PPP de iluminação pública aparece como solução para os municípios Revista O Setor Elétrico

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02/03/2017 PPP de iluminação pública aparece como solução para os municípios | Revista O Setor Elétrico
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PPP de iluminação pública aparece como solução para os municípios
Após RN nº 414 da Aneel, as prefeituras tornaram­se responsáveis pela gestão de seus ativos de IP.
Diante  deste  desafio,  muitas  administrações  optaram  pela  PPP,  alternativa  que  terceiriza  a
responsabilidade à empresa privada
Em  31  de  dezembro  de  2014  terminou  o  prazo  estabelecido  pela  Agência  Nacional  de  Energia
Elétrica (Aneel), por meio do artigo 218 da Resolução Normativa nº 414, para que as distribuidoras de
energia elétrica transferissem os ativos de iluminação pública (IP) às prefeituras municipais. Desde
então, e até antes do tempo limite – já que a resolução foi publicada em setembro de 2010 – muitas
prefeituras  entraram  com  liminares  na  justiça  para  que  os  ativos  não  fossem  transferidos,
continuando sob responsabilidade das distribuidoras. A maioria, contudo, cumpriu à risca a norma e
se  viu,  de  maneira  até  repentina,  diante  do  desafio  de  gerir  o  parque  de  iluminação  pública  dos
municípios  sob  sua  administração,  o  que  significa  realizar  a  modernização,  a  manutenção  e  a
expansão do sistema.
Neste  cenário,  ganhou  força  a  Parceria  Público  Privada  (PPP),  tipo  de  contrato  de  prestação  de
obras ou serviços não inferior a R$ 20 milhões, com duração mínima de cinco e máxima de 35 anos,
realizado entre empresa privada e o governo  federal, estadual ou municipal. Para as prefeituras, a
PPP mostra­se bastante atrativa,  já de saída, porque terceiriza a responsabilidade para a  iniciativa
privada,  que,  teoricamente,  conta  com mais  experiência  para  desenvolver  tal  atividade,  passando
também os investimentos e a busca por financiamento às empresas.
Não  à  toa,  diversas  prefeituras  iniciaram  o  processo  de  licitação  para  estabelecer  uma  PPP  de
iluminação pública em seus municípios. Entre os quais, a cidade de São Paulo, que lançou em abril
de 2015 o edital  de  licitação da PPP,  visando a modernização, otimização, expansão, operação e
manutenção da  infraestrutura da  rede de  iluminação pública do município. O prazo estipulado pela
parceria  é  de  20  anos,  com  previsão  de  que  sejam  investidos  aproximadamente  R$  7,2  bilhões,
recursos pagos com a economia gerada pela nova tecnologia. O vencedor da concorrência terá de
trocar as lâmpadas a vapor de sódio ou mercúrio por lâmpadas de tecnologia Led nos primeiros cinco
anos de contrato. De acordo com a Prefeitura de São Paulo, a parceria possibilitaria a redução em
50% do custeio de energia elétrica, que deveria cair de R$ 15 milhões para R$ 7,5 milhões.
No momento, porém, a PPP está suspensa até que o Tribunal de Contas do Município de São Paulo
(TCM) delibere sobre a disputa travada entre os dois consórcios concorrentes, o FM Rodrigues/ CLD
e Walks,  formados  pelas  empresas  Alumini  e WTorre. O  TCM  questiona  as  garantias  financeiras
apresentadas  pelo  consórcio  Walks  que  já  foram  aceitas  pela  Prefeitura.  A  licitação  havia  sido
suspensa inicialmente em maio deste ano, pelo TCM, e posteriormente liberada pela Justiça no dia 2
de novembro, fazendo com que a prefeitura marcasse a abertura dos envelopes com as propostas
no dia 18 de novembro. Contudo, no dia 14 de novembro, o Tribunal de Justiça (TJ) de São Paulo
voltou a suspender o processo licitatório.
Serviço de iluminação pública no Brasil
PPP DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
APARECE COMO SOLUÇÃO PARA OS
MUNICÍPIOS
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02/03/2017 PPP de iluminação pública aparece como solução para os municípios | Revista O Setor Elétrico
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O advogado especialista em Direito do Ordenamento, Urbanismo e Ambiente, sócio do escritório de
advocacia  Manesco,  Ramires,  Perez,  Azevedo  Marques, Wladimir  Antonio  Ribeiro,  afirma  que,  a
despeito da Resolução Normativa nº 414, o serviço de IP já era, segundo a Constituição Federal, de
responsabilidade  do município. Ou  seja,  em  parte  do  país,  o  serviço  já  era  prestado  pelo  próprio
município, através de seus servidores ou por contratos regidos pela Lei 8666/93, que institui normas
para licitações e contratos da Administração Pública. Em muitos outros municípios, porém, com ou
sem contrato, o serviço era prestado pelas distribuidoras de energia elétrica.
Independentemente da forma como era realizado o serviço, o município era quem custeava. “No caso
das distribuidoras, era apresentado ao município  fatura com o gasto com energia e, ainda, com os
serviços de manutenção e instalação/troca de lâmpadas e de luminárias”, conta Ribeiro. Conforme o
advogado,  os  municípios,  incomodados  com  esta  situação,  e  a  fim  de  viabilizar  o  pagamento,
instituíram, na década de 1990,  taxas específicas para custear os serviços de  iluminação pública,
que eram cobradas no carnê do  Imposto Predial Territorial Urbano  (IPTU) ou na  fatura de energia
elétrica.
A taxa, contudo, foi considerada inconstitucional. Ribeiro explica que taxa é uma exigência financeira
pessoal e individual, o que não era o caso do tributo de iluminação pública, já que a luz do poste pode
ser usufruída por qualquer pessoa.  Descontentes, os municípios se mobilizaram e conseguiram que,
em  2002,  fosse  editada  a  Emenda  Constitucional  nº  39,  que  inseriu  o  art.  149­A  na  Constituição
Federal,  prevendo  a  contribuição  pelo  serviço  de  iluminação  pública  e  a  possibilidade  de  dita
contribuição  ser  cobrada  na  fatura  de  consumo  de  energia  elétrica.  “Assim,  a  questão  da  receita
vinculada ao serviço ficou equacionada”, diz.
Concomitantemente, relata o especialista, a Aneel, que regula a atividade das distribuidoras, mostrou­
se  indisposta  com estas  empresas,  concessões  federais,  prestando  serviços  de  esfera municipal
(gestão do parque de  IP). Conforme Ribeiro,  foi detectado ali  também um conflito de  interesses,  já
que a  saúde  financeira das distribuidoras  vem do  consumo de energia elétrica. Dessa  forma, não
seria proveitosa para elas investir na modernização do parque de iluminação pública, apostando em
tecnologias  cujo  objetivo  principal  é  reduzir  o  consumo.  Ante  este  impasse,  surgiu  a  Resolução
Normativa nº 414.
Com a obrigação da devolução dos ativos e a instituição da contribuição foram criadas as condições
para que os municípios assumissem de vez a  responsabilidade pelo gerenciamento do parque de
iluminação pública. Junto às condições, despontaram os desafios, como o de escolher o modelo de
gestão de serviço, que pode ser feito de três maneira. A primeira é prestação mediante contrato de
PPP (já mencionada). A segunda é a prestação direta (pelo próprio município), em que a prefeitura
realiza um concurso público para contratar os funcionários que realizarão os serviços e abre licitação
para  compra  dos  equipamentos.  Por  fim,  a  prestação  direta  com  forte  terceirização,  mediante
contratos de prestação de serviços regidos pela Lei 8.666/93. Esta última é uma mera prestação de
serviço, com a prefeitura pagando mensalmente o contratado.Segundo Ribeiro, cada um destes modelos pode ser executado pelos municípios,  isoladamente, ou
através de consórcios públicos intermunicipais.
O especialista em Direito do Ordenamento, Urbanismo e Ambiente acredita que o modelo de PPP
seja  o melhor  para  os municípios,  pois,  em  sua  opinião,  é  o  único  que  permite  a  amortização  de
investimentos para a imediata modernização do parque de iluminação pública. Ribeiro explica que o
segmento  de  iluminação  está  sendo  atravessado  por  um  período  de  transformação  tecnológica,
capitaneado pelo Led, que é muito mais eficiente se comparado a outros tipos de lâmpadas. Levando
em consideração que os equipamentos de iluminação pública das cidades brasileiras são obsoletos e
necessitam de uma troca completa, o Led geraria uma economia de energia considerável, que “pode
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02/03/2017 PPP de iluminação pública aparece como solução para os municípios | Revista O Setor Elétrico
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ser suficiente para custear os  investimentos necessários para a troca do parque de IP,  tornando o
serviço de melhor qualidade e bem mais barato”.
Para  Eduardo Werneck,  engenheiro  e  gerente  de  Negócios  da  Promon  Engenharia,  empresa  de
engenharia que fornece soluções de infraestrutura, o modelo de PPP também é o mais interessante,
já que permite a realização de contratos mais longos (20 a 30 anos) e abre a possibilidade para que
não se dependa exclusivamente dos recursos públicos dos municípios. “Há possibilidade de modelar
a PPP de  forma que haja  contrapartida à  empresa privada,  de modo que esse prestador  obtenha
receitas acessórias”, destaca Werneck.
Algumas características do parque de  iluminação pública e das novas tecnologias que podem nele
ser implantadas propiciam que o negócio fique bem mais atrativo para as empresas privadas. Para
Werneck, a iluminação pública se distribui pela cidade inteira e o Led, além de mais econômico que
as  outras  lâmpadas,  apresenta  tecnologia  que  permite  a  coleta  de  informações  do  ambiente,  tais
como dados referentes à segurança pública, ao tráfego de veículos, ao monitoramento do consumo
de energia, e às condições da rede elétrica. Essas duas particularidades abrem espaço para que as
empresas utilizem os ativos para diversos  fins.  “Trata­se de um ativo de  informações valioso, que
pode ser monetizado e utilizado para realizar a modelagem da PPP”, diz.
O Led também propiciaria às empresas coletar e analisar dados relativos ao próprio funcionamento
do  parque  de  iluminação. Dessa  forma,  conforme  o  gerente  da Promon,  se  a  PPP  de  iluminação
pública  for  bem  desenhada,  será  possível  estabelecer  no  contrato,  indicadores  de  qualidade  de
serviços atrelados à remuneração, com diferentes incentivos à melhoria da qualidade de serviço. Ou
seja,  diferentemente  do  que  ocorre  no modelo  de  contrato  estipulado  pela  Lei  8.666/93,  no  qual  a
empresa contratada recebe apenas pelo serviço prestado, a concessionária vencedora da licitação
seria remunerada também pela melhoria dos índices de qualidade.
Segundo Werneck, não obstante as vantagens, o modelo de PPP levanta algumas questões, como o
fato de que somente municípios maiores podem ter acesso a ela. “A PPP, por definição tem que ser
de  determinado  porte”,  diz  o  gerente  de  negócios  da  Promon,  destacando  a  não  possibilidade  de
fazer uma micro PPP, com valores de contratos inferiores a R$ 20 milhões. Nesse sentido, acabam
ficando excluídos deste modelo municípios pequenos, com população  inferior a dez mil habitantes.
De  acordo  com  Werneck,  a  melhor  solução  para  estes  municípios  seria  negociar  junto  às
distribuidoras  de  energia  elétrica  ou  prestadores  de  serviços  regionais  a  contratação  direta  de
serviços de operação e manutenção de iluminação.
Dos municípios  com população  superior  a  dez mil  habitantes,  outros  tantos  necessitam  fortalecer
suas  finanças públicas ou se organizar em grupos  regionais para viabilizar contratos, e poucos  já
apresentam  grandes  oportunidades  e  maturidade  para  a  implantação  de  PPPs.  Entretanto,  todos
necessitam de um certo arranjo institucional para que a PPP consiga ser gerida de modo eficiente.
“Os municípios precisam ter uma legislação própria para isso, estar amadurecidos, com governança
para desenvolver uma PPP.  Isto  leva  tempo, demanda  recurso, precisa ser  sustentado por várias
gestões”,  afirma.  Além  disso,  contratos  que  vislumbram  a  coleta  de  dados  relativos  à  segurança
pública,  controle  de  tráfegos,  etc.,  apresentam  um  grau maior  de  complexidade,  necessitando  um
acordo entre várias esferas administrativas do município.
O  professor  da  Escola  de  Engenharia  da Universidade  Federal  Fluminense  (UFF), Marco  Aurélio
Cabral  Pinto,  traz  o  debate  em  relação  às  PPPs  para  o  âmbito  da  Contribuição  de  Custeio  de
Iluminação Pública, pois é ela que irá, de uma forma ou de outra, bancar os investimentos na gestão,
manutenção e modernização do parque de iluminação pública dos municípios. O docente realizou um
estudo no qual mapeou os municípios que possuem a contribuição. De acordo com o documento, dos
5.565 municípios analisados, somente 2,8 mil cobram o tributo e um pouco mais de 1.250 mostram
viabilidade econômico­financeira para atrair empresas  interessadas em participar de uma PPP. Ou
seja, mesmo  entre  as  cidades  que  têm  a  contribuição  há  tempos,  é  necessário  que  os  recursos
obtidos  por meio  dela  sejam  suficientes  para  pagar  as  contas  de manutenção  e  ainda  sobrar.  “O
investimento privado só irá se interessar caso houver retorno”, afirma Pinto.
O ponto mais relevante deste assunto, conforme o professor da UFF, é a forma como se percebe a
segurança do fluxo de caixa da empresa. No modelo de PPP, o fluxo de caixa depende do município,
pois é através da contribuição que o município irá pagar à empresa responsável por gerir o parque de
iluminação  pública.  Dessa  forma,  a  prefeitura  controla  os  recursos  da maneira  que  acha melhor,
podendo reter os ganhos. “Sugerimos que se estenda o modelo de concessão para o investimento de
iluminação pública. E este modelo não seria o de PPP, mas o de concessão regular”, explica.
Na atualidade, a contribuição de custeio de iluminação pública é arrecadada pela concessionária de
distribuição  em nome do Poder Público  por meio  da  conta  de  energia  elétrica. Posteriormente,  os
recursos  são  repassados  para  a  prefeitura  municipal.  No  novo  modelo,  que  seria  de  concessão
normal  e  não  de  PPP,  a  distribuidora  celebraria  acordo  diretamente  com  as  empresas  privadas
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contratadas  para  gerir  os  ativos  de  iluminação.  “Desse  jeito,  a  contribuição  não  passaria  pela
prefeitura,  indo  direto  da  distribuidora  para  a  concessionáriaresponsável  pela  gestão  da  IP”,
argumenta.
Revitalização do parque de iluminação pública de Belo Horizonte
Entre os municípios brasileiros que objetivam gerir os ativos de iluminação pública via PPP, a cidade
de Belo Horizonte, no Estado de Minas Gerais, é um dos que já finalizaram o processo de licitação,
tendo assinado contrato com o vencedor no dia 13 de julho deste ano. O consórcio IP Belo Horizonte
foi  o  responsável  pela  melhor  proposta,  tendo  requerido  R$  4.158.076,00  como  valor  da
contraprestação mensal, ante o valor máximo previsto no edital de R$ 6.151.000,00.
O contrato terá a duração de 20 anos, com valor estimado de R$ 1,4 bilhão. O consórcio ganhador
será  responsável pela prestação dos serviços de  iluminação pública,  incluídos o desenvolvimento,
modernização, ampliação, eficientização energética, operação e manutenção da Rede Municipal de
Iluminação Pública. Pelo edital, o IP Belo Horizonte terá que executar a troca de todas as luminárias
pertencentes ao parque de iluminação pública do município no prazo de cinco anos, contados a partir
do momento que a prefeitura aprovar um plano de  transição que será proposto pelo  consórcio. O
edital prevê  também uma  redução de 45% do consumo de energia de Belo Horizonte no  final dos
cincos primeiros anos de contrato.
A consulta pública do processo de licitação ocorreu entre outubro e novembro de 2015 e o edital foi
publicado em janeiro de 2016. Para estruturar o modelo de licitação foi realizado um Procedimento de
Manifestação  de  Interesse  (PMI),  que  aproveitou  os  estudos  de  viabilidade  da  Estruturadora
Brasileira de Projetos S/A (EBP). Para isso, a empresa recebeu aproximadamente R$ 5 milhões.
Além  do Consórcio  IP  Belo Horizonte,  formado  pela Construtora  Barbosa Mello  S.A.,  Construtora
Remo  Ltda.,  Planova  Planejamento  Construções  S/A  e  Selt  Engenharia  Ltda.,  participaram  da
licitação:  o  Consórcio  FM  Rodrigues/Brasiluz/Conasa/Urbeluz­BH,  constituído  pela  FM  Rodrigues
Ltda.,  Brasiluz  Eletrificação  e  Eletrônica  Ltda.,  Companhia  Nacional  de  Saneamento  (Conasa)  e
Urbeluz Energética S/A.
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