Direito Administrativo e Ambiental

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DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL 
28º CPR 
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ÍNDICE 
1.a. Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito Administrativo Constitucional ....................................................... 4 
1.b. Improbidade administrativa: sujeitos e atos. Lei nº 8.429/1992 ............................................................................................... 5 
1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais ....................................................................................................... 8 
2.a. Proteção jurídica da fauna .................................................................................................................................................... 10 
2.b. Classificação dos atos administrativos. Atos administrativos simples, complexos e compostos. Atos administrativos 
unilaterais, bilaterais e multilaterais. Atos administrativos gerais e individuais ............................................................................. 12 
2.c. Limitações administrativas. Ocupação temporária. Requisição. Servidão. Parcelamento, edificação ou utilização 
compulsórios ............................................................................................................................................................................... 13 
3.a. Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de regulação. Função de controle. Função de fomento. 16 
3.b. Vícios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, 
anuláveis e inexistentes ............................................................................................................................................................... 17 
3.c. Proteção jurídica da flora ...................................................................................................................................................... 18 
4.a. Princípios de Direito Ambiental ............................................................................................................................................. 20 
4. b. Teoria dos motivos determinantes. Teoria do desvio de poder ............................................................................................. 22 
4.c. Licitação. Princípios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade de licitação ........................................................................... 23 
5.a. Competências ambientais na Federação Brasileira. Ações de Cooperação .......................................................................... 27 
5.b. Revogação, anulação, cassação e convalidação do ato administrativo ................................................................................ 28 
5.c. Desconcentração e descentralização administrativa. Privatização ........................................................................................ 29 
6.a. Personalidade de Direito Público. Pessoas administrativas. Autarquia. Sociedade de economia mista. Empresa pública. 
Fundação pública. Consórcios públicos. Outros entes ................................................................................................................. 31 
6.b. Contratos administrativos ..................................................................................................................................................... 33 
6.c. Instrumentos de incentivo à conservação do meio ambiente. Instrumentos econômicos, instrumentos governamentais. 
Serviços ambientais. Servidão ambiental..................................................................................................................................... 35 
7.a. Desapropriação. Espécies. Indenização. Direito de extensão. Retrocessão. Desapropriação indireta .................................. 37 
7.b. Teoria do órgão. Representação judicial das pessoas de Direito Público .............................................................................. 39 
7.c. Responsabilidade administrativa por danos ambientais. Infrações e sanções administrativas ambientais ............................ 40 
8.a. Administração Pública direta. A estrutura da Administração Pública federal .......................................................................... 42 
8.b. Licitação: procedimento, fases, revogação e anulação. Controle administrativo e jurisdicional ............................................. 43 
8. c. Sistema nacional do meio ambiente. Política nacional do meio ambiente ............................................................................ 45 
9. a. Vinculação e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e discricionários. O mérito do ato administrativo .............. 47 
9.b. Execução do contrato administrativo. Alteração unilateral. Teoria do fato do príncipe. Teoria da imprevisão. Equilíbrio 
econômico-financeiro ................................................................................................................................................................... 50 
9.c. Ordenamento urbano. Estatuto das Cidades. Cidades sustentáveis ..................................................................................... 54 
10.a. Controle interno e externo da Administração Pública. Ombudsman. Procurador Federal dos Direitos do Cidadão ............. 59 
10.b. Extinção do contrato administrativo. Adimplemento e inadimplemento................................................................................ 62 
10.c. Espaços territoriais especialmente protegidos. Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC ...... 64 
11.a. Controle jurisdicional da Administração Pública. Sistemas. A teoria da reserva do possível ................................................ 70 
11.b. Convênios e consórcios administrativos. Contratos de gestão ............................................................................................ 73 
11.c Proteção jurídica do patrimônio cultural brasileiro. Instrumentos: tombamento, inventários, registros e outras formas de 
acautelamento e preservação ...................................................................................................................................................... 77 
12.a. Estatuto do Ministério Público Federal ................................................................................................................................ 79 
12.b. Hierarquia. Delegação e avocação de competências ......................................................................................................... 81 
12.c. Populações tradicionais. Acesso ao território e garantias territoriais. Diversidade biológica e patrimônio genético. Proteção 
e acesso ao conhecimento tradicional associado ....................................................................................................................... 83 
13.a. Princípio da legalidade na Administração Pública. Poder regulamentar. Espécies de regulamento. Controle sobre a 
atividade regulamentar ............................................................................................................................................................... 90 
13.b. Utilização dos bens públicos: autorização, permissão e concessão de uso; concessão de direito real de uso; concessão de 
uso especial para fins de moradia; aforamento de bens; cessão de uso ..................................................................................... 92 
13.c. Recursos hídricos. Política Nacional dos Recursos Hídricos. Instrumentos de gestão de recursos hídricos. Regime 
Jurídico das águas. Águas subterrâneas .................................................................................................................................... 95 
14.a. Agências executiva e agências reguladoras. Ordens e conselhos profissionais. Serviços sociais autônomos. Fundaçõesde Apoio .................................................................................................................................................................................... 97 
14.b. Serviços Públicos. Conceito. Classificação. Regime Jurídico. Usuário do serviço público ............................................... 100 
14.c. Política Nacional de Biossegurança: pressupostos doutrinários; regime jurídico; instrumentos. Biossegurança, prevenção, 
precaução e informação ............................................................................................................................................................ 104 
15.a. Responsabilidade patrimonial do Estado: evolução histórica e fundamentos jurídicos ...................................................... 105 
15.b. Responsabilidade fiscal ................................................................................................................................................... 108 
15.c. Licenciamento ambiental. Avaliação de impactos ambientais. Estudos ambientais. Audiências públicas .......................... 111 
16.a. Setor público não-estatal. Organizações sociais. Org. da sociedade civil de interesse público ......................................... 114 
16.b. Proteção da probidade administrativa. Instrumentos de atuação. As sanções na Lei 8.429/1992. Prescrição ...................115 
16.c. O dano ambiental e sua reparação: responsabilidade civil ............................................................................................... 120 
17.a. Fatos da Administração Pública: atos da Administração Pública e fatos administrativos. Elementos do ato administrativo. 
.................................................................................................................................................................................................. 125 
17.b. Poder de polícia administrativa. Poder de polícia e direitos fundamentais ........................................................................ 126 
17. c. Zoneamento ambiental. Natureza jurídica. Princípios. Características ............................................................................. 128 
18. a. Agentes públicos. Natureza jurídica da relação de emprego público. Agentes políticos. Garantias. Estabilidade e 
Vitaliciedade. Estágio probatório. Cargo em comissão. Agente de fato. Aposentadoria do servidor público ................................ 130 
18. b. Parcerias público-privadas ............................................................................................................................................... 132 
18. c: Política Nacional de Resíduos Sólidos. Objetivos e princípios. Planos de resíduos sólidos. Responsabilidade civil e 
resíduos sólidos. Responsabilidade compartilhada. Licenciamento ambiental e resíduos sólidos.............................................. 134 
19. a. Concessão de serviço público. Natureza jurídica e conceito. Regime financeiro ............................................................... 137 
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19. b. Extinção da concessão de serviço público. Reversão dos bens. Permissão e autorização ............................................. 140 
19.c. Gestão de florestas públicas. Uso e exploração. Concessão florestal .............................................................................. 142 
20.a. Direitos, deveres e responsabilidades do servidor público. Regime disciplinar e processo administrativo disciplinar ....... 144 
20.b. A Administração Pública sob os aspectos orgânico, formal e material. Administração Pública e governo ......................... 146 
20.c. Proteção jurídica do Meio Ambiente e a exploração mineral. Mineração e impactos ambientais. Licenciamento. Deveres 
ambientais relativos à exploração mineral ............................................................................................................................... 148 
21.a Bens públicos. Classificação. Natureza jurídica do domínio público .................................................................................. 151 
21.b. Validade, vigência e eficácia do ato administrativo. Autoexecutoriedade do ato administrativo ......................................... 153 
21.c Poder de polícia ambiental. Competências ........................................................................................................................ 155 
22.a. ............................................................................................................................................................................ P
rovimento e vacância dos cargos públicos ...................................................................................................................... 157 
22.b. ............................................................................................................................................................................ É
tica na Administração Pública. Dever de transparência e de informação ......................................................................... 159 
22. c: Desenvolvimento sustentável. Normas internacionais em matéria ambiental. Aquecimento global ................................. 162 
23. a. Domínio público terrestre. Evolução do regime jurídico das terras públicas no Brasil. Faixa de fronteira. Vias públicas. 
Domínio público do subsolo. Recursos minerais. Potenciais de energia hidráulica. Domínio público aéreo ............................. 165 
23.b. Processo e procedimento administrativo. A instância administrativa. Representação e reclamação administrativas. Pedido 
de reconsideração e recurso hierárquico próprio e impróprio. Prescrição administrativa ......................................................... 169 
23.c. Instrumentos processuais para a tutela do meio ambiente .............................................................................................. 171 
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1.a. Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito Administrativo 
Constitucional. 
 
Conceito: a) Para José dos Santos Carvalho Filho, Direito Administrativo é um ramo do Direito Público, 
compreendendo o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações 
jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a quem deve servir; b) Para Odete 
Medauar: conjunto de normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública; c) Para Celso Antonio Bandeira 
de Melo: “direito administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a 
exercem” (p. 37, 2007). 
Outros critérios: 1 - Critério do serviço público. 2 - Critério do Poder Executivo. Disciplina a atuação do Poder 
Executivo, cuja crítica é que despreza o fato de que os outros poderes do Estado também exercem a atividade 
administrativa. 3 Critério das relações jurídicas. Conjunto de regras que disciplinam as relações entre a Administração e 
os administrados. 4 - Critério teleológico. Sistema de princípios jurídicos que regula as atividades concretas do Estado, 
para cumprimento de seus fins, na busca do interesse público. 5 - Critério negativo ou residual. O Direito Administrativo 
deve ser observado em dois sentidos diferentes: no sentido positivo (representa os institutos jurídicos pelos quais o 
Estado busca a realização dos seus objetivos) e no sentido negativo (representa uma forma de definição de seus 
objetos, o que se faz por exclusão, afastando-se as demais funções do Estado, a legislativa e a jurisdicional, além das 
atividades regidas pelo direito privado). 6 - Critério da administração pública: o Direito Administrativo é o conjunto de 
princípios que regem a Administração Pública. 
 
Objeto do Direito Administrativo: Com fundamento no critério funcional, estudo da disciplina normativa da 
função administrativa e da organização e estrutura da Administração Pública.Objeto imediato: princípios e normas que 
regulam a função administrativa, enquanto objeto mediato é a disciplina das atividades, agentes, pessoas e órgãos da 
Administração Pública. 
 
Administração burocrática x administração gerencial: Enquanto a administração pública burocrática (ou 
racional) é centrada na legalidade, relações hierarquizadas, controle de fins, ênfase em processos e meios, a 
administração gerencial atribui maior agilidade e eficiência na atuação administrativa, foca no resultado em detrimento 
de processos e ritos, bem como na participação popular, com fundamento constitucional na EC 19/98. Exemplos: 
contrato de gestão, agencias executivas e princípio da eficiência. 
 
Fontes do Direito Administrativo: (a) Lei - abrangendo as normas constitucionais, a legislação 
infraconstitucional, os regulamentos administrativos e os tratados internacionais; (b) Costumes – repetição de condutas 
(elemento objetivo) com convicção de sua obrigatoriedade (elemento subjetivo). Parte da doutrina nega a qualidade de 
fonte do direito aos costumes, considerando que sua observância depende do seu acolhimento pela lei, tal qual ocorre 
no direito tributário (art. 100 do CTN). Para Lúcia Valle Figueiredo, os costumes não são fontes; (c) Jurisprudência – seu 
papel é reforçado pelo fenômeno da judicialização do Direito e pelo reconhecimento da força vinculante de 
determinadas decisões; (d) Doutrina; (e) Princípios; (f) Precedentes Administrativos – prática reiterada e uniforme de 
atos administrativos em situações similares, sendo necessário garantir a segurança jurídica. Há hipóteses nas quais o 
caráter vinculante dos precedentes administrativos tem previsão legal expressa, como ocorre no art. 40, §1º, da LC 
73/93 (Lei Orgânica da AGU), ao dispor que o parecer aprovado e publicado com o despacho presidencial vincula a 
Administração Federal. 
 
Direito administrativo x Ciência da Administração: Ciência da Administração é o estudo das técnicas e 
estratégias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a gestão governamental (não é ramo jurídico, não é lei). 
 
Administração Pública Introversa (Conjunto relação jurídica entre o Poder Público e seus agentes, órgãos 
e entidades administrativas = Intra) x Administração Pública Extroversa: Nesta é o conjunto de relações jurídicas externas, 
entre o Poder Público e os administrados. 
 
Direito Administrativo Constitucional: O Direito Constitucional é o ramo do direito com maior intimidade 
como Direito Administrativo, sendo certo que o Direito Constitucional fornece as diretrizes mestras, bases e parâmetros 
do Direito Administrativo, tais como Princípios, normas gerais sobre servidores públicos, competências dos poderes, 
normas sobre desapropriação, concessões e permissões de serviços públicos, dos contratos administrativos e licitações, 
bem como a responsabilidade extracontratual do Estado. O Direito Administrativo Constitucional é o Ramo do Direito 
Administrativo com fundamento na Constituição. 
Nesse ponto, também merece destaque o fenômeno da constitucionalização do direito administrativo, que 
abalou alguns dogmas deste ramo, gerando (Rafael Carvalho, 2015, p. 8): a) a redefinição da ideia de supremacia do 
interesse público sobre o privado e a ascensão do princípio da ponderação de direitos fundamentais; b) a superação da 
concepção do princípio da legalidade como vinculação positiva do administrador à Lei e a consagração da vinculação 
direta à Constituição; c) a possibilidade de controle judicial da discricionariedade a partir dos princípios constitucionais, 
deixando-se de lado o paradigma da insindicabilidade do mérito administrativo; d) a releitura da legitimidade democrática 
da Administração, com a previsão de instrumentos de participação dos cidadão na tomada de decisões administrativas 
(consensualidade na Administração). 
 
Relação com outros ramos: Direito constitucional, civil, processual civil, trabalho, penal, processo penal, 
tributário, financeiro, econômico, urbanístico, ambiental, empresarial, internacional público. 
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1.b. Improbidade administrativa: sujeitos e atos. Lei nº 8.429/1992. 
 
Conceito: para CARVALHO FILHO, probidade e moralidade equivalem, tendo a Constituição mencionado a 
moralidade como princípio e a improbidade como violação ao mesmo princípio. Segundo ele, parece “desnecessário 
buscar diferenças semânticas em cenário no qual foram elas utilizadas para o mesmo fim – preservação do princípio da 
moralidade administrativa. Decorre, pois, que, diante do direito positivo, o agente ímprobo sempre se qualificará como 
violador do princípio da moralidade” (2013, p. 1073). De maneira geral, a expressão “improbidade administrativa” é a 
terminologia/designativo técnica para definir a corrupção administrativa, que se apresenta como um desvirtuamento da 
função pública somado à violação da ordem jurídica 
 
Sujeitos passivos da improbidade (vítimas do ato) 
(a) principais: (a.1.) entes da Administração Pública Direta; (a.2.) entidades da Administração Pública Indireta; 
(a.3.) empresa incorporada ao patrimônio público – atecnia do legislador, pois a empresa incorporada desaparece; (a.4.) 
pessoa para cuja criação ou custeio o erário haja contribuído ou contribua com mais de 50% do patrimônio ou da receita 
anual, a exemplo das pessoas de cooperação governamental (serviços sociais autônomos), que são destinatárias de 
contribuições parafiscais instituídas por lei. 
(b) secundários: (b.1.) entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão 
público; (b.2.) entidades para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do 
patrimônio ou da receita anual → No caso dos sujeitos passivos secundários, a tutela incide apenas sobre o patrimônio 
e a sanção patrimonial se limita à repercussão do ilícito sobre a parcela oriunda do erário (CARVALHO FILHO, 2013, p. 
1076). 
Destaque-se que concessionárias e permissionárias de serviços públicos não são consideradas, em regra, 
sujeitos passivos da LIA, vez que não se enquadram no art. 1º da mesma (Rafael Carvalho, 2015, p. 805 e CARVALHO 
FILHO, 2013, p. 1078). Por outro lado, sindicatos e partidos políticos podem ser vítimas de improbidade administrativa, 
porquanto recebem recursos públicos, a saber, a contribuição sindical e os recursos do Fundo Partidário, respectivamente. 
 
Sujeitos ativos da improbidade (responsáveis pela prática do ato ímprobo) 
(a) agentes públicos de direito (agentes políticos, servidores públicos estatutários, celetistas e temporários, 
bem como particulares em colaboração) ou de fato (putativos e necessários). “Reputa-se agente público, para os efeitos 
desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração , por eleição, nomeação, designação, 
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades 
mencionadas no artigo anterior” (art. 2º da LIA). São considerados agentes públicos os notários e registradores. Quanto 
aos agentes políticos, há vários entendimentos. A primeira corrente entende que a ação de improbidade da Lei 
8429/92 é independente das ações que apuram crimes comuns e crimes de responsabilidade, admitindo a 
concomitância das ações (PACHECO ALVES). A segunda corrente exclui a ação de improbidade quando o sujeito passivo 
é agente político, pois eles se sujeitam a regime próprio de responsabilidade, aplicando-se-lhes apenas a Lei 1079/50. 
O terceiro entendimento é o de que as Leis nº 1079/50 e 8429//92 convivem harmoniosamente, apenas sendo incabível 
formular, na ação de improbidade, pedido de aplicação de sanções de natureza política (perda do cargo, suspensão de 
direitos políticos), pois elas emanam naturalmente da ação penal por crime de responsabilidade. Essa última é a posição 
defendida por CARVALHO FILHO (2013, p. 1081). Destaque-seque o STF, ao julgar a RCL 2138/DF, afastou a aplicação 
da lei a Ministro de Estado, considerando que este se submete a julgamento por crime de responsabilidade. Em relação 
aos prefeitos, por sua vez, o STJ vem admitindo a responsabilização por improbidade administrativa, nos termos da 
LIA. 
(b) terceiros – particulares que, de alguma forma, colaboraram para a prática do ato ímprobo (art. 3º). “(...) o 
terceiro jamais poderá figurar sozinho no polo passivo da ação de improbidade, sendo exigível necessariamente a 
presença de um agente público na relação processual” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 1081). Sua conduta é a de induzir 
ou concorrer, só podendo ser responsabilizado por ação dolosa, ou seja, quando tiver ciência da origem ilícita da 
vantagem (CARVALHO FILHO, 2013, p. 1082). Pessoas jurídicas estão abrangidas pela expressão terceiros? Para 
CARVALHO FILHO, as pessoas jurídicas não são sujeitos ativos da improbidade, uma vez que o art. 3º da LIA exige a 
indução ou a colaboração por parte do terceiro, que atua com dolo, elementos incompatíveis com a responsabilização 
da pessoa jurídica. Por outro lado, Emerson Garcia, Juarez Freitas e o STJ (Resp 122177/MT) consideram que pessoas 
jurídicas podem ser responsabilizadas por improbidade administrativa, na qualidade de terceiros. 
 
Atos ímprobos 
De acordo com o art. 37, §4º, da CRFB, “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos 
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e 
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. 
A Lei nº 8429/92 agrupou os atos de improbidade em três categorias, de acordo com os bens jurídicos 
afetados pela conduta, em ordem decrescente de gravidade: atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), atos que 
causem prejuízo ao erário (art. 10º) e atos que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11). No caput 
de cada um desses dispositivos, está descrita a conduta genérica configuradora da improbidade e, em seus incisos, 
condutas específicas, exemplificadoras da conduta do caput. Daí se conclui que os incisos são meramente 
exemplificativos. O legislador utilizou a técnica legislativa dos conceitos jurídicos indeterminados, e não das tipificações 
cerradas do direito penal. 
Por fim, destaque-se inexistir previsão legal da punição da tentativa, sendo inviável se utilizar analogicamente 
do art. 14 do CP. Isso não impede eventual punição por violação a princípios, quando, por circunstâncias alheias à 
vontade do agente, o enriquecimento ilícito ou o prejuízo ao erário não se consumarem (GARCIA; ALVES, 2006, p. 301). 
a) Enriquecimento ilícito (art. 9º) – quando o agente aufere “qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida 
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em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º”, 
destacando-se as seguintes condutas: inc. I – receber qualquer vantagem patrimonial indevida de quem tenha interesse 
na ação ou omissão do agente; inc. IV – utilização indevida, em obra ou serviço particular, de veículos, máquinas, 
equipamentos, materiais ou agentes públicos;inc. VII – aquisição de bens desproporcionais à evolução patrimonial; inc. 
VIII – exercício de consultoria, no exercício durante a atividade, para quem tenha interesse na ação ou omissão do 
agente. O dano ao erário é dispensável, a conduta ímproba pode ocorrer sem qualquer prejuízo aos cofres públicos, 
como no caso de recebimento de propina. O elemento subjetivo é o dolo. Para CARVALHO FILHO, a conduta é sempre 
comissiva. 
b) Dano ao erário (art. 10) - “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, 
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º”, destacando-
se os incisos VII – concessão de benefícios administrativos/fiscais indevidos; VIII – frustrar a licitude do processo 
licitatório;X – negligenciar na arrecadação de tributos ou conservação de bens da administração. Não exige 
enriquecimento ilícito. Admite dolo ou culpa e, segundo CARVALHO FILHO, a conduta pode ser omissiva ou comissiva. 
c) Violação a princípios (art. 11) - “que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou 
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”, destacando-se que 
as condutas vedadas aos agentes políticos da 9.504/97 aqui se inserem (art. 73, § 7º). São dispensáveis o enriquecimento 
ilícito e o dano ao erário. O elemento subjetivo é exclusivamente o dolo. As condutas podem ser comissivas ou 
omissivas. Recentemente o STJ entendeu que a entrega compulsória e o desconto em folha de pagamento de parte dos 
rendimentos dos assessores formais destinados à manutenção de “caixinha” para gastos de campanha e de despesas 
dos respectivos gabinetes, bem como para a contratação de assessores particulares violam, expressamente, os princípios 
administrativos da moralidade, finalidade, legalidade e do interesse público, conduta dos parlamentares que se insere no 
caput e I do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. (REsp. 1.135.767-SP). Ainda na casuística, o STJ, por votação apertada, 
entendeu que configura improbidade do art. 11, I, ato de prefeito que divulgou na imprensa a doação de valor para 
recuperar hospital, omitindo o caráter público do mesmo, prevalecendo entendimento que a lei deve incidir sobre o 
administrador inepto, e não apenas sobre o que age de má-fé (REsp 884.083-PR). 
 
Desnecessidade da efetiva ocorrência do dano: só é necessário comprovar o dano nas hipóteses do art. 
10 (art. 21, I da 8.429/92). No entanto, a falta de prejuízo ao erário impede a aplicação da sanção de ressarcimento. 
 
Competência legislativa: segundo doutrina majoritária, a União tem competência privativa para legislar 
sobre atos de improbidade, porque as sanções previstas têm natureza civil e eleitoral (art. 22 da CF/88). Além disso, a 
Lei 8.429/92 traz disposições de natureza processual. Haveria apenas três dispositivos da lei que tratam de Direito 
Administrativo e, por isso, somente se aplicariam à União: o art. 13, caput (a posse dos servidores é condicionada à 
declaração de seus bens); art. 14, § 3º (no caso de servidores federais os fatos serão apurados administrativamente na 
forma da Lei 8.112); art. 20, parágrafo único (Administrador pode afastar o funcionário público de sua função, para 
facilitar a instrução processual). 
 
Insignificância: à semelhança do entendimento adotado com relação aos crimes praticados contra a 
administração pública, o STJ entende que não se admite a aplicabilidade do princípio da insignificância aos atos de 
improbidade administrativa (RESP 769317/AL, RESP 892818/RS). 
 
Aplicação: a Lei 8.429 não pode alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos após a edição 
da Constituição Federal de 1988 (REsp 1129121/GO). Nesse caso, o o controle dos atos lesivos ao erário deve ser feito 
com fundamento no art. 159 do CC/16 ou nas Leis 4.717/65 e 7.347/85 (REsp 1197330). 
 
Prescrição: O art. 23 da 8.429/92 prevê dois prazos prescricionais para a propositura da ação de improbidade: 
I) 5 anos, contados do término do exercício do mandato, cargo ou função de confiança; II) dentro do prazo previsto em 
lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão. Segundo o STJ, se o agente exercer, 
cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado ímprobo, há de prevalecer o primeiro 
para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o vínculo entre agente e Administração Pública não cessar 
com a exoneração do cargo em comissão, por esse ser temporário (REsp 1.060.529). Também decidiu o STJ que, se o 
agente público for reeleito, o termo a quo para a contagem do prazo prescricional será o término do último mandato. 
(REsp 1.107.833). Ademais, se o agenteque praticou o ato ímprobo é servidor temporário (art. 37, IX, da CF/88), o 
prazo prescricional será regido na forma do inciso I (5 anos), por se tratar de vínculo temporário. Para os terceiros 
(particulares), não há previsão legal de prazo prescricional. A doutrina majoritária defende que o prazo deverá ser o 
mesmo previsto para o agente público que praticou, em conjunto, o ato de improbidade administrativa. É a posição de 
Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves e também do STJ (REsp 1156519/RO). Por fim, o STJ, de forma pacífica, 
entende que, em função do art. 37, § 5º da CF, são imprescritíveis as sanções de ressarcimento ao erário. (REsp 
1.089.492). Frise-se, ainda, que a interrupção do prazo prescricional se dá com a simples propositura da ação - eventual 
demora na citação do réu não prejudica a pretensão condenatória da parte autora (REsp 1.391.212-PE) – e que não há 
prescrição intercorrente na ação de improbidade administrativa (REsp 1.289.993/RO). 
 
Enunciados da 5ª CCR 
Enunciado nº 14: CONDUTA ÍMPROBA DE BAIXO POTENCIAL/PEQUENO PREJUÍZO AO ERÁRIO 
Nas condutas ímprobas de baixo potencial ofensivo, em que o prejuízo ao erário não ultrapasse o valor de R$ 
1.000,00, o órgão ministerial poderá promover, sem mais providências, o arquivamento junto à Câmara. Nas mesmas 
hipóteses, se o prejuízo for superior a esse montante, mas não ultrapasse os R$ 5.000,00, antes de promover o 
arquivamento do procedimento, o órgão ministerial expedirá à autoridade competente a recomendação cabível, visando 
7 
à melhoria do serviço e ao ressarcimento amigável do dano, se for o caso". 
Enunciado nº 23: PROMOÇÃO DE ARQUIVAMENTO POR PRESCRIÇÃO QUANDO INVESTIGADO 
PREFEITO MUNICIPAL OU GOVERNADOR DE ESTADO 
Deliberou a Câmara, à unanimidade, nos termos propostos pelo Dr. Sérgio Medeiros, aprovar o seguinte 
enunciado: "Enunciado n.º 23/5ª CCR: A promoção de arquivamento, de procedimento administrativo ou inquérito civil 
público, em que apurada eventual improbidade administrativa atribuída a prefeito municipal ou governador de Estado, 
em razão de prescrição, deve registrar a ocorrência ou não de reeleição." 
Enunciado nº 29: SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. RESPONSABILIDADE PENAL, POR IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA E DA LEI ANTICORRUPÇÃO. PREJUÍZO AO CAPITAL DE ENTE FEDERAL. ATRIBUIÇÃO DO MPF. 
O Ministério Público Federal tem atribuição para promover medidas tendentes à responsabilização penal e 
por improbidade administrativa e, também, as previstas na Lei 12.846, de 2013, em face de atos lesivos a sociedade de 
economia mista cuja acionista majoritária seja a União, sempre que evidenciado o interesse direto desta, como no caso 
em que o prejuízo sofrido pela sociedade empresarial repercuta ou possa repercutir no capital do ente político federal. 
 
Julgamentos de 2014/2015 
- Segundo o art. 21, I, da Lei 8.429/92, o autor do ato de improbidade somente poderá receber a sanção de 
ressarcimento ao erário se ficar comprovada a efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público. Tratando-se de 
fracionamento de licitação, o prejuízo ao patrimônio público é presumido - o Poder Público, por força da conduta 
ímproba do administrador, deixa de contratar a melhor proposta, o que gera prejuízos aos cofres públicos -, de forma 
que o autor do ato de improbidade poderá ser condenado a ressarcir o erário. STJ. 2ª Turma. REsp 1.376.524-RJ, Rel. 
Min. Humberto Martins, julgado em 2/9/2014 (Info 549). 
- As penalidades aplicadas em decorrência da prática de ato de improbidade administrativa podem ser revistas 
em recurso especial desde que esteja patente a violação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. O STJ 
entende que isso não configura reexame de prova, não encontrando óbice na Súmula 7 da Corte (A pretensão de simples 
reexame de prova não enseja recurso especial). STJ. 1ª Seção. EREsp 1.215.121-RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia 
Filho, julgado em 14/8/2014 (Info 548). 
- A contratação, por agente político, de parentes para cargos em comissão ocorrida antes da Súmula 
Vinculante n.□ 13 do STF configura ato de improbidade administrativa? NÃO. Posição da 1ª Turma do STJ. SIM. 
Entendimento da 2ª Turma do STJ. STJ. 1ª Turma. REsp 1.193.248-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado 
em 24/4/2014 (Info 540). STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1.386.255/PB, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 24/04/2014 
(não divulgado em Info). 
- Não comete ato de improbidade administrativa o médico que cobra honorários por procedimento realizado 
em hospital privado que também seja conveniado à rede pública de saúde, desde que o atendimento não seja custeado 
pelo próprio sistema público de saúde. Em outras palavras, médico de hospital conveniado com o SUS que cobra do 
paciente por uma cirurgia que já foi paga pelo plano de saúde não pratica improbidade administrativa. STJ. 1a Turma. 
REsp 1.414.669-SP, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 20/2/2014. 
- Para que o terceiro seja responsabilizado pelas sanções da Lei n.□ 8.429/92 é indispensável que seja 
identificado algum agente público como autor da prática do ato de improbidade. Assim, não é possível a propositura de 
ação de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo 
da demanda. STJ. 1a Turma. REsp 1.171.017-PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 25/2/2014. 
- Para o STJ, eventual violação à boa-fé e aos valores éticos esperados nas práticas administrativas não 
configura, por si só, elemento suficiente para ensejar a presunção de lesão ao patrimônio público, uma vez que a 
responsabilidade dos agentes em face de conduta praticada em detrimento do patrimônio público exige a comprovação 
e a quantificação do dano. Adotar entendimento em sentido contrário acarretaria evidente enriquecimento sem causa do 
ente público, que usufruiu dos serviços prestados em razão do contrato firmado durante o período de sua vigência. STJ. 
1ª Turma. REsp 1.447.237-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 16/12/2014 (Info 557). 
8 
1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais. 
 
A Constituição reconhece o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental, 
de terceira geração, já que coletivo e transindividual. “O bem ambiental é autônomo, imaterial e de natureza difusa, 
transcendendo à tradicional classificação dos bens em públicos (das pessoas jurídicas de direito público) e privados, 
pois toda a coletividade é titular desse direito (bem de uso comum do povo)” (AMADO, 2012, p. 24). O direito ao meio 
ambiente ecologicamente equilibrado é, ainda, condição para a realização da dignidade da pessoa humana, base de 
todos os demais direitos fundamentais. Por ser direito fundamental, há vedação ao retrocesso ecológico. 
No artigo “Jurisdição Constitucional Ambiental no Brasil” (p. 829 e seguintes), Walter Claudius Rothenburg 
afirma que o tema do ambiente deve ser considerado materialmente constitucional por se tratar de direito humano, seja 
por sua vinculação à saúde, à cultura, à democracia (participação e informação), seja como bem jurídico autônomo. A 
ligação do meio ambiente com a dignidade do ser humano é evidente. O direito a um ambiente ecologicamente equilibrado 
é considerado um direito social, de marcante feição prestacional, dito de terceira dimensão. Sua positivação nas 
constituições e em equivalentes internacionais, bem como sua afirmação por tribunais que realizam jurisdição 
constitucional, tudo isso mostra seu fortalecimento, sua possível passagem de direito humano frágil para direito 
humano forte. 
Édis Milaré também coloca o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito constitucional 
fundamental e explica sua evolução: 
 
“(...) ainda que sem previsão expressa, os diversos países, inclusive o nosso, promulgaram (e 
promulgam) leis e regulamentos de proteção do meioambiente. Isso acontecia porque o legislador se baseava 
no poder geral que lhe cabia para proteger a “saúde humana”. Aí está, historicamente, o primeiro fundamento 
para a tutela ambiental, ou seja, a saúde humana, tendo como pressuposto, explícito ou implícito, a saúde 
ambiental. 
Nos regimes constitucionais modernos, como o português (1976), o espanhol (1979) e o brasileiro 
(1988), a proteção do meio ambiente, embora sem perder seus vínculos originais com a saúde humana, ganha 
identidade própria, porque é mais abrangente e compreensiva. Nessa nova perspectiva, o meio ambiente deixa 
de ser considerado um bem jurídico per accidens e é elevado à categoria de bem jurídico per se, isto é, com 
autonomia em relação a outros bens protegidos pela ordem jurídica, como é o caso da saúde humana. 
De fato, a Carta brasileira erigiu-o à categoria de um daqueles valores da ordem social, dedicando-lhe, 
a par de uma constelação de regras esparsas, um capítulo próprio que, definitivamente, institucionalizou o direito 
ao ambiente sadio como um direito fundamental do indivíduo. 
Deveras, a Constituição define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos e 
lhe dá a natureza de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo a co- 
responsabilidade do cidadão e do Poder Público pela sua defesa e preservação (art. 225, caput). 
Ao proclamar o meio ambiente como “bem de uso comum do povo”, foi reconhecida a sua natureza de 
“direito público subjetivo”, vale dizer, exigível e exercitável em face do próprio Estado, que tem também a missão 
de protegê-lo. 
(…) 
Lembrando que a proteção do meio ambiente é pressuposto para o atendimento de outro valor 
fundamento – o direito à vida -, cuidou o ordenamento constitucional de prescrever uma série de garantias ou 
mecanismos capazes de assegurar a cidadania os meios de tutela judicial daquele bem (dentre outros: ação direta 
de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, ação civil pública, ação popular constitucional; mandado de 
segurança coletivo; mandado de injunção)” (Édis Milaré, 2007, p. 142/143). 
 
Em suma, o meio ambiente ecologicamente equilibrado é formalmente direito fundamental (previsão 
normativa) e materialmente direito fundamental (condição indispensável para a realização da dignidade da pessoa 
humana). Dessa forma, possui todas as características dos direitos fundamentais: a) historicidade; b) universalidade; c) 
irrenunciabilidade; d) inalienabilidade; e) limitabilidade e f) imprescritibilidade. 
 
Efeitos importantes do reconhecimento como direito fundamental: i) imprescritibilidade da pretensão de 
reparação do dano ambiental – decorrência da imprescritibilidade dos DF. ii) vedação ao retrocesso ecológico e previsão 
de um mínimo existencial ecológico. iii) criação de deveres ambientais por simples ato regulamentar: efeito da eficácia 
imediata dos direitos fundamentais. 
 
Bens ambientais: Os bens ambientais são de uso comum do povo e têm como características ser autônomo, 
imaterial e de natureza difusa. A doutrina os classifica em: a) Meio Ambiente Natural (ou físico): são os elementos que 
existem mesmo sem a influência do homem. Art. 225, CRFB/88, Ex. solo, água, ar, fauna, flora.; b) Meio Ambiente 
Artificial: são os elementos criados pelo homem, na interação com a natureza. Ex.: casa, prédio, art. 182, CRFB/88; c) 
Meio Ambiente Cultural: são os elementos criados ou utilizados pelo homem, mas que detém valor especial para a 
sociedade. Ex.: valor científico, turístico, cultural, arqueológico, ligado à cultura, à memória arts. 215 e 216, da CRFB/88 
e d) Meio Ambiente do Trabalho: consiste no ambiente de trabalho onde o homem exerce suas atividades laborais, 
podendo ser um espaço fechado ou aberto. Esse meio ambiente está previsto na CF no artigo 220, inciso VIII, tendo 
sido expressamente reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 3540. e) Meio ambiente genético – controverso – o 
meio ambiente genético é composto pelos organismos vivos do planeta Terra, que formam a sua diversidade ecológica. 
A maioria da doutrina o entende abarcado no meio ambiente natural, contra Celso Antônio Pacheco Fiorillo e Terence 
Trennepohl. 
Discorrendo sobre bens ambientais, Édis Milaré destaca o seguinte: 
9 
“a) O meio ambiente, bem de uso comum do povo, é bem público essencial considerado communes omnium, 
consistente no equilíbrio ecológico e na higidez do meio e dos recursos naturais. É bem comum, geral, difuso, indissociável 
da qualidade dos seus constitutivos e, por conseguinte, indivisível, indisponível e impenhorável. Esse bem é alvo 
necessário da solicitude do Poder Público e da coletividade, que devem, em conjunto, zelar continuamente por ele. 
b) Os recursos naturais de origem biótica ou abiótica, que ordinariamente mantêm inter-relações se inseridos 
num determinado ecossistema, são bens ambientais considerados res communes omnium; significa que são bens 
tangíveis, reificados ou “coisificados”, vale dizer, são “coisas”. E, na medida em que se inserem no bem maior, que, no 
caso, é a qualidade ambiental decorrente do equilíbrio entre as partes, eles são objetos de legislação específica, no que 
tange à propriedade, à preservação, à manutenção, ao domínio, ao usufruto, à sustentabilidade e a outros itens mais. 
Da proteção desses bens depende a qualidade geral do meio ambiente. 
c) Os bens chamados de culturais, que, sem dúvida, integram o patrimônio ambiental nacional, devem ser 
definidos como tais por meio de atos jurídicos e de gestão ambiental e, por isso, protegidos, mantidos e perpetuados. 
Sem embargo, devem ser tratados como res communes omnium, na medida em que traduzem criações especiais do 
espírito humano e da sociedade, representam a memória nacional, alimentam valores de ordem cultural e espiritual e 
contribuem para a qualidade de vida tomada como fato biológico ou como fato existencial. 
d) Em virtude da visão holística do meio ambiente, é necessário rever o conceito de “bens ambientais”: são 
os que integram o Patrimônio Ambiental Nacional, não apenas os “naturais”. Assim, todo recurso ou bem natural é 
ambiental; porém, nem todo bem ambiental é natural. De fato, o patrimônio ou os bens culturais não figuram no elenco 
dos elementos naturais, embora constituam objeto do Direito e da Gestão do Ambiente, sendo também alvo das políticas 
ambientais e da avaliação de impactos (...)” 
10 
2.a. Proteção jurídica da fauna 
 
Conceito: segundo o Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, “fauna é o conjunto de animais próprios de 
uma região ou de um período geológico”. 
 
Competência: a CRFB fixa competência material comum a todos os entes federados para a preservação da 
fauna, bem como competência legislativa concorrente, com legislação suplementar municipal, de acordo com os 
interesses locais. A LC 140/11 define as competências da União e dos Estados/DF nos seguintes termos: 
→ União (art. 7º). XVI - elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de 
extinção e de espécies sobre-explotadas no território nacional, mediante laudos e estudos técnico- 
científicos, fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ; XVII - controlar a introdução 
no País de espécies exóticas potencialmente invasoras que possam ameaçar os ecossistemas, habitats e 
espécies nativas; XVIII - aprovar a liberação de exemplares de espécie exótica da fauna e da flora em 
ecossistemas naturais frágeis ou protegidos; XIX - controlar a exportação de componentes da 
biodiversidade brasileira na forma de espécimes silvestres da flora, micro-organismos e da fauna, partes 
ou produtos deles derivados; XX - controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas; XXI 
- proteger a fauna migratória e as espécies inseridas na relação prevista no inciso XVI. 
→ Estados/DF (art. 8º). XVII - elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadasde extinção no respectivo território, mediante laudos e estudos técnico-científicos, fomentando as 
atividades que conservem essas espécies in situ; XVIII - controlar a apanha de espécimes da fauna 
silvestre, ovos e larvas destinadas à implantação de criadouros e à pesquisa científica, ressalvado o 
disposto no inciso XX do art. 7º; XIX - aprovar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre; 
obs.: não houve previsão expressa de competência administrativa municipal, no que diz respeito à fauna, o 
que não impede a atuação dos Municípios, pois, como já dito, trata-se de competência constitucional comum. 
 
Composição: a fauna é composta de animais silvestres, exóticos e domésticos. Os primeiros são “os 
animais de quaisquer espécies, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que vivem naturalmente fora do seu cativeiro” 
(Lei 5197/67, art. 1º), sendo de propriedade do Estado, por disposição legal. Nesse ponto, prevalece o entendimento 
de que são bens da União. Os animais exóticos, por sua vez, são aqueles cuja distribuição geográfica não inclui o território 
brasileiro. 
A CF, em seu artigo 225, § 1º, VII, não definiu o que vem a ser fauna. A Lei de Proteção à Fauna (Lei 5197/67), 
estabeleceu que “os animais de quaisquer espécies, em qualquer fase do seu desenvolvimento em que vivem 
naturalmente fora do cativeiro, constituem a fauna silvestre, sendo eles e seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, 
de propriedades do Estado, sendo proibidas sua utilização, perseguição, destruição, caça ou apanha”. Delimitou, portanto, 
a fauna ambiental restringindo sua tutela à fauna silvestre e não à fauna doméstica, não sendo, portanto, toda a fauna 
objeto de tutela, já que protege apenas aqueles que vivem naturalmente fora do cativeiro. Tal limitação encontra guarida 
na própria Constituição Federal já que o artigo 225, § 1º, VII, agasalha a proteção da fauna, na forma da lei, sendo esta 
integrada por meio da Lei 5197/67. A Constituição, assim, emitiu o comando de que será a lei ordinária quem definirá o 
conceito de fauna, sendo possível ampliar-se o conceito atual de fauna. 
Para os fins legais, animais silvestres são os não domesticados, que vivem naturalmente fora do cativeiro e 
independentes do convívio humano. Ou seja, ainda que em determinada espécie haja indivíduos domesticados, os 
outros da mesma espécie não perderão o atributo de silvestre. A diferença entre animais domésticos e não domesticados 
reside na vida em liberdade, fora do cativeiro. O aprisionamento ou a reprodução em cativeiro de determinada 
espécie animal, sejam um zoológico, ou para abate, ou para convívio humano, não lhes retira o atributo de animais 
silvestre (Edis Milaré, Direito do Ambiente, RT, 2011). Como exemplo: a arara azul, apesar de ser originalmente 
classificada como animal silvestre, quando em cativeiro, é reclassificada. Desse modo, a arara azul que se encontra no 
zoológico de Brasília passa a ser considerada animal domesticado. 
Por outro lado, independentemente da definição da lei infraconstitucional, o fato é que a fauna é protegida 
constitucionalmente, justificando-se sua tutela quando: 1) as espécies estiverem ameaçadas de extinção; 2) 
imprescindível a sua proteção ecológica e 3) quando a lesão for praticada por meio de tratamento cruel → o STF já 
declarou inconstitucionais as permissões para a “farra do boi” (RE 153531/SC) e as brigas de galo (ADI 1856), por afronta 
ao artigo 225, caput, e parágrafo 1º, inciso VII, da CF, nos quais sobressaem o dever jurídico de o Poder Público e a 
coletividade defender e preservar o meio ambiente, e a vedação, na forma da lei, das práticas que submetem os 
animais a crueldades”. 
 
Caça: no Brasil, a caça profissional é proibida (Lei 5197/67, art. 2º), sendo possível a autorização de (1) caça 
amadorista (finalidade esportiva) e (2) caça de controle, aquela que visa à destruição de animais silvestres nocivos à 
agricultura ou à saúde pública. Contudo, argumenta-se que a caça esportiva deveria ser proibida, pois a CRFB veda 
práticas que submetam os animais à crueldade, adotando um viés biocentrista. Atualmente, apenas o Rio Grande do Sul 
regulamentou a caça esportiva, mas seu exercício está suspenso desde 2005. Por sua vez, o art. 14 da Lei 5197/67 
permite a caça científica. A caça de subsistência ou de sobrevivência não está prevista explicitamente pela lei. Praticam- 
na as populações indígenas nas reservas que lhes são reconhecidas, como também as populações interioranas que 
não têm acesso fácil aos produtos oriundos da fauna domesticada, sendo também permitida. 
 
Comercialização da fauna silvestre: é proibido o comércio de espécimes da fauna silvestre e de seus 
produtos e objetos, exceto os provenientes de criadouros previamente legalizados (Lei 5197/67, art. 3º). Destaque-se, 
ainda, ser proibida a inserção de espécie no Brasil sem licenciamento ambiental, de competência do IBAMA, bem como 
proibida a exportação de peles e couros de anfíbios e répteis, em bruto. 
11 
Utilização de animais em ensino e pesquisa: deve obedecer aos critérios estabelecidos na Lei 
11.794/2008, que restringe a utilização de animais em atividades educacionais em estabelecimentos de ensino superior 
e em estabelecimentos de educação profissional técnica de nível médio da área biomédica. 
 
Pesca: o exercício da atividade pesqueira depende de autorização do órgão ambiental competente, havendo 
proibição nas seguintes hipóteses: I – em épocas e nos locais definidos pelo órgão competente; II – em relação às 
espécies que devam ser preservadas ou espécimes com tamanhos não permitidos pelo órgão competente; III – sem 
licença, permissão, concessão, autorização ou registro expedido pelo órgão competente; IV – em quantidade superior à 
permitida pelo órgão competente; V – em locais próximos às áreas de lançamento de esgoto nas águas, com distância 
estabelecida em norma específica; VI – em locais que causem embaraço à navegação; VII – mediante a utilização de: 
a) explosivos; b) processos, técnicas ou substâncias que, em contato com a água, produzam efeito semelhante ao de 
explosivos; c) substâncias tóxicas ou químicas que alterem as condições naturais da água; d) petrechos, técnicas e 
métodos não permitidos ou predatórios (Lei nº 11959/09, art. 5º, §1º). 
Obs.: também é proibida a pesca de cetáceos no Brasil, a exemplo das baleias, botos e golfinhos (Lei 
7643/87). 
12 
2.b. Classificação dos atos administrativos. Atos administrativos simples, complexos e 
compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais. Atos administrativos gerais e 
individuais. 
 
Conceito: “exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa 
condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse 
público” (CARVALHO FILHO, p. 101); “(...) declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, 
um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências 
jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão 
jurisdicional” (MELLO, 2011, p. 385). 
 
Classificação pelo critério da intervenção da vontade administrativa: 
(a) atos simples emanam da vontade de um só órgão ou agente. 
(b) atos complexos, segundo CARVALHO FILHO, “são aqueles cuja vontade final da Administração exige a 
intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das 
manifestações. Exemplo: a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da República; passa, 
após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a nomeação (art. 101, parágrafo único, CF)”. Nesse caso, os 
órgãos concorrem para a formação de um único ato, sendo outro exemplo a aposentadoria dos servidores públicos, quedepende de manifestação da entidade administrativa e do tribunal de contas. 
Obs: Súmula Vinculante 03: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o 
contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que 
beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e 
pensão”. Explicação: sendo o ato de aposentadoria um ato complexo, ele apenas se perfectibiliza com a manifestação 
do Tribunal de Contas. Por isso, o prazo decadencial referido na Lei 9.487/99, o qual apenas começa a fluir com a 
publicação dessa manifestação (STF, MS 25.552, Tribunal Pleno, 2008). Registre-se que, em homenagem ao princípio 
da segurança jurídica, o STF fixou o entendimento de que o TCU deverá assegurar a ampla defesa e o contraditório nos 
casos de controle externo de legalidade para o registro de aposentadorias e pensões, quando for ultrapassado o 
período de cinco anos da chegada do processo administrativo no TCU sem que haja a sua manifestação (STF, MS 24.781, 
Tribunal Pleno, 2011). Cabe pontuar também que, “tratando-se, na impetração, de ato complexo, já aperfeiçoado, tem-
se, como autoridade coatora, aquela que atuou na última etapa, formalizando-o” (STF, MS 24.872/DF). 
(c) atos compostos também são formados pela manifestação de dois órgãos, contudo um define o conteúdo 
do ato e o outro órgão verifica sua legitimidade - “Enquanto a vontade do primeiro órgão é a responsável pela 
elaboração do ato, a manifestação do segundo órgão possui caráter instrumental ou complementar (ex.: parecer 
elaborado por agente público que depende do visto da autoridade superior para produzir efeitos)”, consoante leciona 
Rafael Carvalho (p. 292, 2015). CARVALHO FILHO: “não se compõem de vontades autônomas, embora múltiplas. Há, 
na verdade, uma só vontade autônoma, ou seja, de conteúdo próprio. As demais são meramente instrumentais, porque 
se limitam à verificação de legitimidade do ato de conteúdo próprio. Exemplo: um ato de autorização sujeito a outro ato 
confirmatório, um visto”. Vale salientar que CABM e Diógenes Gasparini não fazem referência aos atos compostos. 
 
Classificação quanto à formação: os atos administrativos podem ser classificados em unilaterais, bilaterais 
e multilaterais. a) Ato administrativo unilateral é aquele que se forma com a manifestação de vontade de uma única 
parte (ex.: demissão de um funcionário, multas, autorizações, o ato do CSMPF que homologa a vitaliciedade do 
Procurador da República). Não afeta a unilateralidade a circunstância de o ato depender, para a sua produção ou para 
os seus efeitos, do concurso da vontade do particular, seja solicitando-lhe a prática, seja aceitando os seus efeitos (p. 
ex.: um pedido de alvará de licença para edificar ou de autorização para o porte de arma ou de aceitação da outorga de 
um prêmio, de uma comenda etc.); b) Ato administrativo bilateral é aquele formado por um acordo de vontade entre as 
partes. São os atos convencionais (ex.: contrato administrativo, concessão de serviço público); c) Ato administrativo 
multilateral é aquele formado pela manifestação de vontade de várias partes (ex.: convênio). 
 
Classificação pelo critério dos destinatários: 
(a) atos individuais (concretos): destinam-se a um ou vários sujeitos determinados. Havendo apenas um 
destinatário, trata-se de ato individual único. Sendo dois ou mais destinatários, temos um ato individual plúrimo. Exs.: 
decreto que declara a utilidade pública de imóvel para fins de desapropriação). 
(b) atos gerais (normativos): “possuem como destinatários pessoas indeterminadas que se encontram na 
mesma situação jurídica (ex.: decreto que regulamenta a legislação ambiental)” (Rafael Carvalho, 2015, p. 292). 
13 
2.c. Limitações administrativas. Ocupação temporária. Requisição. Servidão. Parcelamento, 
edificação ou utilização compulsórios. 
 
Noções gerais. São espécies de intervenção do Estado no direito de propriedade. O Poder Público pode 
limitar o direito de propriedade assegurado ao particular desde que as restrições respeitem o fomento ao bem-estar 
social e o cumprimento da função social da propriedade. Todas as limitações devem estar ajustadas ao sistema 
constitucional e sempre dependem de expressa previsão legal. Somente em situações excepcionais (estado de sítio e 
estado de defesa) admite-se a imposição de limitação sem lei anterior. A competência para legislar sobre direito de 
propriedade, desapropriação e requisição é da União (art. 22, I, II e III, CF/88). Entretanto, compete concorrentemente 
aos entes legislar sobre as restrições e os condicionamentos ao uso da propriedade, por se tratar de matéria de direito 
administrativo. 
 
Limitações administrativas: atingem o caráter absoluto do direito de propriedade (o poder de usar, gozar e 
dispor da coisa). José dos Santos Carvalho Filho afirma que limitações administrativas são determinações de caráter 
geral, por meio das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas ou 
permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social (ex.: obrigação de limpar 
terrenos (positiva); parcelamento ou edificação compulsória; proibição de construir além de determinado número de 
andares (negativa); direito de preempção municipal). Decorrem do domínio eminente que o Estado possui sobre todos os 
bens de seu território. Não dão ensejo a indenização; são definitivas, assim como as servidões (p. 734). Por meio das 
limitações o uso da propriedade ou da liberdade é condicionado pela Administração para que se mantenha dentro da 
esfera correspondente ao desenho legal do direito. Nelas alcança-se toda uma categoria abstrata de bens, ou, pelo 
menos, todos os que se encontrem em uma situação ou condição abstratamente determinada. Nas limitações não há 
ônus real. 
As limitações não obrigam o Poder Público a indenizar o proprietário dos bens afetados (CABM), salvo quando 
a limitação for grave a ponto de esvaziar o conteúdo econômico ou proveito da propriedade, caso em que será considerada 
desapropriação indireta ou quando “acarretarem danos desproporcionais ao particular ou grupo de particulares: o 
fundamento da indenização é a teoria da repartição dos encargos sociais, segundo a qual a sociedade, que se beneficia 
com a atuação estatal, deve ter o ônus de compensar o particular que sofreu prejuízos desproporcionais (ex.: 
limitação que determina o fechamento de ruas para tráfego de veículos, causando prejuízo desproporcional ao 
proprietário de um posto de gasolina ou edifício-garagem)” (Rafael Carvalho, 2015). 
A propósito, “a pretensão reparatória do esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade decorrente de 
limitações administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/1941” 
(STJ, AgRg no REsp 1.317.806-MG, j. 6.11.12). Resp 209297: “É inadmissível a propositura de ação indenizatória 
na hipótese em que a aquisição do imóvel objeto da demanda tiver ocorrido após a edição dos atos normativos 
que lhe impuseram as limitações supostamente indenizáveis, como ocorrera, in casu, com os decretos estaduais n. 
10.251/1977 e n. 19.448/1982 de preservação da Serra do Mar (Precedente: EREsp n.º 254.246-SP, Primeira Seção, 
Rel. Min. Eliana Calmon, Rel. para acórdão Min. João Otávio Noronha, julgados em 13/12/2006). 
 
Ocupação temporária: “A ocupação temporária é a intervenção branda por meio da qual o Estado 
ocupa, por prazo determinado e em situação de normalidade, a propriedade privada para execução de obra 
pública ou a prestação de serviços públicos. Ex.: ocupação temporária de terreno privado para alojamento de 
operários e alocação de máquinas com o objetivo de realizar a pavimentação de estradas; utilização de escolas 
privadas para alocação de urnas de votaçãoe de pessoa (mesários etc.) em época de eleições” (Rafael Carvalho, 
2015, p. 538). Sua principal fonte normativa é o art. 36 do DL 3365/41, tratando sobre ocupação temporária 
vinculada à desapropriação - “ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não 
edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização”. Para José dos Santos Carvalho Filho, somente o bem 
imóvel pode ser ocupado temporariamente. Para Marçal Justen Filho, bens móveis e serviços também podem ser objeto 
de ocupação temporária. 
A indenização é condicionada à ocorrência de prejuízo ao proprietário. No entanto, José dos Santos Carvalho 
Filho defende que, quando a ocupação é vinculada a uma desapropriação, a indenização é devida por expressa 
disposição legal. 
A instituição ocorre pelo ato da autoridade administrativa competente, que deverá fixar, desde logo a 
indenização devida (se for o caso). Sua extinção se dá com a conclusão da obra ou serviço. A ocupação pode incidir, 
ainda, nos imóveis necessários à pesquisa e lavra de petróleo e de minérios nucleares. Evita-se a desapropriação 
desnecessária, pois se pesquisa antes o potencial da área quanto à futura exploração. A ocupação pode ser transferida 
para a Administração indireta. Para JSCF, a ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público 
usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos (ex.: utilização de 
terrenos particulares contíguos a estradas). Difere da requisição pelo fato de que nesta há uma situação emergencial de 
perigo público. 
 
Requisição: “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade 
particular, assegurada aos proprietário indenização ulterior, se houver dano” (art. 5º, XXV, CF). Trata-se de intervenção 
autoexecutória, dispensando processo administrativo prévio), pela qual o Estado usa bens imoveis, móveis, e serviços 
particulares, em caso de iminete perigo público. Destaque-se o MS 25.295/DF, no bojo do qual o STF decidiu ser 
impossível a requisição de bens públicos em situação de normalidade institucional – a requisição de bens e serviços 
públicos tem caráter excepcional e só pode ser efetivada após formalização do Estado de Defesa ou do Estado de Sítio 
nos termos do art. 136, §1º, II e art. 139, VI e VII, todos da CF. Exs.: requisição de hospitais privados e de serviços 
médicos em caso de epidemia; requisição de ginásios para alojamento de desabrigados, em caso de inundação; 
obrigação, que alcança qualquer pessoa, de prestar assistência, desde que possa fazê-lo sem risco, em caso de 
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acidente com aeronave (arts. 51 e 52 do Código Brasileiro de Aeronáutica). O STJ também considerou como requisição 
a retenção das quantias depositadas em cadernetas de poupança, quando da implementação do Plano Collor (Lei nº 
8.024/90) (REsp 178.073/RS, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, 1ª T, j. 05/10/1999, DJ 29/11/1999, p. 124). 
Todos os entes poderão efetivar a requisição administrativa, desde que presentes os requisitos constitucionais 
e legais. No entanto, somente a União pode sobre ela legislar (art. 22, III, CR). 
A indenização é ulterior, condicionada à existência de prejuízo. Sua extinção se dá assim que desaparece a 
situação de perigo público iminente ou a situação que ensejou a requisição. Ela é um ato de império do Poder Público, 
discricionária quanto ao objeto e oportunidade, mas condicionada à existência de perigo público iminente e 
vinculada à lei quanto à competência da autoridade requisitante, à finalidade do ato e ao procedimento adequado. Obs: 
é possível a requisição a título definitivo de bens móveis fungíveis. No caso da requisição definitiva de bens móveis 
infungíveis há, em verdade, desapropriação. 
 
Servidão administrativa “é o direito real que assujeita um bem [imóvel] a suportar uma utilidade pública, por 
força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do proprietário quanto ao seu uso ou gozo” (CABM). Atingem-se 
bens imóveis concreta e especificamente determinados. Nas servidões administrativas há um ônus real, de tal modo 
que o bem gravado fica em um estado de especial sujeição à utilidade pública, proporcionando um desfrute direto, 
parcial, do próprio bem (singularmente fruível pela Administração ou pela coletividade em geral). Por ser direito real, 
deverá ser averbada no CRI a fim de produzir eficácia erga omnes. O dono do prédio serviente tem obrigação de 
tolerância ou de não fazer e, eventualmente, obrigações positivas. Ex.: passagem de fios elétricos sobre imóveis 
particulares, a passagem de aquedutos, o trânsito sobre bens privados, a colocação de placas com nomes de ruas, etc. 
“A servidão administrativa pode ser instituída pelo Poder Público ou por seus delegatários. Neste último caso, 
os delegatários dependem de autorização legal ou negocial para promover os atos necessários à efetivação da servidão 
e serão responsáveis pelas respectivas e eventuais indenizações” (Rafael Carvalho, 2015, p. 533). Seguindo 
procedimento semelhante ao da desapropriação (art. 40 do DL 3365/41), as servidões exigem prévia declaração de 
utilidade pública e podem ser instituídas por acordo administrativo entre o Poder Público e o particular (por escritura 
pública), ou por sentença judicial, no caso de dissenso. A servidão é permanente, e se mantém até a consecução 
definitiva dos objetivos originários de sua criação. Entretanto, caso o bem se perca, seja incorporado ao patrimônio público 
ou desapareça o interesse público, a servidão se extinguirá.As servidões devem ser indenizadas quando impliquem real 
declínio da expressão econômica do bem ou subtraiam de seu titular uma utilidade que frua. Carvalho Filho entende 
que, por força do art. 40 do DL 3365/41, aplica-se às servidões, o art. 2, § 2, do referido Decreto-lei, que diz que “Os 
bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os 
dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa”. Havendo 
concomitâncias, deve prevalecer a servidão da União. O artigo adota o critério da abrangência do interesse, havendo 
um escalonamento: nacional, regional e local (assim, município não pode instituir servidão sobre bem da União). 
→ Súmula 56/STJ, “Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros 
compensatorios pela limitação de uso da propriedade. 
 
Tombamento: busca proteger o patrimônio cultural, artístico, estético, histórico e paisagístico. Poderá recair 
tanto sobre bens móveis quanto imóveis. Pode ser geral (ex: Ouro Preto) ou de um bem específico. Em regra, não 
enseja indenização. Se acarretar a impossibilidade total de exercício dos poderes inerentes ao domínio, implicará 
desapropriação indireta, dando direito à indenização integral dos prejuízos sofridos. O tombamento pode ser voluntário 
(o proprietário consente ou solicita o tombamento), compulsório (há resistência do proprietário) ou de ofício (sobre bem 
público – processa-se mediante notificação à entidade proprietária). Pode, ainda, ser definitivo (após a conclusão do 
processo administrativo) ou provisório (no curso do processo administrativo, a partir da notificação da Administração 
Pública). O tombamento provisório possui caráter preventivo e assemelha-se ao definitivo quanto às limitações incidentes 
sobre a utilização do bem tutelado, nos termos do parágrafo único do art. 10 do DL n. 25/1937. O tombamento definitivo 
será inscrito no Registro de Imóveis. O valor cultural pertencente ao bem é anterior ao próprio tombamento. A diferença 
é que, não existindo qualquer ato do poder público formalizando a necessidade de protegê-lo, descaberia responsabilizar 
o particular pela não conservação do patrimônio. Assim, serve como um reconhecimento público da valoração inerente 
ao bem (REsp 753.534-MT).Não se trata de uma fase do procedimento de tombamento, mas sim de uma medida 
assecuratória (STJ, RMS 8.252-SP). “Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a 
limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar bem do Estado” (STJ, 
RMS 18.952/RJ). 
Após efetivado o tombamento, o proprietário: não pode destruir o bem; somente poderá repará-lo com 
autorização da Administração; deverá conservar o bem tombado, salvo se não tiver recursos, devendo, em tal caso, 
comunicar ao Poder Público, que custeará a obra ou desapropriará a coisa (se não o fizer, o particular pode requerer o 
cancelamento do tombamento). Em caso de transferência de propriedade, o adquirente deve averbar o ato de transmissão 
no prazo de 30 dias de sua ocorrência e a comunicá-la à Autoridade responsável, sob pena de multa. Havendo 
interesse em alienar onerosamente o bem tombado, o proprietário deverá oferecê-lo à União, ao Estado e ao Município, 
nessa ordem, para que exerçam, pelo mesmo preço, o direito de preferência na aquisição da coisa. Se o bem não for 
ofertado, a alienação será nula. O tombamento não impede o proprietário de gravar seu bem com ônus real. É proibida 
a realização de construções no entorno que prejudiquem visibilidade do bem. No RE 219.292, o STF afirmou que o 
chamado tombamento de uso (restringir a utilização do imóvel apenas à atividade cultural) deve ser considerado 
desapropriação. Cabe registrar que, para Celso Antônio Bandeira de Mello, o tombamento é espécie de servidão, 
porque “sempre que seja necessário um ato específico da Administração impondo um gravame, por conseguinte criando 
uma situação nova, atingiu-se o próprio direito e, pois, a hipótese é de servidão. Por este motivo entendemos que tanto 
o tombamento pelo Patrimônio Histórico quanto a declaração de que uma determinada área particular é de reserva 
florestal são casos de servidão e não de limitação administrativa, como normalmente se afirma”. 
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Enunciado nº 10 - 4ª CCR. A inexistência de tombamento federal, por si só, não configura fundamento para 
justificar o declínio de atribuições para o Ministério Público Estadual, pois o tombamento é ato apenas declaratório do 
valor cultural e pode ser realizado pelas três esferas de poder (municipal, estadual e federal). 
Enunciado nº 9 - 4ª CCR - A inexistência de tombamento não caracteriza a ausência de valor cultural, uma 
vez que o tombamento tem valor meramente declaratório quanto a este aspecto. Assim, mesmo na ausência de 
tombamento, deve o Ministério Público Federal atuar para a preservação do bem, inclusive, se necessário, através da 
propositura de ação judicial que declare o seu valor cultural. 
 
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórias: espécies de limitações administrativas. Incidem 
apenas sobre imóveis situados em área inclusa no plano diretor do Município, para a qual haja lei municipal específica 
autorizando exigir que os proprietários promovam adequada utilização do bem. Os referidos proprietários serão 
notificados pelo para o cumprimento da obrigação. Os prazos para o cumprimento de tais obrigações não poderão ser 
inferiores a um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente, ou dois 
anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. A transmissão do imóvel, por ato inter 
vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização, 
sem interrupção de quaisquer prazos. Deve ser cumprida a seguinte ordem: a) parcelamento ou edificação compulsória; 
b) IPTU progressivo; c) desapropriação, que só pode ocorrer cinco anos após a cobrança do ITPU progressivo (arts. 5o, 
6o e 8o, Lei 10.257/01). 
 
Distinções: A ocupação: a) é direito de caráter não-real, assim como a requisição, mas diferentemente da 
servidão; b) só incide sobre propriedade imóvel, assim como a servidão, mas diferentemente da requisição; c) é 
transitória, tal como a requisição, e diferentemente da servidão; d) constitui-se em razão da necessidade de execução 
de serviços normais, ao contrário da requisição que presume perigo público iminente (JSCF, pp. 727-730). Por sua vez, 
cumpre registrar as seguintes diferenças da requisição em relação à desapropriação: a) a requisição refere-se a bens e 
serviços. A desapropriação apenas a bens; b) a requisição preordena-se tão somente ao uso da propriedade, ao passo 
que a desapropriação é volvida à aquisição dela; c) a requisição decorre de necessidades transitórias. A desapropriação 
é suscitada por necessidades permanentes da coletividade; d) a requisição é autoexecutória. A desapropriação, para se 
efetivar, depende de acordo ou, na falta deste, de procedimento judicial; e) a requisição supõe, em geral, necessidade 
pública premente. A desapropriação supõe necessidade corrente, usual; e) a requisição pode ser indenizada a posteriori 
e nem sempre é obrigatória. A desapropriação é sempre indenizável e exige indenização prévia, em regra. No tocante à 
servidão administrativa, destaca-se que “se tanto limitações administrativas quanto servidões podem se originar 
diretamente da lei, toda vez que uma propriedade sofre restrições em decorrência de ato concreto da Administração, 
isto é, injunção decorrente do chamado “jus imperii”, estar-se-á diante de uma servidão. (...) Serve de exemplo de 
servidão originada diretamente da lei, marcada, pois, pela generalidade tanto de sua fonte quanto dos bens atingidos, a 
instituída pelo art. 12 do Código de Águas. (...) Em síntese: Se a propriedade é atingida por um ato específico, imposto 
pela Administração, embora calcada em lei, a hipótese é de servidão, porque as limitações administrativas à propriedade 
são sempre genéricas. Se a propriedade é afetada por uma disposição genérica e abstrata, pode ou não ser caso de 
servidão. Será limitação, e não servidão, se impuser apenas um dever de abstenção: um “non facere”. Será servidão se 
impuser um “pati”: obrigação de suportar” (CABM). Por fim, JSCF considera que servidões não podem decorrer de 
lei. Entende que só cabe falar em tal figura quando sua incidência se dá sobre propriedade determinada. Afirma que 
as hipóteses habitualmente apontadas como sendo servidões legais, na verdade, não passam de limitações 
administrativas. 
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3.a. Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de regulação. Função 
de controle. Função de fomento. 
 
Função administrativa. “Relevante função do Estado moderno, a função administrativa é dentre todas a 
mais ampla, uma vez que é através dela que o Estado cuida da gestão de todos os seus interesses e os de toda a 
coletividade. Por isso, tem sido vista como residual. Na verdade, excluída a função legislativa, pela qual se criam as 
normas jurídicas, e a função jurisdicional, que se volta especificamente para a solução de conflitos de interesses, todo o 
universo restante espelha o exercício da função administrativa (…) a função administrativa é desempenhada em todos 
os Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo todos os órgãos que, gerindo os 
interesses estatais e coletivos, não estejam voltados à legislação ou à jurisdição” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 452/453) 
 
Função consultiva. Os atos de administração consultiva (ex.: parecer) “visam informar, elucidar, sugerir 
providências administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa” (MELLO, p. 411). Obs.: segundo 
MELLO, os atos de administração ativa visam a criar, produzir, uma utilidade pública, constituindo situações jurídicas. 
Na esfera federal, esta tarefa cabe à AGU (art. 131, CF) e nos Estados e DF, a incumbência é das respectivas 
Procuradorias (art. 132, CF). O advogado público, no processo judicial, tem atuação necessariamente parcial, em favor 
da Administração.