Ação Direta de Inconstitucionalidade em Pernambuco

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Ementa e Acórdão
13/08/2014 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701 PERNAMBUCO
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO
REQTE.(S) :UNIDAS - UNIAO NACIONAL DAS INSTITUICOES 
DE AUTOGESTAO EM SAUDE. 
ADV.(A/S) : JOSÉ LUIZ TORO DA SILVA 
ADV.(A/S) :VÂNIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA 
INTDO.(A/S) :GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO 
INTDO.(A/S) :ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE 
PERNAMBUCO 
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA 
ETÁRIA DOS USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES 
PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE.
1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os associados 
da requerente estão unidos pela comunhão de interesses em relação a um 
objeto específico (prestação do serviço de assistência suplementar à saúde 
na modalidade autogestão). Esse elemento caracteriza a unidade de 
propósito na representação associativa, afastando a excessiva 
generalidade que, segundo esta Corte, impediria o conhecimento da ação.
 
2. Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em 
matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os 
Estados-membros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma 
vez que essa atribuição está inserida na competência da União Federal 
para legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I).
3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal atribuem à 
União competência para legislar sobre seguros e fiscalizar as operações 
relacionadas a essa matéria. Tais previsões alcançam os planos de saúde, 
tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de 
seguro, notadamente por conta do componente atuarial.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6530068.
Supremo Tribunal FederalSupremo Tribunal Federal
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 12
Ementa e Acórdão
ADI 4701 / PE 
4. Procedência do pedido.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal, sob a Presidência do Ministro Ricardo 
Lewandowski (Vice-Presidente no exercício da Presidência), na 
conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por 
unanimidade de votos, em julgar procedente a ação direta, nos termos do 
voto do relator. Ausente, neste julgamento, o Ministro Dias Toffoli. 
Brasília, 13 de agosto de 2014.
 MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - RELATOR
2 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4701 / PE 
4. Procedência do pedido.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal, sob a Presidência do Ministro Ricardo 
Lewandowski (Vice-Presidente no exercício da Presidência), na 
conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por 
unanimidade de votos, em julgar procedente a ação direta, nos termos do 
voto do relator. Ausente, neste julgamento, o Ministro Dias Toffoli. 
Brasília, 13 de agosto de 2014.
 MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - RELATOR
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Relatório
13/08/2014 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701 PERNAMBUCO
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO
REQTE.(S) :UNIDAS - UNIAO NACIONAL DAS INSTITUICOES 
DE AUTOGESTAO EM SAUDE. 
ADV.(A/S) : JOSÉ LUIZ TORO DA SILVA 
ADV.(A/S) :VÂNIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA 
INTDO.(A/S) :GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO 
INTDO.(A/S) :ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE 
PERNAMBUCO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR): 
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade cujo objeto 
é a Lei nº 14.464, de 07.11.2011, do Estado de Pernambuco. Confira-se a 
íntegra do diploma impugnado:
“LEI Nº 14.464, DE 7 DE NOVEMBRO DE 2011.
 
Determina prazos máximos para a 
autorização de exames, que necessitem de 
análise prévia, a serem cumpridos pelas 
empresas de planos de saúde, de acordo com a 
faixa etária do usuário.
 
O GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO:
Faço saber que a Assembleia Legislativa decretou e eu 
sanciono a seguinte Lei:
 
Art. 1º Ficam as empresas de planos de saúde obrigadas a 
autorizar todos os exames que necessitem de análise prévia, a 
partir do momento em que forem demandadas e de acordo com 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701 PERNAMBUCO
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO
REQTE.(S) :UNIDAS - UNIAO NACIONAL DAS INSTITUICOES 
DE AUTOGESTAO EM SAUDE. 
ADV.(A/S) : JOSÉ LUIZ TORO DA SILVA 
ADV.(A/S) :VÂNIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA 
INTDO.(A/S) :GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO 
INTDO.(A/S) :ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE 
PERNAMBUCO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR): 
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade cujo objeto 
é a Lei nº 14.464, de 07.11.2011, do Estado de Pernambuco. Confira-se a 
íntegra do diploma impugnado:
“LEI Nº 14.464, DE 7 DE NOVEMBRO DE 2011.
 
Determina prazos máximos para a 
autorização de exames, que necessitem de 
análise prévia, a serem cumpridos pelas 
empresas de planos de saúde, de acordo com a 
faixa etária do usuário.
 
O GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO:
Faço saber que a Assembleia Legislativa decretou e eu 
sanciono a seguinte Lei:
 
Art. 1º Ficam as empresas de planos de saúde obrigadas a 
autorizar todos os exames que necessitem de análise prévia, a 
partir do momento em que forem demandadas e de acordo com 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 12
Relatório
ADI 4701 / PE 
a faixa etária do usuário, nos seguintes prazos:
I - Quando o paciente for pessoa idosa, o prazo 
determinado é de 24 (vinte e quatro) horas;
II - Quando o paciente for criança ou adolescente, o prazo 
máximo é de 48 (quarenta e oito) horas;
III - Quando o paciente for adulto, o prazo estipulado é de 
72 (setenta e duas) horas.
Art. 2º Para efeito desta Lei fica definida a faixa etária nos 
seguintes termos:
I - Idosa é toda pessoa acima de 60 (sessenta) anos;
II - Criança é a pessoa até 12 (doze) anos de idade 
incompletos e; adolescente, é quem se encontra na faixa etária 
entre os 12 (doze) e 18 (dezoito) anos; e,
III - Adulto é toda pessoa acima dos 18 (dezoito) anos.
Art. 3º Os estabelecimentos que descumprirem esta Lei 
estarão sujeitos às seguintes penalidades:
I - advertência, quando da primeira autuação da infração;
II - multa, quando da segunda autuação.
§ 1º A multa previstano inciso II deste artigo será fixada 
no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia ultrapassado do 
prazo de 24 (vinte e quatro) horas fixado nesta Lei.
§ 2º A multa prevista no inciso II deste artigo será 
atualizada anualmente pela variação do Índice de Preços ao 
Consumidor Amplo - IPCA, apurado pelo Instituto Brasileiro 
de Geografia e Estatística - IBGE, acumulada no exercício 
anterior, sendo que, em caso de extinção deste índice, será 
adotado outro índice criado por Legislação Federal e que reflita 
a perda do poder aquisitivo da moeda.
Art. 4º Caberá ao Poder Executivo regulamentar a 
presente Lei em todos os aspectos necessários para sua efetiva 
aplicação.
 Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”
2. Em síntese, a requerente alega: (i) usurpação da 
competência privativa da União para legislar sobre direito civil e comercial 
(CF/88, art. 22, I) e sobre política de seguros (CF/88, art. 22, VII); (ii) afronta 
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4701 / PE 
a faixa etária do usuário, nos seguintes prazos:
I - Quando o paciente for pessoa idosa, o prazo 
determinado é de 24 (vinte e quatro) horas;
II - Quando o paciente for criança ou adolescente, o prazo 
máximo é de 48 (quarenta e oito) horas;
III - Quando o paciente for adulto, o prazo estipulado é de 
72 (setenta e duas) horas.
Art. 2º Para efeito desta Lei fica definida a faixa etária nos 
seguintes termos:
I - Idosa é toda pessoa acima de 60 (sessenta) anos;
II - Criança é a pessoa até 12 (doze) anos de idade 
incompletos e; adolescente, é quem se encontra na faixa etária 
entre os 12 (doze) e 18 (dezoito) anos; e,
III - Adulto é toda pessoa acima dos 18 (dezoito) anos.
Art. 3º Os estabelecimentos que descumprirem esta Lei 
estarão sujeitos às seguintes penalidades:
I - advertência, quando da primeira autuação da infração;
II - multa, quando da segunda autuação.
§ 1º A multa prevista no inciso II deste artigo será fixada 
no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia ultrapassado do 
prazo de 24 (vinte e quatro) horas fixado nesta Lei.
§ 2º A multa prevista no inciso II deste artigo será 
atualizada anualmente pela variação do Índice de Preços ao 
Consumidor Amplo - IPCA, apurado pelo Instituto Brasileiro 
de Geografia e Estatística - IBGE, acumulada no exercício 
anterior, sendo que, em caso de extinção deste índice, será 
adotado outro índice criado por Legislação Federal e que reflita 
a perda do poder aquisitivo da moeda.
Art. 4º Caberá ao Poder Executivo regulamentar a 
presente Lei em todos os aspectos necessários para sua efetiva 
aplicação.
 Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”
2. Em síntese, a requerente alega: (i) usurpação da 
competência privativa da União para legislar sobre direito civil e comercial 
(CF/88, art. 22, I) e sobre política de seguros (CF/88, art. 22, VII); (ii) afronta 
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Relatório
ADI 4701 / PE 
ao princípio da livre iniciativa (CF/88, art. 170); e (iii) ofensa à proteção 
constitucional ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito (CF/88, art. 
5º, XXXVI).
3. Diante da relevância da matéria, o Ministro Joaquim 
Barbosa submeteu o feito ao rito do art. 12 da Lei nº 9.868/1999.
4. Em suas informações, o Governador do Estado alega que: 
(i) a matéria estaria inserida na competência suplementar estadual em 
matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V), relacionando-se, ainda, 
com a competência comum para cuidar da saúde pública (CF/88, art. 23, II); 
(ii) os contratos de planos de saúde são de trato sucessivo, o que afastaria 
a alegação de ofensa ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido; e (iii) 
inexistiria a afronta ao art. 170 da Carta, uma vez que a tutela do 
consumidor seria direito fundamental.
5. A Assembleia Legislativa também afirma que a lei cuidaria 
da proteção do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII), bem como que, no 
choque entre esse direito e a livre iniciativa, aquele deveria prevalecer.
6. O Advogado-Geral da União sustenta que a ação não 
poderia ser conhecida por ilegitimidade ativa da requerente, já que, em 
sua avaliação, a UNIDAS teria composição heterogênea. No mérito, opina 
pela procedência do pedido.
7. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo 
conhecimento da ação, com a procedência do pedido.
8. É o relatório. Distribuam-se cópias aos Senhores Ministros 
(Lei nº 9.868/1999, art. 9º).
3 
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ADI 4701 / PE 
ao princípio da livre iniciativa (CF/88, art. 170); e (iii) ofensa à proteção 
constitucional ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito (CF/88, art. 
5º, XXXVI).
3. Diante da relevância da matéria, o Ministro Joaquim 
Barbosa submeteu o feito ao rito do art. 12 da Lei nº 9.868/1999.
4. Em suas informações, o Governador do Estado alega que: 
(i) a matéria estaria inserida na competência suplementar estadual em 
matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V), relacionando-se, ainda, 
com a competência comum para cuidar da saúde pública (CF/88, art. 23, II); 
(ii) os contratos de planos de saúde são de trato sucessivo, o que afastaria 
a alegação de ofensa ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido; e (iii) 
inexistiria a afronta ao art. 170 da Carta, uma vez que a tutela do 
consumidor seria direito fundamental.
5. A Assembleia Legislativa também afirma que a lei cuidaria 
da proteção do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII), bem como que, no 
choque entre esse direito e a livre iniciativa, aquele deveria prevalecer.
6. O Advogado-Geral da União sustenta que a ação não 
poderia ser conhecida por ilegitimidade ativa da requerente, já que, em 
sua avaliação, a UNIDAS teria composição heterogênea. No mérito, opina 
pela procedência do pedido.
7. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo 
conhecimento da ação, com a procedência do pedido.
8. É o relatório. Distribuam-se cópias aos Senhores Ministros 
(Lei nº 9.868/1999, art. 9º).
3 
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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
13/08/2014 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701 PERNAMBUCO
V O T O
Ementa: AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA 
PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS 
USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS 
OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE.
1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os 
associados da requerente estão unidos pela comunhão de 
interesses em relação a um objeto específico (prestação do 
serviço de assistência suplementar à saúdena modalidade 
autogestão). Esse elemento caracteriza a unidade de propósito 
na representação associativa, afastando a excessiva 
generalidade que, segundo esta Corte, impediria o 
conhecimento da ação. 
2. Por mais ampla que seja, a competência legislativa 
concorrente em matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 
24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem 
normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa 
atribuição está inserida na competência da União Federal para 
legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I).
3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal 
atribuem à União competência para legislar sobre seguros e 
fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais 
previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua 
íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, 
notadamente por conta do componente atuarial.
4. Procedência do pedido.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR): 
I. LEGITIMIDADE ATIVA
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
13/08/2014 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701 PERNAMBUCO
V O T O
Ementa: AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA 
PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS 
USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS 
OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE.
1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os 
associados da requerente estão unidos pela comunhão de 
interesses em relação a um objeto específico (prestação do 
serviço de assistência suplementar à saúde na modalidade 
autogestão). Esse elemento caracteriza a unidade de propósito 
na representação associativa, afastando a excessiva 
generalidade que, segundo esta Corte, impediria o 
conhecimento da ação. 
2. Por mais ampla que seja, a competência legislativa 
concorrente em matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 
24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem 
normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa 
atribuição está inserida na competência da União Federal para 
legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I).
3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal 
atribuem à União competência para legislar sobre seguros e 
fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais 
previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua 
íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, 
notadamente por conta do componente atuarial.
4. Procedência do pedido.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR): 
I. LEGITIMIDADE ATIVA
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4701 / PE 
1. Acolho, neste ponto, a manifestação da Procuradoria-Geral 
da República:
“Embora a UNIDAS tenha entre suas filiadas pessoas 
vinculadas a categorias distintas, deve-se reconhecer a 
existência de homogeneidade no interesse que vincula tais 
instituições àquela entidade, qual seja, a manutenção de planos 
de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão 
(art. 4º do estatuto da UNIDAS).”
2. Os associados da requerente se uniram em razão da 
comunhão de interesses em relação a um objeto específico (prestação do 
serviço de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão). 
Esse elemento caracteriza a unidade de propósito na representação 
associativa, afastando a excessiva generalidade que, segundo esta Corte, 
impediria o conhecimento da ação. Ademais, o objeto social da 
requerente está diretamente relacionado ao objeto da presente ação, o que 
demonstra a existência de pertinência temática. Por essas razões, rejeito a 
preliminar de ilegitimidade ativa.
II. MÉRITO
3. A jurisprudência da Corte vem demonstrando uma clara 
uniformidade na matéria em exame. Em uma postura louvável de 
confiança, tem-se reconhecido que a competência concorrente para 
legislar sobre produção e consumo e responsabilidade por dano ao consumidor 
(CF/88, art. 24, V e VIII)1 confere aos Estados e ao Distrito Federal um 
importante espaço de atuação na defesa da parte vulnerável das relações 
de consumo. Nessa linha, confiram-se os precedentes abaixo:
1 CF/88, art. 24: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: […] V - produção e consumo; […] VIII - responsabilidade por dano 
ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, 
turístico e paisagístico”.
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4701 / PE 
1. Acolho, neste ponto, a manifestação da Procuradoria-Geral 
da República:
“Embora a UNIDAS tenha entre suas filiadas pessoas 
vinculadas a categorias distintas, deve-se reconhecer a 
existência de homogeneidade no interesse que vincula tais 
instituições àquela entidade, qual seja, a manutenção de planos 
de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão 
(art. 4º do estatuto da UNIDAS).”
2. Os associados da requerente se uniram em razão da 
comunhão de interesses em relação a um objeto específico (prestação do 
serviço de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão). 
Esse elemento caracteriza a unidade de propósito na representação 
associativa, afastando a excessiva generalidade que, segundo esta Corte, 
impediria o conhecimento da ação. Ademais, o objeto social da 
requerente está diretamente relacionado ao objeto da presente ação, o que 
demonstra a existência de pertinência temática. Por essas razões, rejeito a 
preliminar de ilegitimidade ativa.
II. MÉRITO
3. A jurisprudência da Corte vem demonstrando uma clara 
uniformidade na matéria em exame. Em uma postura louvável de 
confiança, tem-se reconhecido que a competência concorrente para 
legislar sobre produção e consumo e responsabilidade por dano ao consumidor 
(CF/88, art. 24, V e VIII)1 confere aos Estados e ao Distrito Federal um 
importante espaço de atuação na defesa da parte vulnerável das relações 
de consumo. Nessa linha, confiram-se os precedentes abaixo:
1 CF/88, art. 24: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: […] V - produção e consumo; […] VIII - responsabilidade por dano 
ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, 
turístico e paisagístico”.
2 
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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4701 / PE 
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 3.874, de 24 
de junho de 2002, do Estado do Rio de Janeiro, a qual disciplina 
a comercialização de produtos por meio de vasilhames,recipientes ou embalagens reutilizáveis. Inconstitucionalidade 
formal. Inexistência. Competência concorrente dos estados-
membros e do Distrito Federal para legislar sobre normas de 
defesa do consumidor. Improcedência do pedido. 
1. A Corte teve oportunidade, na ADI nº 2.359/ES, de 
apreciar a constitucionalidade da Lei nº 5.652/98 do Estado do 
Espírito Santo, cuja redação é absolutamente idêntica à da lei 
ora questionada. Naquela ocasião, o Plenário julgou 
improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, por 
entender que o ato normativo se insere no âmbito de proteção 
do consumidor, de competência legislativa concorrente da 
União e dos estados (art. 24, V e VIII, CF/88).
2. As normas em questão não disciplinam matéria atinente 
ao direito de marcas e patentes ou à propriedade intelectual – 
matéria disciplinada pela Lei federal nº 9.279 –, limitando-se a 
normatizar acerca da proteção dos consumidores no tocante ao 
uso de recipientes, vasilhames ou embalagens reutilizáveis, sem 
adentrar na normatização acerca da questão da propriedade de 
marcas e patentes.
3. Ao tempo em que dispõe sobre a competência 
legislativa concorrente da União e dos estados-membros, prevê 
o art. 24 da Carta de 1988, em seus parágrafos, duas situações 
em que compete ao estado-membro legislar: (a) quando a União 
não o faz e, assim, o ente federado, ao regulamentar uma das 
matérias do art. 24, não encontra limites na norma federal geral 
– que é o caso ora em análise; e (b) quando a União edita norma 
geral sobre o tema, a ser observada em todo território nacional, 
cabendo ao estado a respectiva suplementação, a fim de 
adequar as prescrições às suas particularidades locais.
4. Não havendo norma geral da União regulando a 
matéria, os estados-membros estão autorizados a legislar 
supletivamente no caso, como o fizeram os Estados do Espírito 
3 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4701 / PE 
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 3.874, de 24 
de junho de 2002, do Estado do Rio de Janeiro, a qual disciplina 
a comercialização de produtos por meio de vasilhames, 
recipientes ou embalagens reutilizáveis. Inconstitucionalidade 
formal. Inexistência. Competência concorrente dos estados-
membros e do Distrito Federal para legislar sobre normas de 
defesa do consumidor. Improcedência do pedido. 
1. A Corte teve oportunidade, na ADI nº 2.359/ES, de 
apreciar a constitucionalidade da Lei nº 5.652/98 do Estado do 
Espírito Santo, cuja redação é absolutamente idêntica à da lei 
ora questionada. Naquela ocasião, o Plenário julgou 
improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, por 
entender que o ato normativo se insere no âmbito de proteção 
do consumidor, de competência legislativa concorrente da 
União e dos estados (art. 24, V e VIII, CF/88).
2. As normas em questão não disciplinam matéria atinente 
ao direito de marcas e patentes ou à propriedade intelectual – 
matéria disciplinada pela Lei federal nº 9.279 –, limitando-se a 
normatizar acerca da proteção dos consumidores no tocante ao 
uso de recipientes, vasilhames ou embalagens reutilizáveis, sem 
adentrar na normatização acerca da questão da propriedade de 
marcas e patentes.
3. Ao tempo em que dispõe sobre a competência 
legislativa concorrente da União e dos estados-membros, prevê 
o art. 24 da Carta de 1988, em seus parágrafos, duas situações 
em que compete ao estado-membro legislar: (a) quando a União 
não o faz e, assim, o ente federado, ao regulamentar uma das 
matérias do art. 24, não encontra limites na norma federal geral 
– que é o caso ora em análise; e (b) quando a União edita norma 
geral sobre o tema, a ser observada em todo território nacional, 
cabendo ao estado a respectiva suplementação, a fim de 
adequar as prescrições às suas particularidades locais.
4. Não havendo norma geral da União regulando a 
matéria, os estados-membros estão autorizados a legislar 
supletivamente no caso, como o fizeram os Estados do Espírito 
3 
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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4701 / PE 
Santo e do Rio de Janeiro, até que sobrevenha disposição geral 
por parte da União. 
5. Ação direta julgada improcedente.” (ADI 2.818/RJ, Rel. 
Min. Dias Toffoli)
“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei nº 
12.420/99, do Estado do Paraná. Consumo. Comercialização de 
combustíveis no Estado. Consumidor. Direito de obter 
informações sobre a natureza, procedência e qualidade dos 
produtos. Proibição de revenda em postos com marca e 
identificação visual de outra distribuidora. Prevenção de 
publicidade enganosa. Sanções administrativas. 
Admissibilidade. Inexistência de ofensa aos arts. 22, incs. I, IV e 
XII, 170, incs. IV, 177, §§ 1º e 2º, e 238, todos da CF. Ação julgada 
improcedente. Aplicação dos arts. 24, incs. V e VIII, cc. § 2º, e 
170, inc. V, da CF. É constitucional a Lei nº 12.420, de 13 de 
janeiro de 1999, do Estado do Paraná, que assegura ao 
consumidor o direito de obter informações sobre a natureza, 
procedência e qualidade de produtos combustíveis 
comercializados nos postos revendedores do Estado.” (ADI 
1.980/PR, Rel. Min. Cezar Peluso)
4. Vale observar, porém, que essa orientação alcança a 
proteção extracontratual do consumidor, não autorizando os Estados a 
interferirem nos contratos em si. Nesse particular, a competência é 
privativa da União (CF/88, art. 22, I), conforme o entendimento deste 
Tribunal:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
N. 10.989/93 DO ESTADO DE PERNAMBUCO. EDUCAÇÃO: 
SERVIÇO PÚBLICO NÃO PRIVATIVO. MENSALIDADES 
ESCOLARES. FIXAÇÃO DA DATA DE VENCIMENTO. 
MATÉRIA DE DIREITO CONTRATUAL. VÍCIO DE 
INICIATIVA. 
1. Os serviços de educação, seja os prestados pelo Estado, 
seja os prestados por particulares, configuram serviço público 
4 
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ADI 4701 / PE 
Santo e do Rio de Janeiro, até que sobrevenha disposição geral 
por parte da União. 
5. Ação direta julgada improcedente.” (ADI 2.818/RJ, Rel. 
Min. Dias Toffoli)
“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei nº 
12.420/99, do Estado do Paraná. Consumo. Comercialização de 
combustíveis no Estado. Consumidor. Direito de obter 
informações sobre a natureza, procedência e qualidade dos 
produtos. Proibição de revenda em postos com marca e 
identificação visual de outra distribuidora. Prevenção de 
publicidade enganosa. Sanções administrativas. 
Admissibilidade. Inexistência de ofensa aos arts. 22, incs. I, IV e 
XII, 170, incs. IV, 177, §§ 1º e 2º, e 238, todos da CF. Ação julgada 
improcedente. Aplicação dos arts. 24, incs. V e VIII, cc. § 2º, e 
170, inc. V, da CF. É constitucional a Lei nº 12.420, de 13 de 
janeiro de 1999, do Estado do Paraná, que assegura ao 
consumidor o direito de obter informações sobre a natureza, 
procedência e qualidadede produtos combustíveis 
comercializados nos postos revendedores do Estado.” (ADI 
1.980/PR, Rel. Min. Cezar Peluso)
4. Vale observar, porém, que essa orientação alcança a 
proteção extracontratual do consumidor, não autorizando os Estados a 
interferirem nos contratos em si. Nesse particular, a competência é 
privativa da União (CF/88, art. 22, I), conforme o entendimento deste 
Tribunal:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
N. 10.989/93 DO ESTADO DE PERNAMBUCO. EDUCAÇÃO: 
SERVIÇO PÚBLICO NÃO PRIVATIVO. MENSALIDADES 
ESCOLARES. FIXAÇÃO DA DATA DE VENCIMENTO. 
MATÉRIA DE DIREITO CONTRATUAL. VÍCIO DE 
INICIATIVA. 
1. Os serviços de educação, seja os prestados pelo Estado, 
seja os prestados por particulares, configuram serviço público 
4 
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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4701 / PE 
não privativo, podendo ser desenvolvidos pelo setor privado 
independentemente de concessão, permissão ou autorização. 
2. Nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituição do 
Brasil, compete à União legislar sobre direito civil.
3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado 
procedente.” (ADI 1.007/PE, Rel. Min. Eros Grau)
“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei estadual que 
regula obrigações relativas a serviços de assistência médico-
hospitalar regidos por contratos de natureza privada, 
universalizando a cobertura de doenças (Lei no 11.446/1997, do 
Estado de Pernambuco). 3. Vício formal. 4. Competência 
privativa da União para legislar sobre direito civil, comercial e 
sobre política de seguros (CF, art. 22, I e VII). 5. Precedente: ADI 
no 1.595-MC/SP, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 19.12.2002, 
Pleno, maioria. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada 
procedente.” (ADI 1.646/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes)
5. A meu ver, porém, a questão contratual talvez nem seja a 
mais relevante. Como indicam os precedentes, é da União a competência 
para regular o mercado de planos de saúde, o que inclui não apenas a 
normatização da matéria (CF/88, art. 22, VII)2, mas também toda a 
fiscalização do setor (CF/88, art. 21, VIII)3. O enquadramento da matéria 
nesses dispositivos não depende da qualificação dos planos de saúde 
como seguros para todos os fins4, mas sim da sua evidente afinidade a essa 
e a outras figuras textualmente incluídas nos enunciados em tela (e.g., a 
previdência privada)5. Todas elas têm em comum um elemento de risco 
2 CF/88, art. 22: “Compete privativamente à União legislar sobre: […] VII - política de 
crédito, câmbio, seguros e transferência de valores”.
3 CF/88, art. 21: “Compete à União: […] VIII - administrar as reservas cambiais do País 
e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e 
capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada”.
4 O que foi afastado pelo Tribunal na ADI 1.931 MC/DF (Rel. Min. Maurício Corrêa).
5 A afinidade entre os elementos foi a ratio empregada pela Corte para considerar que 
os bingos, as loterias e os jogos de azar em geral se inseriam na competência federal para 
legislar sobre “sistemas de consórcios e sorteios” (CF/88, art. 22, XX). V. ADI 3.895/SP, Rel. 
5 
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não privativo, podendo ser desenvolvidos pelo setor privado 
independentemente de concessão, permissão ou autorização. 
2. Nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituição do 
Brasil, compete à União legislar sobre direito civil.
3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado 
procedente.” (ADI 1.007/PE, Rel. Min. Eros Grau)
“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei estadual que 
regula obrigações relativas a serviços de assistência médico-
hospitalar regidos por contratos de natureza privada, 
universalizando a cobertura de doenças (Lei no 11.446/1997, do 
Estado de Pernambuco). 3. Vício formal. 4. Competência 
privativa da União para legislar sobre direito civil, comercial e 
sobre política de seguros (CF, art. 22, I e VII). 5. Precedente: ADI 
no 1.595-MC/SP, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 19.12.2002, 
Pleno, maioria. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada 
procedente.” (ADI 1.646/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes)
5. A meu ver, porém, a questão contratual talvez nem seja a 
mais relevante. Como indicam os precedentes, é da União a competência 
para regular o mercado de planos de saúde, o que inclui não apenas a 
normatização da matéria (CF/88, art. 22, VII)2, mas também toda a 
fiscalização do setor (CF/88, art. 21, VIII)3. O enquadramento da matéria 
nesses dispositivos não depende da qualificação dos planos de saúde 
como seguros para todos os fins4, mas sim da sua evidente afinidade a essa 
e a outras figuras textualmente incluídas nos enunciados em tela (e.g., a 
previdência privada)5. Todas elas têm em comum um elemento de risco 
2 CF/88, art. 22: “Compete privativamente à União legislar sobre: […] VII - política de 
crédito, câmbio, seguros e transferência de valores”.
3 CF/88, art. 21: “Compete à União: […] VIII - administrar as reservas cambiais do País 
e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e 
capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada”.
4 O que foi afastado pelo Tribunal na ADI 1.931 MC/DF (Rel. Min. Maurício Corrêa).
5 A afinidade entre os elementos foi a ratio empregada pela Corte para considerar que 
os bingos, as loterias e os jogos de azar em geral se inseriam na competência federal para 
legislar sobre “sistemas de consórcios e sorteios” (CF/88, art. 22, XX). V. ADI 3.895/SP, Rel. 
5 
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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4701 / PE 
financeiro evidente, certo caráter aleatório, que justifica a regulação estatal 
do mercado. Ademais, os planos de saúde compartilham com os seguros 
e a previdência privada um forte componente atuarial. Tudo isso aponta 
decisivamente para uma compreensão mais ampla dos arts. 21, VIII, e 22, 
VII, da Constituição, a fim de considerar incluída nos dispositivos a 
referência aos planos de saúde6.
6. Por mais descentralizadas que sejam, as federações têm em 
comum o caráter nacional do mercado, não havendo barreiras domésticas 
à circulação de bens e serviços. Por isso mesmo, a regulação econômica 
em sentido estrito é confiada ao ente central: sendo a única entidade 
federativa com abrangência territorial para alcançar todo o mercado 
nacional, ele é o único que pode planejar, absorver e distribuir todos os 
efeitos da regulação.
7. Em suma: a lei impugnada é inconstitucional, seja porque 
dispõe sobre obrigações contratuais privadas, seja porque a regulação dos 
planos de saúde, em particular, está incluída na competência privativa da 
União. Minha conclusão, portanto, é pela procedência do pedido.
8. É como voto.
Min. Menezes Direito; ADI 3.090/GO,Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI 3.293/MS, Rel. Min. 
Celso de Mello.
6 Apenas um dado histórico que, embora não seja decisivo, indica essa mesma 
interpretação dos dispositivos citados: à época da promulgação da Carta, o setor da saúde 
suplementar era inserido no sistema geral da regulação de seguros (Decreto-Lei nº 73/1966).
6 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4701 / PE 
financeiro evidente, certo caráter aleatório, que justifica a regulação estatal 
do mercado. Ademais, os planos de saúde compartilham com os seguros 
e a previdência privada um forte componente atuarial. Tudo isso aponta 
decisivamente para uma compreensão mais ampla dos arts. 21, VIII, e 22, 
VII, da Constituição, a fim de considerar incluída nos dispositivos a 
referência aos planos de saúde6.
6. Por mais descentralizadas que sejam, as federações têm em 
comum o caráter nacional do mercado, não havendo barreiras domésticas 
à circulação de bens e serviços. Por isso mesmo, a regulação econômica 
em sentido estrito é confiada ao ente central: sendo a única entidade 
federativa com abrangência territorial para alcançar todo o mercado 
nacional, ele é o único que pode planejar, absorver e distribuir todos os 
efeitos da regulação.
7. Em suma: a lei impugnada é inconstitucional, seja porque 
dispõe sobre obrigações contratuais privadas, seja porque a regulação dos 
planos de saúde, em particular, está incluída na competência privativa da 
União. Minha conclusão, portanto, é pela procedência do pedido.
8. É como voto.
Min. Menezes Direito; ADI 3.090/GO, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI 3.293/MS, Rel. Min. 
Celso de Mello.
6 Apenas um dado histórico que, embora não seja decisivo, indica essa mesma 
interpretação dos dispositivos citados: à época da promulgação da Carta, o setor da saúde 
suplementar era inserido no sistema geral da regulação de seguros (Decreto-Lei nº 73/1966).
6 
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Extrato de Ata - 13/08/2014
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701
PROCED. : PERNAMBUCO
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO
REQTE.(S) : UNIDAS - UNIAO NACIONAL DAS INSTITUICOES DE AUTOGESTAO 
EM SAUDE.
ADV.(A/S) : JOSÉ LUIZ TORO DA SILVA
ADV.(A/S) : VÂNIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator, julgou procedente a ação direta. Ausente, neste 
julgamento, o Ministro Dias Toffoli. Presidiu o julgamento o 
Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da 
Presidência. Plenário, 13.08.2014.
 
Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-
Presidente no exercício da Presidência. Presentes à sessão os 
Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, 
Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e 
Roberto Barroso.
Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de 
Barros.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701
PROCED. : PERNAMBUCO
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO
REQTE.(S) : UNIDAS - UNIAO NACIONAL DAS INSTITUICOES DE AUTOGESTAO 
EM SAUDE.
ADV.(A/S) : JOSÉ LUIZ TORO DA SILVA
ADV.(A/S) : VÂNIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator, julgou procedente a ação direta. Ausente, neste 
julgamento, o Ministro Dias Toffoli. Presidiu o julgamento o 
Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da 
Presidência. Plenário, 13.08.2014.
 
Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-
Presidente no exercício da Presidência. Presentes à sessão os 
Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, 
Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e 
Roberto Barroso.
Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de 
Barros.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenário
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	Ementa e Acórdão
	Relatório
	Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
	Extrato de Ata - 13/08/2014