. 479.
con de ná-la, não tole ran do que per ma ne ça este esta do con trá rio aos inte res ses supe -
rio res da ordem públi ca, é que impõe um termo, fazen do tal esta do ces sar”. e mais:
“por onde se vê que, em últi ma aná li se, o fun da men to da pres cri ção não é
único, mas o con jun to de diver sas razões, entre as quais alguns dou to res ainda
acres cen tam a pro te ção ao deve dor, no sen ti do de evi tar que fique ele obri ga do
a fazer sem pre a prova de ter pago, tanto mais depen den te do cre dor quan to
mais iner te fosse este”4 (gri fei).
assim tam bém falou roberto de ruggiero, para quem “o orde na men to não
tute la quem não exer ce o seu direi to e mos tra assim, des pre zan do-o, não o que rer
con ser var, sendo do inte res se da ordem social que depois de um dado tempo desa pa -
re ça qual quer incer te za nas rela ções jurí di cas, bem como toda a pos si bi li da de de con -
tes ta ção ou plei to”5 (gri fei). de forma aná lo ga, Câmara leal, após des ta car as van ta -
gens decor ren tes da pres cri ção – evi tar deman das de difí cil solu ção pela anti güi da de
dos fatos, impe dir que o autor retar de mali cio sa men te a deman da para difi cul tar a
defe sa e pro te ger o deve dor con tra a má-fé – obser vou que do fun da men to jurí di co
da pres cri ção “facil men te se deduz o cará ter públi co do pre cei to legal que a ins ti -
tuiu”. donde obser var:
“ora, na pres cri ção, dando-se o sacri fí cio do inte res se indi vi dual do titu -
lar do direi to, pelo inte res se públi co da har mo nia social, que exige a esta bi li da -
de do direi to tor na do incer to, é evi den te que sua ins ti tui ção obe de ceu, dire ta e
prin ci pal men te, à uti li da de públi ca e que a norma que a esta tuiu é de ordem
públi ca”6 (gri fei).
Tais con si de ra ções, nesse par ti cu lar e con for me resul ta da dou tri na (de que as fon -
tes acima indi ca das são boa ilus tra ção), apli cam-se à deca dên cia que, con quan to se dis -
tin ga da pres cri ção por notas cujo trato não é preo cu pa ção prin ci pal deste tra ba lho, é
igual men te fenô me no extin ti vo, no qual ainda mais avul ta o cará ter públi co, pela pos -
si bi li da de de reco nhe ci men to de ofí cio pelo juiz e pela cir cuns tân cia de que não admi -
te nem inter rup ção, nem sus pen são, nem pror ro ga ção. e, ainda na lição de Câmara leal,
“em se tra tan do de direi to cujo exer cí cio con sis te na pro po si ção de ação judi cial” – con -
for me, adian te-se aqui, ocor re na hipó te se da ação popu lar – “essa deca dên cia só é impe -
di da pelo exer cí cio da ação, antes de esgo ta do o prazo extin ti vo”7 (gri fei).
4 Cf. J. m. de Carvalho santos, Código civil bra si lei ro inter pre ta do, rio de Janeiro, Freitas bastos, vol. III,
p. 372.
5 Cf. roberto de ruggiero, Instituições de direi to civil, vol. I, são paulo, saraiva, 1957, pp. 351/352, tra du -
ção da 6ª edi ção ita lia na com notas de ary dos santos.
6 Cf. Cf. antônio luís da Câmara leal, da pres cri ção e da deca dên cia, rio de Janeiro, Forense, 1978, pp. 18/19.
7 Cf. Cf. antônio luís da Câmara leal, da pres cri ção e da deca dên cia, rio de Janeiro, Forense, 1978, p. 112.
e, quan to aos aspec tos des ta ca dos, nem mesmo o apelo ao inte res se públi co do
direi to de cuja extin ção se cogi ta pode supe rar as regras que esta be le cem – via pres -
cri ção ou deca dên cia – o fenô me no extin ti vo. sobre isso, ainda Câmara leal lem brou
que “não há qual quer pre cei to expres so ou prin cí pio dou tri ná rio que decla re impres -
cri tí veis os bens públi cos, em geral” (gri fei). lembrando a lição de Clóvis, Câmara
leal bem obser vou que aque le só men cio nou os “bens públi cos de uso comum,
excluin do, por tan to os demais bens públi cos”.8
Isso, por sinal, encon tra cor res pon dên cia na hipó te se em que a deca dên cia se
opera pela não pro po si tu ra de deman da em juízo, por que tal ato envol ve, como sabi -
do, o ônus de ale ga ção para rup tu ra da inér cia da juris di ção (CpC, arts. 2º e 262);
ônus do qual não fica a parte dis pen sa da, ainda que pre sen te o inte res se públi co, na
linha da auto ri za da lição de José Frederico marques que, ao tra tar do ônus de ale ga -
ção, ensi nou:
“Quando há inte res ses indis po ní veis, nem por isso o pro ces so assu me fei -
ção inqui si ti va, no sen ti do de ficar entre gue ao juiz a defe sa deles, em subs ti tui -
ção à parte dire ta men te inte res sa da. para que não se infrin ja o devi do pro ces so
legal (trans for man do-se o juiz em órgão de tute la de algum inte res se em con -
fli to), colo ca-se o ministério público na rela ção pro ces sual, para que defen da o
direi to indis po ní vel que está em jogo no lití gio. além disso, em se tra tan do de
direi to do estado ou de pes soa jurí di ca de direi to públi co, cabe ao direi to admi -
nis tra ti vo fixar os deve res e encar gos de seus órgãos, de par com as san ções cor -
res pon den tes, para que den tro do pro ces so dis po si ti vo não tran si jam inde vi da -
men te com aque les inte res ses. e isto tudo refor ça do com proi bi ções legais, na
lei pro ces sual, sobre essas tran si gên cias, proi bi ções que o juiz aten de rá sem, no
entan to, se colo car no lugar do repre sen tan te omis so ou sem exa ção”9 (gri fei).
disso tudo se con clui que as regras que esta be le cem pra zos extin ti vos – como é
o caso da pres cri ção e da deca dên cia – têm em mira o inte res se públi co, jus ti fi can -
do-se, de forma aná lo ga à garan tia que emer ge da coisa jul ga da mate rial, pela esta bi -
li da de das rela ções, indis pen sá vel para o con ví vio em socie da de.
2. distinção entre os ins ti tu tos da pres cri ção e da deca dên cia.
Conquanto apre sen tem aspec tos comuns, pres cri ção e deca dên cia dis tin guem-
se e, embo ra dessa dis tin ção resul tem des do bra men tos sabi da men te rele van tes, nem
sem pre tal mis são é isen ta de difi cul da des. 
8 Cf. Cf. antônio luís da Câmara leal, da pres cri ção e da deca dên cia, rio de Janeiro, Forense, 1978, p. 37.
9 Cf. José Frederico marques, manual de direi to pro ces sual civil, são paulo, saraiva, 1983, vol. I, p. 390.
a esse pro pó si to, há mesmo quem na dou tri na já tenha afir ma do que “na ver da -
de, não exis te cri té rio capaz de dis tin guir con sis ten te men te os pra zos pres cri cio nais
dos deca den ciais. Trata-se de clas si fi ca ção, como mui tas das ope ra das pela tec no lo gia
jurí di ca, que se sus ten ta, teo ri ca men te, sem estri ta con gruên cia lógi ca”. Contudo,
“desconsiderar a ques tão, tra tan do a todos os pra zos igual men te, não é pos sí vel.
afinal, são dife ren tes os regi mes da pres cri ção e da deca dên cia: os pra zos pres cri cio -
nais se sus pen dem e podem ser inter rom pi dos; os deca den ciais, não; os pres cri cio nais
são renun ciá veis; os deca den ciais, irre nun ciá veis, e assim por dian te”.10
sem embar go de difi cul da de dessa ordem e embo ra reco nhe cen do exis tir out-
ros cri té rios que se pro po nham a dis tin guir tais fenô me nos, pare ce que, sob o ângu -
lo cien tí fi co, o mais cor re to é aque le que con si de ra a natu re za da posi ção jurí di ca de
van ta gem no plano do direi to mate rial e, a par tir daí, o efei to jurí di co que se pre ten -
de seja pro du zi do pela deci são judi cial. dessa dis tin ção resul ta que a pres cri ção atin -
ge e se refe re exclu si va men te a pro vi men tos que impo nham um dever de pres tar,
isto é, pro vi men tos de cunho con dena tó rio; enquan to que a deca dên cia está rela cio -
na da aos pro vi men tos decla ra tó rios e cons ti tu ti vos.
a esse pro pó si to, é clás si ca a pági na escri ta por agnelo amorim Filho, segun do
quem “Fixada a noção de que a vio la ção do direi to e o iní cio do prazo pres cri cio nal
são fatos cor re la tos, que se cor res pon dem como causa e efei to, e arti cu lan do-se tal
noção com aque la clas si fi ca ção dos direi tos for mu la da por Chiovenda, con cluir-se-á,
fácil e irre tor qui vel men te, que só os direi tos da pri mei ra cate go ria (isto é, os ‘direi -
tos a uma prestação’), con du zem à pres cri ção, pois somen te eles são sus ce tí veis de
lesão ou de vio la ção, con for me ficou ampla men te demons tra do. por outro lado, os
da segun da cate go ria, isto é, os direi tos potes ta ti vos (que são, por defi ni ção, ‘direi tos
sem pretensão’, ou ‘direi tos sem prestação’, e que se carac te ri zam, exa ta men te, pelo
fato de serem insus ce tí veis de lesão ou vio la ção), não podem jamais, por isso mesmo,
dar ori gem a um prazo pres cri cio nal”. e mais:
“por via de con se qüên cia, che gar-se-á, então, a uma segun da con clu são
impor tan te: só as ações con de na tó rias podem pres cre ver, pois são elas as úni cas
ações por meio das quais se pro te gem os direi tos sus ce tí veis de lesão, isto é, os
da pri mei ra cate go ria da clas si fi ca ção de Chiovenda”11 (gri fei).
ainda na lição do refe ri do autor, “quan do a lei, visan do à paz social, enten de de
fixar pra zos para o exer cí cio de alguns direi tos potes ta ti vos (seja exer cí cio por meio
de sim ples decla ra ção de von ta de, como o direi to de preemp ção ou pre fe rên cia; seja
exer cí cio por meio de ação, como o direi to de pro mo ver a anu la ção do casa men to),
10 Cf. Fábio ulhoa Coelho, Curso de direi to civil, vol. I, são paulo, saraiva, 2003, p. 375.
11 Cf. agnelo amorim Filho, Critério cien tí fi co para dis tin guir a pres cri ção da deca dên cia e para iden ti fi car
as ações impres cri tí veis, in revista dos Tribunais, vol. 300, pp. 19/20.
o decur so do prazo sem o exer cí cio do direi to impli ca na extin ção deste, pois, a não
ser assim, não have ria razão para a fixa ção do prazo”. dessa forma, pros se gue, “os
potes ta ti vos são os úni cos direi tos que podem estar subor di na dos a pra zos de deca -
dên cia, uma vez que o obje ti vo e efei to desta é, pre ci sa men te, a extin ção dos direi -
tos não exer ci ta dos den tro dos pra zos fixa dos. a con clu são ime dia ta é, igual men te,
ine vi tá vel: as úni cas ações cuja pro po si tu ra impli ca na deca dên cia do direi to que lhes
cor res pon de são as ações cons ti tu ti vas, que têm prazo espe cial de exer cí cio fixa do em
lei, e ape nas essas, pois – insis ta-se – a lei não fixa pra zos gerais para o exer cí cio de
tais ações, a exem plo do que ocor re com as con de na tó rias”. daí por que “os úni cos
direi tos para os quais podem ser fixa dos pra zos de deca dên cia são os direi tos potes -
ta ti vos, e, assim, as úni cas ações liga das ao ins ti tu to da deca dên cia são as ações cons -
ti tu ti vas, que têm prazo espe cial de exer cí cio fixa do em lei”12 (gri fei).
nessa mesma linha, orlando gomes escre veu que “estariam sujei tas à pres cri -
ção as ações con de na tó rias e à deca dên cia as ações cons ti tu ti vas. a dis tin ção baseia-
se na estru tu ra do direi to atin gi do pelo decur so de tempo. os direi tos pro vi dos de pre -
ten são seriam pres cri tí veis, eis que o exer cí cio da pre ten são por meio de ação judi cial
visa à obten ção de sen ten ça con de na tó ria”13 (gri fei). assim tam bém silvio rodrigues,
ao lecio nar que “só as ações con de na tó rias pre ten dem alcan çar uma pres ta ção e só os
direi tos a uma pres ta ção ense jam uma ação con de na tó ria. portanto, só as ações con -
de na tó rias e todas as ações con de na tó rias estão sujei tas à pres cri ção”14 (gri fei).
Fazendo coro, silvio venosa escre veu que “só as ações con de na tó rias podem
 sofrer os efei tos da pres cri ção, por que só elas pre ten dem alcan çar pres ta ção e só os
direi tos que bus cam uma pres ta ção pos si bi li tam ação con de na tó ria. o art. 177 de
1916, fixan do pra zos gerais de pres cri ção, refe ria-se ape nas a ações reais e pes soais,
sendo certo que ape nas as ações con de na tó rias podem se divi dir em ações reais e pes -
soais. portanto, o art. 177 só era apli ca do às ações con de na tó rias. desse modo, as
ações cons ti tu ti vas ligam-se à deca dên cia. as ações decla ra tó rias, que só visam obter
cer te za jurí di ca, não estão sujei tas nem à deca dên cia nem à pres cri ção”15 (gri fei).
Tal lição tam bém se colhe na obra de maria helena diniz, segun do quem “só
as ações con de na tó rias podem sofrer os efei tos da pres cri ção, pois são elas as úni cas
ações por meio das quais se pro te gem judi cial men te os direi tos que irra diam pre ten -
sões; isto é assim por que ape nas os direi tos a uma pres ta ção são sus ce tí veis de lesão
ou de vio la ção. por outro lado, a deca dên cia atin ge sem pre ten são ou sem pres ta ção
que se carac te ri zam pelo fato de não pode rem ser vio la dos, uma vez que ten dem à
modi fi ca ção do esta do jurí di co exis ten te, não con ten do nenhu ma obri ga ção de
 outrem de rea li zar posi ti va ou nega ti va men te um dado ato. de modo que o prazo
12 Cf. agnelo amorim Filho, Critério cien tí fi co para dis tin guir a pres cri ção da deca dên cia e para iden ti fi car
as ações impres cri tí veis, in revista dos Tribunais, vol. 300, pp. 22/23.
13 Cf. orlando gomes, Introdução ao direi to civil, 7ª ed., rio de Janeiro, Forense, 1983, p. 431.
14 Cf. silvio rodrigues, direito civil, vol. I, 11ª ed., são paulo, saraiva, 1981, p. 328.
deca den cial se refe re a um direi to que deve ser exer ci do por mero ato de von ta de,
inde pen den te men te de atua ção de ter cei ro”16 (gri fei).
em refor ço, mauro nicolau Junior escre veu que “se ações con de na tó rias exis -
tem para tute lar os direi tos sub je ti vos a uma pres ta ção, somen te elas pres cre ve riam,
por que mais nenhum outro tipo de direi to seria sus ce tí vel de lesão”17; e rita de Cássia
rocha Conte Quartieri, que “os pra zos pres cri cio nais atin gem as pre ten sões, as quais
são vei cu la das, em sua maio ria, por ações pre do mi nan te men te con de na tó rias. Já os
pra zos deca den ciais atin gem os direi tos for ma ti vos, potes ta ti vos ou de sujei ção, e
estão vei cu la dos, em regra, por ações pre do mi nan te men te cons ti tu ti vas”18 (gri fei).
não menos rele van te, sem dúvi da, é a dis tin ção dos dois fenô me nos pelo ângu -
lo de seus efei tos. nas clás si cas pala vras de Câmara leal, “a deca dên cia se opera,
auto ma ti ca men te, pelo decur so do prazo extin ti vo e inér cia do titu lar. verificadas
essas duas con di ções, a sua con su ma ção é fatal, não admi tin do cau sas pre clu si vas.
Como dizem planiol & ripert, os pra zos pre fi xos (ou deca dên cia) dife rem ainda da
pres cri ção por não pode rem ser alon ga dos nem por uma causa de sus pen são, nem por
um ato inter rup ti vo. nesse mesmo sen ti do é a lição de Coviello, ruggiero, barassi,
brugi, módica e siciliani. somente o exer cí cio efe ti vo do direi to, den tro do termo a
ele pre fi xa do, impe de a deca dên cia”19 (gri fei). assim tam bém silvio rodrigues: 
“Fácil esta be le cer a dife ren ça, quan to aos efei tos, entre os dois ins ti tu tos,
pois, enquan to a pres cri ção é sus ce tí vel de ser inter rom pi da e não corre con tra
deter mi na das pes soas, os pra zos de deca dên cia fluem ine xo ra vel men te con tra
quem quer que seja, não se sus pen den do, nem admi tin do inter rup ção”20 (gri fei). 
3. a pres cri ção e a regra inser ta no pará gra fo 5º do art. 37 da Constituição
Federal e as regras da lei 9.429/92.
no con tex to acima expos to, extrai-se da regra consti tu cio nal acima des ta ca da
que “a lei esta be le ce rá pra zos de pres cri ção para ilí ci tos pra ti ca dos por qual quer
agen te, ser vi dor ou não, que cau sem pre juí zos ao erá rio, res sal va das as res pec ti vas
ações de res sar ci men to”.
15 Cf. sílvio de salvo venosa, direito civil, vol. I, 5ª ed., são paulo, atlas, 2005, pp. 603/604.
16 Cf. maria helena diniz, Curso de direi to civil bra si lei ro, vol. I, 20ª ed., são paulo, saraiva, 2003, p. 360.
17 Cf. mauro nicolau Junior, prescrição – cláu su las gerais e segu ran ça jurí di ca – pers pec ti vas her me nêu ti cas
dos direi tos fun da men tais no novo códi go civil em face da cons ti tui ção, in mirna Cianci (coord.),
prescrição no novo códi go civil, são paulo, saraiva, 2005, p. 213.
18 Cf. rita de Cássia rocha Conte Quartieri, a pres cri ção no novo códi go civil e a ação civil públi ca, ação
popu lar e ação de impro bi da de admi nis tra ti va, in mirna Cianci (coord.), prescrição no novo códi go civil,
são paulo, saraiva, 2005, p. 363.
19 Cf. antônio luís da Câmara leal, da pres cri ção e da deca dên cia, 3ª ed., rio de Janeiro, Forense, 1978, p. 112.
20 Cf. silvio rodrigues, direito civil, vol. I, 11ª ed., são paulo, saraiva, 1981, p. 326.
há, sem dúvi da, quem daí extraia a con clu são de que não estão sujei tas à pres -
cri ção as pre ten sões rela ti vas a ações de res sar ci men to por pre juí zos cau sa dos ao erá -
rio. Contudo, há tam bém quem, com mui tos bons argu men tos, recu se tal inte li gên -
cia da dis po si ção cons ti tu cio nal, de tal sorte que tam bém as pre ten sões dessa natu re -
za esta riam – como estão – sujei tas ao fenô me no extin ti vo.
a esse pro pó si to, há quem, em dou tri na, deplo re a aven ta da opção que teria
sido encam pa da pelo cons ti tuin te. É o caso de Celso ribeiro bastos, para quem “É de
lamen tar-se a opção do cons ti tuin te por essa exce ção à regra da pres cri ti bi li da de, que
é sem pre encon trá vel rela ti va men te ao exer cí cio de todos os direi tos”21 (gri fei). 
mas é pos sí vel ir além.
Com efei to, bem obser vou elody nassar, que “a pes qui sa em torno dos efei tos
esta bi li zan tes do decur so tem po ral, tema infor ma do por nor mas jurí di cas de indis cu -
tí vel con teú do ético, é um cami nho tor men to so a ser tri lha do pelo ope ra dor do direi -
to, soan do como um para do xo no míni mo angus tian te extrair-se do dis pos to no § 5º
do art. 37 da Constituição Federal que as ações de res sar ci men to são impres cri tí veis”.
nesse par ti cu lar, pros se gue o autor, “É notó rio prin cí pio de exe ge se não pre su mir
que dis po si ções nor ma ti vas novas infir mam as pre ce den tes, sobre tu do quan do impli -
cam rom pi men to com larga tra di ção legis la ti va ante rior, a menos que isto resul te
clara e indu vi do sa men te dos ter mos do regra men to super ve nien te”. daí por que afir -
mar que “se a regra é de pres cri ti bi li da de das ações con de na tó rias, não se pode afir -
mar der ro ga da essa regra em face do dis pos to no § 5º do art. 37 da Constituição da
república”. e mais: 
“necessário obser var que, na hipó te se do art. 37, § 5º, segun da parte, dois prin -
cí pios se cho cam: de um lado a neces si da de do res sar ci men to ao erá rio públi co
e a obser vân cia do prin cí pio da indis po ni bi li da de do inte res se públi co e, de
outro, o ata que ao prin cí pio da esta bi li da de das rela ções cons ti tuí das no tempo,
fun da men to prin ci pal do ins ti tu to da pres cri ção.
aos tri bu nais incum be fir mar o ver da dei ro cri té rio, ante a hipó te se posta. no
entan to, colo ca mo-nos junto daque les que enten dem não poder sub sis tir a
impres cri ti bi li da de des sas ações, pois que con trá ria aos prin cí pios gerais regen -
tes do ins ti tu to pres cri cio nal.
(...)
não é defen sá vel anu lar-se os prin cí pios basi la res do estado de direito, quais
sejam o prin cí pio da segu ran ça e da esta bi li da de das rela ções jurí di cas.
nesta linha de racio cí nio, acen tua mos que o prin cí pio da segu ran ça jurí di ca, no
caso, sobre põe-se aos demais”22 (gri fei).
21 Cf. Celso ribeiro bastos, Comentários à cons ti tui ção do brasil, vol. III, tomo III, são paulo, saraiva, 1992,
p. 167.
22 Cf. elody nassar, prescrição na admi nis tra ção públi ca, são paulo, saraiva, 2004, pp. 183/189.
de forma seme lhan te, rita andréa rehem almeida Tourinho tra tou do tema e
bem equa cio nou a ques tão: “não estan do o res sar ci men to dos danos, cau sa dos ao erá -
rio por agen tes públi cos, sujei to ao prazo pres cri cio nal pre vis to no arti go 23 da lei
nº 8.429/92 em razão do arti go 37, §5º da Carta Constitucional, seria esta con se qüên -
cia jurí di ca impres cri tí vel?” sustentando peremp to ria men te a nega ti va, refe ri da
auto ra asse ve rou que “no que se refe re às ações de res sar ci men to de danos decor ren -
tes de atos de impro bi da des, ape sar da Constituição Federal tê-las excluí do do prazo
pres cri cio nal a ser esta be le ci do por lei, não afir mou que estas seriam impres cri tí veis.
pensamos que o texto cons ti tu cio nal pre ten deu que não fos sem esta be le ci dos pra zos
infe rio res ao cons tan te no Código Civil”. e ainda:
“ora, o arti go 37, §5º da Constituição ape nas afir ma que as ações de res sar ci -
men tos decor ren tes de pre juí zos cau sa dos ao erá rio não esta rão sujei tas ao
prazo pres cri cio nal a ser esta be le ci do em lei para ilí ci tos pra ti ca dos por agen tes
públi cos. em momen to algum afir mou que estas ações de res sar ci men to seriam
impres cri tí veis”23 (gri fei).
Também enfren tou o tema marcelo Colombelli mezzomo, detec tan do a “dico -
to mia de tra ta men to no que per ti ne à pres cri ção entre a san ção de res sar ci men to e
as demais comi na das no arti go 12 da lei 8.429/92, sur gin do um apa ren te con fli to
entre o arti go 23 da lei e o texto da carta magna”. disse esse autor que “À evi dên cia
que se as nor mas se apre sen tam incom pa tí veis, deve rá pre va le cer o texto cons ti tu -
cio nal. mas a per gun ta que fica é a seguin te: será que o texto cons ti tu cio nal, ao ‘ -
ressalvar’ as ações de res sar ci men to esta ria se refe rin do ao fato de esta rem elas inde -
nes a pra zos pres cri cio nais?”. sua res pos ta é esta:
“o que o texto cons ti tu cio nal quis foi afas tar a pos si bi li da de de que a pres cri -
ção dos ilí ci tos admi nis tra ti vos tives se neces sá ria reper cus são sobre a esfe ra
patri mo nial. mas isto não sig ni fi ca que não se pudes se esta be le cer pra zos iguais
para todas as espé cies de san ções por atos de impro bi da de, como aca bou por
fazer o arti go 23 da lei 8.429/92.
a pen sar-se de modo diver so, have rá um erro cras so na lei 8.429/92, pois o
arti go 12 elen ca o res sar ci men to como san ção e o arti go 23 refe re-se às ações
para apli ca ção de san ções pre vis tas ‘nesta lei’ sem fazer qual quer dis tin ção. a
lei não con tém pala vras inú teis ou men ções supér fluas. Quando as encon tra,
deve o intér pre te vol tar-se a si e rever sua inter pre ta ção.
por fim, impen de res sal tar que, a teor do decreto 20.910/32, todas as ações con -
tra a Fazenda pública pres cre vem em cinco anos. a apli ca ção de um tra ta men -
23 Cf. rita andréa rehem almeida Tourinho, a pres cri ção e a lei de impro bi da de admi nis tra ti va, dis po ní -
vel em <<http://www1.jus.com.br/dou tri na/texto.asp?id=5054>>, aces sa do em 10 de agos to de 2005.
to iso nô mi co entre as par tes tem por con se qüên cia que igual prazo seja defe ri do
à Fazenda quan do se tra tar de ações vol ta das con tra o admi nis tra do”24(gri fei).
sem fazer dis tin ções, e jus ta men te por isso, sérgio Ferraz pare ce encam par a
tese aqui defen di da: “as san ções da lei 8.429, de 1992, são de duas natu re zas. de
um lado temos as de cunho pecu niá rio: perda de bens ou valores, res sar ci men to
inte gral do dano, paga men to de multa. de outro lado, as de cunho tipi ca men te
admi nis tra ti vo (com por tan do des do bra men tos em penas dis ci pli na res, proi bi ti vas
de con tra ta ção e veda tó rias de rece bi men to de bene fí cios ou incen ti vos fis cais). do
exame con jun to de todas essas coor de na das extraí mos as con se qüên cias que nos
pare cem cabí veis”. a par tir daí refe ri do autor extrai que: “para as san ções que não
a perda da fun ção públi ca o prazo pres cri cio nal da ação será de cinco anos, con ta -
dos da data em que pode ria ser pro pos ta (prin cí pio da actio nata), isto é, a par tir da
data em que o fato se tor nou conhe ci do (não pen den do causa inter rup ti va ou sus -
pen si va), a não ser que o agen te res pon sa bi li za do seja deten tor de man da to, cargo
em comis são ou fun ção de con fian ça (nes sas hipó te ses o dies a quo será o sub se -
qüen te ao tér mi no do res pec ti vo exer cí cio, não pen den do causa inter rup ti va ou
sus pen si va)”25 (gri fei).
ainda em dou tri na, o tema foi tam bém exa mi na do por Fábio medina osório.
revendo posi ção ante rior, refe ri do autor escre veu: “até mesmo um crime de homi cí -
dio (art. 121, caput, Cp) sujei ta-se a prazo pres cri cio nal, por que uma ação de danos
mate riais ao erá rio esca pa ria desse tra ta men to? dir-se-á que essa medi da não cons ti -
tui uma san ção, eis a res pos ta. sem embar go, tal medi da osten ta efei tos impor tan tes e
um cará ter niti da men te ‘ aflitivo’ de um ponto de vista prá ti co. ademais, gera uma
into le rá vel inse gu ran ça jurí di ca a ausên cia de qual quer prazo pres cri cio nal”26 (gri fei).
aliás, em dou tri na é comum encon trar auto res que, de forma cor re ta, esta be -
le cem um para le lo entre as san ções con ti das na lei 8.429/92 e as de natu re za penal.
a pro pó si to, Fábio Konder Comparato obser vou que “a ação penal ou pro ces so-
crime, como nin guém igno ra, tem por obje to o conhe ci men to da prá ti ca de um
crime e a apli ca ção da pena cor res pon den te, tudo nos estri tos ter mos de lei ante rior -
men te pro mul ga da. ora, a mesma lei 8.429, a par das dis po si ções que têm por obje -
to a defi ni ção dos atos de impro bi da de admi nis tra ti va e a fixa ção das penas cor res -
pon den tes, con tém uma só defi ni ção de crime: é a cons tan te do art. 19. por con se -
24 Cf. marcelo Colombelli mezzomo, a impres cri ti bi li da de das ações res sar ci tó rias decor ren tes de atos de
impro bi da de admi nis tra ti va: um equí vo co her me nêu ti co, dis po ní vel em <<http://www.ufsm.br/direi -
to/arti gos/cons ti tu cio nal/impres cri ti bi li da de.htm>>, aces sa do em 10 de agos to de 2005.
25 Cf. sergio Ferraz, aspectos pro ces suais na lei sobre impro bi da de admi nis tra ti va, in Cássio scarpinella
bueno e pedro paulo de rezende porto Filho ( coords.), Improbidade administrativa, são paulo,
malheiros, 2001, pp. 377/378.
26 Cf. Fábio medina osório, direito admi nis tra ti vo san cio na dor, são paulo, rT, 2000.
guin te, pode-se, em teo ria, dis cu tir sobre se a ação de impro bi da de admi nis tra ti va
tem natu re za cível, ou se ela é sui gene ris”27 (gri fei).
de forma mais explí ci ta, José augusto delgado afir mou que “o enri que ci men -
to patri mo nial ilí ci to do agen te públi co em decor rên cia de qual quer van ta gem inde -
vi da que tenha aufe ri do em razão do exer cí cio de cargo, man da to, fun ção, empre go
ou ati vi da de nas enti da des men cio na das no art. 1º da lei 8.429, de 2.6.1992, embo ra
seja figu ra con si de ra da como pro du to ra de efei tos no campo civil e admi nis tra ti vo,
em face da natu re za jurí di ca da lei de Improbidade, tem con fi gu ra ção seme lhan te à
da cor rup ção pas si va pre vis ta no Código penal”28 (gri fei).
assim tam bém, Wallace paiva martins Júnior ano tou que “os atos de impro -
bi da de admi nis tra ti va de todas as espé cies guar dam estrei ta rela ção com os cri mes
con tra a administração pública, não sendo ocio so recor dar que a tute la repres si va da
impro bi da de admi nis tra ti va come çou na legis la ção penal e, atual men te, con cor re
com a deli nea da na lei Federal n. 8.429/92, embo ra cada uma tenha requi si tos pró -
prios e geral men te inco mu ni cá veis”29 (gri fei). de forma seme lhan te, Fábio medina
osório assi na lou que “o direi to penal, neste campo, há de ser vir de impor tan te refe -
rên cia ao intér pre te, ainda que se mos tre fun da men tal não con fun dir as dis tin tas
esfe ras de res pon sa bi li da de e de pre ten são puni ti va”30 (gri fei); daí por que é cor re to
iden ti fi car, como fez edílson pereira nobre Júnior, “o cará ter puni ti vo que sobres -
sai da deman da em comen to”.31
na juris pru dên cia, encon tram-se pro nun cia men tos que, dire ta ou refle xa men -
te, encam pam a tese segun do a qual a pres cri ção pode atin gir tam bém a pre ten são ao
res sar ci men to do erá rio, obje to de ação de impro bi da de admi nis tra ti va a cargo do
ministério público. a esse pro pó si to já se deci diu que:
“a ação civil públi ca não vei cu la bem jurí di co mais rele van te para a cole ti vi da -
de do que a ação popular. aliás, a bem da ver da de, hodier na men te ambas as
ações fazem parte de um micros sis te ma de tute la dos direi tos difu sos onde se
encar tam a mora li da de admi nis tra ti va sob vários ângu los e face tas. assim, à
mín gua de pre vi são do prazo pres cri cio nal para a pro po si tu ra da ação Civil
pública, ina fas tá vel a inci dên cia da ana lo gia legis, reco men dan do o prazo qüin -
27 Cf. Fábio Konder Comparato, ações de impro bi da de admi nis tra ti va, in revista Trimestral de direito
público, vol. 26, 1999, p. 158.
28 Cf. José augusto delgado, Improbidade admi nis tra ti va: algu mas con tro vér sias dou tri ná rias e juris pru den -
ciais sobre a lei de impro bi da de admi nis tra ti va, in Cássio scarpinella bueno e pedro paulo de rezende
porto Filho ( coords.), Improbidade administrativa, são paulo, malheiros, 2001, pp. 226/227.
29 paiva martins Júnior, probidade admi nis tra ti va, 2ª ed., 2002, são paulo, saraiva, p. 342.
30 Cf. Fábio medina osório, princípio da pro por cio na li da de cons ti tu cio nal: notas a res pei to da tipi fi ca ção
mate rial e do san cio na men to aos atos de impro bi da de admi nis tra ti va repri mi dos na lei 8.492/92, in
revista Trimestral de direito público, vol. 26, 1999, pp. 267 e 271/272.
31 Cf. edilson pereira nobre Júnior, Improbidade admi nis tra ti va: alguns aspec tos con tro ver ti dos, in revista
de direito administrativo, vol. 235, janei ro/março de 2004, p. 83.
qüe nal para a pres cri ção das ações civis públi cas, tal como ocor re com a pres -
cri ti bi li da de da ação popular, por quan to ubi eadem ratio ibi eadem legis dis -
po si tio” (sTJ, 1ª Turma, resp 2002/0007123-6, rel. min. luiz Fux, j. 21.11.02).
“ação civil por ato de impro bi da de: pres cri ção. 1. a lei 7.347/85, dis ci pli na do -
ra da ação civil públi ca, não con tém prazo pres cri cio nal, dife ren te men te da lei
8.429/92, que esta be le ce pres cri ção qüin qüe nal (art. 23). 2. o termo a quo da
pres cri ção, para a hipó te se de falta de ocu pan tes de car gos elei tos, em comis são
ou em fun ção de con fian ça, é o tér mi no do exer cí cio do man da to, ou afas ta -
men to do cargo. 3. recurso espe cial impro vi do. (...) assim, tem-se como qüin -
qüe nal a pres cri ção. Com efei to, nos autos não da ação popu lar, ou sim ples men -
te da ação civil públi ca da lei 7.347/85, mas sim da espe cí fi ca ação pre vis ta na
lei 8.429/92, com pre vi são expres sa no que toca à pres cri ção” (sTJ, 2ª Turma,
resp 457.723-sp, rel. min. eliana Calmon, j. 10.06.03).
“prescrição. ação Civil pública. ministério público estadual. edIs. devolução
de dife ren ças de ven ci men tos além do devi do. prescrição qüin qüenal.
existência. se as even tuais irre gu la ri da des teriam ocor ri do no ano de 1990 e a
ação civil públi ca somen te foi pro pos ta em 1998, já se havia con su ma do, por -
tan to, o prazo pres cri cio nal. na falta de dis po si ti vo expres so na lei 7.347, de 24
de julho de 1985, que dis ci pli na a ação civil públi ca. aplicação ana ló gi ca e sub -
si dia ria men te, por guar dar estri ta simi li tu de com a ação popu lar, a lei 4.717/65,
que, em seu art. 21, esta be le ce por prazo pres cri cio nal de 5 (cinco) anos.
recurso do autor des pro vi do” (TJsp, 5ª Câmara de direito público, aC
164.059-5, rel. des. Xavier de aquino, j. 21.06.01).
aliás, fala em prol da refe ri da tese aque la outra segun do a qual tam bém a ação
popu lar está sujei ta ao prazo extin ti vo de cinco anos, con for me esta tuí do no art. 21
da lei 4.717/65.32
e vale a pena recor dar que, em sede dou tri ná ria, sus ten tei que a ação de impro -
bi da de admi nis tra ti va é incor re ta men te rotu la da de ação civil públi ca, por quan to
não se des ti na a defen der inte res ses ou direi tos de gru pos, cate go rias ou clas ses de
pes soas, e somen te a estes. a ação de impro bi da de, escre vi, tem natu re za de ação
popu lar, por quan to obje ti va defen der o inte res se públi co (mora li da de e pro bi da de
admi nis tra ti va, repa ra ção ao erá rio), que é comum a todos. por isso mesmo defi ni a
32 em pare cer ante rior, tive mos opor tu ni da de de sus ten tar, com amplo res pal do dou tri ná rio e juris pru den -
cial, a pres cri ti bi li da de da ação popu lar (nos ter mos do dis po si ti vo legal cita do no texto acima), embo ra
naque la opor tu ni da de tenha mos enfa ti za do sua não sub mis são à regra inser ta no pará gra fo 5º do art. 37 da
Constituição Federal, aqui exa mi na do com maior espe ci fi ci da de e pro fun di da de.
ação de impro bi da de admi nis tra ti va “uma nova espé cie de ação popu lar, com legi ti -
ma ção ativa con fe ri da ao ministério público”33
por todo o expos to, é líci to con cluir que a regra inser ta no pará gra fo 5º do art.
37 da Constituição Federal não esta be le ce uma taxa ti va impres cri ti bi li da de em rela -
ção à pre ten são de res sar ci men to do erá rio, estan do tam bém tal pre ten são sujei ta aos
pra zos pres cri cio nais esta tuí dos no plano infra-cons ti tu cio nal.
4. Continuação: em cará ter de argu men ta ção, extin ção da legi ti ma ção
extraor di ná ria do ministério público.
ainda que não se enten da que, nesse con tex to, o fenô me no extin ti vo invia bi li -
za ria o afo ra men to de qual quer deman da (por qual quer sujei to legi ti ma do para
tanto) obje ti van do res sar ci men to de ale ga dos danos ao erá rio, for ço so seria – como
de fato será – con cluir que a con su ma ção do lapso pre vis to na legis la ção infra-cons -
ti tu cio nal have ria que ope rar, quan do menos e para argu men tar, a extin ção em rela -
ção ao ministério público que, dian te da supe ra ção do lapso tem po ral pre vis to pela
lei, teria – como de fato terá – per di do a per ti nên cia sub je ti va para a ação ten den te
à fina li da de men cio na da, per ti nên cia que decor re de legi ti ma ção extraor di ná ria.
a tal con clu são se chega, pri mei ra men te, pela acei ta ção de que a regra cons ti -
tu cio nal inser ta no art. 37, pará gra fo 5º não pode ser enten di da como con sa gra ção de
uma supos ta impres cri ti bi li da de. por mais rele van te que seja – e é – o res sar ci men to
ao erá rio, tal pre ten são não se dis tin gue subs tan cial men te da defe sa do patri mô nio
públi co que hodier na men te é feita em cen te nas ou mesmo milha res de outras
deman das, pelas quais a Fazenda pública (união, estados e municípios) bus cam, por
seus pro cu ra do res em dife ren tes níveis, algu ma forma de res sar ci men to aos cofres
públi cos. portanto, é pre ci so que se extraia do orde na men to um regi me uni tá rio e
coe ren te na dis ci pli na dos pra zos extin ti vos que envol vam o patri mô nio públi co.
Conforme se extrai da dou tri na, a extin ção decor ren te da pres cri ção (ou da
deca dên cia) impõe-se a todas as pes soas. nas clás si cas pala vras de Câmara leal,
tendo a pres cri ção por fun ção extin guir as ações pelo seu não-exer cí cio em tempo
hábil, os seus efei tos devem inci dir sobre todos aque les que se podem tor nar auto -
res ou réus de uma ação, e, con se guin te men te, sobre todas as pes soas, quer natu rais
quer jurí di cas. o prin cí pio da efi cá cia geral da pres cri ção con tra todos cons ti tui
uma norma legal”34 (gri fei).
na lição de pontes de miranda, “o prin cí pio, que hoje rege, é o da igual cria -
ção da pres cri ção. Corre ela con tra quem quer que seja, bra si lei ros e estran gei ros,
33 ada pellegrini grinover, uma nova moda li da de de legi ti ma ção à ação popular, in ação Civil pública,
coord. edis milaré, rT, 1995, pp. 23/27.
34 Cf. antônio luís da Câmara leal, da pres cri ção e da deca dên cia, 3ª ed., rio de Janeiro, Forense, 1978,
pp. 31/32.
resi den tes no brasil e não resi den tes no brasil, homens e mulhe res, diri gen tes e diri -
gi dos, comer cian tes e não-comer cian tes, pes soas jurí di cas de fins eco nô mi cos e pes -
soas jurí di cas de fins não-eco nô mi cos, inclu si ve reli gio sos e cul tu rais, união,
estados-mem bros, Territórios, distrito Federal e municípios. segundo o pró prio
prin cí pio da iso no mia, os legis la do res não podem esta be le cer pri vi lé gios imu ni zan -
tes”35 (gri fei). 
de forma aná lo ga, Carvalho santos regis trou que “a pres cri ção, sal vos os casos
exce tua dos no Código, em arti gos pos te rio res, opera-se con tra tôdas as pes soas, tanto
natu rais como jurí di cas, ou sejam estados, união, municípios, socie da des, paró quias,
fun da ções, etc. supérfluo nos pare ce repe tir o que está na cons ciên cia uni ver sal, isto
é, de que o direito moder no não admi te mais pri vi lé gios para o estado”36 (gri fei).
assim tam bém, orlando gomes lecio nou que “a pres cri ção apro vei ta tanto as pes soas
jurí di cas de direi to pri va do como as de direi to públi co. não há limi ta ção. Toda pes soa
pode ter a con di ção pres cri ben te. É ale gá vel con tra qual quer pes soa, seja um par ti cu -
lar, seja o estado. a nin guém é con ce di do, na atua li da de, o pri vi lé gio de estar ao abri -
go de pres cri ção”37 (gri fei). e, de forma con tun den te, falou adilson de abreu dallari:
“o ministério público não é e não pode ser um superpoder, acima da lei e da
ordem, dota do de prer ro ga ti vas espe ciais para ser o árbi tro abso lu to de todas as
ques tões a res pei to do inte res se públi co e da mora li da de públi ca. Quem já viveu
em perío dos de exce ção sabe que é extre ma men te peri go so con fe rir a um seg -
men to qual quer da cole ti vi da de prer ro ga ti vas excep cio nais, até para ‘ corrigir’
even tuais ou supos tos des vios dos agen tes e das ins ti tui ções demo crá ti cas, por
meios que extra po lam os limi tes das com pe tên cias legal men te esta be le ci das,
che gan do a com pro me ter o equi lí brio ins ti tu cio nal e inva dir a esfe ra dos direi -
tos e garan tias dos cida dãos.
nem a ação civil é pana céia, nem o ministério público é todo-pode ro so.
Quando atua como parte, tem os deve res e res pon sa bi li da des de qual quer parte.
sendo assim, não pode o juiz, em nome de uma supos ta abso lu ta pre sun ção de
defe sa do inte res se públi co sem pre pre sen te em qual quer atua ção do ministério
público, menos pre zar direi tos e garan tias de pes soas físi cas e jurí di cas, de direi -
to públi co ou pri va do”38 (gri fei).
35 Cf. Francisco Cavalcanti pontes de miranda, Tratado de direi to pri va do, tomo vI, 3ª ed., borsoi, rio de
Janeiro, p. 127.
36 Cf. J. m. Carvalho santos, Código civil bra si lei ro inter pre ta do, vol. III, 13ª ed., rio de Janeiro, Freitas
bastos, 1986, p. 385.37 Cf. orlando gomes, Introdução ao direi to civil, 7ª ed., rio de Janeiro, Forense, 1983, p. 423.
38 Cf. adilson abreu dallari, limites à atua ção do minis té rio públi co na ação civil públi ca, in Cássio
scarpinella bueno e pedro paulo de rezende porto Filho ( coords.), Improbidade administrativa, são
paulo, malheiros, 2001, pp. 21 e 41/42.
nesse par ti cu lar, nem se argu men te com a supos ta gra vi da de do ilí ci to ou com
a even tual exten são do dano, a jus ti fi car even tual impres cri ti bi li da de da cor res pon -
den te pre ten são. a ques tão aí é con cei tual: ou exis te ou não exis te dano a ser res sar -
ci do; sua gra vi da de e sua exten são são dados estra nhos ao con cei to, embo ra sejam
rele van tes na impo si ção das san ções cabí veis. a san ção esca pa à for mu la ção do con -
cei to do ilí ci to e lhe é logi ca men te pos te rior. assim, se o dano ale ga do é expres si vo
e se são gra ves suas con se qüên cias, tanto mais dili gen te e cui da do sa deve ser a atua -
ção daque les a quem a lei outor ga o direi to de ação.
portanto, acei ta a pre mis sa de que a pre ten são liga da ao res sar ci men to do erá -
rio é sim pas sí vel de extin ção pelo trans cur so do tempo, for ço so será con cluir que
essa extin ção atin gi rá a todos os pos sí veis legi ti ma dos para dedu zi-la em juízo (ordi -
ná rios ou extraor di ná rios), incluin do aí o ministério público, titu lar que é da assim
deno mi na da ação de impro bi da de admi nis tra ti va.
mas, ainda que assim não fosse, seria pre ci so extrair do orde na men to inter pre -
ta ção que con ci lias se os tex tos do arti go 37, pará gra fo 5º da Constituição, de um lado,
e do art. 23 da lei 8.429/92, de outro. e aí, é bom fri sar, não se trata de sin ge la men -
te resol ver o pro ble ma median te a pre va lên cia do texto cons ti tu cio nal sobre o legal:
aque le não é taxa ti vo ao afir mar a impres cri ti bi li da de e, mais do que isso, reme te à
legis la ção infra-cons ti tu cio nal; esta, de sua parte, não faz qual quer dis tin ção entre as
dife ren tes san ções pre vis tas no seu art. 12 (den tre as quais se encon tra a con de na ção
ao res sar ci men to do erá rio).
Tal con ci lia ção – caso não se enten da pura e sim ples men te que a pres cri ção
atin ge a pre ten são inde pen den te men te do titu lar – há que ser feita nos seguin tes ter -
mos: o decur so do prazo acar re ta a extin ção para o ministério público, em rela ção ao
qual se extin gue a legi ti ma ção extraor di ná ria decor ren te da lei, rema nes cen do tão
somen te a pos si bi li da de de even tual deman da a ser afo ra da pela pes soa jurí di ca cujo
patri mô nio se cogi ta tenha sido lesa do, isto é, pela titu lar da rela ção mate rial e, por -
tan to, legi ti ma da ordi ná ria.
essa ordem de racio cí nio é, quan do menos, suge ri da em par ce la da dou tri na,
ao tra tar da ação popu lar. nessa linha de racio cí nio, J. m. othon sidou obser vou que
“a deca dên cia, por tan to, é uma resul tan te do não exer cí cio do direi to pelo decur so
do tempo, per mi tin do cris ta li zar situa ções cuja modi fi ca ção seria inca paz de cau sar
per tur ba ção social. por isso, a pres cri ção inter rom pe-se; a deca dên cia não se inter -
rom pe. e o direi to de defe sa do patri mô nio públi co por meio da ação popu lar não é
sus ce tí vel de inter rup ção. passados cinco anos do ato lesi vo, a ação popu lar, como
direi to que pode ser exer ci ta do por qual quer cida dão, sim ples men te extin gue-se,
cadu ca ou decai”.39 veja-se: embo ra não se falan do pro pria men te em extin ção da
39 Cf. J. m. othon sidou, habeas cor pus, man da do de segu ran ça, man da do de injun ção, habeas data, ação
popu lar, 4ª ed., rio de Janeiro, Forense, 1992, pp. 539/540.
pre ten são, fala-se segu ra men te na extin ção da legi ti ma ção extraor di ná ria de que é
inves ti do o cida dão, pela lei e pela Constituição.
assim tam bém, de forma aná lo ga, paulo barbosa de Campos Filho, sus ten tan -
do que o prazo pre vis to pela lei da ação popu lar é tipi ca men te deca den cial, che gou
à con clu são de “não per ten cer ao autor popu lar o direi to sub je ti vo nela con tro ver ti -
do, mas à pes soa cujo patri mô nio ele se pro põe a defen der, pes soa que na lide figu ra
como um dos seus sujei tos pas si vos, mas em cujo favor são pedi dos, pelo autor popu -
lar, os efei tos da atua ção do direi to obje ti vo. É por tan to, a pró pria natu re za da ação
popu lar cons ti tu cio nal que exclui, bem enten di da, a pos si bi li da de de se cogi tar, para
o seu exer cí cio, de um prazo de pres cri ção estri ta men te dita, impon do, como única
cons tru ção jurí di ca pos sí vel, a de um prazo de deca dên cia, cons tru ção que acre di ta -
mos tenha sido a ado ta da pelo regu la men to ao dis por que ‘a ação pre vis ta nesta lei
pres cre ve em cinco anos’”40 (gri fei).
Como é sabi do, a legi ti ma ção extraor di ná ria é aque la que resul ta da lei, de tal
sorte que, aí, o titu lar do direi to de ação, que bran do a regra geral, não é o titu lar do
direi to da rela ção jurí di ca subs tan cial (CpC, art. 6º). no caso dos atos de impro bi da -
de que pos sam gerar lesão ao erá rio, não há dúvi da de que a legi ti ma ção ordi ná ria é
da pes soa jurí di ca cujo patri mô nio teria sido lesa do. no plano mate rial, a legi ti ma ção
ativa é pri ma ria men te da pes soa jurí di ca cujo patri mô nio foi afe ta do. sendo assim, a
se enten der pela impres cri ti bi li da de extraí da do pará gra fo 5º do art. 37, só se pode
enten der que essa imu ni da de é prer ro ga ti va do titu lar do direi to no plano mate rial
do orde na men to.
essa con clu são é tam bém refor ça da por regra de her me nêu ti ca segun do a qual
as exce ções com por tam inter pre ta ção estri ta; o que, na ques tão jurí di ca exa mi na da,
apre sen ta dupla cono ta ção. em pri mei ro lugar, tem-se que a regra é a da pres cri ti bi -
li da de e, assim, a impres cri ti bi li da de é a exce ção. nas auto ri za das pala vras de maria
helena diniz, “a pres cri ção alcan ça todas as ações patri mo niais, reais ou pes soais,
esten den do-se aos efei tos patri mo niais de ações impres cri tí veis”41 (gri fei). Isso, por -
tan to, fala em favor da inter pre ta ção que acima se pre ten deu dar ao texto do art. 37,
pará gra fo 5º da CF.
em segun do lugar, a regra é a legi ti ma ção ordi ná ria e a exce ção é a legi ti ma -
ção extraor di ná ria. sendo assim, se a lei outor ga a legi ti ma ção extraor di ná ria, é líci -
to que ela mesma regu le um prazo razoá vel para que tal legi ti ma ção seja efe ti va men -
te exer ci da, sob pena de se extin guir. 
portanto, de todo o expos to, con clui-se, ainda que em cará ter even tual, que o
decur so do prazo pre vis to pelo art. 23 da lei 8.429/92 se opera tam bém em rela ção à
pre ten são de res sar ci men to do erá rio, impon do, quan do menos, a extin ção da legi ti -
ma ção extraor di ná ria do ministério público.
40 Cf. paulo barbosa de Campos Filho, da ação popu lar cons ti tu cio nal, saraiva, 1968, pp. 180/185.
41 Cf. maria helena diniz, Curso de direi to civil bra si lei ro, vol. I, 20ª ed., são paulo, saraiva, 2003, p. 351.
5. Continuação: pres cri ção e deca dên cia na lei 8.429/92.
Conforme resul ta do dis pos to no arti go 12 da lei de impro bi da de admi nis tra ti -
va, são de dife ren tes natu re za e efi cá cia as san ções (“penas”) ali esta tuí das. há pro vi -
men tos tipi ca men te con de na tó rios, visto que impõem ao deman da do um dever de
pres tar (pagar quan tia) e há pro vi men tos tipi ca men te cons ti tu ti vos, como é o caso da
perda da fun ção públi ca, da sus pen são dos direi tos polí ti cos, da proi bi ção de con tra -
tar com o poder público ou rece ber incen ti vos ou bene fí cios fis cais ou cre di tí cios.
a dis tin ção é de gran de rele vân cia, uma vez que, con for me já exa mi na do, a
deter mi nação da natu re za do prazo extin ti vo – se pres cri ção ou se deca dên cia –
depen de essen cial men te da natu re za e da efi cá cia do pro vi men to invo ca do.
ademais, a visua li za ção em sepa ra do de cada uma das san ções legais per mi ti rá
dizer, ainda que em cará ter even tual, se elas estão sujei tas à regra cons ti tu cio nal
ante rior men te exa mi na da.
assim, com base nas con si de ra ções teci das em tópi co ante rior, está fora de dúvi -
da que os pro vi men tos de natu re za cons ti tu ti va se sujei tam a prazo deca den cial e,
por tan to, sabi da men te não sujei to a sus pen são ou inter rup ção. Com efei to, nas hipó -
te ses de perda da fun ção públi ca, de sus pen são dos direi tos polí ti cos, de proi bi ção de
con tra tar com o poder público ou de rece ber incen ti vos ou bene fí cios fis cais ou cre -
di tí cios, é clara a efi cá cia cons ti tu ti va do pro vi men to, na medi da em que opera modi -
fi ca ção de esta do jurí di co. não se trata de um dever de pres tar ou mesmo de abs ten -
ção, uma vez que os efei tos jurí di cos indi ca dos na lei ope ram inde pen den te men te da
von ta de do sujei to pas si vo, não sendo neces sá rio ou devi do pro mo ver a exe cu ção do
coman do judi cial – enten di da aí exe cu ção em sen ti do res tri to, como com ple men to de
um pro vi men to con de na tó rio, median te atua ção da san ção secun dá ria: inva são da
esfe ra patri mo nial do deve dor para, con tra sua von ta de, satis fa zer-se o cre dor.
Conforme lem bran ça de Flávio luiz Yarshell, pela edi ção da sen ten ça cons ti -
tu ti va, “opera-se a modi fi ca ção de um esta do jurí di co, em meca nis mo aná lo go ao do
pró prio pro vi men to exe cu ti vo”. lembra o pro ces sua lis ta o cará ter de estri ta tipi ci da -
de que a dou tri na – espe cial men te a ita lia na – con fe re a pro vi men tos dessa natu re -
za, lem bran do o dis pos to no art. 2.908 do Código Civil ita lia no, que con di cio na os
pode res do juiz – de cons ti tuir, modi fi car ou extin guir rela ções jurí di cas – às hipó te -
ses pre vis tas em lei. embora encam pan do a idéia de uma ati pi ci da de das situa ções de
direi to mate rial que auto ri zem o juiz a edi tar pro vi men to cons ti tu ti vo, Yarshell bem
res sal tou que o tema diz com a “inter ven ção esta tal nas rela ções inter-sub je ti vas e,
por con se qüên cia, na rela ção dos indi ví duos com o pró prio estado, acon se lhan do
cau te la “e cons ciên cia de que a ati pi ci da de na edi ção de pro vi men tos (=atos de
poder) pode enve re dar para o arbí trio”42 (gri fei).
42 Cf. Flávio luiz Yarshell, Tutela juris di cio nal, são paulo, atlas, 1999, p. 147, texto e espe cial men te nota n. 453.
ora, como visto à sacie da de, pro vi men tos cons ti tu ti vos estão sem pre sujei tos a
pra zos deca den ciais, nunca a lap sos pres cri cio nais, ainda que a lei empre gue ter mi -
no lo gia indis tin ta. assim tam bém ocor ria na vigên cia do Código Civil de 1916 e isso
cer ta men te não impe diu a dou tri na, como visto, de qua li fi car os fenô me nos de forma
cor re ta. aliás, não fosse por isso, tam bém o cará ter penal das san ções impo ria con -
clu são dessa natu re za, não sendo admis sí vel que se man te nha inde fi ni da a esfe ra
jurí di ca e moral dos deman da dos ou acu sa dos por prazo inde fi ni do ou que vá além
daque le esta tuí do pela lei; o que, de resto, é refor ça do pelo cará ter típi co dos pro vi -
men tos cons ti tu ti vos, con for me acima real ça do.
por outro lado, é for ço so reco nhe cer que as san ções pre vis tas no cita do art. 12
da lei de impro bi da de, se não esti ves sem sujei tas ao fenô me no da deca dên cia, esta -
riam sujei tas à pres cri ção.
a esse res pei to, fora de dúvi da está que a san ção con sis ten te em paga men to
de multa civil (ou, even tual inde ni za ção por dano moral) nem mesmo em tese
pode ria ser abran gi da pela supos ta impres cri ti bi li da de rela cio na da ao art. 37,
pará gra fo 5º da CF. É que aí não se trata em sen ti do téc ni co e estri to de “res sar ci -
men to do erá rio” e, por tan to, não há como inter pre tar exten si va men te a norma
res tri ti va de direi to.
esse, de fato, é o enten di men to que se colhe na dou tri na. a pro pó si to, rita de
Cássia rocha Conte Quartieri afir mou ser “pres cri tí vel a ação para vei cu lar as
seguin tes san ções: perda da fun ção, sus pen são dos direi tos polí ti cos, proi bi ção de
con tra tar ou rece ber bene fí cios ou incen ti vos fis cais ou cre di tí cios, per di men to de
bens ou valo res e paga men to de multa”43 (gri fei). da mesma forma, umberto
machado de oliveira, embo ra res sal van do sua posi ção quan to à impres cri ti bi li da de
da ação para res sar ci men to do erá rio, res sal tou que “o prazo pres cri cio nal envol ve as
san ções pre vis tas na lei nº 8.429/92 que não digam res pei to ao res sar ci men to ao erá -
rio”44 (gri fei). de forma con ver gen te, com idên ti ca res sal va, Juarez Freitas: “... a
repa ra ção por dano espe ci fi ca men te moral pre ci sa ser plei tea da com a estri ta obser -
vân cia dos pra zos pres cri cio nais do art. 23, I e II”45 (gri fei); aluízio bezerra Filho: “...
a pres cri ção diz res pei to às penas pre cei tua das nesta lei com rela ção à perda de fun -
ção, sus pen são de direi tos polí ti cos, apli ca ção de multa e proi bi ção de cele brar negó -
cios com o poder público”46 (gri fei).
43 Cf. rita de Cássia rocha Conte Quartieri, a pres cri ção no novo códi go civil e a ação civil públi ca, ação
popu lar e ação de impro bi da de admi nis tra ti va, in mirna Cianci (coord.), prescrição no novo códi go civil,
são paulo, saraiva, 2005, p. 382.
44 Cf. umberto machado de oliveira, a pres cri ção e a ação de impro bi da de, dis po ní vel em
<<http://www.uni ver so ju ri di co.com.br/publi ca coes/dou tri nas/ default.asp? action=dou tri na&iddou tri -
na=1692>>, aces sa do em 10 de agos to de 2005.
45 Cf. Juarez Freitas, do prin cí pio da pro bi da de admi nis tra ti va e de sua máxi ma efe ti va ção, in revista de
direito administrativo, vol. 204, abril/junho de 1996, p. 67.
46 Cf. aluízio bezerra Filho, lei de Improbidade admi nis tra ti va, Juruá, Curitiba, 2005, pp. 240/241.
portanto, de todo o expos to neste tópi co, con clui-se que (i) as san ções de natu -
re za cons ti tu ti va cons tan tes da lei de impro bi da de – tanto mais por seu cará ter penal
e típi co – não são sujei tas a pres cri ção, mas a deca dên cia, não haven do como sus pen -
der ou inter rom per o prazo extin ti vo; (ii) mesmo a san ção con de na tó ria ao paga men -
to de multa diá ria ou inde ni za ção por dano moral estão sujei tas à pres cri ção, ainda
que se pudes se extrair do art. 37, pará gra fo 5º da CF, even tual impres cri ti bi li da de da
pre ten são ao res sar ci men to do erá rio.
b) da Interrupção da prescrição
1. Interrupção: ele men tos con cei tuais e cau sas
segundo a clás si ca lição de Câmara leal, “Interrupção da pres cri ção é a ces sa -
ção de seu curso em anda men to, em vir tu de de algu ma das cau sas a que a lei atri bui
esse efei to”. lembrando a divi são entre a natu ral e a civil, ano tou refe ri do autor que
as cau sas dessa segun da cos tu mam ser divi di das em “inter pe la ti vas, quan do ema na -
das da ati vi da de judi cial do titu lar do direi to que pro mo ve a inter pe la ção do sujei to
pas si vo; e recog ni ti vas, quan do ema na das da ati vi da de do pres cri ben te, pelo reco -
nhe ci men to espon tâ neo do direi to do titu lar”.47
enquanto de um lado “a sus pen são da pres cri ção inde pen de de um com por ta -
men to ativo das par tes, pois é a lei que a deter mi na, de manei ra que opera auto ma -
ti ca men te”, de outro lado “os casos de inter rup ção da pres cri ção, entre tan to, envol -
vem, em regra, uma ati tu de deli be ra da do cre dor”, con for me lem bran ça de sílvio
rodrigues.48 dessa forma, “É deintui ti va razão só ser pos sí vel a inter rup ção do prazo
pres cri cio nal, quan do ainda em curso e não quan do se com ple tou”, como bem disse
Carvalho santos.49 mais ainda, pare ce certo que, na estei ra do quan to lecio nou Fábio
ulhoa Coelho, “enquanto um mesmo prazo pode ser sus pen so por várias vezes, a
inter rup ção só ocor re uma única vez”50 (gri fei).
as cau sas inter rup ti vas da pres cri ção, como sabi do, estão pre sen te men te arro -
la das pelo art. 202 do Código Civil que, por seu turno, encon tra cor res pon dên cia no
art. 172 do diplo ma ante rior. desse rol con vém des ta car o pro tes to e a cita ção, que
serão exa mi na dos com maior pro fun di da de na seqüên cia.
47 Cf. antônio luís da Câmara leal, da pres cri ção e da deca dên cia, 3ª ed., rio de Janeiro, Forense, 1978, pp.
173/174.
48 Cf. silvio rodrigues, direito civil, vol. I, 11ª ed., são paulo, saraiva, 1981, p. 338.
49 Cf. J. m. Carvalho santos, Código civil bra si lei ro inter pre ta do, vol. III, 13ª ed., rio de Janeiro, Freitas
bastos, 1986, p. 422.
50 Cf. Fábio ulhoa, Curso de direi to civil, vol. I, são paulo, saraiva, 2003, pp. 379 e 381.
2. Interrupção pelo pro tes to e inte res se de agir: ine fi cá cia se o titu lar do
direi to já dis põe de ele men tos para dedu zir a pre ten são cuja pres cri ção
se quer evi tar
Consoante lição de galeno lacerda e de Carlos alberto alvaro de oliveira, no
pro tes to – como na noti fi ca ção e na inter pe la ção – “veri fi ca-se ati vi da de ten den te à
comu ni ca ção de conhe ci men to ou de von ta de, com a fina li da de de pro du zir efei tos
deter mi na dos, que resul tam da pró pria comu ni ca ção”.51 sem embar go de, no mais
das vezes, não ter cará ter mar ca da men te con ten cio so, é certo, no entan to, que o pro -
tes to, como medi da pro ces sual que é, se sujei ta à exi gên cia do legí ti mo inte res se
(CpC, art. 3º). Isso tanto mais avul ta quan do pelo pro tes to se pre ten dem pro du zir
rele van tes efei tos no plano subs tan cial, tal como a inter rup ção de prazo pres cri cio -
nal; fenô me no que sig ni fi ca pro lon gar a incer te za acer ca de rela ções e de situa ções
jurí di cas envol ven do deter mi na dos indi ví duos e, indi re ta men te, a pró pria ordem
 social e jurí di ca.
dessa forma, de acor do com opor tu na lição de pontes de miranda, “exige-se
que o pro tes tan te demons tre o seu inte res se no uso da forma pro ces sual para a sua
exte rio ri za ção de von ta de, bem como a não-noci vi da de efe ti va do pro tes to. É evi -
den te que se há de exi gir o inte res se legí ti mo de quem quer pro tes tar”52 (gri fei). É
que, con soan te escre veu humberto Theodoro Júnior, a con ces são de tal medi da con -
ser va ti va “subor di na-se, assim, à dupla exi gên cia de: a) demons tra ção de inte res se do
pro mo ven te no uso do remé dio pro ces sual; e b) não-noci vi da de efe ti va da medi da”.
assim, disse esse pro ces sua lis ta, “os pro tes tos, noti fi ca ções e inter pe la ções devem ser
uti li za dos sem olvi dar os prin cí pios bási cos do direi to pro ces sual, que recla mam o
inte res se como con di ção de plei tear em juízo (art. 3º) e que coí bem o abuso do direi -
to de ação (art. 129)” (gri fei).53
Isso sig ni fi ca, par ti cu lar men te em rela ção ao pro tes to como remé dio hábil a
inter rom per a pres cri ção, que tal efi cá cia não se pro duz se o titu lar do direi to pode -
ria, desde logo, dedu zir em juízo a pre ten são cuja extin ção se bus ca va afas tar, dei -
xan do, con tu do, de fazê-lo.
Com efei to, já na vetus ta lição de Clóvis beviláqua colhia-se a asser ti va de que
o pro tes to se afi gu ra como medi da apta a inter rom per a pres cri ção “quan do, por
qual quer moti vo, não puder ser pro pos ta a ação”54 (gri fei). Trata-se de lição cuja
51 Cf. galeno lacerda e Carlos alberto a. de oliveira, Comentários ao códi go de pro ces so civil, vol. III, tomo
II, rio de Janeiro, Forense, 1983, p. 489.
52 Cf. Francisco Cavalcanti pontes de miranda, Comentários ao códi go de pro ces so civil, tomo XII, rio de
Janeiro, Forense, 1976, pp. 330/331.
53 Cf. humberto Theodoro Júnior, processo cau te lar, 10ª ed., são paulo, universitária de direito, 1988, pp.
345/346.
54 Cf. Clóvis beviláqua, Código civil dos estados unidos do brasil, vol. I, editora paulo de azevedo ltda.,
são paulo, 1959, p. 362.
essên cia mais moder na men te foi repe ti da por mirna Cianci: “Tem deci di do o e.
Tribunal de Justiça do estado de são paulo que, da aná li se da vali da de do ato pro ces -
sual, incum be ao reque ren te do pro tes to a apre sen ta ção de jus ti fi ca ti va e a com pro -
va ção da impos si bi li da de de ime dia to ajui za men to da deman da cujo prazo pres cri -
cio nal visa inter rom per. por força do prin cí pio da actio nata, per fei ta men te aco lhi -
do no direi to pátrio, deto na-se o iní cio do lapso pres cri cio nal com a vio la ção do
direi to”. e mais:
“de fato, estan do o autor apto à pro po si tu ra da ação, não pode rá socor rer-
se da cau te lar como forma arti fi cial de alar ga men to do prazo pres cri cio nal. o
pro tes to inter rup ti vo have rá que ser moti va do, não sendo bas tan te e sufi cien te
por si só, se ine xis ten te causa impe di ti va da pro po si tu ra da deman da, desde
logo”55 (gri fei).
Tais pala vras são endos sa das pela lição de Francisco antonio de oliveira,
segun do quem a auto ri za ção legal para o refe ri do remé dio “não sig ni fi ca que a
parte possa uti li zar-se do pro tes to inde fi ni da men te e pro je tar ‘ad eternum’ a inter -
rup ção, pois a esse com por ta men to opõe-se a cons ciên cia jurí di ca, onde tudo, até os
atos nulos, pres cre vem. a inter rup ção, sem a con se qüen te pro po si tu ra da ação, sem
moti vo jus ti fi ca dor, equi va le ao desin te res se de propô-la. não terá legí ti mo inte res -
se aque le que tenha a pos si bi li da de de pro po si tu ra ime dia ta da ação”56 (gri fei).
portanto, é líci to e segu ro dizer que o pro tes to somen te terá efi cá cia inter rup -
ti va da pres cri ção se o titu lar da pre ten são (cuja extin ção se busca evi tar) não puder,
por fato rele van te, dedu zi-la em juízo, afo ran do a cor res pon den te deman da. Tal é o
que decor re de um impe ra ti vo jurí di co e ético, pois não se pode per mi tir que uma
inde fi ni ção que afete pes soas e a pró pria ordem jurí di ca fique a cargo do supos to titu -
lar de deter mi na da posi ção jurí di ca de van ta gem. para usar as pala vras sem pre opor -
tu nas de Câmara leal, “Como a har mo nia social exige o equi lí brio está vel das rela -
ções jurí di cas, o poder públi co tem inte res se em que o titu lar do direi to não se con -
ser ve iner te dian te da vio la ção, que per tur ba a esta bi li da de do direi to, e, por isso,
pune a sua inér cia, decre tan do a extin ção da ação e, con se qüen te men te, o pere ci -
men to do direi to vio la do, se ela per du rar. e essa extin ção da ação, deter mi na da pela
lei, é que se dá a deno mi na ção de pres cri ção”57 (gri fei).
55 Cf. mirna Cianci, do inte res se na ação de pro tes to inter rup ti vo de pres cri ção, in mirna Cianci (coord.),
prescrição no novo códi go civil, são paulo, saraiva, 2005, p. 317.
56 Cf. Francisco antonio de oliveira, medidas cau te la res, pro ce di men tos espe ciais, man da do de segu ran ça,
ação res ci só ria e ação anu la tó ria no pro ces so tra ba lhis ta, 3ª ed., são paulo, rT, 1994, pp. 158/159.
57 Cf. antônio luís da Câmara leal, da pres cri ção e da deca dên cia, 3ª ed., rio de Janeiro, Forense, 1978,
pp. 25/26.
3. Interrupção pelo pro tes to (ou outra medi da cau te lar pre pa ra tó ria) e
inér cia do titu lar no afo ra men to da deman da que vei cu la a pre ten são
(cuja extin ção se quis evi tar): ine fi cá cia do pro tes to ou da cita ção.
aspecto dire ta men te liga do ao exa mi na do no tópi co pre ce den te resi de na ques-
tão con sis ten te em saber da efi cá cia inter rup ti va do pro tes to ou de outra medi da cau -
te lar pre pa ra tó ria na hipó te se em que o titu lar da pre ten são se quede iner te e não
ajui ze, no prazo indi ca do pela lei pro ces sual, a cor res pon den te deman da (a “ação
prin ci pal”).
a pro pó si to, pontes de miranda escre veu que “sendo pre pa ra tó rias (neces sá -
rias ou úteis) e como tais pro pos tas, as medi das cau te la res têm de ficar depen den tes
da pro po si tu ra da ação a que ser vem. se gozas sem de per pe tui da de, dis pen sa riam o
futu ro plei to, ou obri ga riam a outra parte a plei tear como autor. daí a exi gên cia dos
30 dias do art. 806”58. assim, pros se guiu o juris ta, “À expi ra ção do prazo, a medi da
cessa de pleno direi to. Todos os atos pos te rio res são nulos, deven do tra tar-se a espé -
cie como de nuli da de comi na da, ina pli cá vel, por tan to, o art. 244. a ação a ser pro -
pos ta é a que cor res pon de à pres ta ção segu ra da pela medi da; pode ser de con de na -
ção, cons ti tu ti va, man da men tal, exe cu ti va e até decla ra ti va; não é neces sa ria men te
con de na tó ria ou exe cu ti va”. daí por que “a perda da efi cá cia é ipso iure. uma das
con se qüên cias disso é não se pre ci sar de des pa cho decla ra ti vo da não efi cá cia, menos
ainda do des pa cho cons ti tu ti vo nega ti vo (nada há que se tenha de des cons ti tuir). não
se trata de revo ga ção ou de modi fi ca ção, mas de perda da efi cá cia, refe ri da no art.
808, I”59. e, com base em tais pre mis sas, con clui pontes de miranda:
“a cita ção no arbi tra men to pre pa ra tó rio (Tribunal da relação de minas gerais,
14 de janei ro de 1931, r.F., 47, 501; a.J., 17, 313) e nas outras medi das pre pa -
ra tó rias bem como no depó si to pre pa ra tó rio inter rom pe a pres cri ção, se sobre -
vém, a tempo, a pro po si tu ra da ação. Quando o art. 806 (art. 808, I) do Código
de processo Civil inci de, a cita ção tem, por tan to, efi cá cia depen den te de pro -
po si tu ra da ação de que a outra foi pre pa ra tó ria.
a efi cá cia da inter rup ção esvai-se se a ação não é pro pos ta nos trin ta dias, por -
que é efi cá cia da medi da mesma e essa a perde toda”60 (gri fei).
e mais ainda:
58 Cf. Francisco Cavalcanti pontes de miranda, Comentários ao códi go de pro ces so civil, tomo XII, rio de
Janeiro, Forense, 1976, p. 78.
59 Cf. Francisco Cavalcanti pontes de miranda, Comentários ao códi go de pro ces so civil, tomo XII, rio de
Janeiro, Forense, 1976, p. 81.
60 Cf. Francisco Cavalcanti pontes de miranda, Comentários ao códi go de pro ces so civil, tomo XII, rio de
Janeiro, Forense, 1976, pp. 255/257.
“se o cre dor obtém arres to de bens do deve dor, ou outra medi da cons tri ti va
cau te lar, pela obri ga ção ven ci da, inter rom pe-se o prazo de pres cri ção, com base
no art. 172, I, por que há a cita ção pes soal (Código de processo Civil, art. 685);
mas tudo se passa como se não na tives se havi do, se a ação não for pro pos ta no
prazo de trin ta dias, con ta dos da efe ti va ção da medi da (art. 677)”61 (gri fei).
lição dessa ordem tam bém se colhe no magis té rio de José Frederico marques
que, ao tra tar do tema da inter rup ção da pres cri ção no pro ces so cau te lar, regis trou:
“dir-se-á que o cre dor pode dei xar de pro por a ação prin ci pal, mal gra do o que dis -
põe o art. 806. mas, neste caso, a pres cri ção não se inter rom pe, por quan to, em face
do art. 808, n. I, do Código de processo Civil, encer ra do fica o pro ces so cau te lar,
ocor ren do, pois, a peremp ção; e, de acor do com o art. 175 do Código Civil [então
vigen te] não se inter rom pe quan do peremp ta a ins tân cia”62 (gri fei).
destacando o cará ter pro vi só rio das medi das cau te la res, humberto Theodoro
Júnior obser vou que tais pro vi dên cias têm dura ção tem po ral limi ta da àque le perío -
do de tempo que deve rá trans cor rer entre a sua decre ta ção e a super ve niên cia do
pro vi men to prin ci pal ou defi ni ti vo. por sua natu re za, estão des ti na das a ser absor vi -
das ou subs ti tuí das pela solu ção defi ni ti va do méri to”.63 dessa forma, refe rin do-se à
efi cá cia inter rup ti va da cita ção, disse Theodoro Júnior que “não ape nas a cita ção ini -
cial da causa prin ci pal tem esse efei to. pode ser ele alcan ça do, tam bém, em cita ções
de medi das cau te la res pre pa ra tó rias, que visem a inte grar a con di ção neces sá ria a que
o autor, depois, ingres se em juízo”64 (gri fei).
de forma seme lhan te, ovídio a. baptista da silva “Quando o autor da medi da
cau te lar a tenha reque ri do como pre pa ra tó ria de algu ma ação satis fa ti va, cabe-lhe o
ônus de pro por a ação prin ci pal no prazo de 30 (trin ta) dias, a con tar da data de efe -
ti va ção da medi da cau te lar. Tal prin cí pio é uma decor rên cia neces sá ria da depen dên -
cia que se esta be le ce entre a cau te lar for mu la da como medi da pre pa ra tó ria e a
deman da (prin ci pal) pre pa ra da”.65 Como expli ca o pro ces sua lis ta gaú cho, “o prazo
de 30 dias pre vis to no art. 806 para que o autor que haja obti do a medi da cau te lar
pre pa ra tó ria, pro mo va a ação prin ci pal, decor re da neces si da de de evi tar-se um cons -
tran gi men to exces si vo ao deman da do que por ven tu ra haja sofri do algu ma medi da
cau te lar cons tri ti va que impor te res tri ção à sua liber da de de dis po si ção. além disso,
sendo por natu re za pro vi só ria a medi da, se a lei não impu ses se ao autor o dever de
61 Cf. Francisco Cavalcanti pontes de miranda, Tratado de direi to pri va do, tomo vI, 3ª ed., rio de Janeiro,
borsoi, 1970, p. 204.
62 Cf. José Frederico marques, manual de direi to pro ces sual civil, vol. Iv, são paulo, saraiva, 1982, p. 369.
63 Cf. humberto Theodoro Júnior, processo cau te lar, 10ª ed., são paulo, universitária de direito, 1988, pp.
66/67.
64 Cf. humberto Theodoro Júnior, Curso de direi to pro ces sual civil, vol. I, 42ª ed., rio de Janeiro, Forense,
2004, p. 246.
65 Cf. ovídio a. baptista da silva, do pro ces so cau te lar, rio de Janeiro, Forense, 1996, p. 185.
pro por a ação prin ci pal den tro de um prazo breve, sob a comi na ção de perda da efi -
cá cia da medi da cau te lar con ce di da em pro ce di men to pre pa ra tó rio, esta pode ria
trans for mar-se em odio so ins tru men to de vin di ta, per pe tuan do-se no tempo e cau -
san do, natu ral men te, danos exces si vos ao deman da do”66 (gri fei).
Tais lições são con fir ma das a par tir da cons ta ta ção de que “ces sa da a efi cá cia da
medi da pelo decur so do prazo, desa pa re ce a pre ven ção [outro dos efei tos da cita ção]
do juízo para a ação prin ci pal ainda não pro pos ta”, con soan te auto ri za das pala vras de
galeno lacerda67. Idêntica con fir ma ção vem das pala vras de dinamarco que, indo
mais longe, chega mesmo a reco nhe cer, certo que par ti cu lar men te em rela ção à
deca dên cia, que “da regra de não-inter rup ção dos pra zos deca den ciais segue que a
pro po si tu ra da deman da cau te lar pre pa ra tó ria, ou ante ce den te, não inter fe re em sua
fluên cia. a pen dên cia do pro ces so cau te lar deixa intac to o prazo deca den cial, o qual
só se dete rá quan do for pro pos ta a deman da prin ci pal”68 (gri fei).
a solu ção assim alvi tra da é inclu si ve har mô ni ca e coe ren te com aque las que o
orde na men to bra si lei ro já conhe ceu. nesse par ti cu lar, a ine fi cá cia inter rup ti va da
cita ção em medi da cau te lar é em gran de medi da seme lhan te à perda de tal efi cá cia
pela cir cun du ção. apelando nesse par ti cu lar, mais uma vez, para a clás si ca lição de
Câmara leal, teve-se pre sen te em nosso orde na men to que, “embora váli da, perde a
cita ção sua efi cá cia se vem a decair por cir cun du ção. Torna-se cir cun du ta a cita ção,
quan do depen de de acu sa ção em audiên cia, por deter mi na ção de lei pro ces sual, e o
autor