MUSGRAVE Cap 1 Teoria Financas Publicas

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,
Musgrave, Richard Abel, 1910-
M974t Teoria das finanças públicas: um estudo da economia governa-
v.1-2 mental; tradução: Auriphebo Berrance Simões.
São Paulo, Atlas; Brasília, INL, 1973.
2v. ilust,
Bibliografia.
1. Finanças públicas I. Brasil. Instituto Nacional do
Livro, Co-ed. II. Título.
CCF /C}3LjSP-0788
CDD.336
CDU: 336
índices para catálogo sistemático (CDD):
1. Finanças públicas 336
2. Governo: Finanças: Economia 336
11,1( 11 1\,1> MU. RAVE
1'1,,11 111 d. I \ 111111I11li, IlIV I sidudc de Michigan
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FESP\ - FUSC
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TEORIA DAS
FINANÇAS
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PUBLICAS
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Tradução de;
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E ULTURA
EDITORA ATLAS S.
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I
UMA TEORIA MÚLTIPLA
I)() SETOR PÚBLICO
capitalismo moderno é um sistema de economia mista. A
uuilor parte da produção nacional é adquirida pelos consumidores e
uvestidores do setor privado e a maior parcela do produto é Iabri-
1111111C f'omecida por empresas que também pertencem ao setor priva-
dll A distribuição da renda é, em grande parte, determinada pela
1""I"ll dos fatores de produção e por seus ganhos no mercado. Ao
1/1"1111111u-mpo, uma parcela substancial do produto nacional é destina-
di I1 1IIIIISrllção das necessidades públicas, uma parte ponderável da
1IIIdll dll Nl'lor privado tem origem no orçamento público e os impostos
I I'"H" 11Il'lI1os de transferência (benefícios) influenciam significativa-
1111/111'() cslndo da distribuição no setor privado. Além disso, a polí-
III I1 1I1l;IIIllCnlária afeta o nível de preços e de emprego dentro do
Clt'l pi lvudo. Portanto, nosso sistema é misto, incluindo uma esfera
di) eOll/lllillla estatal de considerável importância, em coexistência com
1'1 IHItIlI dl' mercado.
NTlcomlCAO
1111'1,11~Il d" problemas que se concentram em torno do
í',II~n~l'di 11',I 111111dl'APl'SlIR do governo é o que tradicionalmente
i 1'llIllfi"t('_ ti, 1·1/111'11;1114l'úhlicas, Seguindo esta convenção, adotei
Ir ,ill:NlillI 111111111"11'11o título deste livro; no entanto, isso
[I fuí reilll til 1""1 di 11I111111hesitação. Embora as operações de
fi,illiiÇI~ I'MiI";IIN 1,'IIVlllvIIIIIflllxos monetários de receitas e despesas,
.,. 1)1I.ltI. 111'1'1IIIlliul'" 11011IInll 1III'l(,:os financeiros. Eles dizem respeito
I 11I••úlll IIljllIlIl.I. "" 1I1I1t1l1l1l~de cupitais; são, isto sim, problemas
tI.1 nltll'lll,llIlh 11'11111~1I1dI' dl'illllllllt;110 da renda, de pleno emprego
24 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
e de estabilidade de nível de preço e crescimento. Daí termos de
pensar neste trabalho como uma investigação dos princípios da Econo-
mia Pública; ou, mais precisamente, uma investigação dos aspectos da
política econômica que surgem das operações do orçamento público.
Teorias de Economia Pública
Os economistas têm dado muita importância à formulação de
.teorias que examinam os problemas das unidades familiais de consu-
mo, de empresas, cooperativas, sindicatos trabalhistas e outras unida-
des que tomam decisões dentro do sistema econômico. Embora ainda
haja muito a fazer, podemos vangloriar-nos de um arcabouço bastante
adequado para explorar estes assuntos. Não se pode reivindicar tal
sucesso quanto às tentativas ocasionais para o desenvolvimento de
uma teoria correspondente para o setor público.
Uma teoria dessa espécie pode ser abordada de duas maneiras.
Primeiro, procuramos estabelecer as regras e princípios que propor-
cionem uma gestão eficiente da economia pública. Por outras pala-
vras, determinamos o plano orçamentário ótimo, baseado em condi-
ções inicialmente definidas, para vermos como este pode ser alcançado.
A isto denominamos teoria normativa, ou ótima, do setor público. Na
segunda abordagem, tentamos desenvolver uma teoria que nos permita
explicar por que estão sendo seguidas as políticas existentes e prever
quais as que serão seguidas no futuro. Podemos pensar nessa teoria
de política orçamentária como sendo uma sociologia da política fiscal.
Para os propósitos de qualquer das duas abordagens, devemos deter-
minar as conseqüências econômicas da ação legislativa. Para um
estudo da primeira abordagem devemos saber como reage o mercado
às várias políticas de impostos ou despesas, de modo que possamos
escolher a que dê resultados ótimos. Para um estudo da segunda
abordagem, devemos saber como reage o mercado, de modo que
possamos prever futuras alterações, na política, que serão geradas
por estas reações.
Para as finalidades deste estudo, nosso interesse principal está no
primeiro aspecto, ou seja, o ponto de vista normativo. Uma teoria de
política fiscal é interessante e importante; porém, a ela nos referiremos
apenas ocasionalmente.' Nosso modelo normativo de economia públi-
ca não tem a intenção de ser realístico, no sentido de descrever o que
se passa nas capitais do mundo. Ao invés, destina-se a demonstrar
1 Sobre política fiscal, ver Joseph Schumpeter, "Die Krise des Steurstaa-
tes", em Zeitjragen aus dem Gebiete der Soziologie, Graz, Áustria, 1918. (Tra-
dução inglesa: "The Crisis of the Tax State", em International Economic Pa-
pers, N<'>4, pp. 5-38, Londres, 1954.)
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PúBLICO 25
n que aconteceria se fosse atingido um resultado ótimo. Não obstante,
1111 NO modelo não deixa de estar em relação íntima com as institui-
,11 s econômicas e sociais. A própria estrutura básica de uma teoria
uorruativa da economia pública depende dos valores sociais e políticos
li I sociedade a que serve; e a implantação do plano orçamentário
11111110 depende dos relacionamentos funcionais que prevalecem no
l r de mercado da economia.
Nossa tarefa será a de examinar como os objetivos do plano
or arnentário podem ser determinados de maneira ótima e como podem
'r implantados de acordo com esse ponto de vista. Os capítulos
in1rodutórios da Parte I visam a dar uma estrutura básica geral da
nuálise que cubra toda a gama de problemas que serão considerados
posteriormente. Muitas das dificuldades que serão tratadas mais
j irdc podem ser omitidas por enquanto. Na Parte II examinamos
('OIllO podem ser determinados os objetivos ótimos da política orça-
111 ntária. Na Parte III tratamos dos meios de execução da política
111 .umcntária em um sistema clássico, onde não há problema de políti-
eu de estabilização. Na Parte IV consideramos a implantação da
polli a orçamentária em um sistema compensatório.
'1'.' Objetivos da Política Orçamentária
r~ 111 l'xiHI' conjunto algum de princípios simples, nenhuma regra
1111111111111 d, .omportamento normativo que possam ser aplicados à
'I 11111 til l '011mia pública. Ao invés disso, vemo-nos frente a
IlIlIfl ('0111 UI11 grande número de funções separadas, embora inter-
11 1,11' OIlIldllll, que requerem soluções diferentes. Nossa primeira tare-
111 l'I, siri ar esses objetivos, definir os tópicos e notar de que modo
111111111 ,'r 111 i narn.
26 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
quais os ajustamentos necessários à alocação, quem deve responder
pelos custos e quais as políticas de receitas e despesas necessárias à
consecução dos objetivos desejados; o administrador da Divisão de
Distribuição deve determinar quais os passos que precisam ser dados,
de modo a estabelecer o estado desejado ou "apropriado" de distribui-
ção; e o administrador da Divisão de Estabilização deve decidir o que
tem de ser feito, a fim de assegurar a estabilização do nível de preços
e o pleno emprego.
Por motivos que serão explicados mais tarde, cada administrador
deve planejar seu trabalho, na suposição de que as outras duas divisões
desempenharão satis atoriamente suas respectivas funções. Por outras
palavras, o desvio de recursos para a satisfação das necessidade públi-
cas deve ser planejado na Divisão de Alocação, supondo-se que os
recursos estão sendo plenamenteempregados e que foi assegurada a
distribuição apropriada da renda. A distribuição adequada ou dese-
jada deve ser planejada na Divisão de Distribuição, sob o pressuposto
de que há renda disponível a pleno emprego para ser distribuída e que
se cuidou da satisfação das necessidades públicas. Finalmente, o
administrador da Divisão de Estabilização deve determinar quais as
ações fiscais indispensáveis à manutenção do nível necessário da
procura agregada, dados o estado adequado da distribuição e o desvio
de recursos para a satisfação das necessidades públicas.
Deste modo, a política orçamentária é determinada como sendo
o resultado de três planos interdependentes, cada qual envolvendo
diferentes objetivos e princípios de ação. Estes subplanos podem,
então, ser esclarecidos e unificados em um orçamento líquido com
apenas um conjunto de providências para tributação e despesas. Isto,
entretanto, é somente uma questão de conveniência. O trabalho bási-
co consiste em chegar-se a um planejamento orçamentário eficiente
para cada um dos três níveis.
B. A DIVISÁO DE ALOCAÇÁO
À vezes temos a tentação de descrever a função da Divisão de
Alocação como a que provê a satisfação das necessidades públicas;
isso, porém, não nos diz muita coisa; apenas apresenta o problema
de como definir necessidades públicas, o que não pode ser feito pron-
tamente ein termos gerais, uma vez que situações variadas dão origem
a diferentes tipos de necessidades públicas. Por conseguinte, iremos
mais longe, se considerarmos a função desta divisão como a de asse-
gurar os ajustamentos necessários na alocução de recursos pelo mer-
cado. Podemos, então, examinar as várias situações em que tais
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 27
11 11t II11Cntos se Fazem necessários e, assim, obter uma visao mais
I 11\" rica da natureza das necessidades públicas que devem ser aten-
li d IS em cada caso.
I'i tuações que Requerem Ajustamentos em Alocação
o mecanismo de preço do mercado assegura uma alocação ótima
d ' recursos, desde que sejam satisfeitas certas condições.> Estas são
ruzoavelmente satisfeitas em vastas áreas da atividade econômica, de
III do que o grosso da função de alocação pode ser deixado às forças
ti mercado. Nestas áreas, a política governamental não precisa
I I ocupar-se com questões de alocação. Entretanto, há ocasiões em
que as forças do mercado não conseguem assegurar resultados ótimos.
Apresenta-se-nos, então, o problema de como a política do governo
pode intervir, a fim de que haja uma alocação de recursos mais efi-
I'i .nte. Em certos casos, o ajustamento necessário é melhor efetuado
I or meio da política orçamentária, enquanto em outros é mais con-
v micnte a adoção de técnicas mais adequadas. Vejamos, de maneira
hr ive, as principais situações em que temos de enfrentar os problemas
IIl' política de alocação.
Para começar, surge uma oportunidade para ajustamento quando,
IUII' motivos institucionais, a organização da indústria impede a livre
utrnda, de modo que a alocação diverge da que é obtida sob condi-
I 11\',U' pura concorrência. Este é o caso geral de controle monopo-
II li 'o. Na determinação de uma política orçamentária eficiente deve
I I I .vada em conta a existência de imperfeições de mercado, ao
111\sm tempo em que essas mesmas políticas podem ser usadas para
IlIlIillá-las. Contudo, a regulação da concorrência não é, principal-
11111111"11111problema de política orçamentária. Mais comumente,
II 1II ( disso através de legislação para controlar a organização indus-
I1 " 1111,1'l1lfi , para regular as políticas de preço e produto das em-
I" I I I I <tu nosso estudo trata de política orçamentária, este
I I" 1I1I di 1'llIl(r Ic de locação entra em nossa discussão apenas cola-
I Ildllll 11I1
11111ou tr problema mais difícil de ajustamento no caso
11I 1111I I I1I dull dos fatores e processos de produção que acarretam
111I11 di I 11 I 111\, f.\stas condições podem levar não só ao mono-
1",lft, 11'1111111111111111(ornar fútil a exigência de que o monopólio se
111111111I 1""111 11111\'Ol11p tidor. A determinação da produção ótima,
" '1"1 I 11111111111111111111.nt da receita média com o custo marginal.
I 1'''1 I 1111"'" ,I', Lcrner, em The Economics of Control, The
I" 1111111111I tlllll'tlllV. NIIVIIku que, 1944, Capítulo 2.
j
28 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
Sob condições de custos -decrescentes, não se pode esperar que a em-
presa siga tal política, já que isto implica prejuízos. Nesse caso, faz-se
necessário um processo de subvenção tributária - donde, uma políti-
ça orçamentária - a fim de assegurar uma produção ótima.
Depois, temos situações em que são geradas economias ou dese-
conomias externas, em conseqüência das ações de certos indivíduos ou
empresas. O estabelecimento de uma loja de alto preço pode causar
uma elevação nos preços de imóveis nas redondezas, apesar de que a
loja não pode cobrar por todos os serviços que dessa maneira prestou.
A construção de uma estrada de ferro em um novo território pode levar
a ganhos que excedem muito (em termos de desenvolvimento econô-
mico) os lucros da referida ferrovia. Já que o mercado só permite
que se cobre por parte dos serviços prestados, o que se fizer pode não
ser lucrativo, sob o ponto de vista do setor privado, mas sê-lo do
ponto de vista do setor público. Do mesmo modo, as operações
privadas podem acarretar custos sociais que não se refletem nos
cálculos do custo privado e, por isso, não são considerados pelo mer-
cado. Uma fábrica pode poluir o ar e causar danos a um local de
"temporada" ou "estação" em suas proximidades. O aborrecimento
causado pela fumaça é um custo para a comunidade, mas não o é
para a empresa causadora. Os proprietários dos referidos locais não
podem fazer cobrança alguma pelos estragos causados, já que não
podem impedir a fábrica de utilizar o ar, que pertence a todos. Assim,
o que é lucrativo ou proveitoso para uma empresa pode não o ser sob
o ponto de vista social.
Podem surgir outras discrepâncias das diferenças entre riscos
públicos e privados, bem como outras mais entre preferências de
tempo do setor público e do setor privado. De fato, se supusermos
que o bem-estar de uma pessoa depende do das demais - um caso
de fazer também o que os vizinhos podem fazer - deveremos concluir
que a satisfação de todas as necessidades privadas envolve lucros e
perdas que não são considerados pelo mercado.
Destarte, encontramos muitas situações nas quais o mecanismo
de mercado acarreta vários graus de ineficiência na alocução de recur-
sos - ineficiências que surgem como efeitos .colaterais da satisfação
de necessidades privadas. Mesmo assim, na maioria dos casos, é me-
lhor que se deixe ao mercado a satisfação de tais necessidades. Depen-
dendo da natureza e do grau de seriedade das ineficiências, pode ser
desejável e viável agir corretivamente, mas a ação poderá permanecer
mais ou menos marginal.
Passaremos agora para situações em que o mecanismo de merca-
do falha totalmente e as divergências entre o produto social e o privado
abrangem tudo. Este é o caso da necessidades sociais propriamente
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 29
I I I I 11 primeiro tipo das necessidades públicas a ser considerado. As
.ludes sociais são aquelas que devem ser satisfeitas através de
, '11 que precisam ser consumidos por todos em quantidades iguais.
I" soas que não pagam pelos serviços não podem ser excluídas dos
li' 1I'j s que deles resultam; e, já que não podem ser excluídas, jamais
,I porão a pagar voluntariamente. Daí a razão pela qual o mer-
,,111 não pode satisfazer tais necessidades. Se é que elas devem s~r
1II r itas, é preciso que haja providências orçamentárias. 1\ determi-
1I I do plano orçamentário para isso é complicada. por dois fatores,
IIlIlms originados pelo fato de que a mesma quantidade de serviços
di v' cr consumida por todos.
urge uma dificuldade importante, porque não se s~be ,!uaissão
11 v rdadeiras preferências. Já que, como notamo.s, nmguem po~e
I I' xcluído dos benefícios que resultam desses serviços, os consumi-
dlll'CSprocurarão não revelar prontamente suas preferências verdadei-
I I, Não obstante, o governo precisa determiná-Ias ~tes ~e po~er
,li I'!tlir como satisfazê-Ias eficientemente. Por consegumte, e preciso
\ I .ncontrado um meio para induzir o povo a revelar suas prefe-
I ucius,
Surge uma segunda dificuldade, ainda que se suponham conheci-
ti I 111'1verdadeiras preferências de todos os indivíduos. ~la a~arece
1'1'1 que não há uma solução única mais eficiente para a satisf~çao das
111"\ I skludes sociais, ou para o problema da oferta de serviços que
111 xmsumidos em proporções iguais por todos. Pelo menos, esta
11ti I -uldade existe se aplicarmos o critério de eficiência tal como este
rompreendido na determinação de preços. de me;~ado. Portanto,
I \I , ' necessária uma função bem-estar mais específica para que se
,,111\ Ilha uma solução ótima. São estes os dois tópicos que formam
" 1'111110 crucial do problema a ser resolvido pela Divisão de Alocação.
distinção sugerida, entre necessidades públicas e privadas, não
d lllil I espécie absoluta. Através do processo de mercado surgem
111 I I 1111 I I na satisfação das necessidades privadas e, onde quer que
," I" \ 111, poder-se-ia dizer que está envolvido um elemento da
11 I li "li ocinl. A diferença é essencialmente de grau, mas o mes-
111'1 I,,,dl 1I dlto da maioria das categorias econômicas, como, por
1111,1" I 1111 111110 ' formação de capital. A distin9ão conti~ua sendo
111 'I I 111 1\ I'lIlIdamental. No caso das necessidades pnvadas, a
I 111 I 111 I1 o produto social e o privado é um assunto mais ou
111 11 ' 11 ti. 110 .aso das necessidades sociais, a divergência é a
liI I 111 I \' sldndes privadas são adequadamente atendidas
I" I•• 111111 Id" 'I I 11 ccssidades s?ciais devem .ser sAatisfeitasatra-
d•• 1111 111\111111, I ' que se deseja mesmo satisfaze-Ias. Para as
1 11 lid ,," ti 1'"1 I \'1\ pública, a diferença em graus torna-se, deste
1111111 •• 11I1111 111'11111111111' tlif rcnça em substância.
30 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
, .Até agora consideramcs situações em que há necessidade de uma
política corre5iva par~ q~e se consiga .uma alccação de recursos que
cor~esponda !S preferências do consumidor. Ocorre um tipo diferente
de intervenção quan?o a meta da política pública é uma alocação de
recursos que se desvia daquela que reflete a soberania do consumidor.
Em outras palavras, são atendidas necessidades que caberiam ao mer-
cado atender, m?s q.ue não o são porque os consumidores preferem
despend_er seu dmh:l:o e~ ou!ras coisas. Neste caso, a razão para
uma açao orçamentana nao vai ser encontrada nas dificuldades técni-
cas '!.ue surgem, porque certos serviços são consumidos em iguais pro-
porçoes p.or. t~dos. Há a possibilidade de parcelas separadas de
consumo individual. Portanto, a razão para ação orçamentária é
corrigir a escolha individual. As necessidades satisfeitas sob estas
condições constituem um segundo tipo de necessidades públicas e serão
chamadas de necessidades meritórias. O problema que elas apresen-
tam deve ser claramente distinguido dos que são apresentados pelas
necessidades sociais.
Thecessidades Sociais
Passemos agora a examinar mais de perto e mais a fundo as
necessidades sociais. Estas não podem ser satisfeitas pelo mecanismo
de mercado, porque sua fruição não pode sujeitar-se a pagamentos de
preço.
A transação no mercado depende da existência de títulos de pro-
priedade daquilo que é feito para ser trocado. Se um consumidor
deseja uma mercadoria qualquer, terá de sujeitar-se às condições de
troca estabelecidas pelos que as possuem, e vice-versa. Isto significa
que ele está excluído do prazer de usufruir qualquer bem ou serviço
a ~ão ser que se disponha a pagar ao possuidor o preço estipulado:
A ISto podemos chamar princípio de exclusão. No que este seja apli-
cável, o consumidor deve fazer uma oferta pelo que quiser obter. Sua
oferta revela o valor que ele atribui ao que deseja, e mostra ao em-
presário o que produzir sob certas condições de custo.
Este mecanismo não funciona para as necessidades sociais, quan-
do a satisfação auferida por um consumidor é independente de sua
própria contribuição. Tal é, pelo menos, o caso em que o consumidor
não é mais do que um entre muitos e qualquer contribuição que possa
fazer cobre apenas uma pequena parte do custo total. Consideremos,
por e~~mplo,. itens ~omo um projeto de controle de enchentes, cujos
b,e~ef1clOsmais gerais cobrem uma região inteira; uma campanha sani-
tana que eleve o nível geral de saúde em uma certa área; despesas
com o. sistema judiciário, que garante a segurança interna e impõe o
cumpnmento de obrigações contratuais; ou proteção contra a agres-
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 31
11'mgeira, Tudo isso contribui para o bem-estar da comunida-
, 11111lra. Os benefícios resultantes serão comuns para todos os
I 1\1111111rrcs de um certo local ou sociedade onde os serviços são presta-
I I Talvez alguns se beneficiem mais do que outros, mas todos
dll 111que seu benefício será independente de sua contribuição p~rti-
,111111, Daí, como já dissemos, não se pode esperar do consumidor
11111I C ntribuição voluntária. O governo deve intervir e impor-se.
!\. dificuldade assim criada seria pequena se o problema fosse
11111"mente de arrecadação. Infelizmente, esse não é o caso. O coletor,
IlIlhora importante, não resolve o problema do economis!a. Este.é
'1llllll deve determinar quais os dispêndios que devem ser feitos e quais
11 urp stos que devem ser cobrados. Para isso, é preciso encontrar-se
11111m io de determinar as verdadeiras preferências do povo quanto às
II \' -ssidades sociais, isto é, o padrão de preferência através do qual os
11I1I,lIInidores categorizam a satisfação de suas necessidades totais,
1'1IVIdas e sociais. A dificuldade surge porque o mecanismo de merca-
d" r Ilha como dispositivo para registrar as preferências. J~ que os
I Ivi 'os que satisfazem as necessidades sociais podem ser obtidos .se~
I' \ '1111nto, o consumidor não precisa revelar qu~ valor lhes atribui,
1"11 III 'i de ofertas de mercado (ness~ caso, estaria ch~:;n:do a SI os
I 1I1"ll'S de impostos). 'Por esse motivo, há falta de indícios, donde
1111I I u m conhecidas as verdadeiras escalas de preferências das neces-
.11111 () iais. Esse, pelo menos, é o caso da finanças centrais ', No
I I \1 tI\ rinonças locais, há possibilidades de ocorrerem alguns ,regtst:~s
til prl'l' 'I' ncia, ao passar das comunidades fiscais menos congemais
1'.11I tiS que o são em maior grau - fator que por enquanto nao sera
li vrulo m conta.
I{t que o mecanismo de mercado falha em sua tarefa de revelar as
, I1I I' 11ias do consumidor quanto às necessidades sociais, pode-se
• 11'11111111"que mecanismo existe, por cujo intermédio o governo possa
I li 111111111" montante dos recursos que devem ser liberados para a
111I 11I11 ti tais necessidades, a extensão em que elas devem ser
, IId ti I I de que modo os custos devem ser partilhados entre o grupo.
11\ 111Il'dade democrática, a decisão de satisfazer esta ou aquela
I 11 1111que o caso das necessidades sociais deve envolver um con-
111li•• 111111111111i ntrctanto, este, como é comumente definido, n~o envolve ne-
111111 1"ltI IJm espetáculo circense envolve consumo conjunto por parte
\., 'I" I I" 11111função. No entanto, pode-se m~it? bem cobrar entrad.as,
11 I 111 I "li 11111dll quantidades diferentes por vanas pessoas e o serviço
1 ••1 I 11\ 1111111'111lntcrrnédio do mercado. As escalas de procura podem
I I 1111111111111Il1ll1ll1l'nlc,(Ver a p. 106) Para que surja uma necessidade
'" Id 1'1 I 1111111I1 ('Onllição de igual consumo seja aplicada ·a todos, quer
I' ,"1 11I1110111111'''1'111111\I não. Por outras palavras, precisamos combinar
I 111101111di 111111111111I njuntocom a da inaplicabilidade do princípio de
I lil 11 1111111111 l' dns de procura poderão ser somadas verticalmente.
J
32 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
necessidade social não pode ser imposta de forma ditatorial. De algum
modo ela tem de ser derivada das preferências efetivas de cada membro
do grupo, determinadas por seus gostos e sua participação "apropriada"
em renda a pleno emprego. ~ O mecanismo de mercado deve ser
substituído por um processo político e os indivíduos devem aderir à
decisão do grupo. Como veremos mais adiante, o problema está em
determinar o tipo de processo de votação, ou de decisão de grupo, que
ofereça a melhor aproximação para a solução (ou uma das soluções)
que seria escolhida se as verdadeiras preferências fossem conhecidas.
O argumento anterior baseia-se na premissa de que os indivíduos
podem avaliar as necessidades sociais, isto é, que elas fazem parte das
escalas de preferência individual junto com as necessidades privadas.
Sem isso, não se pode fazer uma determinação de preferências públicas
que obedeça aos requisitos de uma sociedade democrática como a
compreendemos. Esta abordagem difere de um ponto de vista alterna-
tivo, de acordo com o qual as necessidades sociais são de natureza
coletiva e são experimentadas pelo grupo como um todo, ou então por
seus líderes, de maneira diferente da dos demais membros. É inútil
debater qual é a interpretação correta. Consideremos, de preferência,
o ponto de vista individual, ao invés do ponto de vista orgânico, como
questão de juízo de valor e contentemo-nos em mostrar que nossa
formulação faz sentido empírico. Não vejo razão para os indivíduos
não poderem avaliar os benefícios obtidos da satisfação das necessidades
sociais, juntamente com os obtidos para as necessidades privadas.
Certamente pode ser mais simples determinar as vantagens da instala-
ção de uma fechadura em casa do que avaliar os benefícios precisos
que podem ser obtidos através da proteção militar contra invasão
estrangeira; ou pode-se achar mais fácil medir as vantagens de melho-
rias no jardim de nossa casa do que avaliar o ganho através da instala-
ção de parques públicos. Tais diferenças em grau podem existir, mas
não são assuntos inerentes às necessidades governamentais versus
necessidades privadas. Surgem distinções parecidas entre vários tipos
de necessidades privadas, algumas das quais são mais imediatas (tais
como consultas médicas, em caso de doença) e outras mais remotas
(tais como assistência médica preventiva). Portanto, as considerações
deste tipo não contradizem nossa proposição básica de que as necessida-
des sociais são parte integrante do padrão de preferência do indivíduo.
Ao mesmo tempo, os indivíduos são seres sociais que, em suas
preferências e ações, dependem de seus ambientes sociais e de suas
relações com os outros. Apesar de todas as necessidades serem avalia-
4 Conforme observamos anteriormente, o orçamento da Divisão de Alo-
cação é planejado sob a suposição de que a Divisão de Distribuição tenha pro-
videnciado uma distribuição apropriada da renda e de que a Divisão de Esta-
bilização tenha providenciado um nível de renda de pleno emprego.
3311M "'IIIIIIA 1'11(,1.'1'11'1.,\00 SETOR PÚBLICO
I' \111111 ti· pr '('crGncia individual, estes não sã.o
1111111lil" 1111\\11\ IIlIh \111"do tip I obinson Crusoe. São abrangi-
I 1111ti 11\111v lI; (I <leilll, li ju sta relativa a neces~idades
1,"It1I \I JlIIIIIIIIII \ 11111\'1'n 'i" social deva estar firmada
1 11.11d\11I 11111" '1\111di'/l'I' que as pessoas são mons-
I I 11111I , I••11111I I IlIlItivlI 't o altruística ou social
I 11111\ II 1,"11111 til IlIlkl nciu individual. Uma
'I I I I I ""1 II 1Ililh 11111)ou '0111 a Educação,
I 11 01 11111111111111111i'j'url\nça, melhorar
I I" I I 111 111111111I 1(,111'I 'fi C 111 vizinhos
1" I I 1\11 II I1 1111111111bOI11 juízo a
111lI. 111 111111111111ItI , s() .ial; essa
I' I1 1111111III 1\ !lIH [ul 'ar que deve
01111111111I 11111111111\I 11111111dI I1111\111de Viii I IId 'qullt\U,
I I I 1111111I I, 1\' ,'I lI) IIjll,'SI'nllldlls '111vários grau de impor-
I 1111I I 11111I 111/11,'Ius 111o S 'n o lã fortes, ou tão u~iversais, q.ue
I" 1111111I 11Ili I SUl 'ição de que as pessoas revelar~o volunt~n.a-
111'1111 \lI vi-rdud 'iras preferências a respeito das necessidades SOCiaiS,
llil 11111I11111,'111-nt de qualquer certeza de que outras pessoas fa~ão o
111 11111MI I\tO f.azendo-se concessão de todas as margens para mte~-
I IIdl 111 I ()-lnl e motivação altruística, tal sup?sição não serra
I til I 'I 111111uunp uco consistente com as premissas de todas as
111" I I I til 111ilisc econômica. Por isso, a primeira dificuldade da
" .11 111I' 10 como induzir as pessoas a revelarem suas preíe-
I I I 11ti .111lis a respeito de necessidades sociais.
111"11111IIIIOSagora que esta parte da tarefa ten~a ~ido,. d~ ~lguI?
11111111111111'j nada. Podemos esperar que as preferências individuais
IItI I 1111,íunto com respeito às necessidades sociais quanto às privada~,
I I ultimo caso, tais diferenças são refletidas na compra de quan~i-
ti ItI , variáveis de bens e serviços a um preço comum. Esta. soluçao
11o se aplica às necessidades sociais, já que a mesma quantidade de
11ns e serviços deve ser consumi da por todos. Se os custos devem ser
tio .ados em resposta às preferências individuais, devem ser cobrados
pr ços diferentes de diferentes con~umidores, ou, d~ acordo c~m. seus
vot s os indivíduos devem ser tnbutados com diferentes níveis de
mpo~tos. Isto sugere que se pode obter uma solução análoga à ,da
liormação eficiente de preços no mercado, Inf~hzment~, este nao e_o
·aso. A condição de igual consumo por todos nao ~rmlte ,uma solução
única que seja mais eficiente; ou, para sermos mais p:eci.sos, t:ermIte
tal solução somente com base em uma função de preferência social que
;ai muito além das condições de eficiência necessária à avaliação da
alocação de recursos para a satisfação das necessidades privadas. Esta
5 Ver a p, 120.
34 DEFINIÇÃO DE T6PICOS
é a segunda dificuldade básica no atendimento das necessidades sociais,
um problema que permanece mesmo que seja possível determinar as
preferências individuais.
Os tributos impostos pela Divisão de Alocação são destinados a
cobrir o custo dos serviços públicos. Deverá a distribuição desses
impostos ser regressiva ou proporcional? Tendo em vista que deverão
expressar a avaliação individual das necessidades sociais, com base em
uma distribuição apropriada da renda, a resposta depende da elastici-
dade-renda das necessidades sociais. Se, no caso típico, esta elasticida-
de tender à unidade, as contribuições de impostos serão proporcionais;
se estiver acima da unidade elas serão progressivas e se estiver abaixo
da unidade serão regressivas. De qualquer forma, devemos notar que
as considerações que amparam a questão de progressão, neste contexto,
são bem diferentes das que surgem em conexão com os ajustamentos
de distribuição.
Necessidades Meritórias
O tipo de necessidades governamentais, tratadas sob o tópico de
necessidades sociais, são as necessidades cuja satisfação deveria estar
sujeita ao princípio de soberania de consumidor. A regra básica é que
os recursos deveriam ser alocados em resposta à procura efetiva dos
consumidores, determinada pelas preferências individuais e pelo estado
de distribuição prevalecente. De fato, sob este aspecto fundamental,
as necessidades sociais são bem parecidas com as necessidades privadas.
Passemos agora à nossa segunda categoria de necessidades
públicas. Elas são atendidas por serviços sujeitos ao princípio de
exclusão e são satisfeitas pelo mercado, dentro dos limites de procura
efetiva. Tomam-se necessidades públicas se consideradas de tal modo
meritórias que sua satisfação seja suprida através do orçamento
público, além daquilo que é provido pelo mercado e pago pelos
compradores particulares. Este segundo tipo de necessidadepública
será chamado de necessidades meritórias. Os serviços públicos que
visam à satisfação dessas necessidades incluem itens, tais como: meren-
das escolares, subsídio para casas de baixo custo e educação gratuita.
Alternativamente, certas necessidades podem ser consideradas indesejá-
veis e sua satisfação pode ser desencorajada através de imposição de
impostos punitivos, como no caso das bebidas alcoólicas.
A satisfação das necessidades meritórias não pode ser explicada
nos mesmos termos que os das necessidades sociais. Conquanto as duas
sejam necessidades públicas, atendidas pelo orçamento público, a elas
se aplicam diferentes princípios. As necessidades sociais constituem
um problema especial, porque a mesma quantidade deve ser consumida
UMA TEOlUA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 35
I " Ilulll,. m todas as dificuldades que isso pode acarretar. Do
!,"IIIII o, ft atisfação das necessidades sociais cai no âmbito da sobe-
I 111I dll . nsumidor, tal como acontece com as necessidades privadas.
"I 1 Illlsfllção das necessidades meritórias, por sua própria natureza,
" ••lvl int rferência nas preferências do consumidor.
I(11Ivi ta disso, terá a satisfação das necessidades meritórias lugar
111111111teoria normativa de economia pública, baseada na premissa
0111'1," .rência individual dentro de uma sociedade democrática? Uma
1111I, í) d extremo individualismo poderia tomar necessária a proibi-
I 11dl' rodas as necessidades meritórias; entretanto, este não é um ponto
.11 I 1(\muito sensato. Em primeiro lugar, surgem situações que pare-
I 111envolver necessidades meritórias, mas que, olhando-se bem, envol-
" I1111 cssidades sociais. Certas necessidades públicas podem cair na
I 1111I rI' nteiriça entre as necessi?ades privadas e as so~i~is, on?e o
I" IIl'1pio de exclusão pode ser aplicado a alguns dos ben~flcloS obtidos,
111I li: a todos. A provisão orçamentária para os serviços de educa-
11pÍlllica ou medidas de saneamento público gratuitos são exempl~s
1I1 aso. Tais medidas são de benefício imediato para um determi-
11,,111nluno ou paciente mas, fora isso, todos ganham por viver em
1111111-ornunidade mais educada ou mais sadia. Necessidades que pare-
I I I1I er meritórias podem envolver elementos substanciais de necessi-
ti ,,11' H eiais.
I \TI disso em uma sociedade democrática pode-se defender a
11 111'li de necessidades meritórias e de interferência na soberania
d" 11111.umidor em sua definição mais estrita, que derive do papel da
11dl11111'lI. Embora a soberania do consumidor .seja a regra ~e:al,
1"111111\ surgir situações no contexto de uma SOCIedade democ.rahca,
,,"dl 'ju tifica a imposição das decisões de u~ certo grupo mais ~em
1IIIIIIIIIId sobre os demais membros da comunidade. Poucos negariam
I 1111I' sldade de regulamentação da venda de drogas ou da provisão
1 I I1 I in talações que visam a proteger a saúde.. As vantagens da
1111111\11 HI mais evidentes para as pessoas bem informadas d<:, que
1111I I '111(\não o são, o q~e justi~ic~ a obrigato~edade da alocação de
111" ti "'11 sse fim; a interferência nos padroes de p:-eferencla das
11111I 111111\ ser dirigida no sentido de proteger os mteresses. dos
ItI ti '1 I1 lib rdade de "fazer parte" pode sobrepujar a de excluir, e
I 1111II1 ti Illl . Estes são assuntos de aprendizagem e ~e .liderança'.
111 "I' 111\ essencial da democracia, razoaveltr~e~t~ definida, e que
I11I li, 1111I Ilisração de certas necessidades merítónas dentro de um
111,I I" 1IlIllIllIivo. .
I 11iluu 111' n doutrina básica da soberania do consumidor repou-
I 111 '11111 I 10' UC um conhecimento completo e de uma ~valiaçã?
I I 1,," ti ti" IIll'r ado. Na economia moderna, o consumidor esta
"1' 1111, 1lIlIl'llWlnda, que chega até ele através dos meios de comu-
36 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
nicação de massa e é destinada a influenciar sua escolha, ao invés
de transmitir-lhe informação completa. Assim, pode surgir uma
distorção na estrutura de preferência, que necessita ser contra-atacada.
O ideal de soberania do consumidor e a realidade de sua escolha em
mercados de alta pressão", podem ser coisas bem diferentes. Ao
mesmo tempo, a satisfação das necessidades meritórias continua sendo
uma tarefa precária. A interferência na escolha do consumidor pode
ocorrer simplesmente porque um grupo governante considera seu con-
junto particular de valores superior e deseja impô-lo aos outros. Tal
determinação de necessidades apóia-se em base autoritária, não per-
missível no nosso modelo normativo baseado em uma sociedade demo-
crática. ,
Até onde se possam admitir as necessidades meritórias, a provisão
para satisfazê-Ias difere basicamente da que se aplica às necessidades
sociais. No último caso, o problema está em dar efeito às avaliações
individuais. Apesar de que a política não será determinada por vota-
ção unânime, continua a tarefa de ajustar, tanto quanto possível, os
resultados aos gostos individuais e à procura efetiva. A regra da
maioria é um mal necessário, a fim de nos aproximarmos do resultado
desejado, e não um princípio desejado como tal. No caso das neces-
sidades meritórias, entretanto, a própria finalidade pode ser a de inter-
ferência de alguns, presumivelmente da maioria, no padrão de necessi-
dades de outros. Neste caso, não é aplicável a solução para a deter-
minação das necessidades sociais, estribada nas verdadeiras preferên-
cias de todos os indivíduos, sem distinção.
Providências para a Satisfação das Necessidades Públicas
Suponhamos agora que se tenha decidido quais as necessidades
públicas, sociais ou meritórias que devem ser atendidas pelo orça-
mento público. O que queremos dizer, precisamente, quando falamos
que o governo deve "prover" a satisfação de tais necessidades?
Queremos dizer, simplesmente, que os bens e serviços necessários
à satisfação das necessidades públicas devem ser pagos através da
receita geral. Os bens e serviços devem ser proporcionados livres de
qualquer ônus direto sobre o usuário; ao mesmo tempo, não é pre-
ciso que sejam produzidos sob a administração ou supervisão direta
do governo. Esta é uma importante distinção a ser feita, a fim de
evitar confusões.
* N .T. - Em inglês, higli pressure, é termo de mercadologia, significan-
do exatamente a alta pressão das entidades vendedoras para mercadizar seus
produtos ou serviços. O termo já vem tendo certo uso no Brasil.
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 37
onsideremos, por exemplo, o caso da prot~ção militar. Provisão
li iru proteção quer dizer que terão de ser ~esvlados ~ecursos para. a
1'\lllstrução de armas ou belonaves. Isto nao quer dizer, necessana-
111 'IHe, que essas armas e navios d.everiam ser construídos po.r uma
i mprcsa pública" - ou, necessanam~nte, .por empresas pnva~as;
I'ml »se também pensar em parques infantis. O problema .a9Ul e
ti ,( srrninar a quantidade e 6s, tipos de instalações; mas a de~lsao de
prover tais instalações não nos diz se elas deveriam ser supndas por
mpresas estatais ou por meio de contrato com empresas construtoras
privadas.
A fim de realçar esta distinção, podemos visualizar duas econo-
mias: uma na qual todos os bens são produzidos pelo go,:erno e
vendidos no mercado e outra onde todos os bens são produzidos no
li 'lar privado, sendo,' porém, comprados pelo governo e .dis~ribuídos,
li '111 qualquer ônus direto para os beneficiados. No primeiro caso,
lIã há provisão para as necessidades públicas, ao mesmo tempo em
que a produção está sob a administração gov~rnamental. No segundo
'tiS não há produção por parte do setor público, mas todos os recursos
I canalizados de forma a prover as necessidades públicas. Portan-
to, a provisão para as necessidades públicas não requer administr~ç~o
pública da produção, da mesma forma que esta não requer ~rovlsao
1'111"1\ as necessidades públicas. Aplicam-se critérios bem diferentes
I' \I I n determinação da finalidade própria de cada caso. ,':»
Iluuçfiodas Despesas edos Impostos Dai Divisão de Alocação
Suponhamos que se decida sobre a satisfação de ,c~rto tipo de
IH'VI'sAidadespúblicas e que o custo dos recursos necessanos deva ser
ruherto por certas pessoas. Veremos como este plano pode ser exe-
11I11tIO.
dcs jada transferência de recursos ou .a9-~isição de. produtos
1'111 11 ,'I rl'il n diretamente através de sua requisiçao. Habitualmente
I IIIIHI I pI'O dc no caso do serviço militar, onde o que o sol~ado
1111111 I 111 1I111ilO abaixo do valor determinado em um mercado ~lV~e;"I 111111 111I1(,'1 mais ou menos parecida onde se faz ~so do dlr~lto
til I, plllpl inçã 11< 11< Poder-se-ia agir da mesma maneira em muitos
111111 () 'II~( ~. Se, por exemplo, o governo quer um encouraçado e
~1!\ll\r', já que a ten-
'lIjus açõ s estão no
N I () <111(' nutor quer dizer é •• IlIpl .11
I1 li' 11 1111111111\11 '1111111111 dl' mpr sn públi 11 ,I(tll 111
[11 1I ,"111 11111"1111
, , t~ I I'lil 11 I • I/ //1 1I!1'1I1/III'II! doutuln, ~'IIIIHllla da Quinta E~en-
11 til « "" I 111 11 1111 I' \I , () OV~'Ino 111111'11 /I U ti SlIpO sacio pelo Justo
d," li I 1" "1"1t 0I1111i
38 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
há necessidade de aço, este pode ser requisitado e transferido do que
se destinava à fabricação de automóveis de passageiros, da mesma
forma que a mão-de-obra pode ser conscrita e transferida de outros
usos para que se produza mais aço. Isto asseguraria a finalidade de
se conseguir um navio de guerra para o governo, mas todo o custo
recairia sobre os produtores de aço. Seria uma alocação de custos
~bsurda, evitável por meio das finanças de impostos. Pela exação de
impostos, a procura privada é reduzida e os recursos são liberados.
Expendendo-se os fundos apurados, estes recursos são transferidos
do uso privado para o público. O resultado desejado na transferên-
cia de recursos é obtido em ambos os casos, mas a distribuição de
custo é agora independente dos recursos transferidos. Este modo de
agir pode ser aplicado da maneira que parecer desejável.
. O mecanisn:o ~e aquisições com fundos dos impostos, como um
mero de transferência de recursos, permite, dessa forma uma aloca-
ção de custos bastante independente da posse para a distribuição dos
recursos a serem transferidos. Pode-se imaginar o processo todo
como uma combinação da transferência direta de recursos através de
requisição com um esquema compensatório dos impostos,' de modo a
obter-se a desejada alocação de custos. Para a Divisão de Aloca-
ção, a necessidade de garantir uma distribuição de custo, independen-
te da transferência de um certo recurso, é a função e a raison d'être
da tributação. Devemos manter isto sempre em mente para evitar
que o excesso de ênfase da função de Divisão de Estabilização condu-
za à conclusão errônea de que a única função dos tributos é impedir
a inflação.
Requisitos para o Equibôrio do Orçamenm
A tarefa básica da Divisão de Alocação é escolher entre os usos
alternativos dos recursos. Assim, o problema é essencialmente de
custo de oportunidade. Se os recursos devem ser usados para satis-
fazer certas necessidades públicas eles não estarão disponíveis para
outras, sejam elas públicas ou privadas. Neste sentido básico de
custo de oportunidade, o orçamento da Divisão de Alocação deve estar
sempre eq~ilibrado. O montante de recursos desviados do uso pri-
vado deve Igualar o montante dos que são acrescentados ao uso públi-
co. Este ponto decorre de nossa regra inicial, de que o orçamento
da Divisão de Alocação deve ser planejado em um contexto de pleno
emprego.
Ao mesmo tempo, não se conclui que o orçamento da Divisão de
Alocação tem de estar sempre em equilíbrio, no sentido de que as
despesas são compensadas pelas receitas dos impostos. Tal será o
11, 1', nUlA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 39
() 1m DISTRIBUIÇÃO
40 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
ciente dos recursos. A tarefa da Divisão de Distribuição é determinar
e. assegu~a.r _este estado apropriado de distribuição. Agindo assim, a
cIt~da divisão pode supo~ que a satis~a9ão das necessidades públicas
e~t~ corretame~t~ determinada pela DIVISão de Alocação e que a Di-
v~sao de Estabilização mantém o pleno emprego e a estabilidade do
nível de preços.
o Processo de Transferência de Tributos da Divisão
de Distribuição
A distribuição da renda e dos bens e riqueza em uma economia
de mercado depende de numerosos fatores, incluindo as leis de heran-
ça, a distri?uiç~o de tal~~tos inatos, a disponibilidade de oportunida-
des educacionais, a mobilidade social e a estrutura dos mercados.
Como resultado de~ses fatores, apare~e um estado de distribuição, com
um dado grau de Igualdade ou desigualdade, Para algumas pessoas= estado parec~rá apropriado, enquanto outras preferirão um grau
maior, e outras ainda um grau menor de igualdade.
~s ~il?sofias sociais ou a predileção pessoal diferem, no que diz
r.es~eJto ~ igualdade ou à desigualdade. No entanto, dentro de certos
hmIte~, e provável existire~, em qualquer tempo e lugar, costumes
que sao mais ou menos aceitos no que tangem a certos aspectos bási-
cos do problema. Está convencionado, em nossa sociedade, que se
con~_orda em que aos bebês não deve faltar leite, que se cuide dos
an~Iaos, d~ .~asos .de extrema pobreza, e assim por diante. A partir
daí, as opmioes diferem, mas poucos negarão que em uma sociedade
?emocrática surgem algumas situações em que se faz necessária uma
interferência no estado da distribuição. Neste caso, deve-se criar um
mecanismo para fazer as correções necessárias no estado de distri-
buição, .de uma man~i.ra ordenada e que cause o menor dano possível
ao funcionamento eficiente da economia.
. Esse mecanismo é dado pelo sistema de tributação e transferên-
CIa da Divisão de Distribuição. Este, certamente, não é o o único
modo de fa;:~r ajustamentos no estado da distribuição. A legislação
sobre o salário mmimo, a subvenção para certos produtos agrícolas
a proteção tarifária, a legislação de justo comércio, e assim por diante'
são políticas que têm resultados distributivos importantes e, em grande
extensão, metas igualmente distributivas. Todavia, do ponto de vista
do economista há uma preferência a priori pela abordagem orçamen-
tária. . Esta abordagem à transferência de renda, se corretamente im-
plantada, envolve um mínimo de interferência na alocação de recur-
sos, à maneira determinada pelo sistema de preços. A não ser que
esta interferência seja justificada como um objetivo em si, esta qua-
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 41
lldade de neutralidade faz com que a abordagem orçamentária seja uma
I'. nica superior. A ação orçamentária também torna-se mais eficien-
I', uma vez que nos permite abranger todos os membros de qualquer
rupo desejado e não só aqueles que se empenham em determinadas
ocupações ou em conjuntos de transações de mercado, tais como fa-
zcndeiros, importadores ou trabalhadores sindicalizados.
Suponhamos agora que o estado correto da distribuição tenha
sido determinado. As correções que devessem ser aplicadas são en-
contradas através da comparação desta norma com o estado que pre-
valece. O modo mais fácil e direto de se executar o ajustamento
desejado é por meio de um sistema de tributos e de pagamentos de
transferência. * De fato, poder-se-á pensar neste dispêndio com bene-
íícios como sendo um caso de imposto negativo.
Ao contrário das despesas e impostos da Divisão de Alocação,
que têm por fim transferir recursos da satisfação das necessidades pri-
vadas para a das necessidades públicas, os tributos e transferências
da Divisão de Distribuição são destinados a passar os recursos que um
indivíduo dispõe para outro. Como no caso da Divisão de Aloca-
ção, o orçamento da Divisão de Distribuição é planejado, sob a supo-
sição de que o pleno emprego está garantido pela Divisão de Estabi-
lização. O orçamento, aqui também, deve ser equilibrado em ter-
mos reais. Já que o problema tem como pano de fundo renda depleno emprego, a mesma quantidade de recursos reais que for reti-
rada do indivíduo X deverá ser posta à disposição do indivíduo Y.
Assim como acontece com a Divisão de Alocação, este equilíbrio
em termos reais não precisa excluir o uso do empréstimo financeiro,
como meio de se realizar os objetivos da distribuição. As rendas
baixas, por exemplo, podem ser duramente tributadas durante uma
guerra, mas podem ser usados tributos reembolsáveis a fim de se con-
seguir um reajustamento subseqüente. Como no caso precedente, este
6 apenas um problema passageiro. Em longa duração, o orçamento
de transferência (de benefícios) deverá ser equilibrado, tanto no sen-
tido financeiro como no real.
o Estado "Apropriado" da Distribuição
É fácil concluir que os ajustes distributivos podem ser necessários
em algumas épocas e que tais ajustamentos deveriam ser feitos através
01< N. T. - São dispêndios incorridos pela empresa ou pelo governo, prin-
\ pnlmente por este último, sem que em troca obtenham bens ou serviços.
(IIIIS todos esses tipos de dispêndio visam ao bem-estar. Por exemplo, são
llil 11mntos desse tipo a previdência social, remuneração do trabalhador, .apo,-
,I IIlld rias e pensões. Certas subvenções do governo, como as de apOIO a
l.rvuurn, são dessa classe.
42 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
do orçamento da Divisãode Distribuição. A dificuldade está em deci-
dir qual deve ser o estado apropriado de distribuição. Evidentemen-
!~,esta decisão não pode ser tomada por um processo de mercado,
ja qu~ a natureza das t,rocas p:essupõe títulos de propriedade ao que
devera ser. t:,ocado. Ha necessidade de um processo político de toma-
d~ ~e ~e:lsao e, antes que este possa funcionar, deve haver alguma
distribuição de pesos no processo político. Deve haver também uma
distribuição dos direitos de voto.
Deixando para mais tarde as considerações sobre como este pro-
~esso político pode ser determinado, examinemos alguns dos tópicos
inerentes à questão da distribuição. O pensamento democrático,
baseado no postulado do valor individual do homem, parece estabele-
cer ~m. pressuposto em f~vor da igualdade, tanto política quanto
economica. Entretanto, a Igualdade aplicada a assuntos econômicos
pode ser interpretada de diferentes maneiras e a escolha entre as
diferentes interpretações é um caso de julgamento de valores. Para
alguns a igualdade pode implicar na verdadeira igualdade em matéria
de be~-es~ar econômic~ em. ,qualquer determinada época; para outros
P?de llnphc~r no conceito, ja bem diferente, da igualdade de oportu-
nidade; e ainda outros podem interpretá-Ia em termos de máximo
bem-estar para todos os membros da sociedade.
. Se o critério de bem-estar for aceito, isso não solicitará necessa-
namente uma genuína distribuição da renda, o que aconteceria somen-
te se todas as pessoas fossem iguais em sua propensão de utilizá-Ia.
O que provavelmente acontecerá é que elas diferirão, tanto neste como
em <:>ut~os.a~pecto~. A conclusão, portanto, pode muito bem ser a
d.e ~1~trlbUlça~ desigual - resultado que dificilmente corresponde ao
significado de Igualdade comumente aceito. Além do mais há a dúvida
s?br.e. ser. possível o~ não fazer comparações interpessoai~, em sentido
sl~iflcatlvo, ~ respeito de bem-estar. Com efeito, a maioria dos econo-
mistas de hoje s.e apega ao ponto de vista de que tais comparações
?evam ser marginalizadas, Por estas razões, sente-se a tentação de
~nterpretar ? conceito de igualdade (ou seu grau) como sendo uma
19u~ldade direta de uma receita ou riqueza objetivamente mensurável
ao m~~s de u~a iguald~de subjetiva de bem-estar. Por outras palavras:
a política social poderia basear-se na suposição de igual capacidade
de fruição da renda, -apesar de que, na verdade, não há igualdade na
capacidade de cada um.
. Se for aceito o critério de igualdade de oportunidades, ainda
aSSIm nos def~ontaremos com um grande número de interpretações
?Iferent~s. A Igua.ldad.e ?e oportunidade poderá ser interpretada como
instalações educacionais iguais, alocação de cargos em base de desem-
penho competitivo e não em base de conexões, e assim por diante.
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 43
. clura de tudo, a idéia de igual oportunidade envolve mobilidade entre
• Ida posições na escala de renda. As políticas fiscais orientadas para
111 li r igualdade, em certo sentido do termo, podem interferir com
uutr s de seus aspectos; por isso, requerem uma cuidadosa avaliação
dos vários objetivos.
Finalmente, deveremos dar margem ao fato de que a renda total
(definida de modo a incluir bens e lazer) disponível para distribuição
poderá ser, por si própria, uma função do estado da distribuição. As
vnriações desejadas no estado de distribuição podem aumentar o "bolo"
11 ser dividido, ou então diminuí-Ia. Se há algum conflito, o caso não é
11 .cessarlamente em favor da maior renda e contra um estado preferido
de distribuição. Esta é uma questão de gosto, mas é claro que, em tal
.aso, o custo da menor produção deve ser comparado às vantagens da
mudança na distribuição. Do mesmo modo, deve-se levar em conta
crtas mudanças no meio ambiente social ou político, que possam ser
induzidas por várias políticas de distribuição.
De tudo isto, é evidente que o conceito de um estado correto de
distribuição, apesar de necessário para a formulação de uma completa
leoria orçamentária, leva a um dificílimo conjunto de problemas éticos,
sociais e econômicos. Além disso, a implantação dos objetivos distri-
butivos acarreta dificuldades de uma espécie técnica. De maneira algu-
ma é óbvio o modo de se medir as posições econômicas relativas que
devem ser ajustadas. Conquanto o critério mais amplamente aceito
seja o da renda, isto não quer dizer que ele seja o único possível; e,
admitindo-se que a renda deva ser aceita como critério, não se resolve
o problema de como defini-Ia.
Uma definição correta de renda é importante, não só a fim de se
estabelecer a eqüidade em um sentido vertical - isto é, planejar tribu-
tos e transferências, de modo a ajustar posições relativas; é importante,
também, a fim de se estabelecer a eqüidade em um sentido horizontal
- isto é, dar tratamento igual a pessoas em posições iguais. A
complexidade da organização econômica moderna é tal que a renda
pode ter uma variedade de formas e fluir através de muitos canais
diferentes. Assim, surge o problema de se esquematizar as estruturas
de tributos e transferência, de modo a dar tratamento igual a pessoas
que estão em posições basicamente iguais, mas que diferem quanto à
forma pela qual obtêm sua renda.
Relação da Tributação da Divisão Alocadora
Ao discutirmos a função da Divisão de Alocação nossa premissa
foi a de que a satisfação das necessidades sociais deve estar relacionada
s avaliações individuais dos benefícios recebidos. Se supusermos que
44 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
isto pode ser feito de modo efetivo, poderemos estabelecer uma distin-
ção clara entre tributação pela Divisão de Alocação e pela Divisão de
Distribuição. O pagamento de impostos à Divisão de Alocação pode
ser progressivo, proporcional ou regressivo, dependendo da elasticida-
de-renda das necessidades sociais. O mecanismo de transferência de
tributos da Divisão de Distribuição, por seu turno, pode ser progressivo
ou regressivo, dependendo do tipo de ajustamento distributivo desejado.
. .? estad? c.orr~t,? de ~istri~u.ição, à maneira determinada pela
Divisão d~ Distribuição, s.era definido em termos da renda percebida,
~enos os l~pOStos ou mars as transferências que a Distribuição queira
Impor. Os Impostos e transferências da Divisão de Estabilização como
poderemos ve serão distributivamente neutros e a Divisão de 'Distri-
buição não levará em conta os tributos recolhidos através da Divisão
de Alocação. Tais tributos, como outros usos pessoais da renda, podem
ser VIStoScomo despesas, quer de consumo, quer de formação de
capital, em relação à avaliação feitapelo contribuinte a respeito da
satisfação de suas necessidades sociais.
Concomitantemente, persiste uma interdependência dos dois orça-
mentos. O programa da Alocação depende do padrão da procura
efetiva, determinada pelos ajustamentos da Distribuição. O programa
da Distribuição depende da distribuição dos fatores de renda no merca-
do, conforme são afetados pelas políticas da Alocação.
Infelizmente, tal distinção nítida entre tributação nos dois ruveis
nã? é inteiramente permissível. Por um lado, temos notado que não
existe uma solução única, ótima para a satisfação das necessidades
sociais, ainda que as preferências sejam conhecidas; e a escolha entre
as várias so~uções possíveis envolve considerações distributivas; por
outro.' a satisfação d~s necessidades meritórias freqüentem ente está
a~socIada a essas considerações. Por exemplo, podem ser dados subsí-
dios em espécie, a fim de satisfazer certas necessidades privadas. Pode
haver .clínicas caritativas gratuitas ou dados subsídios para construções
de baIXO custo, que beneficiem as famílias de baixa renda. Estes
programas possuem uma natureza dual. Podem ser considerados tanto
como operações da Divisão de Alocação, na satisfação de necessidades
meritórias, como operações da Divisão de Distribuição na redistribui-
ção da renda. Alternativamente, os mesmos objetivos podem ser alcan-
çados através de subsídios monetários, concedidos a indivíduos com
base. na condição de que essas concessões devem ser gastas de um 'modo
prev~amente determinado. Assim, subsídios em espécie podem ser
considerados como arranjos redistributivos, condicionados a certos usos
das concessões recebidas. Correspondentemente a Divisão de Distri-
buição d~ve dar ma:g,e~ às implicações distributivas de provisão para
as necessidades meritórias da Alocação; e esta, ao considerar a satisfa-
UMA Tsoara MÚLTIPLA DO SETOR PúBLICO 45
I1I ti 11:1 necessidades meritórias, dar margem aos ajustamentos distri-
1IIIIIvo!lem espécie, feitos pela Divisão de Distribuição.
pesar destas dificuldades e superposições, penso que é conve-
11 I 1111 manter uma certa distinção entre os iProblemas da Alocação e
" ti L istribuição. Isto, pelo menos, é preferível ao oútro extremo,
1111 I ntc à abordagem da capacidade para pagar, de se desfazer das
111111 rt;rências de benefícios oriundos dos serviços públicos e de consi-
ti, I Ir a colocação do projeto tributário inteiro como um problema de
ti tribuição. Se se fizer isso, nada se ganhará em manter-se uma distin-
I, 10 entre a tributação através da Divisão de Alocação e da Divisão
ti Distribuição. f: certo que podemos ainda pensar em tributos da
I>lvisão de Alocação, como consignados em base proporcional, e no
prccesso de transferência de tributos da Divisão de Distribuição, como
pr vendo um estado correto de distribuição, agora definido em reíe-
I ncia à renda que resta após o pagamento de impostos à Divisão de
A locação. Ou, então, podemos supor que, inicialmente, a Alo~ção
coloca de lado os recursos para a satisfação das necessidades públicas
a Distribuição se preocupa somente com a distribuição dos recursos
restantes. De qualquer maneira, o resultado será o mesmo. A menos
que o ramo de Alocação consiga imputar benefícios aos contribuintes
individuais, de modo significativo, não há razão em fazer-se distinção
ntre as distribuições de tributos pelas duas divisões.
D. A DIVISÁO DE ESTABll..IZAÇÁO
A função da Divisão de Estabilização difere profundamente das
funções das outras duas. Seu interesse principal não está na alocação
de recursos entre necessidades públicas e privadas, ou entre necessida-
des privadas alternativas. Pelo contrário, ela concentra seus esforços
na manutenção de um alto nível de utilização de recursos e de um
valor estável da moeda. Apesar de ser a mais nova de nossas três
divisões da política orçamentária, nos últimos vinte anos a Divisão de
Estabilização tem estado em evidência. O problema das finanças
compensatórias veio à tona pela primeira vez durante a depressão da
década de 1930 e, subseqüentemente, assumiu nova forma pela pressão
inflacionária da guerra e dos anos seguintes. Há iPouca razão para
sperar-se que as décadas futuras assegurem uma situação mais estável,
a menos que sejam adotadas medidas apropriadas. Ainda que passem
as sombras da guerra, o problema de instabilidade permanecerá . ma
economia livre, se descontrolada, tende a flutuações mais ou mimos
drásticas em preços e emprego; e, aparte das variações de duração
relativamente curta, podem surgir sWsajustamentos do tipo secular,
ocasionando desemprego ou inflação. A política governamental deve
46 DEFINIÇ10 DE TÓPICOS
a~sumir uma função estabilizad.o:-a para que possa manter quedas no
nível de emprego e na estabilidade dos preços dentro de limites
razoáveis ." ,.....•
Ninguém pode predizer se a tendenciosidade nos anos futuros
será para inflação ou deflação. Muito depende das perspectivas de
guerra e paz e, em conseqüência, do nível de despesas militares dentro
d~ orçamento, .De qualquer mOd?,. há pouca razão para se esperar que
nao haja necessidade de uma política de estabilização. Apesar de que
nos últimos anos tem-se falado muito no crescente poder de estabiliza-
dores automáticos, estes ainda estão por ser testados; e, ao contrário
da crença atual, a tendência inerente para a instabilidade pode aumen-
tar ao invés de'diminuir, à medida em que a economia se desenvolve e
aumenta em complexidade. Ao mesmo tempo, o clima social torna-se
menos tolerante, no que toca às vicissitudes de desemprego, com a
possibilidade de que se criem atitudes semelhantes em relação à infla-
Ção'C~ortan~o, para o sucesso dos. sistemas econômicos livres, é de
sum importância desenvolver medidas compensatórias, que possam
manter um alto nível de emprego, quando a atividade econômica priva-
da ameaçar diminuir de ritmo e que também possam manter um nível
estável de preços quando a procura ameaçar exceder a oferta existente.]
Princípios Básicos
A lógica básica das finanças compensatórias é bastante simples
e pode ser resumida em algumas regras: '
1 .> Se prevalece o desemprego involuntário, deve-se aumentarl
o nível da procura, de modo a ajustar para cima as despe-
\... sas agregadas, até que seja alcançado o valor da produção
a pleno emprego.
2 - Se prevalece a inflação, devemos reduzir o nível da procura,
de modo a ajustar para baixo as despesas agregadas, até
que seja alcançado o valor da produção, medida a preços
. correntes ao invés de a preços em elevação.
.'"
3 -L Se prevalecem o pleno emprego e a estabilidade do nível de !
preços, deve-se manter o nível agregado dos dispêndios
'-.J monetários, a fim de prevenir desemprego e inflação. ./'
A primeira regra se baseia nas proposições de que a política fiscal
pode ser usada a fim de incrementar o nível agregado das despesas e
que isto elevará o nível de emprego. O nível da procura poderá ser
elevado de várias maneiras diferentes. O governo pode incrementar
seus próprios gastos em bens e serviços; pode tomar providências que
levem a um aumento no nível das despesas privadas; ou pode combinar
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 47
IIllh 1 I medidas. Se for desejável um acréscimo nas despesas priva-
ti 1 IlIldl' se fazer isso aumentando os pagamentos de transferência ou
I .til lido impostos, desta forma aumentando a quantidade de renda
I' 11 1 11 \) privado. No caso de se desejar aumentar tanto as despesas
1'"1,111 I orno as privadas, dever-se-á combinar um aumento nos bens
I I \ s públicos com um acréscimo menor de transferências (bene-
li, 11) U redução de impostos. A magnitude do ajustamento necessá-
I li, ob os vários pontos de vista, será diferente, para obter-se o mesmo
I1 ultndo. Algumas medidas podem servir para induzir um aumento
IlIlh p mdente nas despesas privadas, ou então obter os efeitos de finan-
1111111 mto de deiicit *; outras podem diminuir os investimentosprivados.
~', 11 qual for o caso, gastos totais com bens e serviços correntemente
I'llHluzidos podem ser aumentados por meio de ação fiscal contínua,
\ I 11 numento pode ser obtido incrementando-se as despesas gover-
1IIIIIII'Illniscom bens e serviços e/ou aumentando-se a renda disponível
11111 /, lvcl para as despesas privadas.
13m épocas de depressão, um aumento nas despesas ordinaria-
1111111' leva a um aumento do produto real e do emprego. O desem-
I"}\ será substancial, os negócios terão capacidade ociosa e a oferta
\ h produção adicional será altamente elástica. Se houver um aumento
1111 II rocura, inicialmente a oferta aumentará, seguindo um roteiro mais
\ 111 menos horizontal. No processo de aproximação do pleno emprego,
,I of rta total tornar-se-ã menos elástica e as despesas crescentes serão
mais dissipadas, principalmente pela elevação de preços. O nível destes
pode muito bem começar a elevar-se antes que se possa restaurar
ruzoavelmente a situação do pleno emprego; mas isto pode acontecer,
quer o incremento do emprego decorra da política governamental ou
de uma recuperação autônoma do dispêndio privado.
A segunda regra das finanças compensatórias relaciona-se a uma
iluação em que as despesas totais excedem a produção exeqüível aos
pr ços correntes. Suponhamos uma situação de mais ou menos pleno
I 111prego, de tal modo que a oferta do produto total seja bastante
111 .lástica. Nesse caso, um acréscimo no nível da procura agregada
produz inflação. É necessário que se façam ajustamentos fiscais que
uupcçam a ocorrência de um acréscimo potencial no nível das despe-
I. . Os ajustamentos necessários são inversos àqueles utilizados no
'111) da depressão. As despesas governamentais em bens e serviços
••N .T. - No original pump-prsmtng, jargão de Economia significando
,'lllIdes despesas efetuadas por um governo, a fim de estimular despesas pela
IIdll Iria privada; com o aumento das despesas privadas haverá aumento na
1111 \ rudaçao tributária. O termo também e conhecido como deiicit financing
ou "I'I/cil spending; respectivamente financiamento de dejicit ou dispêndio de
.11'1111.
I •
48 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
podem ser reduzidas, as taxas de impostos aumentadas e os pagamentos
de benefícios podem ser cortados.
Uma vez mais, não há dúvida de que podem ser feitos ajustamentos
que impeçam aumento das despesas. Contudo, podem surgir numero-
sas dificuldades que tornem mais trabalhoso controlar a inflação do
que a depressão. As taxas da tributação necessárias para reduzir sufi-
cientemente as despesas para conter a inflação podem ser tão altas
que venham a deter os incentivos de trabalho. E, o que é mais impor-
tante, as estruturas de mercado e o comportamento dos grupos de
poder podem ser tais que venha a surgir um conflito básico entre os
objetivos de esjabilidade dos níveis de preço e pleno emprego. Esta
dificuldade - repetimos - não é peculiar às medidas fiscais; tornou-se
um dos principais problemas da estabilização em geral.
Voltando-nos agora para a terceira regra das finanças compensa-
tórias, notamos que a manutenção de um alto nível de emprego com
estabilidade nos níveis de preço não implica em um nível constante de
procura agregada. A política de estabilização em uma economia em
crescimento não quer dizer que o nível da renda deva ser estabilizado.
Ao contrário, a política deve incentivar uma expansão da procura,
comensurável à crescente capacidade de produção. Ela deve ser mode-
lada de modo a permitir uma taxa de crescimento que se desloque
seguindo uma linha de equilíbrio, de tal maneira que o alto nível de
emprego e a estabilidade dos níveis de preço sejam mantidos durante
o processo de expansão. A possibilidade de satisfação de todos os três
objetivos fica para discussão posterior; também resta saber de que
modo se pode fazer uma escolha entre taxas alternativas de crescimento
equilibrado. Veremos que o problema de crescimento entra no nível
das Divisões de Alocação e de Distribuição, bem como em conexão
com a estabilização. Por este motivo, não se deu ao crescimento uma
divisão separada; mas o sistema pode ser prontamente ajustado para
incluí-Ia.
Natureza do Plano Orçamentário
Em seus termos mais simples, o planejamento orçamentário da
Divisão de Estabilização pode ser descrito da seguinte forma: primeiro,
o administrador da Divisão de Estabilização deve avaliar o nível das
despesas agregadas decorrentes da falta de um orçamento. Este inclui
despesas com bens e serviços pela Divisão de Alocação, bem como
despesas privadas em investimento, consumo e exportações líquidas.
Uma vez que as despesas privadas dependem da distribuição da renda,
devem ser considerados como dados os planos tanto da Divisão de
Alocação como os da Distribuição. Depois, ele deve estimar onível
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PÚBLICO 49
.1,1IlJOCuraagregada necessária à manutenção da plena utilização dos
I I \11os ao presente nível de preços. Finalmente, deve comparar seu
11v, I hipotético de procura com o nível de despesas que decorrem da
I .1111de um orçamento de estabilização e tomar providências para que
11 tributos e pagamentos de benefícios (transferências) venham a
I 1111\P .nsar a diferença.
Se houver necessidade de expansão, a Divisão de Estabilização
IlIlIvidenciará o nível requerido para os pagamentos de transferência.
I 11divisão operará com pagamentos de transferência, porque estes
11111.nvolvem decisão quanto à alocação de recursos. A Divisão de
I tuhilizaçâo não aumentará o nível de despesas públicas em bens e
, 'v ços, porque isto interferiria na satisfação das necessidades públicas
.I \ uiuncira planejada pela Divisão de Alocação. Se houver necessidade
di cunrração, a estabilização imporá o necessário nível de tributação.
I 1\ vitará reduzir os gastos em bens e serviços, para não interferir na
'li I I(;ão das necessidades públicas. Por outras Ipalavras, só serão
" 11 I luas variações contracíclicas no nível das despesas do governo
11111bens e serviços, na extensão em que a Divisão de Alocação se
di IIunte com tais flutuações na procura para a satisfação das necessi-
.I 111 sociais.
Tendo em vista que a Divisão de Estabilização não tem objetivos
di distribuição, seus pagamentos de transferência ou tributos serão
I'llIporcionais à correta distribuição da receita, determinada pela Divi-
1Ide Distribuição. Desde que o orçamento da Divisão de Alocação
\ determinado em base de preferências individuais, impostos que
IIII Il pagos e benefícios dela auferidos, o orçamento dessa divisão
1\ II .rá deduzido pela definição do estado apropriado da distribuição.
Pela própria natureza da função estabilização, o orçamento da
I IV 10 respectiva incluirá, em qualquer época, ou tributos (se, não
" Iwluindo, as despesas forem excessivas) ou transferências (se, não
111'" indo, a procura for deficiente). A divisão jamais incluirá tanto
1'11'11111. como transferências. O orçamento da Divisão de Estabiliza-
•I l existir, será superavitário ou deficitário. Será equilibrado
.'"11111\em uma situação que requeira que tanto os tributos como os
I' I '.1111111tos de transferências permaneçam ao nível zero; isto é, uma
111111lI) CI11 que os gastos privados mais as despesas efetuadas pela
I1 \) de Alocação estão exatamente a um nível correto, na ausência
01, \111111política de estabilização orçamentária.
função da tributação no contexto do orçamento de estabilização
I I 1111\mte para prevenir a inflação, assim como a função de trans-
I 111I , .rve apenas para prevenir a deflação. Assim, temos uma
\" I I luncão do processo de receitas-despesas bastante distinta das
q I "li I IV unos nas Divisões de Alocação e de Distribuição.
50 DEFINIÇÃO DE TÓPICOS
Política Monetária e de Dívida
I Os ajustamentos fiscais não são os únicos meios através dos quais
se consegue estabilização econômica.~ Outras abordagens, tais como as
políticas monetária e de dívida, oupossivelmente controles de preços
e de salários, devem também ser levadas em consideração. Assim
como a função orçamentária da Divisão de Alocação deve ser vista no
contexto mais amplo de todas as diretrizes públicas que visam aos
ajustamentos de alocação, também a função orçamentária de estabiliza-
ção deve ser considerada no contexto mais amplo de outras diretrizes
estabiJizadoras. Assim, a ação orçamentária de que a Divisão de Esta-
bilização care e, depende da natureza restritiva ou expansionária das de-
mais providências tomadas. Quanto mais se fizer através de outras téc-
nicas, tais como política monetária e de dívida tanto menos terá de ser
feit<? por meio de ação orçamentária. Desta maneira, podem ser intro-
duzidas no nosso esquema outras técnicas de política de estabilização.
Para as finalidades deste estudo, as muitas outras abordagens à
estabilização têm principalmente as formas de políticas monetária e de
dívida. Estas políticas proporcionam a principal alternativa para a
estabilização por meio da política orçamentária e estão diretamente
ligadas às medidas orçamentárias que envolvem um deiicit ou um
superavit. Uma vez que o orçamento da Divisão de Estabilização é
necessariamente superavitário ou deficitário, deve-se decidir como
financiar o deiicit ou como dispor do superavit. Em qualquer dos
casos resulta uma variação nas estruturas das obrigações a resgatar *
que, por sua vez, podem afetar o nível dos gastos privados. A solução
mais eficiente é conseguida pela criação ou destruição da moeda. Isso
é o que decorre da hipótese de que o investimento está inversamente
relacionado aos juros e que o consumo privado se relaciona positiva-
mente com o valor de todas as reivindicações.
Se as taxas tributárias forem aumentadas e retidas as arrecada-
ções adicionais, o efeito resultante sobre o nível das despesas privadas
será restritivo sob vários aspectos. Não só as despesas de consumo
declinarão pela redução da renda disponível (o efeito-renda sobre o
consumo), como também podem declinar ainda mais, devido às reivin-
dicações monetárias dos consumidores (o efeito-ativo sobre o consu-
mo). Além do mais, o investimento pode diminuir, porque a razão
oferta monetária/oferta de dívida diminuiu, incrementando assim a
taxa de juros (efeito-resgate sobre investimentos). Se os fundos
superavitários não forem retidos, mas usados para liquidação das
dívidas, o efeito-renda sobre o consumo será o mesmo; o efeito-ativo
sobre o csnsumo mostrar-se-á mais duvidoso, pois agora opera através
'" N. T. - No original "clairn structure" (estrutura reivindicatória).
UMA TEORIA MÚLTIPLA DO SETOR PúBLICO 51
11111 I redução na dívida a ser resgatada; e o efeito-resgate sobre o
I 111 '1110 será inverso, uma vez que a eliminação da dívida pública
'li 11 11ma de.pressão na taxa de juros, dessa forma induzindo novos
t 111 'lHOS. O resultado líquido, portanto, tenderá a ser menos
1111 I 11.
1'01' motivos semelhantes, uma ação expansionária será mais
I, I 11 11' as despesas adicionais forem financiadas por novo dinheiro
I., 11'11' se <?fo~sem através de tomadas de empréstimos. Se se empre-
" IlIlVI) dinheiro todos os efeitos serão expansionários. Receber-se-á
11111 I .nda, haverá mais retenção de obrigações e a composição de
11111 'IIÇOCS a resgatar tornar-se-á mais líquida. Se as transferências
11111111 financiadas por tomadas de empréstimos, o efeito-ativo
,,1111 os consumidores será novamente positivo, uma vez que a posse
1111111 da moeda e de obrigações da dívida pública aumentarão; mas o
,I, 111 r ~s~ate sobre o in~estiI?~nto tomar-se-á restritivo, já que a
111 11 Irosiçao dos bens patnmomais passou a ser menos líquida. Assim
1111 I unl, o efeito expansionário se enfraquece. '
, .n~idera~ões sen;e.lhantes são válidas, no que toca às políticas
.I. ulrninistração da dívida. A escolha para enfrentar o deiicii ou o
1I/11'f'flvit não está somente entre dinheiro e finanças de dívidas mas
I \IIlh~111 == as vári~s formas de finanças de dívida que envolvem
" II I' -ntes tipos de obrigações. Ademais, o problema da administração
.I, dívida não se limita a decisões relacionadas a variações no volume
1111 11 d~s rei~in~icações, ?1as inclui. ~ p~oblema muito mais amplo das
111' ív IS vanaçoes dos tIpOS de reivindicações dentro de um determi-
111110 total. A conclusão é que não há uma linha nítida de diferença
'fi 11 J1 sa ser traç~d.a entre as políticas fiscal e monetária para se
111 pllr a uma estabilização. Ao lidar-se com a primeira também se
,li I prestar considerável atenção à segunda.
J l que a estabilização pode ser abordada por caminhos diferentes
1"' IIIV lvem diferentes medidas fiscais ou combinações destas com as
I, dividas, ou, ainda, por meio de providências monetárias.. resta a
11"' 110 de qual política ou composição de política deverá ser -esco-
til .I I Esta decisão deve ser tomada, parcialmente, em termos de
I'" ihilidades administrativas, embora isto não resolva a questão toda.
II1 I 1Il0S considerar também todos os efeitos colaterais importantes
I I\·jlos que podem diferir de acordo com as várias abordagens.
I " ·r .itos podem influir na eficiência do uso dos recursos, do estado"I 11 h ihuição ou da taxa de crescimento, tornando a escolha da
1" ti 11 I I (,1 ima, uma questão difícil.
FEsPt - F'USC
BIBLIOTECA
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