TCC TERMINADO

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UNIVERSIDADE DO ESTADO DE MINAS GERAIS 
FACULDADE DE SERVIÇO SOCIAL 
UNIDADE CARANGOLA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ANA CAROLINA PINHO ALVES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: RESGATE HISTÓRICO E PERSPECTIVAS 
NA ATUALIDADE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CARANGOLA – MG 
2016
 
 
 
 
ANA CAROLINA PINHO ALVES 
 
 
 
 
 
 
 
 
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: RESGATE HISTÓRICO E 
PERSPECTIVAS NA ATUALIDADE 
 
 
 
 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso 
apresentado ao curso de serviço social, 
da UEMG – Universidade do Estado de 
Minas Gerais, como requisito parcial, 
para obtenção do título de grau de 
bacharelado em Serviço Social. 
Orientadora: Profa. Mcs. Savia da Silva 
Oliveira 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CARANGOLA – MG 
2016 
 
 
 
 
ANA CAROLINA PINHO ALVES 
 
 
 
 
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: resgate histórico e perspectivas na 
atualidade 
 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso 
apresentado a Universidade do Estado 
de Minas Gerais (UEMG), como 
requisito final para a obtenção do título 
de bacharel em Serviço Social 
 
 
 
Carangola, O7 de dezembro de 2016 
 
 
 
 
 
 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
 
 
______________________________________ 
Profa. Msc Savia da Silva Oliveira 
Universidade do Estado de Minas Gerais - UEMG 
 
________________________________________ 
Profa. Msc. Ana Cláudia de Jesus Barreto 
Universidade do Estado de Minas Gerais - UEMG 
 
 
_________________________________________ 
 Prof. Msc Warllon de Souza Barcellos 
Universidade do Estado de Minas Gerais - UEMG 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Uma política de caviar para os ricos 
e de migalhas para os pobres” 
Silvânia Maria da Silva 
 
 
 
 
RESUMO 
 
O presente estudo objetivou a reflexão sobre o Programa Bolsa Família, 
considerado a proposta mais audaciosa dentre os Programas de Transferência 
de Renda, lançado pelo então presidente Luis Ínacio Lula da Silva em 2003 
com a proposta de unificar os procedimentos de gestão e execução de ações 
de transferências monetárias do governo federal. Tendo como foco o combate 
à pobreza, fenômeno que assola a humanidade há tempos. No decorrer do 
desenvolvimento somos convidados a tomar conhecimento das ações 
abarcadas para garantia dos direitos dos beneficiários, bem como a reflexão de 
que o caminho para resultados efetivos ainda é árduo, e que se faz necessário 
uma articulação de ações estruturais e profundas de diversas áreas do Estado 
e da sociedade brasileira. 
 
Palavras-chave: transferência de renda, política social, mínimos, renda, família, 
programa bolsa família. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
This study aimed to reflect on the Bolsa Família Program, considered the most 
audacious proposal among the Income Transfer Programs, launched by the 
then President Luis Ínacio Lula da Silva in 2003 with the proposal to unify the 
procedures for management and execution of actions of Monetary transfers 
from the federal government. Focusing on the fight against poverty, a 
phenomenon that has plagued humanity for some time. In the course of 
development we are invited to take cognizance of the actions taken to 
guarantee beneficiaries' rights, as well as the reflection that the road to effective 
results is still arduous, and that it is necessary to articulate the structural and 
deep actions of several areas of the State and Brazilian society. 
 
Key words: income transfer, social policy, minimum income, family, family 
scholarship program. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO.....................................................................................................8 
1. Resgate da Trajetória da Política SociaI....................................................10 
1.1. Organização da seguridade social brasileira a partir de 1988.............15 
2. Programa de renda mínima a discussão sobre mínimos sociais...........18 
3. Programa Bolsa Família: caracterização do programa............................24 
3.1. Os desafios do serviço social frente ao Programa Bolsa Família.......34 
CONSIDERAÇÕES FINAIS..............................................................................37 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................40 
 
 
 
 
 
 
 
8 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
A proposta do tema apresentado surge diante da inserção no campo de 
estágio (CRAS), instituição responsável por promover o acesso das famílias ao 
programa pela inserção no Cadastro Único (CadÚnico), consulta da situação 
das famílias, atualização do cadastro que ocorre de 2 em 2 anos e também 
trazer conhecimento sobre critérios a serem cumpridos para evitar o bloqueio e 
corte do benefício. 
O Programa consiste numa estratégia do Fome Zero, e se propõe a 
reduzir a pobreza através de uma transferência monetária de forma a 
compensar a má distribuição de renda. Divide – se em duas categorias: 
situação de pobreza e situação de extrema pobreza, sendo a segunda a 
categoria que pretendo contemplar no trabalho. 
As famílias em situação de extrema pobreza são acompanhadas pelo 
CRAS, que se realiza por meio de reuniões semanais, diante surge a 
motivação da proposta desse trabalho de investigar o resultado do trabalho 
realizado com essas famílias, levantando indagações referente a se o 
programa atinge os objetivos a que se propõe. 
Trazer de forma crítica o questionamento da dificuldade do programa 
em ultrapassar a mera lógica da imediaticidade, pois o mesmo lida com a 
pobreza essencialmente, que se configura como uma manifestação da Questão 
Social, compreendendo um fenômeno com dimensão histórica, econômica, 
social, cultural e política. É complexa, multidimensional e essencialmente de 
natureza estrutural, sendo, portanto mais do que insuficiência de renda, 
considero que é um problema que pede mais do que o alívio imediato, pedindo 
no mínimo respostas que compreendam uma emancipação plena das famílias. 
No primeiro capítulo foi realizado um breve resgate histórico da trajetória 
das Políticas Sociais no Brasil, bem como as aspirações que levaram a 
efetivação de um aparato de reivindicações que desaguaram na efetivação da 
Constituição Federal de 1988, e como as políticas sociais se estabeleceram a 
partir do ato. Foram utilizados autores como Piana, Bhering, Boschetti e Mota 
9 
 
 
 
para nos possibilitar uma compreensão e aprofundamento do período em 
questão. 
No segundo capítulo, remetemos a uma passagem sobre a temática dos 
Mínimos Sociais, nos quais nos utilizamos de Pereira, Carvalho e Iamamoto 
para nos possibilitar a compreensão do que muitas vezes o que estabelece a 
lógica dos programas de transferência de renda remetem a condição biológica 
e não a complexidade do ser social enquanto produto histórico da sociedade. 
E por fim no terceiro capítulo foram utilizados Silva, Yasbek, Giovani, 
Simões e legislações do Programa Bolsa Família, em primeiro momento 
realizando uma discussão da pobreza enquanto fenômeno estrutural que 
assola a sociedade há tempos e em segundo momento da proposta dos 
Programas de Transferência de Renda para por fim ao problema.10 
 
 
 
 
1. Resgate da Trajetória da Política Social Brasileira 
 
O foco de nossa discussão será com ênfase ao estabelecimento das políticas 
sociais a partir de 1980 mediante a legitimação Constituição Cidadã, de 1988. É 
apontado por Piana como um período protagonizado pela mobilização da classe 
trabalhadora por meio dos movimentos sociais e interlocução com os partidos 
políticos, os quais foram de suma importância para o estabelecimento de uma série 
de avanços na legislação brasileira referentes aos direitos sociais. 
Para melhor compreender a necessidade de implementação de políticas 
sociais, é necessário associá-las às suas respectivas funções, que para Pastorini 
(apud Piana 2009, p. 35), partindo da perspectiva marxista, as políticas sociais 
devem ser entendidas como produto concreto do desenvolvimento capitalista, de 
suas contradições, da acumulação crescente do capital e, assim, um produto 
histórico, e não consequência de um desenvolvimento “natural”. As políticas 
desenvolvem algumas funções primordiais no mundo capitalista: função social, 
econômica e política (apud Piana 2009, p.35). 
A autora explica as funções das políticas sociais como instrumentos de 
enquadramento da população nos moldes do modo de produção vigente da maneira 
como são oferecidos, para isso adentraremos um pouco mais na discussão. Partindo 
da função social, é importante frisar que as políticas sociais possuem caráter 
redistributivo dos recursos sociais, que se realizam mediante a prestação de 
serviços e assistência aos segmentos mais pauperizados da população. Porém, 
essa função corrói o verdadeiro sentido das políticas sociais, uma vez que não a 
pressupõe como direito universal, mas sim como uma ação paternalista filantrópica e 
benevolente, dando respostas focalizadas e pulverizadas a questões de natureza 
estrutural, restringindo apenas aos indivíduos mais carentes. Isso faz com que se 
caminhe em direção contrária a da emancipação dos indivíduos em relação aos 
mecanismos de alivio da pobreza, apenas faz com que se adequem ao modelo 
neoliberal. 
Reitera Iamamoto (2002): 
 
11 
 
 
 
Do ponto de vista da classe trabalhadora, estes serviços podem ser 
encarados como complementares, mas necessários à sua 
sobrevivência, diante de uma política salarial que mantém aquém 
das necessidades mínimas historicamente estabelecidas para a 
reprodução de suas condições de vida. São ainda vitais, mas não 
suficientes, para aquelas parcelas da força de trabalho alijadas 
momentaneamente do mercado de trabalho ou lançadas ao 
pauperismo absoluto. Porém, à medida que a gestão de tais serviços 
escapa inteiramente ao controle dos trabalhadores, não lhes sendo 
facultado opinar no rumo das políticas sociais, as respostas às suas 
necessidades de sobrevivência tendem a ser utilizadas como meio 
de subordinação dessa população aos padrões vigentes [...] Do 
ponto de vista do capital, tais serviços constituem meios de socializar 
os custos de reprodução da força de trabalho, preferível à elevação 
do salário real, que afeta diretamente a lucratividade capitalista [...] A 
filantropia é redefinida na perspectiva da classe capitalista: a “ajuda” 
passa a ser concebida como investimento. Não se trata de “distribuir” 
mas de “construir”, de favorecer a acumulação do capital. É essa a 
lógica que preside a organização dos serviços sociais. (IAMAMOTO, 
2002, p. 97-8) apud (PIANA, 2009, p.36). 
 
Em relação à função econômica é onde incide a intervenção do Estado, esta, 
se realiza basicamente através da transferência monetária a partir do que é 
socialmente recolhido através de impostos e redistribuídos de forma direta ou 
indireta por meio dos serviços prestados, os quais a assistência recebe uma maior 
atenção, esta contemplando apenas os utentes em situação de vulnerabilidade 
social, contrapõe-se no entanto quando grande parte desse investimento destina-se 
aos programas de transferência de renda enquanto as demais prestabilidades tem 
de se sustentar com uma parcela muito baixa do orçamento. Há também a 
prestação de serviços como saúde, educação que apesar de universais, são 
oferecidos de forma precária devido a mercantilização de tais serviços e da 
sobrecarga que ocorre em função do baixo investimento e grande procura dos 
mesmos. Essas ações segundo Pastorini (2006): 
 
Apresentam-se como formas compensatórias às quedas do salário 
real, desobrigando o capitalista a atender exclusivamente as 
necessidades de sobrevivência e reprodução da força de trabalho. 
Com isso, no contexto atual, parte desses custos são retirados das 
empresas e designadas ao Estado que possui a tarefa de suprir as 
necessidades básicas da classe trabalhadora , por meio das políticas 
sociais. (PASTORINI, 2006, p. 87) apud (PIANA, 2009, p.36). 
 
Evidencia-se então a real função do Estado, operando em questões que não 
apresentam lucratividade para o mercado, assume o papel de comitê executivo da 
12 
 
 
 
burguesia e segundo Piana (2009, p. 36), o de anticrise por meio das políticas 
sociais, que contribuem para a subordinação do trabalho ao capital. De acordo com 
Netto (1996): 
 
Através da política social, o Estado burguês no capitalismo 
monopolista procura administrar as expressões da “questão social” 
de forma a atender às demandas da ordem monopólica 
conformando, pela adesão que recebe de categorias e setores cujas 
demandas incorpora, sistemas de consenso variáveis, mas 
operantes [...] a funcionalidade essencial da política social do Estado 
burguês no capitalismo monopolista se expressa nos processos 
referentes à preservação da força de trabalho ocupada, mediante a 
regulamentação das relações capitalistas/trabalhadoras [...]. 
(NETTO, 1996, p. 26-7) apud (PIANA, 2009, p. 36 – 7). 
 
E finalmente a função política que se expressa pelas lutas de classes, o 
confronto entre burguesia e proletariado, as políticas sociais nesse sentido são 
resultado de conquistas e concessões, não podendo se resumir unicamente a 
qualquer uma das duas situações, e sim considerada produto histórico e concreto 
dos embates dessas duas classes antagônicas, sendo assim produto dialético 
socialmente construído diante da conjuntura capitalista que se apresenta ora 
favorável aos interesses da classe trabalhadora, ora desfavorável. Complementa 
Faleiros (1991, p. 80) 
 
As políticas sociais são formas de manutenção da força de trabalho 
econômica e politicamente articuladas para não afetar o processo de 
exploração capitalista e dentro do processo de hegemonia e contra 
hegemonia da luta de classes. [...] as políticas sociais, apesar de 
aparecerem como compensações isoladas para cada caso, 
constituem um sistema político de mediações que visam à 
articulação de diferentes formas de reprodução das relações de 
exploração e dominação da força de trabalho entre si, com o 
processo de acumulação e com as forças políticas em presença. 
(FALEIROS, 1991, p. 80) apud (PIANA, 2009, p. 37 – 8). 
 
Após essa momentânea, porém indispensável passagem sobre as funções 
norteadoras das políticas sociais poderemos compreender seu funcionamento e 
desdobramentos que se seguirão no desenvolvimento desse item. 
Remetemos agora sobre a década de 1980 na qual houve uma grande 
incidência de movimentos sociais que contribuiu para a construção e legitimação do 
que temos como direitos sociais atualmente. Piana (2009) coloca que: 
13 
 
 
 
 
As políticas sociais no Brasil tiveram nos anos 80, formulações mais 
impactantes na vida dos trabalhadores e ganharam mais impulso, 
após o processo de transição política desenvolvido em uma 
conjuntura de agravamento das questões sociais e escassez de 
recursos. Não obstante, as políticas sociais brasileiras sempre 
tiveramum caráter assistencialista, paternalista e clientelista, com o 
qual o Estado, por meio de medidas paliativas e fragmentadas, 
intervém nas manifestações da questão social, preocupado, 
inicialmente, em manter a ordem social. São elas formatadas a partir 
de um contexto autoritário no interior de um modelo de crescimento 
econômico concentrador de renda e socialmente excludente. (PIANA, 
2009, p. 38). 
 
Com isso, tem-se em 1988 uma série de avanços na legislação mediante a 
legitimação da Constituição. De acordo com Piana (2009): 
 
A Constituição Federal, promulgada em 1988, chamada Constituição 
Cidadã, pauta-se em parâmetros de equidade e direitos sociais 
universais. Consolidou conquistas, ampliou os direitos nos campos 
da Educação, da Saúde, da Assistência, da Previdência Social, do 
Trabalho, do Lazer, da Maternidade, da Infância, da Segurança, 
definindo especificamente direitos dos trabalhadores urbanos e 
rurais, da associação profissional e sindical, de greve, da 
participação de trabalhadores e empregadores em colegiados dos 
órgãos públicos, da atuação de representante dos trabalhadores no 
entendimento direto com empregadores (artigos 6 a 11, do Capítulo 
II, do Título II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais) apud 
(PIANA, 2009, p. 39). 
 
Em contrapartida aos avanços legitimados pela Constituição é necessário 
salientar que passadas duas décadas observa-se cada vez mais um desmonte dos 
direitos conquistados pela sociedade brasileira, é cada vez mais crescente por meio 
de como afirma Piana (2009, p.39) violações, fraudes e corrupções explícitas do 
Estado, da classe hegemônica, dos representantes do poder e do povo, na 
legislação vigente, nos repasses dos recursos financeiros, nas relações de trabalho, 
com um mercado altamente seletivo e excludente. Ou, como estabelece Viera, E. 
(1997, p, 68) uma “política social sem direitos”. Piana reitera que: 
 
Na realidade vigente, o desrespeito às leis complementares da 
Constituição (Lei nº 8.069 de 1990 – o Estatuto da Criança e do 
Adolescente – e a Lei nº 8.742 de 1993 – Lei Orgânica da 
Assistência Social -), tem sido a tônica de vários governos, 
consequentemente temos o descaso com a população trabalhadora 
e assim as políticas sociais continuam assistencialistas e mantém a 
14 
 
 
 
população pobre, grande parte miserável, excluída do direito à 
cidadania , dependente dos benefícios públicos , desmobilizando, 
cooptando e controlando os movimentos sociais. (PIANA, 2009 p. 
40). 
 
Na concepção de Araújo (2013) a constituinte recebe influência de dois 
modelos de projetos societários e dessa forma: 
 
Assumiu características do “modelo europeu”, que foi a base para a 
construção do Estado de Bem-Estar da socialdemocracia, portanto, 
um considerável avanço. Mas também incluiu traços conservadores, 
baseando-se no “modelo americano”, haja vista que este é o modelo 
mais adequado à conservação do capitalismo. (Araújo, 2013, p. 70). 
 
Salienta a importância das mobilizações populares para a consolidação de tal 
documento o qual sua participação se expressa em primeiro momento mediante 
como coloca Souza Filho (2011) emendas relativas a instrumentos de democracia 
direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular) e mecanismos de democracia 
participativa. 
É ponto comum para os autores que a aprovação desse estatuto jurídico, 
mecanismo de legitimação de direitos, nasce no contexto brasileiro, num momento 
oposto ao contexto internacional, no que diz respeito a intervenção estatal. 
Dessa forma, ocorre um sistema de proteção social tardio e contrário ao do 
cenário internacional, com isso concebe Couto (2010, p. 141 – 142): 
 
O texto constitucional refletiu a disputa de hegemonia, contemplando 
avanços em alguns aspectos, a exemplo dos direitos sociais, como 
destaque para a seguridade social, os direitos humanos e políticos 
[...]. Mas manteve fortes traços conservadores, como a ausência de 
enfrentamento da militarização do poder no Brasil, [...], a manutenção 
de prerrogativas do Executivo, como as medidas provisórias, e na 
ordem econômica. Os que apostaram na Constituinte como espaço 
de busca de soluções para os problemas essenciais do Brasil 
depararam-se com uma espécie de híbrido entre o velho e o novo 
[...]: uma Constituição programática e eclética, que em muitas 
ocasiões foi deixada ao sabor das legislações complementares 
(COUTO, 2010, p. 141-2) apud (MORAIS, 2014 p. 40). 
 
 
Na década de 90, o pano de fundo da discussão da política social brasileira 
será norteado como no entendimento de Behring e Draibe como um receituário 
prático para gestão pública: o pensamento neoliberal, com seus três eixos 
15 
 
 
 
articuladores básicos, no que se refere aos programas sociais: focalização, 
privatização e descentralização. 
Neste sentido, após o estabelecimento da Constituição Federal de 1988, os 
direitos ali garantidos, aliados às legislações sociais complementares, que viriam 
beneficiar a sociedade brasileira, ainda enfrentariam um contexto de regressão de 
direitos, o que a história mostraria tratar-se de uma tentativa de desmontar 
(SOARES, 2000) as ideias ainda embrionárias de implementação e fortalecimento 
de uma rede de proteção social. 
Seguiremos com nossa construção abordando exatamente como ficou 
organizada a seguridade e assim o enfoque seguirá ressaltando a política de 
assistência, que envolverá os programas de combate à pobreza e 
consequentemente os programas de renda mínima, alcançando o elemento central 
deste trabalho, o Programa Bolsa Família. 
 
 
1.1. A organização da seguridade social brasileira a partir de 1988: 
 
Com a legitimação da Constituição Cidadã passa-se a ter a garantia à 
seguridade, está composta pelo tripé: saúde, previdência e assistência social. 
Inicialmente os três eram tratados como uma coisa só, a primeira expressão dessas 
políticas deu-se anteriormente mediante a lei Eloy Chaves que na concepção de 
Bering e Boschetti: 
 
O ano de 1923 é chave para a compreensão do formato da política 
social brasileira no período subsequente: aprova-se a lei Eloy 
Chaves, que institui a obrigatoriedade de criação de Caixas de 
Aposentadoria e Pensão (CAPs) para algumas categorias 
estratégicas de trabalhadores, a exemplo dos ferroviários e 
marítimos, dentre outros [...] As CAPs foram as formas originárias da 
previdência social brasileira, junto com os Institutos de Aposentadoria 
e Pensões (IAPs), sendo o dos funcionários públicos o primeiro a ser 
fundado, em 1926. [...] O fundamental, nesse contexto do final do 
século XIX e início do século XX, é compreender que nosso 
liberalismo à brasileira não comportava a questão dos direitos 
sociais, que foram incorporados sob pressão dos trabalhadores e 
com fortes dificuldades para sua implementação e garantia efetiva. 
Essa situação começa a se alterar nos anos 1920 e sofrerá 
mudanças substanciais a partir dos anos 1930. (BERING E 
BOSCHETTI. 2011. P.80-1). 
16 
 
 
 
Dessa forma, cada política ganha seu espaço no que diz respeito às 
possibilidades futuras de construção dos mecanismos que poderiam transformar 
direitos legitimados constitucionalmente, em programas e benefícios que 
verdadeiramente contribuíssem para a cidadania dos cidadãos, alterando o padrão 
de qualidade de vida. 
Porém, conforme é possível compreender com MOTA (2000): 
 
A despeito do texto da Constituição de 1988 conter princípios que 
garantem a universalização da seguridade social, observamos que a 
emergência de novos processos políticos, ao lado do agravamento 
da crise econômica, gera um movimento, por parte do grande capital 
e da burocracia estatal, que procura negar aquelas conquistas 
obtidas, sob a alegação da necessidade de adequação domodelo de 
seguridade social às atuais reformas econômicas do país. (MOTA, 
2000, p. 146). 
 
A mesma autora ao discutir a temática, com os devidos apontamentos 
históricos que contemplam essa trajetória, nos remete a reflexão que a cultura da 
crise no Brasil, reforça a ideia de que reformas são necessárias para uma 
adequação das políticas de seguridade ao contexto macroeconômico, reforçando o 
que se verá a seguir, dentre outros aspectos, a concepção de atendimento somente 
aos cidadãos em extrema situação de pobreza, os desassistidos, o que no 
entendimento de Mota, reforça a desqualificação das demandas dos trabalhadores, 
enquanto exigência de classe. (MOTA, 2000, p. 163). Contradições estas inerentes 
às particularidades da questão social brasileira. 
É exatamente nesse contexto de reforma, tão preconizada pelos neoliberais, 
de um afastamento da intervenção estatal, das necessidades humanas e sociais 
analisadas de forma fragmentada, e não, em seu conjunto é que começa a ser 
reforçada a concepção de atendimento de pelo menos o básico. Irá compor a 
continuidade do estabelecimento da seguridade social brasileira, incidindo mais 
diretamente na política de assistência, esse atendimento às necessidades básicas. 
Pressupõe-se que o que se tem delineado por básico, seja suficiente para 
satisfazer as necessidades humanas, porém no decorrer da discussão veremos que 
esse discurso esta longe de fazer jus ao que se propõe. Importante frisar 
17 
 
 
 
inicialmente que o termo básico confunde-se e equipara-se constantemente ao 
sentido de mínimo o que leva a pensar propostas para atender as necessidades 
básicas minimamente, e não de forma a supri-las em sua complexidade. 
Como citado anteriormente a Constituição em si, não abarcou toda dimensão 
de direitos, no que tange a garantia das singularidades doa diversos sujeitos sociais, 
portanto ainda nos anos 90, as legislações sociais específicas, irão dar este norte 
para que mais grupos sejam atendidos. 
Reforçamos que de acordo com a busca bibliográfica realizada, com os autores 
supracitados, essas legislações, trarão um reforço à noção de universalidade, mas 
na prática, ao serem transformadas em benefícios concretos, abarcarão, conforme 
salienta SALAMA (2010) os mais pobres dos mais pobres. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
18 
 
 
 
2. Programa de renda mínima e a discussão sobre mínimos sociais 
 
 
O presente capítulo nos convida a refletir sobre as necessidades básicas, 
discurso tão disseminado pela classe hegemônica e fator norteador das políticas 
sociais focadas no combate a miséria. Pressupõe-se que o que se tem delineado por 
básico, seja suficiente para satisfazer as necessidades humanas, porém no decorrer 
da discussão veremos que esse discurso esta longe de fazer jus ao que se propõe. 
Importante frisar inicialmente que o termo básico confunde-se e equipara-se 
constantemente ao sentido de mínimo o que leva a pensar propostas para atender 
as necessidades básicas minimamente, e não de forma a supri-las em sua 
complexidade. 
Necessário aqui frisar que não se trata de um salto dos anos 90 aos 2000, em 
que a passagem histórica e tudo que foi se constituindo até chegarmos a discussão 
de transferência de renda se constitua concretamente aos cidadãos. Por isso, 
apontamos momentos históricos de debates que aconteciam simultaneamente a 
criança de programas. 
Longo caminho foi percorrido pela sociedade brasileira, trazendo a tona, 
constantemente o conceito de cidadania, para que tais programas ganhasse espaço 
e se legitimassem. 
Dentre as legislações socias que são estabelecidas após da Constituição, 
daremos especial destaque a Lei n. 8742, de 7 de dezembro de 1993, Lei Orgânica 
da Assistência Social – LOAS. 
Em seu artigo 1º a LOAS estabelece a assistência social como direito a todo 
cidadão que dela necessitar, sendo responsabilidade do Estado à garantia de 
acesso a mesma. Ela integra o tripé da seguridade social que provê os mínimos 
sociais mediante um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da 
sociedade, visando ao atendimento de necessidades básicas (Pereira, 2002, p.25-
6). 
 
A referência, contudo, a mínimos sociais citado no artigo da LOAS, já 
exige cuidadosa reflexão, pois sugere, em relação a esses mínimos, 
uma dupla e diferenciada identificação: 
 
a. com a provisão de bens, serviços e direitos; 
b. com as necessidades a serem providas. 
 
19 
 
 
 
Assim, se na primeira identificação essa lei fala de mínimos a se 
referir à provisão, na segunda ela refere-se ao básico ao preconizar o 
atendimento de necessidades básicas. Isso dá margem à 
interpretação de que provisão social mínima e necessidades básicas 
são termos equivalentes ou de mútua implicação, apesar de a lei 
usar denominações diferentes. Ou seja, conforme a LOAS, parece 
que só haverá provisão mínima se houver necessidades básicas a 
satisfazer, de acordo com preceitos éticos e de cidadania 
mundialmente acatados e declarados na Constituição brasileira 
vigente. (Pereira, 2002, p. 25-6). 
 
A associação entre os fatores de proteção mínima e necessidades básicas faz 
com que se pense que os dois são termos equivalentes, e diante disso sua 
equiparação no plano político-decisório, porém os dois possuem definições distintas. 
 
Mínimo e básico são, na verdade, conceitos distintos, pois, enquanto 
o primeiro tem a conotação de menor, de menos, em sua acepção 
mais ínfima, identificada com patamar de satisfação de necessidades 
que beiram a desproteção social, o segundo não. O básico expressa 
algo fundamental, principal, primordial, que serve de base de 
sustentação indispensável e fecunda ao que ela se acrescenta. Por 
conseguinte, a nosso ver, o básico que na LOAS qualifica as 
necessidades a serem satisfeitas (necessidades básicas) constituí o 
pré requisito ou as condições prévias suficientes para o exercício da 
cidadania em acepção mais larga. Assim, enquanto o mínimo 
pressupõe supressão ou cortes de atendimentos, tal como propõe a 
ideologia liberal, o básico requer investimentos sociais de qualidade 
para preparar o terreno a partir a partir do qual maiores atendimentos 
podem ser prestados e otimizados. Em outros termos, enquanto o 
mínimo nega “ótimo” de atendimento, o básico é a mola mestra que 
impulsiona a satisfação básica de necessidades em direção ao 
ótimo. (Pereira, 2002, p. 26-7). 
 
 
Logo, podemos afirmar que há incompatibilidades no que nos é apresentado 
na LOAS. Mas mesmo assim, já significou para uma grande parcela dos 
trabalhadores brasileiros, uma garantia e estabilidade para a construção de seus 
próprios projetos de qualidade de vida. 
 
 
Sendo assim, mínimo e básico, ao contrario do que tem sido 
apressada e mecanicamente inferido do texto da LOAS, são noções 
assimétricas, que não guardam, do ponto de vista empírico, 
conceitual e político, compatibilidade entre si. Isso no leva a concluir 
que, para que a provisão social prevista na LOAS seja compatível 
com os requerimentos das necessidades que lhe dão origem, ela tem 
que deixar de ser mínima ou menor, para ser básica, essencial, ou 
precondição à gradativa otimização da satisfação dessas 
necessidades. Só então será possível falar em direitos fundamentais, 
perante aos quais todo cidadão é titular, e cuja concretização se dá 
20 
 
 
 
por meio de política sociais correspondentes. Pois aqueles que não 
usufruem bens e serviços sociais básicos ou essenciais, sob forma 
de direitos não são capazes de se desenvolverem como cidadãos 
ativos, conforme preconiza a própria LOAS; (Pereira, 2002, p.27). 
 
Dessa forma concluímos que há uma grande ponte entre o que temos 
idealizadocomo suficiente às necessidades humanas básicas e a noção de mínimos 
sociais apresentados como suficientes à reprodução humana imposta pelo aparato 
liberal que vem se fortalecendo cada vez mais na sociedade atual, que por vezes as 
soluções de sua parte são colocadas como eficientes e eficazes porém são 
propostas que pensam as necessidades humanas meramente como biológicas, e 
não consideram que as necessidades básicas dos indivíduos são expressões de um 
fenômeno social relativo, estando assim sujeito a mudanças. 
Aliada a discussão que se fez necessária em virtude, principalmente, de um 
dos benefícios apresentados na LOAS, Benefício de Prestação Continuada, que 
está na legislação: 
 
Art. 20. O Benefício de Prestação Continuada é a garantia de um 
salário mínimo, a pessoa com deficiência e ao idoso com 65 anos ou 
mais que comprovem não possuir meios a prover a própria 
manutenção nem de tê-la provida por sua família. (LOAS, 1993). 
 
 
Neste caminhar de 1990 a entrada dos anos 2000, outras experiências 
começam a surgir, e com participação do então Senador Eduardo Suplicy, a 
configuração do programa de renda mínima começa a tomar corpo. 
Anterior Programa Bolsa Família, teremos as experiências que se espalharam 
pelo Brasil do então Programa Bolsa Escola. O Programa Renda Mínima instituído 
pela Lei 9.533/97 e seu sucessor, o Bolsa Escola, instituído mediante a lei 
10.219/2001 como podemos verificar de acordo com as publicações de legislações 
federais. 
O debate sempre se constituiu de forma contraditória, característica também 
da questão social brasileira, e suscitava como ainda suscita várias indagações: há 
necessidade de contrapartida por parte do beneficiário? Tal renda é apenas 
compensatória? Estamos de fato rompendo com o formato paternalista, marca da 
construção identitária da sociedade brasileira? Ficará o beneficiário “preguiçoso” e 
sem vontade de trabalhar. 
21 
 
 
 
Obviamente que este trabalho enquanto iniciais leituras sobre a temática não 
buscará responder todas essas questões, mas elas nortearam toda a construção 
desta pesquisa. 
Dessa forma, importante contextualizar que os programas de renda mínima 
no Brasil, assumirão mais espaço no cenário da gestão estatal a partir de propostas 
que começam a surgir: 
 
Os primeiros economistas a proporem uma renda mínima por meio 
de um imposto de renda negativo no Brasil foram SILVEIRA (1975) e 
BACHA (1978). Além disso, segundo SUPLICY (1998), desde Mário 
Henrique Simonsen a Maria da Conceição Tavares, de Pérsio Arida a 
Lauro Campos, de Roberto de Oliveira Campos a Celso Furtado, de 
João Sayad a Antônio Delfim Neto, de Luiz Carlos Bresser Pereira a 
Paulo Nogueira Batista Jr., de Luiz Gonzaga de Melo Belluzo a Luiz 
Paulo Rosenberg, de Paul Singer a Álvaro Zini, muitos economistas 
têm de alguma forma apoiado a proposta. As principais centrais 
sindicais brasileiras, a Central Única dos Trabalhadores (CUT), a 
Força Sindical, a Confederação Geral dos Trabalhadores, a Central 
Geral dos Trabalhadores e a Confederação Nacional dos 
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) já se pronunciaram a favor 
dos Programas de Renda Mínima. (LICIO, 2000) 
 
A autora em seu trabalho exemplifica que a partir dessas iniciativas, é a 
apresentada a proposta do Senador Suplicy, de 1991, que em linhas gerais, 
estipulava um valor específico por pessoa, valor que posteriormente ao Plano Real, 
atualizado, seria de R$270,00; sem seguida temos o Programa Alvorada: 
 
[...] uma espécie de 'guarda-chuva' para todos os principais 
programas e ações de combate à pobreza, cujo objetivo é reduzir as 
desigualdades regionais por meio da melhoria das condições de vida 
nas áreas mais carentes do Brasil. Seus princípios básicos - 
gerenciamento intensivo, focalização dos programas, priorização dos 
municípios e compromisso com resultados – são instrumentalizados 
pelo reforço financeiro e pela melhor gestão dos recursos em ações 
nas áreas de educação, saúde e desenvolvimento socioeconômico. 
A idéia é identificar e articular programas federais, estaduais e 
municipais que atuem diretamente sobre a pobreza e a 
desigualdade.(http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/524
7. Acesso em: 02/12/2016) 
 
As justificativas legais utilizadas pelo Governo Federal sempre baseadas nos 
índices de desigualdade social e linhas de pobreza apontadas por organismos 
internacionais, pelo Índice de Desenvolvimento Humano, IDH e Programa das 
Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD. 
22 
 
 
 
Neste mesmo caminho a gestão federal também implementou o já citado 
BPC, previdência rural, PETI(Programa de Erradicação do trabalho Infantil), Bolsa 
Alimentação. 
Com relação à importância deste debate não suscitamos dúvidas, mas a 
efetividade de fato de tais ações sofreram e ainda são pauta de grandes 
questionamentos: 
 
Vale ressaltar que, no limite, as políticas de renda mínima no Brasil 
não têm como objetivo imediato diminuir a desigualdade social. Na 
verdade está na sua pretensão o alívio rápido da pobreza. Sua 
vinculação com a educação visa justamente romper com a lógica 
meramente assistencial, buscando minorar, a médio prazo, um dos 
principais fatores geradores da desigualdade social: o fato de ser 
pobre obriga a criança a não ir à escola porque tem que trabalhar 
para ajudar no sustento da família, de modo que ela, 
invariavelmente, se transforma num adulto sem qualificações, 
provavelmente chefe de uma família pobre, criando um círculo 
vicioso de pobreza, transmitida geração a geração. (LICIO 
http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/5247. Acesso em: 
02/12/2016). 
 
 
Apesar de não ser alvo direto deste inicial estudo, não há como não abordar 
aqui neste ponto da discussão, o conceito de questão social, cujas raízes estão 
atreladas a relação capital x trabalho e de acordo com CARVALHO E IAMAMOTO: 
 
A questão social não é senão as expressões do processo de 
formação e desenvolvimento da classe operária e de seu ingresso no 
cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento como 
classe por parte do empresariado e do Estado. É a manifestação, no 
cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a 
burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção mais 
além da caridade e repressão. (Carvalho e Iamamoto, 1983, pg 77). 
 
Com Iamamoto é possível apreendermos que no cotidiano de suas práticas 
os assistentes sociais atuam com diversas expressões da questão social, como 
desemprego, analfabetismo, pobreza, etc. Dessa forma, a desigualdade é fator 
preponderante na própria estrutura de organização do capital. 
Entendemos e questionamos que uma renda pontual, economicamente 
abaixo do próprio salário mínimo, considerando os diversos contextos de expressões 
da questão social, nos quais estão inseridas as família, só viria a “tapar o sol com a 
23 
 
 
 
peneira”, excluindo da sua eficácia a discussão da divisão do que é produzido pelo 
próprio trabalhador, de forma mais igualitária. 
No transcorrer do cenário politico, outras ações começam a surgir sempre 
aliada também a ideia de compactar programas, avançar nos critérios, nas contra 
partidas por parte do trabalhador, abordaremos a seguir o atual Programa que até 
podermos considerar como o carro chefe atual no que diz respeito aos programas de 
renda mínima e enfrentamento a pobreza, O Programa Bolsa Família. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
24 
 
 
 
3. Programa Bolsa Família: caracterização do programa 
 
Finalmente remetemos especificamente ao objeto que impulsionou a 
construção deste trabalho: o Programa Bolsa Família.Audacioso no que diz respeito 
à sua abrangência que comtemplou e tirou diversas famílias do que se tem 
estabelecido por linha da pobreza, mas que em contrapartida sua lógica se limita 
muito a mera condição de alívio imediato da miséria, fazendo com que o valor 
repassado as famílias atrelem-se intrinsicamente a satisfação das necessidades 
mais básicas dos usuários e que dessa forma não contribua para objetivações que 
visem à emancipação plena em relação ao programa. 
O Programa Bolsa Família consiste numa proposta federal de transferência 
direta de renda proposta em 2003 pelo então presidente Luís Inácio Lula da Silva. 
Ele é criado pela medida provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, sancionada 
na lei nº 10.836 de 9 de outubro de 2004. 
Consiste numa proposta estratégica sendo o principal programa aliado ao 
Fome Zero. Surge com intuito de unificar as propostas de transferência de renda já 
existentes desde o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso instituídos em 
1995 com o BPC e o PETI e ampliadas às propostas em 2001, surgindo os 
programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, etc. 
A proposta de unificação dos programas emerge devido à dificuldade de 
implementação dos mesmos, pois consistiam em propostas concorrentes e 
sobrepostos em relação aos seus objetivos e público-alvo, como acontecia com o 
Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e PETI. Havia também deficiência no que diz 
respeito à coordenação geral desses programas e devido a isso tinha como 
consequência o desperdício de recursos, dentre outros fatores. 
A unificação permitiu mais eficiência quanto a agilidade da liberação do 
dinheiro ao beneficiário, reduziu drasticamente aspectos relacionados à burocracia 
que presidia as demais propostas e instituiu mais facilidade no controle do recurso, 
dessa maneira permitiu mais transparência ao programa. 
O Programa Bolsa Família consiste numa proposta norteada pela redução da 
pobreza gradativamente de geração em geração através da transferência monetária 
de forma a compensar a má distribuição de renda com vistas a romper com o ciclo 
25 
 
 
 
vicioso que aprisiona grande parte da população brasileira nas amarras da redução 
da pobreza. (SILVA, YAZBEK, DI GIOVANI, 2004, p. 19). 
De acordo com o MDS (2015) o programa se configura em três eixos 
principais: 
 
 Complemento de renda: remete a garantir o alívio imediato da pobreza, 
a partir da transferência mensal de um benefício em dinheiro, 
transferido diretamente pelo governo federal, com vista ao 
complemento de renda de forma a garantir a satisfação das 
necessidades mais básicas; 
 
 O acesso aos direitos: reforça o exercício de direitos básicos nas áreas 
da Saúde e Educação também conhecidas como condicionalidades 
que se configuram como critérios a serem cumpridos para que ocorra a 
inserção e a permanência no programa, de forma a oferecer condições 
para que as futuras gerações quebrem o ciclo da pobreza, uma vez 
que pelo menos teoricamente tal eixo permitiria aos filhos dos 
beneficiários a inclusão social bem como no mercado de trabalho 
devido as melhores condições oferecidas; 
 
 Articulação com outras ações: relacionado à capacidade do Programa 
Bolsa Família a articulação com programas complementares de forma 
a integrar e garantir aos beneficiários o acesso a um arsenal de 
políticas sociais, as quais eles possuem direito e dessa forma contribuir 
para a superação da situação de vulnerabilidade e de pobreza. A 
exemplo das propostas, temos os programas de geração de trabalho e 
renda, alfabetização de adultos, fornecimento de registro civil e demais 
documentos. 
 
O programa segundo Silva (2007, p.6) tem como foco a família, entendida 
como unidade nuclear, eventualmente ampliada por pessoas que com ela possuam 
laços de parentesco ou afinidade que forme um grupo doméstico e que viva sob o 
mesmo teto, mantendo-se pela contribuição de seus membros. 
26 
 
 
 
Em relação aos critérios de elegibilidade pode-se dizer que o principal é pelo 
viés do cálculo da renda percapta como pressuposto para inclusão que se orienta 
por diferentes valores, caracterizando pobreza a partir da insuficiência de renda. 
Dessa forma, pobreza pela lógica que norteia os programas de transferência de 
renda se atrela a ausência monetária, porém tal afirmação é um tanto quanto 
equivocada, porque faz pensar com que apenas a transferência monetária a longo 
prazo seria suficiente para colocar fim ao problema e criar condições ideais para que 
as famílias saiam da situação de vulnerabilidade que enfrentam. Dessa forma a 
maneira com que se estabelecem os parâmetros dos programas apenas faz com 
que as famílias se adequem a conjuntura neoliberal de sua realidade e não de forma 
a emancipar as famílias de forma plena e estrutural. A pobreza esta para além desse 
fator, conforme salienta Silva (2007, p.2): 
 
[...] a pobreza apresenta dimensões histórica, econômica, social e 
política; é complexa e multidimensional; é essencialmente de 
natureza estrutural, sendo, portanto, mais que insuficiência de renda. 
É produto da exploração do trabalho; é desigualdade na distribuição 
da riqueza socialmente produzida; é não acesso a serviços sociais 
básicos, à informação, ao trabalho e à renda digna; é não 
participação social e política. 
 
 
A pobreza é um fenômeno que acompanha a humanidade há séculos, fruto 
das desigualdades sociais e econômicas, porém é mediante a conjuntura capitalista 
que suas expressões se agravam e assumem características divergentes tornando-a 
um fenômeno multidimensional. Os programas de transferência de renda 
consideram as diversas peculiaridades de cada família, porém a lógica 
predominante à condição monetária para sua condição e análise se perpetua. 
A definição de pobreza está intrinsecamente ligada às normas de consumo da 
sociedade, e outras condições consideradas mínimas para a má formação da 
sociedade. Enquanto em países periféricos o cálculo da linha da pobreza é feito a 
partir estimativas de necessidades nutricionais mínimas, nos países desenvolvidos 
esse índice esta ligado a hábitos sociais. 
O Brasil esta entre os países que lideram quando se trata de desigualdade 
social. De acordo com dados do Instituto de Pesquisa e Econômica Aplicada (IPEA), 
a renda de uma pessoa rica é de 25 a 30 vezes maior do que a de uma pessoa 
pobre e os 10% mais ricos da população concentram cerca de 75% da renda. 
27 
 
 
 
De acordo com Simões (2007, p. 291) o conceito de pobreza refere-se aos 
cidadãos com acessos precários a esses mínimos sociais, mas tão somente a eles, 
embora no limite da carência social. De alguma forma é aquele que recebe renda 
própria, mas que apenas lhe permite o acesso aos bens de sobrevivência social, 
sem poupança. 
O programa possuí como critério para garantir o direito de recebimento do 
benefício à renda percapta como já mencionado, os valores se alternam mediante as 
necessidades de cada família, geralmente categorizadas e divididas em dois grupos. 
As que se encontram em situação de pobreza e de extrema pobreza. 
A primeira situação compreende apenas o benefício variável para as famílias 
com renda entre R$ 77,01 e R$154,00, desde que, haja crianças ou adolescentes na 
composição sendo repassado apenas o benefício variável. 
A segunda destinasse as famílias em que a renda por pessoa é de até R$ 
77,00 mensais. Nesta situação é determinado que além do direito ao benefício 
variável se receba um valor necessário para que cada membro da família tenha 
renda superior a R$ 77,00. 
 De acordo com o MDS (2015), os valores ficam assim estabelecidos: 
 
 Benefício Básico, no valor de R$ 77,00, pago as família extremamentepobres (renda mensal por pessoa até R$ 77,00); 
 
 Benefícios Variáveis Vinculados à criança ou ao adolescente de 0 a 15 
anos: pago às famílias com renda mensal de até R$ 154,00 por 
pessoa e que tenham crianças ou adolescentes de 0 a 15 anos de 
idade em sua composição no valor de R$ 35,00 (até cinco por família), 
sendo exigida frequência escolar das crianças e adolescentes entre 6 
e 15 anos de idade; 
 
 Benefício Variável Vinculado à gestante: pago às famílias com renda 
mensal de até R$ 154,00 por pessoa e que tenham grávidas em sua 
composição, o pagamento compreende aos nove meses de gestação 
de R$ 35,00, desde que seja identificada pela área da saúde para que 
28 
 
 
 
a informação seja inserida no Sistema Bolsa Família pelo setor da 
saúde; 
 
 Benefício Variável Vinculado à Nutriz: pago às famílias com renda 
mensal de até R$ 154 por pessoa e que tenham crianças com idade 
entre 0 a 6 meses em sua composição, para reforçar a alimentação do 
bebê, mesmo nos casos em que ele não more com a mãe. 
Compreende seis parcelas mensais de R$ 35,00. Para que seja 
concedido o benefício, a criança deve ter seus dados incluídos no 
Cadastro Único do responsável até o sexto mês de vida. 
 
 Benefício Variável ao Adolescente: pago as famílias com renda mensal 
de R$ 154,00 por pessoa por pessoa e que tenham em sua 
composição adolescentes de 16 a 17 anos, compreende o valor de R$ 
42,00 (até dois por família). É exigida frequência escolar. 
 
 Benefício para Superação da Extrema pobreza, em valor calculado 
individualmente para cada família: pago às famílias que continuem 
com renda mensal por pessoa inferior a R$ 77,00, mesmo após 
receberem os outros tipos de benefícios do Programa. O valor do 
benefício é calculado de acordo com a renda e quantidade de pessoas 
na família, para garantir que a família ultrapasse o piso de R$ 77,00 de 
renda por pessoa. 
 
Importante frisar que os valores aqui apresentados tem por referência o que 
esteve estabelecido até o ano de 2015, de 2016 em diante já foram reconsiderados 
os valores os quais em relação aos benefícios variáveis apresentam um aumento de 
R$ 04,00 cada, com exceção do benefício de superação de extrema pobreza que de 
R$ 77,00 salta para R$ 85,00 o valor a ser recebido. 
Ainda em relação ao benefício de superação de extrema pobreza, chamo 
atenção para a realidade de municípios os quais a renda provém majoritariamente 
de atividades laborativas ligadas à agricultura e colheita de café como é o caso da 
cidade em que resido. Os programas de transferência de renda, nesse caso o Bolsa 
29 
 
 
 
Família possuem basicamente dois focos: o primeiro é referente à transferência 
monetária de forma a permitir que à fatia mais pobre da população tenha acesso a 
condições de vida mais dignas, e a segunda refere-se à independência financeira 
futura dos elegidos. A última nos convida a indagação diante a realidade das 
condições dos mencionados municípios, no sentido de que devido à repartição das 
responsabilidades em âmbitos federal, estadual e municipal faz com que haja 
também a repartição dos recursos advindos da União para manutenção dos 
municípios sendo os valores repassados proporcionais ao número de habitantes um 
valor mínimo para prestação de serviços básicos. 
A indagação remete a condição de que tais municípios em sua maioria são 
pequenos em extensão e também em número de habitantes se comparados as 
grandes metrópoles. Mediante a isso não ocorre nem a criação de condições para 
empresas se estabelecerem e abrir novos postos de trabalho, nem o investimento no 
comércio local com viés de sua expansão e com isso a criação de novos postos de 
trabalho para empregar a população de forma regulamentada. 
Mediante está condição ocorre das famílias em situação de extrema pobreza 
permanecerem anos estagnadas nessa mesma condição, mediante as atividades 
laborativas existentes ocorrerem em um período de tempo muito curto durante o ano 
e gerarem valor de renda ínfima que muitas vezes não consegue suprir às 
necessidades básicas, portanto recorrem ao Bolsa Família para complementar a 
renda de forma a garantir sua subsistência. 
Diante disso, fica o questionamento: como esperar que as famílias 
beneficiárias se emancipem financeiramente se muitas vezes não há o incentivo de 
ingresso no mercado de trabalho? 
Por se tratar de um programa de transferência condicionada à renda, o 
Programa Bolsa Família exige as seguintes condicionalidades, segundo MDS 
(2015): 
 
 Educação: frequência escolar mínima de 85% para crianças e 
adolescentes entre 16 e 17 anos; 
 
 Saúde: acompanhamento do calendário vacinal e do crescimento e 
desenvolvimento para crianças menores de 7 anos e pré-natal das 
30 
 
 
 
gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etária de 14 a 44 
anos; 
 
 Assistência Social: frequência mínima de 85% da carga horária relativa 
aos serviços socioeducativos para crianças e adolescentes de até 15 
anos em risco ou retiradas do trabalho infantil. 
 
As condicionalidades desenhadas no âmbito do programa objetivam estimular 
as famílias beneficiárias a acessarem os serviços sociais básicos do município, o 
que viria a ser positivo para seu desenvolvimento. 
Sob tal ótica, a implementação de condicionalidades é de certa forma 
compreensível, pois pretende de certa forma garantir o acesso aos direitos sociais 
básicos, no sentido de potencializar impactos positivos sobre a autonomização das 
famílias atendidas. 
Um dos argumentos a favor da prioridade dada aos programas de 
transferências de renda, é que eles seriam associados à condicionalidades, ou seja, 
isso seria importante porque a médio prazo as transferência de dinheiro deveriam 
fazer com que as pessoas deixassem de depender desse recurso. 
Mas o fato de ter condicionalidades, como relata Silva (2006) fere “ao 
principio da não condicionalidade peculiar ao direito de todo cidadão a ter acesso ao 
trabalho e a programas sociais que garantam uma vida com dignidade, segundo, os 
serviços sociais básicos”. 
A lógica desse programa é que o acesso a uma renda mínima associada a 
uma oferta de serviços sociais básicos existentes nos municípios impactaria na 
condição de vulnerabilidade das famílias extremamente pobres do país, 
possibilitando a uma autonomia. 
Segundo o MDS (2015): 
O objetivo das condicionalidades não é punir as famílias, mas 
responsabilizar de forma conjunta os beneficiários e o poder público, que 
deve identificar os motivos do não-cumprimento das condicionalidades e 
implementar políticas públicas de acompanhamento para essas famílias. 
Contudo, alguns autores têm criticado a existência das contrapartidas, 
argumentando que elas se distanciam da perspectiva do direito, por constituírem 
31 
 
 
 
serviços e ações básicas garantidas pela Constituição de 1988, a chamada 
Constituição Cidadã, e ainda pelo caráter punitivo das condicionalidades. 
O debate em torno das condicionalidades envolve, portanto, concepções 
diferenciadas que discutem sobre a incapacidade do Estado de garantir serviços 
sociais básicos de qualidade, ao mesmo tempo em que enfatizam a contradição 
entre o direito ao benefício e a exigência da contrapartida. 
Diante de um Estado com serviços sociais básicos com baixa qualidade é que 
Silva (2005) se põe contra o formato das condicionalidades impostas aos programas 
de transferência de renda. Ela propõe ações educativas em substituição às 
condicionalidades, como uma estratégia de orientação para a utilização de serviços 
sociais básicos para os beneficiários dos programas. 
Outro autor que se opõe as condicionalidades é Zimmermann (2006),que 
coloca que mesmo que a intenção seja positiva (a existência de mecanismo de 
acompanhamento mais efetivos), o uso das condicionalidades tem representado a 
negação da autonomia dos pobres nas políticas sociais brasileiras. Como Silva o 
autor supracitado entende que a punição deveria ser para ao poder público e não 
para as famílias beneficiárias, já que é dever do Estado garantir qualidade nos 
serviços oferecidos. 
As famílias beneficiárias que descumprirem as condicionalidades estão 
sujeitas a “consequências”, de acordo com a Portaria GM/MDS nº 321, de 29 
de setembro de 2008. Essas consequências são gradativas e vão desde 
sua advertência, passando pela suspensão do benefício, podendo chegar ao 
cancelamento se o descumprimento for repetido em cinco períodos consecutivos. 
Sendo assim: 
 No primeiro descumprimento a família receberá apenas uma advertência, 
que não afeta ou altera o recebimento do benefício; 
 No segundo descumprimento a família terá uma sanção e o benefício 
será bloqueado por 30 dias, mas recebe acumulado no mês seguinte; 
 No terceiro descumprimento, o benefício da família será suspenso por 60 
dias; 
 No quarto registro, o benefício da família será suspenso por 60 dias. 
Nesses dois períodos, as parcelas não serão geradas e a família fica sem receber o 
benefício; 
32 
 
 
 
 No quinto registro de descumprimento a família poderá ter o benefício 
cancelado. 
A punição é o aspecto da condicionalidades mais polêmico, já que as famílias 
inseridas no PBF vivenciam em seu cotidiano vários entraves, alguns oriundos da 
própria situação de vulnerabilidade social em que estão inseridos, e que podem vir a 
ser um obstáculos para o cumprimento dessas condicionalidades. 
 Para um número menor de punição por meio dos descumprimentos das 
contrapartidas é necessário um investimento em informação. A informação é o 
ingrediente básico para que a evolução aconteça, para que o desenvolvimento 
humano se realize de forma plena e completa, além de na sua acepção mais ampla, 
a comunicação, tem uma função ideológica. 
 Informar não é apenas relatar ou recopiar fatos e dados, é relacionar e 
interpretar diversos fatos sugestivamento, é flexionar. 
Portanto, é necessário um trabalho de esclarecimento para o usuário de como 
é o programa que ele está inserido, o que são as condicionalidades, e o que o não 
cumprimento dessas representa para ele e sua família, não somente em termos 
econômicos (bloqueio ou suspensão do pagamento). Mas como a falta da frequência 
escolar e o acompanhamento na saúde gera ônus em sua vida. 
Outro critério é o fato do PBF impor uma série de condicionalidades, sob a 
justificativa de não se restringir ao assistencialismo, já que o programa é articulado 
aos serviços de saúde e educação. Enfim, quando o acesso ao programa se torna 
condicionado ao cumprimento de exigências está afirmando seu caráter seletivo e 
focalista, e acaba negando a assistência social como direito. 
Para o Estado impor as condicionalidades teria que oferecer um bom 
funcionamento das políticas de saúde e educação. 
As condicionalidades têm como intenção fazer com que seus usuários se 
aproximem dos seus direitos. Mas as famílias acabam por aceitá-las, sem questionar 
e sem compreender seus motivos. Também por desconhecerem a estrutura do 
programa acabam criando suas próprias condicionalidades. 
Desta forma permanecem alguns questionamentos: será que a emancipação 
das famílias usuárias do PBF será alcançada com o acesso garantido ao ensino 
fundamental e médio, e com ações básicas de saúde? Não seria também necessária 
a articulação mais efetiva com políticas que gerem a possibilidade de inserção no 
33 
 
 
 
mercado de trabalho e ações de geração de renda? Ficam estes questionamentos 
para reflexão. 
Como condição para a inserção no programa as famílias devem ser inscritas 
no Cadastramento Único dos Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) na 
qual as prefeituras são as responsáveis pelo cadastramento das famílias 
potencialmente beneficiárias, porém a inclusão no Programa tem competência 
vinculada exclusiva do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome 
(MDS) sendo realizada de forma impessoal, dando prioridade às famílias de menor 
renda, contudo não é um processo ágil. Dependendo da época em que foi inscrita, 
essa família pode só ter acesso ao benefício após 3 meses. 
O Cadastro Único dos Programas Sociais é disciplinado pelo Decreto nº 
6.135, de 36 de junho de 2007, e regulamentado pela Portaria nº 376, de 16 de 
outubro de 2008, é um instrumento de coleta de dados e informações com o objetivo 
de identificar todas as famílias de baixa renda existentes no país. 
Devem se cadastradas as famílias com renda mensal de até meio salário 
mínimo por pessoa. Não impede que famílias com renda superior ao critério 
estabelecido não possam ser incluídas no CadÚnico, desde que esteja vinculada à 
seleção ou ao acompanhamento de programas sociais implementados pela União, 
estados ou municípios. O CadÚnico possibilita a análise das principais necessidades 
das famílias cadastradas e auxilia o poder público na formulação e gestão de 
políticas voltadas a esse segmento da população. 
Os cadastros são processados pelo Agente Operador do Cadastro Único, que 
é responsável por atribuir a cada pessoa da família cadastrada um número de 
identificação social (NIS) de caráter único, pessoal e intransferível. 
A Caixa Econômica Federal é o agente que opera o Cadastro Único e o 
pagador dos benefícios. 
A maioria dos cadastros tem como representante familiar às mulheres. Um 
fator que pode colaborar para tal resultado é que o Governo Federal orienta para 
que a realização do Cadastro Único seja feito, preferencialmente pelas mulheres. 
Devido a isso cresce a tendência de ampliação do papel da mulher como 
responsável pelo domicilio e sua inserção no mercado de trabalho, seja como 
provedora da renda familiar, seja pelo auxilio aos rendimentos familiares. 
 
34 
 
 
 
O Bolsa Família dá mais autonomia às mulheres, maior inserção 
social e poder de compra, mais afirmação no espaço doméstico e 
ampliação do acesso a serviços públicos de educação e saúde. O 
aumento da presença nas decisões do lar e da comunidade e a 
melhoria na qualidade de vida foram alguns dos impactos do Bolsa 
Família no dia a dia das mulheres. (OUVIDORIA PETROBRÁS, 
2007, p. 2). 
 
Em outras palavras, proporcionou maior visibilidade da mulher na sociedade 
atual, a qual possuí um histórico marcado pelo paternalismo, e com isso permite a 
desconstrução gradativa dos pré-conceitos anteriormente estabelecidos, ainda que 
de forma mínima. 
 
3.1. Os desafios do serviço social frente ao Programa Bolsa Família 
 
Este item por si mesmo já mereceria um aprofundado trabalho de pesquisa. 
Há produções acadêmicas na área, sem contar com a dimensão interventiva, 
desenvolvida pela categoria, como preponderante atuação. 
A relação do serviço social, não ocorre meramente no citado programa. 
Ocorre desde os primórdios, na área da assistência social. 
Sem nos perdermos numa longa viagem história a respeito do papel 
assistencial da profissão, é válido salientar que a categoria foi protagonista, na 
participação do estabelecimento da seguridade brasileira, contribuindo para que a 
política de assistência se tornasse uma política que garante direitos. 
Para uma profissão que partiu de uma intervenção cujo objeto era o “homem” 
(MACHADO) e evoluiu teórico e metodologicamente citando, para o objeto 
constituído nas “múltiplas expressões da questão social” (IAMAMOTO), é necessário 
considerarmos que a atuação dos assistentes sociais inseridos na Politicade 
Assistência social na contemporaneidade, apesar do conturbado momento atual, 
após o impeachment da presidenta Dilma, descrédito da população com o atual 
governo temes, como aparece na grande mídia; conta com aparatos jurídicos que 
são portas para que direitos já adquiridos sejam amplamente resguardados, mas 
para isso, algumas das características da profissão venha á tona: a aproximação da 
sociedade civil, articulação e a luta política historicamente travada. Características 
estas que percebemos ao longo dos textos de autores de serviço social, 
apresentados e discutidos ao longo do curso de serviço. 
35 
 
 
 
Elegemos uma legislação parte do arcabouço sócio jurídico que compõe a 
profissão, desde o estabelecimento de seu atual, Projeto Ético Político, os 
Parâmetros para atuação do assistente social na Política de Assistência Social, para 
a análise da questão dos desafios da atuação da categoria frente ao Programa eleito 
para estudo, assim é possível ver que: 
 
As competências e atribuições dos/as assistentes sociais, na política 
de Assistência Social, nessa perspectiva e com base na Lei de 
Regulamentação da Profissão, requisitam, do/a profissional, algumas 
competências gerais que são fundamentais à compreensão do 
contexto sócio-histórico em que se situa sua intervenção. 
(Parâmetros, Brasília, 2011). 
 
 
Como também observamos entre outras sugestões para a atuação:- 
abordagens individuais, familiares ou grupais na perspectiva de atendimento às 
necessidades básicas e acesso aos direitos; intervenção coletiva junto a 
movimentos sociais; intervenção profissional voltada para inserção nos espaços 
democráticos de controle social, fomento à participação; uma dimensão de 
gerenciamento, planejamento e execução direta de bens e serviços; realização 
sistemática de estudos e pesquisas; Uma dimensão pedagógico-interpretativa e 
socializadora de informações e saberes no campo dos direitos entre outras direções 
que se somam a outras produções que desde o final dos anos 70, após a categoria, 
assumir seu posicionamento a favor da classe trabalhadora, foi construída na 
direção dos enfrentamentos que a história coloca frente à sociedade como um todo. 
(Parâmetros, p. 20-1, CEFESS, 2011) 
Somada às ferramentas que dispõe o profissional do serviço social, foi 
possível também conhecermos em durante nossa revisão bibliográfica, o relatório do 
IPEA (2013) que avaliou uma década do Programa Bolsa família. 
Não pretendemos aqui realizar uma ampla análise das reflexões travadas por 
profissionais de diversas áreas que apresentaram através de dados quantitativos e 
qualitativos, os avanços e retrocessos neste tipo de ação social, mas ficou evidente 
que o programa: necessita de ampla articulação com as demais políticas sociais, 
principalmente a de saúde, para que os núcleos familiares atendidos possam ter o 
atendimento de suas necessidades em seu conjunto; que para o pleno 
funcionamento de um Programa de Renda Mínima, é também necessário a 
consolidação do sistema de proteção social como um todo, para a superação de um 
36 
 
 
 
efeito meramente paliativo da renda recebida; que as análises das transferências de 
renda aos indivíduos na conjuntura macroeconômica supera “mitos e expectativas”. 
Dessa forma, antes mesmo de iniciarmos as considerações que encerrarão 
este trabalho apresentaremos algumas considerações do IPEA, sobre os 11 anos do 
Programa Bolsa Família, o que para nós também foi uma ferramenta importante 
para ampliarmos o olhar sobre esta ação pública. 
No relatório apresentado da avaliação dos impactos do Programa Bolsa 
Família o IPEA apresenta na conclusão de suas análises que: 
 
A própria pesquisa de Avaliação de Impacto do Bolsa Família, em 
suas duas edições disponíveis publicamente no portal da Sagi, pode 
ser explorada em termos analíticos de forma muito mais abrangente 
do que parece ter sido realizado até o momento pela comunidade 
acadêmica brasileira e internacional. Nesta situação, exploradas as 
diversas pesquisas, bases de registros e outros meios de verificação, 
amadurecidas novas questões a investigar acerca dos efeitos, 
méritos ou problemas do programa, talvez se possa justificar o 
esforço de realização de uma terceira rodada da pesquisa de 
Avaliação de Impacto do Bolsa Família ou, ainda melhor, uma 
avaliação de mais longo prazo do programa e dos efeitos 
combinados com outros programas do MDS, com as inovações 
introduzidas em 2011 para erradicação da extrema pobreza, em que 
os grupos comparativos de interesse sejam tipologias de 
beneficiários segundo perfis de vulnerabilidade social, tempo de 
permanência ou geração no programa. (IPEA, 2013, p. 189-190). 
 
Contudo nos relatórios mencionados percebe-se que a investigação de outras 
políticas oriundas ao programas sociais não apresentam uma cobertura tão ampla 
quanto o Programa Bolsa Família e de acordo com o IPEA (2013) há, certamente, 
muito por desvendar acerca da contribuição específica e complementar destas 
políticas para a melhoria das condições de vida dos segmentos mais vulneráveis da 
população brasileira nos últimos dez anos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
37 
 
 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Nesta parte conclusiva deste estudo, é importante reforçarmos que o objetivo 
inicial de conhecermos os objetivos do Programa Bolsa família, realizando uma 
junção as observações realizadas e situações vivenciadas no campo de estágio, não 
esgotando o tema, mas nos aproximando mais das reflexões foi atingido. 
A inserção no campo de estágio nos despertou algumas curiosidades e 
indagações sobre a realidade da conjuntura do município, bem como do perfil dos 
usuários que são referenciados pela instituição, especificamente os beneficiários 
comtemplados pelo Programa Bolsa Família, o qual a instituição dá uma maior 
atenção em relação ao acompanhamento. 
Mediante abstrações advindas do primeiro e segundo semestre de estágio 
nos quais eram realizadas oficinas temáticas com o grupo já mencionado, nas quais 
eram abordados os temas mais diferenciados pudemos ter uma maior aproximação 
dos sujeitos em questão, o que despertou o interesse de realizar um 
aprofundamento no objeto. 
Inicialmente foi contemplado na elaboração e execução do projeto de 
intervenção, aplicados e avaliados neste mesmo ano, que teve em vista levar ao 
público maiores informações e possibilidades futuras que poderiam ser 
proporcionados pelo programa, e agora na materialização e amadurecimento do 
debate como tema de monografia. 
Em contrapartida, tal estudo também revelou que ainda há uma extensa 
lacuna entre o que se apresenta como ideal para o que se efetiva na realidade, 
sendo o assistente social o profissional chamado a atuar nessas lacunas para que 
se efetive o direito dos usuários. 
Em primeiro lugar foi possível resgatar mesmo que brevemente a construção 
história presente no processo de constituição da seguridade brasileira, os 
antecedentes históricos da Constituição Federal de 1988. 
Descontruímos através destas leituras que nada foi concedido pelo favor dos 
governantes e sim, conquistado através da luta constante dos trabalhadores em ter 
seus direitos reconhecidos. Parte do que Iamamoto configura como questão social. 
Neste ponto reconhecemos que as famílias beneficiárias do então programa, 
oriundas de um contexto sócio econômico desfavorecido, as chamadas famílias de 
baixa renda, apesar de não aparecerem ao longo do corpo do trabalho 
caracterizadas, foram surgindo no contexto do estudo na medida em que nos 
aproximávamos da estrutura geral do programa. 
Famílias estas pensadas no conjunto e beneficiadas pela transferência de 
renda como se a renda auferida fosse darconta de todas as questões que compõe 
as particularidades de cada núcleo familiar. 
38 
 
 
 
Algumas perguntas nos estimulam a dar continuidade a esta pesquisa como, 
por exemplo, pensar que tipo de responsabilização o Estado impõe a estes grupos 
familiares, na medida em que em muitas situações, apenas ocorre a transferência de 
renda e, não necessariamente, como levantado no Relatório do IPEA, a interlocução 
com as demais políticas sociais, ampliando a capacidade familiar de e organizar e 
pensar em qualidade de vida. 
Há uma grande responsabilidade em escrever esta conclusão num momento 
da história brasileira em que há evidentes ações governamentais de corte de gastos 
e ainda seguindo a cartilha neoliberal, este mesmo Estado torna-se amplo para o 
capital e mínimo para o social, como aparece nos textos da Behring. 
Após termos desconstruído alguns mitos no que diz respeito a forma como a 
política de assistência social ganhou status de direito, rompendo as barreiras do 
clientelismo que sempre a marcou, partimos para compreensão de que exatamente 
após 1988, com as legislações que nasceram do desdobramento da Constituição 
foram permitindo que novas expressões aparecessem nas discussões dos gestores, 
que surgiram com a ainda menina democracia brasileira: mínimo sociais, 
necessidades humanas, atendimento integral, benefícios, etc. 
Passo a passo programas foram surgindo, inciativas como a então, Bolsa 
Escola até chegarmos ao formato atual do Cadastro único e a proposta de 
unificação dos programas. 
Nossas conclusões tocam num dos pontos que mais nos instigam que é 
pensar a inserção do serviço social neste contexto dos programas de transferência 
de renda. Algumas questões nortearam a investigação: através do Programa Bolsa 
Família é possível a garantia de direitos? Se o programa é em muitas situações uma 
ação paliativa, frente às demandas da desigualdade social, como romper com o 
imediatismo da intervenção? Com Iamamoto vemos que historicamente: 
 
Os assistentes sociais brasileiros têm tido marcada presença no 
debate sobre os dilemas nacionais e vêm reforçando os movimentos 
dos trabalhadores e das forças progressistas na defesa dos direitos 
humanos e sociais, do processo de democratização e dos sujeitos 
que vivem de seu próprio trabalho. A categoria profissional vem 
adensando, assim, um processo de lutas cujo horizonte está voltado 
à supressão de todas as formas de exploração, expropriação e 
opressão. Categoria que vem reagindo à naturalização do 
ordenamento capitalista e das desigualdades a ele inerentes, tidas 
como invitáveis; à santificação do mercado, que obscurece a 
presença viva do trabalho e dos sujeitos coletivos na construção da 
história; ao retrocesso histórico condensado no desmonte das 
conquistas sociais, resultantes de embates históricos das classes 
trabalhadoras, consubstanciados nos direitos sociais universais de 
cidadania, que têm no Estado uma mediação fundamental. 
(IAMAMOTO, 1999, Revista Em Pauta, Revista da Faculdade de 
Serviço Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, página 
136.) 
39 
 
 
 
 
Na contemporaneidade o assistente social encontra respaldo para efetivação 
dos direitos da classe trabalhadora mediante a sustentação que possuí em seu 
Projeto Ético Político, porém, por vezes a conjuntura é desfavorável a estes 
aspectos. A tendência crescente é a do desmonte dos direitos conquistados, dessa 
forma a garantia dos mesmos por vezes só se efetiva por meio de brechas, 
configurando assim a judicialização da questão social. 
A profissão tem como horizonte a garantia de direitos, porém não é 
responsabilidade exclusiva do assistente social, se faz necessário também a 
mobilização da população em prol da defesa de seus direitos, porém este é outro 
dos desafios que também é colocado a categoria, pois por diversas vezes não se 
pensa no coletivo, mas sim no individual. 
 Finalmente, fica o convite a todos a realizarem uma vigília 
crítica do Brasil no cenário continental, enfrentando o desafio 
de viver e lutar para interferir nos rumos da história, condição 
para se atribuir densidade ao projeto do Serviço Social 
brasileiro, indissociável da construção de projetos para a 
sociedade inclusiva.” (IAMAMOTO, 1999, Revista Em Pauta, 
Revista da Faculdade de Serviço Social da Universidade do 
Estado do Rio de Janeiro, página 136. 
 
Encerro assim minha contribuição ao tema com a sensação de dever 
cumprido. E que apesar dos contratempos e empecilhos que encontrei no decorrer 
da graduação enfatizo que foi uma experiência muito gratificante, que me permitiu 
ampliar meus saberes e tendenciar o processo de desconstrução daquilo que nos é 
imposto e que na verdade por diversas vezes não possui fundamento, trata-se de 
um discurso convincente e que por diversas vezes o compramos, mas que visa 
apenas a criminalização das classes subalternas, sendo assim mais um desafio a 
profissão. 
 
 
 
 
40 
 
 
 
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