TCC -ELIZABETH ALMENDRO-PDF

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Universidade Estácio de Sá 
Curso de Serviço Social 
Polo: SÃO JOÃO DE MERITI 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ELIZABETH CARLA ALMENDRO LIMA DOS SANTOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA 
 
e a precariedade de ações complementares 
para inserção social 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
São João de Meriti 
 
2020 
ELIZABETH CARLA ALMENDRO LIMA DOS SANTOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA 
 
e a precariedade de ações complementares 
para inserção social 
 
 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso – 
TCC, apresentado à Universidade 
Estácio de Sá, de São João de Meriti, 
como requisito parcial para obtenção 
do grau de Bacharel em Serviço Social. 
 
Orientador: Profa. MARIA EUNICE DO 
AMARAL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
São João de Meriti 
 
2020
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 C837p Santos, Elizabeth Carla Lima Dos 
 O Programa Bolsa Família e a precariedade de ações 
complementares para inserção social – Elizabeth Carla Lima dos 
Santos São João de Meriti, 2020. 
 
 
 
 Monografia (Graduação em Serviço Social) – Universidade Estácio 
de Sá. São João de Meriti, 2020. 
 
 1. Programa Bolsa Família (Brasil). 2. Programas de sustentação de 
renda - Brasil. 3. Brasil – Política social. 4. Serviço social. I. Título. 
 
 
 
 
AGRADECIMENTO 
 
Primeiramente a Deus que permitiu que tudo isso acontecesse e por ter me 
dado ânimo e força para superar todas as adversidades. 
À Universidade Estácio de Sá, seu corpo docente, direção e administração 
que me proporcionaram os meios de acesso ao ensino superior. 
À minha família, pelo incentivo e apoio incondicional. 
E a todos aqueles que, direta ou indiretamente, participaram da conquista 
desse sonho, deixo o meu muito obrigado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Os que confiam no SENHOR serão 
como o monte de Sião, que não se 
abala,más permanece para sempre. 
Assim como estão os montes à roda 
de Jerusalém, assim o Senhor está 
em volta do seu povo desde agora e 
para sempre. 
 Salmos 125:1,2 
 
 
 
 
RESUMO 
 
Santos, Elizabeth Carla Lima dos. O Programa Bolsa Família e a precariedade de 
ações complementares para inserção social. Curso de Serviço Social. 
Universidade Estácio de Sá, 2020. 
 
O presente trabalho acadêmico tem por finalidade, mediante pesquisa bibliográfica 
desenvolvida através de livros, periódicos, e artigos científicos consultados na 
Internet, apresentar o Programa Bolsa Família, como instrumento de (re)inserção 
social de seus usuários no mercado de trabalho, para fins de auxiliar o leitor a 
compreender esse instituto, bem como as Ações Complementares que visam 
melhorar as condições sociais das famílias assistidas pelo Programa Bolsa Família. 
Para tanto, serão abordados um histórico do Programa Bolsa Família, a legislação 
pertinente, suas regras e condicionalidades e, finalmente, estabelecer como esse 
programa pode influenciar na (re)introdução do usuário na sociedade. O objetivo 
principal é trazer para o ambiente acadêmico a discussão sobre o tema abordado, 
com o intuito principal de proporcionar ao leitor, acesso a informações importantes 
para o seu desenvolvimento intelectual, sem, contudo, ter a pretensão de esgotar 
um assunto tão importante. 
 
Palavras-chave: Programa Bolsa Família. Ações Complementares. Inserção social. 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
Santos, Elizabeth Carla Lima dos. The Bolsa Família Program and the 
precariousness of complementary actions for social insertion. Course of Social 
Service. University Estácio de Sá, 2020. 
 
The objective of this academic work is to present the Bolsa Família Program as a tool 
for (social) (re)insertion of its users in the labor market, through a bibliographic 
research developed through books, periodicals, and scientific articles consulted on 
the Internet. help the reader to understand this institute, as well as the 
Complementary Actions that aim to improve the social conditions of families assisted 
by the Bolsa Família Program. To this end, a history of the Bolsa Família Program, 
the pertinent legislation, their rules and conditionalities, and finally, how this program 
can influence the (re)introduction of the user in society. The main objective is to bring 
to the academic environment the discussion about the topic addressed, with the main 
intention of providing the reader with access to important information for their 
intellectual development, without, however, pretending to exhaust such an important 
subject. 
 
Keywords: Bolsa Família Program. Complementary Actions. Social insertion. 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 8 
1 POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL ............................................................................ 10 
1.1 Período de 1981 a 1985.................................................................................. 10 
1.2 Período de 1985 a 1994.................................................................................. 11 
1.3 Governo Fernando Henrique Cardoso ............................................................ 12 
1.4 Governo Luiz Inácio Lula da Silva ................................................................... 13 
2 PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E AS AÇÕES COMPLEMENTARES .................... 14 
2.1 Cadastro único ................................................................................................ 14 
2.1.1 Quem pode se inscrever no Cadastro Único............................................. 14 
2.1.2 Como se inscrever no Cadastro Único ...................................................... 15 
2.2 Programa Bolsa Família.................................................................................. 17 
2.2.1 Fundamentação legal ............................................................................... 18 
2.2.2 O que é o Programa Bolsa Família ........................................................... 18 
2.2.3 Gestão do Programa Bolsa Família .......................................................... 20 
2.2.4 Prestação de contas ................................................................................. 21 
2.2.5 Condicionalidades .................................................................................... 21 
2.2.6 Gestão de benefícios ................................................................................ 26 
2.2.7 Fiscalização .............................................................................................. 29 
2.2.8 Quem pode participar ............................................................................... 30 
2.3 Ações complementares................................................................................... 32 
CONCLUSÃO .......................................................................................................... 38 
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 39 
ANEXOS .................................................................................................................. 42 
 
 
 
8 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
O presente trabalho tem por objetivo analisar o Programa Bolsa Família no 
que tange a inserção social dos seus usuários, através das Ações Complementares, 
as quais visam o aprimoramento profissional do beneficiário, para fins de sua 
integração ou reintegração ao mercado de trabalho. 
Para tanto, observaremos o Programa Bolsa Família, em seus aspectos 
institucionais e gerenciais, além de sua fundamentação e condicionalidades. 
O Programa Bolsa Família também busca a integração com outras políticas 
públicas, através de ações de qualificação profissional e de apoio à geração de 
trabalho e renda, alémde outras. Tais ações almejam melhorar a vida das famílias 
usuárias, ao criar condições que tornem possível o seu próprio sustento. Essas 
atividades são chamadas de “Ações Complementares” e devem ser promovidas por 
todos os entes da Federação: União, estados e municípios, como também, por 
entidades da sociedade civil. 
 observaremos o funcionamento do Programa Bolsa Família e como ele trata a 
inserção ou reinserção social dos usuários através de políticas de qualificação 
profissional; a possibilidade de estabelecer convênios e parcerias com instituições 
que promovam essa qualificação; a forma de orientar os usuários do Programa 
Bolsa Família a participar desse dispositivo, que lhes acarrete um caráter renovador; 
e, por último, mas não menos importante, a reinserção do usuário do Programa 
Bolsa Família no mercado de trabalho. 
O Bolso família, é um programa de transferência direta de renda, direcionado 
às famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza em todo o País, de modo 
que consigam superar a situação de vulnerabilidade e pobreza. O programa busca 
garantir a essas famílias o direito à alimentação e o acesso à educação e à saúde. 
A proposta dessa obra é demonstrar que o Programa Bolsa Família não deve 
ser encarado apenas e tão-somente, como uma solução definitiva para as 
dificuldades enfrentadas por seus usuários, mas sim, como um socorro emergencial 
que lhes possibilite um mínimo de dignidade num momento de aperto. 
Para tanto, foi empregada uma metodologia de cunho essencialmente 
bibliográfico, baseando-se na pesquisa em livros, periódicos, e artigos consultados 
na Internet, desenvolvida através do método descritivo-analítico, com o intuito de 
produzir elementos para fins de promover o diálogo sobre esse importante tema. 
9 
 
 
 
No primeiro capitulo falamos sobre como a política social tem se apresentado como 
uma política fundamental para o “bem-estar dos cidadãos”, além de se constituir em objeto 
de reivindicação dos mais diferentes movimentos sociais e sindicais. Debater a política 
social como política no âmbito da sociedade capitalista é buscar resgatar seu caráter de 
classe social – ou seja, uma política que responde, principalmente, aos interesses das 
classes políticas e econômicas dominantes. 
No segundo e último capitulo foram abordadas as ações complementares, 
usadas pelo Bolsa família, usando o CadÚnico como instrumento de identificação e 
caracterização socioeconômica das famílias de baixa renda, que pode ser utilizado 
por políticas e programas sociais para a seleção de beneficiários e mapeamento de 
carências e vulnerabilidades. 
 
 
10 
 
 
 
1 POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL 
 
De acordo com Silva, Yazbek e Giovanni (2008, p. 94), a introdução de um 
programa de renda mínima foi discutida pela primeira vez no Brasil em 1975, quando 
da publicação na Revista Brasileira Econômica, de um artigo intitulado 
“Redistribuição de Renda”, cujo autor, Antonio Maria da Silveira, defende a ideia de 
que, como a economia brasileira não atendia às necessidades de sobrevivência de 
sua população, uma intervenção governamental na forma de um imposto de renda 
negativo seria necessária como forma de enfrentamento da pobreza. 
Eduardo Fagnani (1997, p. 191-193) destaca o baixo caráter redistributivo em 
diversas áreas, como na previdência social, pelo pequeno valor dos benefícios, 
benefícios dados de acordo com a contribuição, limitada cobertura do trabalhador 
rural e privilégio a determinadas categorias; na saúde, pelos maiores investimentos 
terem sido feitos nas áreas desenvolvidas, pela alta mortalidade e pelas epidemias 
em razão da miséria; na educação, pela piora da escolarização na base e baixa 
eficácia do ensino fundamental, gerando repetência e evasão escolar, bem como, 
pelos baixos salários e capacitação dos professores, além da reduzida oferta de 
equipamentos; no setor habitacional, pela insignificante parcela do Sistema 
Financeiro de Habitação destinada às famílias de baixa renda e pelos altos 
subsídios dados às classes mais abastadas; no saneamento, pela baixa parcela de 
residências servidas por rede de esgotamento sanitário, principalmente nas regiões 
menos desenvolvidas. 
 
1.1 Período de 1981 a 1985 
 
Ensina Fagnani que, entre 1981 e 1985, juntamente com o enfraquecimento 
do autoritarismo, ocorreu uma séria crise financeira mundial, além de uma maior 
abertura para a participação popular. Dessa forma, a sociedade civil passou a 
pressionar o governo em busca de uma maior e melhor redistribuição de renda. 
Todavia, “[...] o agravamento do quadro econômico amplificou as carências sociais 
e, simultaneamente, restringiu a capacidade de resposta governamental às pressões 
emergentes [...]” (FAGNANI, 1997, p. 211-212). 
 
11 
 
 
 
1.2 Período de 1985 a 1994 
 
Fagnani explica que, entre 1985 e 1994, o governo reconheceu sua dívida 
social, sendo necessário, pois, a implantação de profundas mudanças na economia, 
com foco nas prioridades sociais inadiáveis. Assim, foram adotadas medidas 
emergenciais de combate à fome e ao desemprego, em consonância com outras 
medidas estruturais, visando o crescimento econômico, o aumento dos salários e a 
descentralização político-administrativa, com o intuito de ampliar a participação e o 
controle social nos processos decisórios, para fins de universalizar o acesso e 
ampliar os seus impactos redistributivos (FAGNANI, 1997, p. 215). 
Da obra de Fagnani, pode-se afirmar que essa reforma social teve duas 
vertentes: do executivo e do legislativo, caracterizando uma transição democrática, 
que reforçava a importância de um Estado de Bem-Estar Social, criando instituições 
mais democráticas e sólidas, com vista a um projeto democrático e redistributivo, 
parcialmente concluído em outubro de 1988, com a promulgação da nova 
Constituição (FAGNANI, 1997, p. 216-218). 
Conforme Fagnani, apesar do sistema de políticas sociais constituir-se em 
uma área importante de ação do Estado, e ainda que estivesse em expansão 
acelerada, seu desempenho ficou abaixo das necessidades sociais do povo. Os 
programas, até mesmo os mais universais, pouco contribuíram para a redução das 
acentuadas desigualdades que maculam a sociedade brasileira. A transição 
democrática no Brasil foi marcada por um pacto conservador entre as elites, o que 
acabou provocando um racha na coalizão governista, impactando seriamente os 
rumos das políticas sociais no país, pois, enquanto um grupo queria a expansão dos 
direitos sociais, o outro, buscava interromper esse processo, tanto na Assembleia 
Nacional Constituinte, quanto na regulamentação constitucional complementar. 
Nessa ocasião, deu-se prioridade às ações assistencialistas-clientelistas, com 
fragmentação e sobreposição de programas em todos os setores (FAGNANI, 1997, 
p. 219-220). 
O autor esclarece ainda que, para minimizar os problemas ocasionados pela 
desregulamentação constitucional, ocorreu uma nova agenda de reformas 
constitucionais, que buscavam um distanciamento das concepções universalistas e 
equânimes dos direitos sociais, acentuando-se a seletividade, com o intuito de 
atender os mais carentes. Entretanto, ao procurar obter uma base maior de apoio, o 
12 
 
 
 
governo mostrava-se ainda muito suscetível às práticas clientelistas (FAGNANI, 
1997, p. 223-224). 
 
1.3 Governo Fernando Henrique Cardoso 
 
Luciana Jaccoud comenta que em 1995, Fernando Henrique Cardoso (FHC) 
assume a presidência da república em meio a uma crise provocada por gastos 
desnecessários com as políticas sociais, devido, principalmente, à falta de 
planejamento e coordenação; à indefinição de prioridades; às superposições de 
competências entre os entes da Federação; à escassa capacidade redistributiva das 
políticas sociais; e à falta de critérios transparentes para a alocação de recursos 
(JACCOUD, 2005, p. 269). 
A autora também explica que havia a necessidadeda descentralização, 
tornando o processo mais transparente e possível de ser acompanhado; da 
flexibilização, com a abertura de setores para investimentos privados; do 
estabelecimento de parcerias com a sociedade civil; e da focalização, que consistia 
no estabelecimento de critérios seletivos da população-alvo de um programa, entre 
aqueles que dele mais necessitassem. Dessa forma, o governo FHC intentou uma 
conciliação da estabilização com as metas de reforma e melhoria da eficiência das 
políticas públicas (JACCOUD, 2005, p. 270). 
Segundo Jaccoud, o primeiro mandato do governo FHC foi de estabilização 
monetária com liberalização comercial e privatizações. Ocorreu um crescimento 
acompanhado de um aumento do consumo e renda. Houve também um crescimento 
do gasto social até o fim deste mandato. Todavia, em 1997, a instabilidade 
econômica mundial e o risco de colapso na balança de pagamentos, reduziu o 
crescimento e aumentou o desemprego. Assim, no segundo mandato observou-se 
um ritmo de crescimento mais lento (JACCOUD, 2005, p. 271-273). 
Jaccoud considera a política social brasileira nos governos FHC através dos 
eixos estruturantes do Sistema Brasileiro de Proteção Social (SBPS), que agrupa 
por semelhança as diversas políticas sociais, segundo as motivações específicas 
que lhes deram origem (natureza teórica), bem como, de acordo com o sentido ou 
fundamento principal que elas assumem ao longo do tempo. Essa metodologia 
permite a reclassificação das políticas à medida que elas mudam de status, ou seja, 
conforme o seu fundamento explicativo se transforme com a própria mudança de 
13 
 
 
 
sentido que a sociedade lhe atribui (JACCOUD, 2005, p. 275). 
Assim, os eixos são: trabalho e emprego – sistema previdenciário geral e do 
funcionalismo público, políticas de amparo ao trabalhador, políticas de organização 
agrária e fundiária; assistência social e combate a pobreza; direitos incondicionais 
de cidadania social e infraestrutura sócia (JACCOUD, 2005, p. 277-278). 
 
1.4 Governo Luiz Inácio Lula da Silva 
 
Ensina a Professora Maria Hermínia Almeida (ALMEIDA, 2004, p. 8-9) que, 
anteriormente, durante o período de governo militar, foi estabelecido um sistema 
conservador, criticado nos anos 90, o que acabou por definir uma agenda de 
reforma social direcionada à descentralização, participação dos beneficiários, 
eficiência dos gastos, entre outras. Assim, quando o presidente Luiz Inácio Lula da 
Silva assumiu o governo, boa parte da agenda social proposta já havia sido 
implementada, apresentando resultados positivos no combate à pobreza, além de 
melhorias na educação e saúde. A temática das políticas sociais durante o governo 
Lula, foram direcionadas pela necessidade de eficácia dos gastos sociais e maior 
efetividade dos programas e ações. Entretanto, o primeiro semestre de governo 
limitou-se a continuidade de um modelo ortodoxo de política econômica, com 
destaque no controle inflacionário, inclusive com a restrição dos gastos públicos. Os 
resultados foram positivos, alcançando menores taxas de inflação e a partir da 
postura recessiva, diminuíram-se os preços e estabilizou-se a economia. 
A conjuntura de ajuste fiscal implantado desde o governo FHC e mantido no 
governo Lula, de acordo com Druck e Figueiras, acabou transformando as políticas 
sociais em políticas sociais focalizadas, voltadas para as classes mais pobres e 
miseráveis, criando, assim, os programas de complementação de renda. Para esses 
autores, “esse casamento, entre políticas econômicas ortodoxas e políticas 
focalizadas de combate à pobreza, veio acompanhado da redução relativa das já 
limitadas políticas universais” (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 29). 
 
 
14 
 
 
 
2 PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E AS AÇÕES COMPLEMENTARES 
 
De acordo com Campello e Neri: 
O programa atende a cerca de 13,8 milhões de famílias em todo o país, o 
que corresponde a um quarto da população brasileira. Contando com um 
sólido instrumento de identificação socioeconômica, o Cadastro Único, e 
com um conjunto variado de benefícios, o Bolsa Família atua no alívio das 
necessidades materiais imediatas, transferindo renda de acordo com as 
diferentes características de cada família. (CAMPELLO; NERI, 2013, p. 11). 
 
2.1 Cadastro único 
 
De acordo com o site do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), o 
Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), 
regulamentado pelo Decreto nº 6.135, de 26 de junho de 2007, trata-se do 
instrumento utilizado pelo governo, que identifica e caracteriza as famílias de baixa 
renda, tornando possível o reconhecimento da realidade socioeconômica dessa 
população. Nele são registradas informações como: identificação de cada pessoa do 
grupo familiar, escolaridade, situação de trabalho e renda, características da 
residência etc. 
O mesmo site informa que, a partir de 2003, o CadÚnico se tornou o principal 
instrumento para a seleção e inclusão de famílias de baixa renda em programas 
federais, sendo obrigatória a sua utilização para a concessão dos benefícios do 
Programa Bolsa Família, da Tarifa Social de Energia Elétrica, do Programa Minha 
Casa Minha Vida, da Bolsa Verde, entre outros. Pode ainda ser utilizado para a 
seleção de beneficiários de programas oferecidos pelos governos estaduais e 
municipais. Por isso, o CadÚnico funciona como uma porta de entrada para as 
famílias terem acesso a diversas políticas públicas. 
O MDS também explica que a execução do CadÚnico é de competência 
concorrente entre os entes da Federação: União, estados, municípios e Distrito 
Federal. Informa ainda que, a nível federal, o próprio Ministério do Desenvolvimento 
Social é o gestor responsável, sendo a Caixa Econômica Federal, o agente operador 
que mantém o Sistema de Cadastro Único. 
 
2.1.1 Quem pode se inscrever no Cadastro Único 
 
O site do MDS relata que podem se inscrever no CadÚnico: 
15 
 
 
 
 
1) Famílias com renda mensal de até meio salário mínimo por pessoa; 
 
2) Famílias com renda mensal total de até três salários mínimos; ou 
 
3) Famílias com renda maior que três salários mínimos, desde que o cadastramento 
esteja vinculado à inclusão em programas sociais nas três esferas do governo. 
 
Além desses, o MDS também informa que podem se cadastrar: 
 
1) Pessoas que moram sozinhas, uma vez que elas constituem as chamadas 
famílias unipessoais; 
 
2) Pessoas que vivem em situação de rua – sozinhas ou com a família –. Sendo 
necessário nessa hipótese, procurar algum posto de atendimento da assistência 
social. 
 
2.1.2 Como se inscrever no Cadastro Único 
 
O site do MDS (2018) estabelece que, para a inscrição no CadÚnico, é 
necessário que uma pessoa da família, preferencialmente do sexo feminino, e que 
tenha, pelo menos, 16 anos, se responsabilize por prestar as informações dos 
demais membros da família para o entrevistador. Essa pessoa será a Responsável 
pela Unidade Familiar, também chamada de RF. 
O MDS (2018) indica que o RF é quem garantirá que as informações 
prestadas durante a entrevista são verdadeiras, comprometendo-se também a 
atualizar o cadastro sempre que houver algum tipo de mudança nessas informações. 
O site da MDS (2018) orienta ao RF a procurar o setor responsável pelo 
CadÚnico ou pelo Bolsa Família na cidade em que reside. Se acaso, não souber 
onde fica o local de cadastramento, pode procurar orientação no Centro de 
Referência de Assistência Social (CRAS) mais próximo de sua residência. Salienta 
ainda que, em muitas localidades, o próprio CRAS realiza o cadastramento. 
Consta também no site do MDS (2018) que, para o RF, é obrigatória a 
apresentação do CPF ou do título de eleitor. As exceções são as famílias indígenas 
16 
 
 
 
e quilombolas, sendo ao RF da família indígena, facultada a apresentação do CPF, 
do título de eleitor, do Registro Administrativo de Nascimento Indígena (RANI) ou de 
outros documentos de identificação,como certidão de casamento, carteira de 
identidade (RG) e carteira de trabalho e previdência social (CTPS). Já o RF da 
família quilombola pode apresentar o CPF, o título de eleitor ou outros documentos 
de identificação como certidão de nascimento, certidão de casamento, RG ou CTPS. 
Conforme o site do MDS, para as outras pessoas da família, é obrigatória a 
apresentação de qualquer um desses documentos de identificação: certidão de 
nascimento, certidão de casamento, CPF, RG, CTPS ou título de eleitor. 
O site também esclarece que existem outros documentos que não são 
obrigatórios, mas facilitam o cadastramento, como o comprovante de endereço, 
preferencialmente conta de luz; CTPS; e comprovante de matrícula escolar das 
crianças e jovens até 17 anos. Nesse último caso, não havendo comprovante, 
deverá o RF informar o nome da escola de cada criança ou jovem. 
De acordo com o MDS, mesmo na hipótese de algum ou de todos os 
membros da família não possuírem documentos, deverá o entrevistador do Cadastro 
Único concluir a entrevista, pois o cadastramento é um direito da família de baixa 
renda e, em seguida, orientar e encaminhar a pessoa ou a família para obtenção dos 
devidos documentos. Dessa forma, enquanto o RF não apresentar um dos 
documentos obrigatórios ao entrevistador e um documento para cada membro da 
família, o cadastro ficará incompleto e a família não poderá participar de programas 
sociais. Todavia, a importância da realização do cadastramento reside na 
necessidade do governo tomar ciência de que precisa realizar ações de mobilização 
para o registro civil de nascimento e da documentação básica dos cidadãos. 
Segundo o MDS, as pessoas inscritas no CadÚnico assumem o compromisso 
de prestar informações atuais e verdadeiras sobre sua família. Por isso, é importante 
manter-se o cadastro atualizado, uma vez que o governo utiliza esses dados para 
melhor conhecer as necessidades das famílias e oferecer benefícios e serviços 
sociais que contribuam efetivamente para a melhoria da vida da população. Além 
disso, a maioria dos programas sociais que usam o CadÚnico só concede benefícios 
para as pessoas que estão com o cadastro atualizado, como é o caso do Programa 
Bolsa Família e da Tarifa Social de Energia Elétrica. 
Assim, a partir do momento em que a família estiver cadastrada, conforme o 
conteúdo do site do MDS é necessário atualizar as informações, sempre que houver 
17 
 
 
 
alguma mudança em sua situação, como, por exemplo: nascimento ou morte de 
algum membro da família; saída de um integrante para outra casa; mudança de 
endereço; admissão ou transferência das crianças na escola; aumento ou 
diminuição da renda, entre outros. 
Nesse caso, o site indica que a família deve procurar o Setor Responsável 
pelo CadÚnico ou pelo Bolsa Família em sua cidade e realizar uma nova entrevista. 
Alguns municípios oferecem os serviços de cadastramento e atualização cadastral 
nos CRAS. 
Além disso, mesmo sem mudanças na família, segundo o MDS, o cadastro 
deve ser, obrigatoriamente, atualizado a cada dois anos. A atualização é importante 
para que as informações declaradas reflitam a situação socioeconômica em que a 
família vive. É o chamado cadastro qualificado. 
O MDS promove periodicamente ações com o objetivo de qualificar as 
informações constantes no CadÚnico. Anualmente, realiza a Averiguação Cadastral, 
para verificar inconsistências de informações identificadas a partir do cruzamento do 
CadÚnico com outras bases de dados governamentais. 
De acordo com o MDS, o CadÚnico é cada vez mais utilizado pelo governo 
federal, os estados e os municípios para identificar potenciais beneficiários de 
programas sociais. Isso integra esforços de todas as esferas governamentais no 
enfrentamento da pobreza e contribui para otimizar a gestão dos programas, bem 
como para evitar desperdício de recursos públicos. 
O site do MDS também ressalta que o cadastramento não significa a inclusão 
automática em programas sociais, uma vez que esses usam as informações do 
CadÚnico, mas são gerenciados por outros órgãos. Dessa forma, a seleção e o 
atendimento da família ocorrem de acordo com critérios e procedimentos definidos 
pelos gestores e pela legislação específica de cada um deles. 
 
2.2 Programa Bolsa Família 
 
Criado em outubro de 2003, o Programa Bolsa Família é um programa que 
contribui para o combate à pobreza e à desigualdade no Brasil. Mais que isto, 
entendendo que a pobreza não se reflete apenas na privação do acesso à renda 
monetária, o PBF apoia o desenvolvimento das capacidades de seus beneficiários 
através do reforço ao acesso a serviços de saúde, educação e assistência social, 
18 
 
 
 
bem como da articulação com um amplo conjunto de programas sociais 
(CAMPELLO; NERI, 2013, p. 11). 
 
2.2.1 Fundamentação legal 
 
De acordo com o MDS, na publicação “Coletânea da legislação básica do 
cadastro único e do programa bolsa família”, o PBF foi instituído pelo Governo 
Federal, através da Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, regulamentado pelo 
Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004, alterado pelo Decreto nº 6.157 de16 
de julho de 2007, o qual foi revogado pelo Decreto nº 6.491, de 26 de junho de 2008, 
revogado, por sua vez, pelo Decreto nº 6.917, de 30 de julho de 2009, e Decreto nº 
7.492, de 2 de junho de 2011, que instituiu o programa Brasil sem Miséria, alterado 
pelo Decreto nº 8.794, de 29 de junho de 2016. 
 
2.2.2 O que é o Programa Bolsa Família 
 
O site do MDS (Programa Bolsa Família,) esclarece que o PBF é um 
programa para transferência direta de renda que faz parte do Plano Brasil Sem 
Miséria (BSM), o qual reuniu diversas iniciativas para fins de propiciar às famílias 
deixarem a extrema pobreza, com efetivo acesso a direitos básicos, bem como a 
oportunidades de trabalho e de empreendedorismo. 
O site do MDS (PBF: ficha descritiva) explica que o Programa Bolsa Família, 
criado em 2003 pelo governo federal, teve o objetivo de unificar os seguintes 
programas de transferência de renda: Bolsa Escola, Cartão Alimentação, Bolsa 
Alimentação e Auxílio-Gás. 
De acordo com Bojanic (BOJANIC, 2016, p. 17), o Plano Brasil sem Miséria é 
baseado em três eixos fundamentais, essenciais à superação da fome e da pobreza: 
 
1) Complemento da renda - todos os meses, as famílias atendidas pelo BSM 
recebem um benefício em dinheiro, o qual é transferido diretamente pelo governo 
federal, dessa forma, propiciando um alívio mais imediato da pobreza. O principal 
instrumento desse eixo é o PBF; 
 
2) Acesso a direitos - trata-se do exercício de direitos sociais básicos nas áreas de 
19 
 
 
 
Saúde e Educação. As famílias devem cumprir alguns compromissos 
(condicionalidades), que têm como objetivo reforçar o acesso à educação, à 
saúde e à assistência social. Esse eixo oferece condições para as futuras 
gerações romperem o ciclo da pobreza, graças a melhores oportunidades de 
inclusão social. Deve-se ressaltar que as condicionalidades não têm uma lógica 
de punição, mas sim, de garantia de que direitos sociais básicos cheguem à 
população em situação de pobreza e extrema pobreza. Por isso, o poder público, 
em todos os níveis, também tem um compromisso: assegurar a oferta de tais 
serviços; e 
 
3) Articulação com outras ações – é a capacidade de integrar e articular várias 
políticas sociais a fim de estimular o desenvolvimento das famílias, dessa forma, 
contribuindo para elas superarem a situação de vulnerabilidade e de pobreza. 
Trata-se da Coordenação de Programas Complementares. 
 
De acordo o MDS (PBF: ficha descritiva), o Programa Bolsa Família se 
estruturou a partir dos seguintes princípios: 
 
a) Enfrentamento da pobreza e da desigualdade social como responsabilidade 
compartilhada de todos os entes federados; 
 
b) Proteção social não contributiva, que é o conjunto de estratégias públicas 
capazes de garantir o cumprimento de direitossociais previstos na Constituição 
Federal, assegurando a todo brasileiro o livre acesso aos serviços, programas, 
projetos e benefícios, independentemente de qualquer contribuição ou pagamento 
direto para a previdência ou seguro social; 
 
c) Proteção social à família, com apoio do Estado à capacidade da família atuar na 
assistência e no cuidado de seus componentes, considerando diferentes 
necessidades e formas de organização; 
 
d) Intersetorialidade, que ocorre na articulação com as áreas responsáveis pela 
garantia de alguns dos direitos sociais dos cidadãos brasileiros: educação, saúde 
e assistência social; 
20 
 
 
 
 
e) Gestão descentralizada, que é um dos fundamentos das políticas públicas 
brasileiras. Esse princípio possibilita que a União, os estados, o Distrito Federal e 
os municípios atuem de forma corresponsável e cooperativa para a 
implementação do PBF e do Cadastro Único; e 
 
f) Inclusão social, que possibilita que a população excluída socialmente partilhe 
bens e serviços sociais produzidos pela sociedade. 
 
2.2.3 Gestão do Programa Bolsa Família 
 
De acordo com o site do MDS (PBF), a gestão do Programa Bolsa Família é 
descentralizada, ou seja, ela é de competência concorrente entre a União, os 
estados, o Distrito Federal e os municípios, que têm atribuições em sua execução. 
No nível federal, a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), 
vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Social, é responsável pela gestão e 
operacionalização do PBF, e a Caixa Econômica Federal (CAIXA) é o agente que 
executa os pagamentos. 
O MDS também explicita as competências da SENARC: formulação de 
procedimentos e instrumentos de gestão; apoio técnico e financeiro a estados e 
municípios – Índice de Gestão Descentralizada Estadual e Municipal (IGD-E e IGD-
M); disponibilização de canais de comunicação a gestores e beneficiários; 
articulação com outros órgãos e integração de ações complementares; além de 
avaliação e monitoramento do Programa. 
O site esclarece que a SENARC responde ainda pela gestão do contrato de 
prestação de serviços com a CAIXA. A CAIXA, por sua vez, é responsável pela 
geração da folha e pelo pagamento dos benefícios, interagindo de forma direta com 
os municípios, dando suporte aos gestores municipais e às famílias beneficiárias. 
O MDS aponta que, no âmbito estadual, os estados possuem um papel 
fundamental na gestão do PBF, estando entre suas atribuições: a coordenação 
intersetorial e articulação para o acompanhamento das condicionalidades; a 
capacitação e apoio técnico aos municípios; a execução dos recursos financeiros 
(IGD-E); e o fortalecimento do controle e da participação social. 
O site informa ainda que os municípios, por sua vez, são responsáveis pela 
21 
 
 
 
gestão local do PBF, tendo o gestor municipal do programa e sua equipe as 
seguintes atribuições: articulação com as áreas de educação e saúde – no 
acompanhamento das condicionalidades –, bem como da assistência social, no 
acompanhamento de famílias beneficiárias; gestão de benefícios; execução dos 
recursos financeiros (IGD-M); acompanhamento e fiscalização das ações; 
fortalecimento do controle e da participação social. 
O MDS ressalta ainda que, como o cadastramento das famílias também é 
função dos municípios, na maioria dos casos, a gestão do Bolsa Família e a do 
CadÚnico estão interligadas e sob a responsabilidade de uma mesma área. 
 
2.2.4 Prestação de contas 
 
O site do MDS (2018) estabelece que todos os anos, os gestores dos Fundos 
Municipais e Estaduais de Assistência Social devem apresentar, aos Conselhos 
Municipais e Estaduais de Assistência Social, a prestação de contas do uso dos 
recursos financeiros do IGD do Bolsa Família e do Cadastro Único. 
O MDS (2018) também determina que, nas hipóteses de reprovação ou de 
aprovação parcial das contas, os valores financeiros deverão ser restituídos, em se 
tratando de municípios, ao Fundo Municipal de Assistência Social, e ao Fundo 
Estadual de Assistência Social, no caso de estados. 
E mais, tanto a prestação de contas quanto a deliberação do Conselho 
necessitam ser comunicadas ao MDS, através do registro das informações no 
Sistema Suas Web. Aqueles que tiverem suas contas reprovadas e/ou que não 
registrarem os dados no Sistema dentro do prazo estipulado pelo MDS, terão 
suspensos os repasses de recursos até que a situação seja regularizada. 
 
2.2.5 Condicionalidades 
 
As condicionalidades do Programa Bolsa Família são compromissos 
assumidos tanto pelo poder público, quanto pelas famílias beneficiárias, nas áreas 
de Saúde e de Educação. É responsabilidade do governo garantir acesso, além da 
qualidade, desses serviços. De acordo com a publicação do MDS “Cartilha Bolsa 
família: transferência de renda e apoio à família no acesso à saúde, à educação e à 
assistência social” (MDS, 2019, p. 10-11), a gestão das condicionalidades do PBF é 
22 
 
 
 
realizada pelos ministérios do Desenvolvimento Social (MDS), da Saúde (MS) e da 
Educação (MEC), em parceria com estados e municípios, sendo o acompanhamento 
registrado em sistemas informatizados. Segundo o site do MDS, este ciclo funciona 
da seguinte maneira: 
 
1) Identificação do público que será acompanhado – periodicamente, o MDS gera 
uma base de dados com o público para acompanhamento das condicionalidades, 
ou seja, uma tabela com informações das crianças e dos adolescentes de 6 a 17 
anos que deverão ter a frequência escolar verificada, informações das crianças de 
0 a 6 anos que deverão ter o calendário vacinal, o peso e a altura acompanhados, 
além de dados das mulheres em idade fértil para identificação das gestantes e 
acompanhamento do pré-natal; 
 
2) Envio do público para acompanhamento aos parceiros das áreas de educação e 
saúde – a partir das informações das famílias que constam no CadÚnico e do 
Sistema de Benefícios ao Cidadão (Sibec), o Sistema de Condicionalidades 
(Sicon) do MDS gera o público com perfil para acompanhamento das 
condicionalidades. Em seguida, o MDS envia para o MEC e para o MS as listas 
com o público a ser acompanhado nas respectivas áreas. O envio ocorre por meio 
de sistemas específicos: Sistema Presença, no caso do MEC; e Sistema de 
Gestão do PBF na Saúde, para o MS. Com base nas listas com a relação das 
famílias em seu território, os municípios realizam o acompanhamento, coletam os 
resultados da frequência escolar e do atendimento em saúde e os registram nos 
respectivos sistemas da educação e da saúde; 
 
3) Períodos de acompanhamento das condicionalidades do PBF e de registro das 
informações nos sistemas – anualmente, o MDS, o MEC e o MS definem um 
calendário operacional que apresenta os períodos de coleta e de registro das 
informações do acompanhamento das condicionalidades nos sistemas da saúde e 
da educação. O calendário anual com as principais atividades do 
acompanhamento de condicionalidades é publicado em Instrução Operacional do 
MDS. Na área da educação, o acompanhamento da frequência escolar dos 
beneficiários de 6 a 17 anos ocorre cinco vezes ao ano, bimestralmente, 
excluindo-se os meses de dezembro e janeiro, destinados às férias escolares. Na 
23 
 
 
 
área da saúde, há dois períodos de acompanhamento, as chamadas vigências, 
que correspondem a um semestre cada. 
 
4) Consolidação dos resultados do acompanhamento – o MDS é responsável por 
sistematizar os resultados do acompanhamento das condicionalidades do Bolsa 
Família, por meio do Sicon, e por identificar as famílias em situação de 
descumprimento de condicionalidades, ou seja, aquelas que têm um ou mais 
integrantes que deixaram de cumprir os compromissos assumidos nas áreas de 
saúde ou de educação. Os estudantes com baixa frequência escolar, as crianças 
com calendário de vacinação e acompanhamento do crescimento desatualizados 
e as gestantes que não realizaram o pré-natal sinalizam ao poder públicoque, por 
algum motivo, estão com dificuldades de acessar esses serviços. A dificuldade de 
acesso pode ser um indício de que a família se encontra em situação de 
vulnerabilidade e risco social. 
 
5) Aplicação dos efeitos sobre os benefícios, aviso às famílias e apresentação de 
recursos – quando uma família descumpre os compromissos do Bolsa Família, 
são aplicados efeitos que podem causar repercussão nos benefícios. Esses 
efeitos são gradativos e variam conforme o histórico de descumprimento da 
família, registrado no Sicon. 
 
6) Análise e sistematização de informações para subsidiar outras políticas – o 
acompanhamento das condicionalidades permite ao poder público mapear 
algumas das principais situações de vulnerabilidade e risco social vivenciadas 
pelas famílias mais pobres. Esses processos incluem cruzamentos periódicos de 
bases de dados sobre o monitoramento realizado pela saúde e pela educação, 
além de indicadores que mostram em que medida as famílias beneficiárias do 
PBF estão conseguindo acessar os serviços nessas áreas. Os casos de 
descumprimento podem sinalizar situações que requeiram a atuação da 
assistência social. Assim, é possível construir diagnósticos sociais sobre 
indivíduos, famílias e territórios e executar ações de governo. Exemplos de 
informações com grande potencial de utilização são os motivos de baixa 
frequência escolar, os dados de situação nutricional de crianças e gestantes e o 
acompanhamento familiar realizado pela rede socioassistencial. 
24 
 
 
 
O profissional da área da assistência social que estiver responsável pelo 
acompanhamento socioassistencial das famílias poderá ter acesso ao Sicon e 
registrar o resultado desse acompanhamento no módulo denominado 
Acompanhamento Familiar. Nessa ferramenta, também é possível interromper, 
por até seis meses, os efeitos decorrentes do descumprimento de 
condicionalidades, caso o trabalhador social avalie que a manutenção da 
transferência de renda é necessária para a família superar as vulnerabilidades. 
O profissional da assistência social terá a prerrogativa de prorrogar a 
interrupção temporária dos efeitos do descumprimento por mais seis meses, ou, 
ainda, cessar essa interrupção antes do fim do prazo, por meio de comando no 
Sicon. Sua decisão deverá estar fundamentada na avaliação do histórico familiar 
registrado no sistema e das vulnerabilidades de cada família. 
A análise das informações sobre o acompanhamento de saúde, educação 
e assistência social é uma importante ferramenta para as gestões do PBF, pois 
contribui tanto para ações pontuais com as famílias quanto para a formulação ou 
o aprimoramento das políticas públicas. Os dados permitem uma visão ampla dos 
municípios e dos estados, além de uma radiografia ao longo do tempo dos 
números relativos e absolutos de crianças com baixo peso, sobrepeso, da falta de 
transporte escolar, da falta de ofertas dos serviços etc. 
 
7) Trabalho social com famílias – os resultados do acompanhamento de educação e 
de saúde pelo poder público podem contribuir para o planejamento, a gestão e a 
prestação dos serviços socioassistenciais aos beneficiários do PBF. O 
acompanhamento familiar é um dos serviços oferecidos pela rede da assistência 
social e deve ser ofertado às famílias em descumprimento de condicionalidades, 
prioritariamente àquelas que estão com o benefício suspenso. 
A partir das situações de vulnerabilidade e risco social apontadas durante o 
acompanhamento das condicionalidades, é possível identificar e localizar, no 
território, as famílias que necessitam do trabalho social, além da visita da própria 
família aos CRAS ou aos CREAS . 
O trabalho social dá apoio à família na superação de vulnerabilidades 
sociais e no enfrentamento dos riscos que estão associados à pobreza. O serviço, 
aliado à garantia de renda por meio da interrupção dos efeitos do 
descumprimento efetuada no Sicon, potencializa a capacidade de recuperação, 
25 
 
 
 
preservação e desenvolvimento da função protetiva das famílias, contribuindo 
para sua autonomia e emancipação. Por tudo isso, a utilização dos indicadores da 
gestão de condicionalidades pelos serviços socioassistenciais fecha o “ciclo” das 
condicionalidades, formando um círculo virtuoso. 
 
O site do MDS esclarece ainda, que o descumprimento das condicionalidades 
pode gerar os seguintes efeitos: 
 
I. Advertência – a família é comunicada de que algum integrante deixou de cumprir 
condicionalidades, mas não deixa de receber o benefício; 
 
II. Bloqueio – o benefício fica bloqueado por um mês, mas pode ser sacado no mês 
seguinte junto com a nova parcela; 
 
III. Suspensão – o benefício fica suspenso por dois meses, e a família não poderá 
receber os valores referentes a esse período; 
 
IV. Cancelamento – a família deixa de participar do PBF. 
 
O MDS explica que, para a progressão de um efeito para o seguinte, 
considera-se o intervalo de seis meses. Por exemplo, caso uma família tenha sido 
advertida, em março de 2019, e venha a incorrer em um novo descumprimento, em 
período inferior ou igual a seis meses (ou seja, até setembro de 2019), o efeito 
progride para bloqueio. Mas, se o novo descumprimento ocorrer em prazo superior a 
seis meses, o efeito será a advertência, isto é, reinicia-se a aplicação gradativa dos 
efeitos. O prazo de seis meses, no entanto, não vale para a progressão da 
suspensão para o cancelamento, que obedece a regras específicas. 
As famílias em descumprimento são notificadas pelo MDS, por meio de cartas 
e mensagens no extrato de pagamento, recomendando que procurem a gestão do 
PBF no município, em caso de dúvidas. As cartas indicam o integrante da família 
que descumpriu algum dos compromissos (se foi relacionado à área de saúde ou de 
educação) e o efeito aplicado. A correspondência também relembra ao RF quais são 
as condicionalidades do PBF. 
Segundo o site do MDS, para que uma família tenha seu benefício cancelado, 
26 
 
 
 
são necessárias as seguintes ocorrências: 
 
a) A família estar em fase de suspensão; 
 
b) O registro de Acompanhamento Familiar (AF) estar ativo no Sicon; 
 
c) Se, após 12 meses, contados do dia em que tenham começado a vigorar 
simultaneamente os itens a e b (suspensão e registro no Sicon de AF), a família 
apresentar novo descumprimento com efeito de suspensão. 
 
O site também traz explicações sobre a utilização dos Recursos, que podem 
ser impetrados pelo beneficiário junto à gestão municipal do PBF, na hipótese de o 
descumprimento ocorrer por motivos em que cabem justificativas, seja por alguma 
situação ocorrida na própria família, seja por erro no registro dos dados de 
acompanhamento, para fins de reverter o efeito aplicado. 
Informa ainda, que o recurso deve ser apresentado, impreterivelmente, até o 
último dia útil do mês seguinte ao da repercussão. Ele será registrado e avaliado 
pela gestão municipal no Sicon. A atividade deve ser feita pelo Gestor Municipal do 
PBF ou por outro profissional indicado por ele. Caso o recurso seja aceito, o último 
efeito de descumprimento é anulado e a família poderá, se for o caso, receber o 
benefício financeiro referente a esse período. 
O site também explica que a gestão municipal do PBF poderá reconhecer, de 
ofício, ou seja, mesmo que a família não tenha apresentado recurso, erros 
comprovados no registro de condicionalidades, anulando, no Sicon, os efeitos no 
histórico da família e sobre o benefício financeiro. 
 
2.2.6 Gestão de benefícios 
 
Conforme o site do MDS (2018), a gestão de benefícios é o conjunto de 
procedimentos e atividades desenvolvidos pelo governo federal e pelos gestores 
municipais na operação do PBF, que garantem o pagamento desses benefícios às 
famílias. 
O mesmo site esclarece que a gestão de benefícios compreende os seguintes 
procedimentos e atividades: 
27 
 
 
 
 
1) Habilitação de famílias inscritas no CadÚnico – trata-seda identificação, no 
CadÚnico, das famílias que atendam aos critérios definidos para ingresso: 
cadastro atualizado há menos de 24 meses e renda mensal por pessoa de até R$ 
85,00 (extrema pobreza), independentemente da composição familiar, ou de 
até R$ 170,00 (pobreza), para famílias com crianças ou adolescentes de até 17 
anos ou gestantes em sua composição; 
 
2) Seleção – ocorre em dois aspectos: o primeiro tem a ver com a definição dos 
municípios que serão contemplados, da quantidade e da ordem de ingresso das 
famílias habilitadas, observada a disponibilidade orçamentária fixada em lei. É 
dada prioridade aos municípios que apresentam menor percentual de cobertura 
do Programa, em relação à estimativa de famílias em situação de pobreza. O 
segundo está relacionado sob o prisma das famílias, em que a ordem para a 
seleção observa os seguintes critérios, sucessivamente: famílias prioritárias 
(indígenas, quilombolas, catadores de material reciclável, em situação de trabalho 
infantil ou com integrantes libertos de situação análoga à de trabalho escravo); 
famílias com menor renda mensal por pessoa; famílias com o maior número de 
crianças e de adolescentes; 
 
3) Concessão de benefícios – é a identificação da família que vai passar a receber o 
benefício; 
 
4) Atividades de administração de benefícios: 
 
a) Liberação – é a disponibilização do benefício para saque pela família. Decorre 
da concessão e das atividades de desbloqueio, reversão de suspensão ou 
reversão de cancelamento. É a rotina mensal executada de modo automático 
pelo Sistema de Benefícios ao Cidadão (Sibec); 
 
b) Bloqueio – interrompe o saque dos benefícios. Alguns bloqueios somente 
podem ser realizados pelo MDS, como por exemplo, descumprimento de 
condicionalidades ou ausência de revisão cadastral; outros, porém, podem ser 
realizados tanto pelo MDS quanto pelo Gestor Municipal. Por exemplo, quando 
28 
 
 
 
há indícios de renda familiar per capita superior a meio salário mínimo; 
 
c) Desbloqueio - desfaz o bloqueio de benefícios. É empregado após os motivos 
que determinaram o bloqueio terem acabado ou sido esclarecidos. Vários tipos 
de desbloqueio podem ser realizados diretamente pelo Gestor Municipal no 
Sibec; 
 
d) Suspensão – interrompe o pagamento dos benefícios por dois meses, como 
consequência do descumprimento de condicionalidades pela família. Só pode 
ser realizada pelo MDS. Encerrado o prazo, o pagamento é regularizado, mas 
a família não recebe os benefícios que ficaram suspensos; 
 
e) Reversão de suspensão – é realizada exclusivamente pelo MDS para corrigir 
suspensão indevida e disponibilizar os benefícios anteriormente suspensos; 
 
f) Cancelamento – desliga a família do PBF, interrompe a geração de novos 
benefícios e impede o saque dos benefícios que a família ainda não havia 
retirado. O cancelamento pode ocorrer por ação do MDS, nas ações de 
fiscalização ou exclusão do cadastro, por exemplo, ou do Gestor Municipal, 
nos casos de desligamento voluntário ou decisão judicial; e 
 
g) Reversão de cancelamento – desfaz o cancelamento, possibilitando o retorno 
da família ao PBF. Essa ação pode ser realizada pelos municípios até 180 
dias após o cancelamento. Depois desse prazo, apenas o MDS, em situações 
específicas, pode comandar a reversão de cancelamento. 
 
5) Atualização cadastral – trata-se de uma atividade permanente, que deve ser feita 
sempre que as famílias comparecerem ao setor responsável pelo PBF/CadÚnico 
no município para comunicar alguma mudança em sua situação. Além dessa ação 
permanente, há dois processos específicos que ocorrem todos os anos e que 
convocam grupos de famílias para atualizarem as informações cadastrais: 
 
a) Revisão Cadastral – é a ação realizada todos os anos pelo Programa Bolsa 
Família que verifica se as famílias com cadastros sem atualização há mais de 
29 
 
 
 
dois anos continuam atendendo às regras para recebimento do benefício; e 
 
b) Averiguação Cadastral – é a verificação das informações declaradas pelas 
famílias no CadÚnico, sejam ou não beneficiárias do Bolsa Família. 
Anualmente é feito o cruzamento dos dados do Cadastro com outras bases de 
dados do Governo Federal. Quando são encontradas diferenças entre os 
registros, as famílias são chamadas para atualizar o seu cadastro. 
 
O site do MDS orienta que a entrada de novas famílias no PBF depende dos 
procedimentos de habilitação, seleção e concessão, que são realizados de forma 
impessoal, por meio de sistema informatizado. 
Informa também, que os benefícios das famílias que já estão no PBF estão 
sujeitos às atividades de administração de benefícios, como bloqueio, suspensão e 
cancelamento. 
 
2.2.7 Fiscalização 
 
De acordo com o site do MDS (2018), a fiscalização do PBF consiste na 
apuração de recebimento indevido de benefício em razão de o RF ter prestado 
informação falsa ou omitido alguma informação no cadastramento da família ou na 
atualização cadastral. O MDS também atua nas situações em que o agente público 
municipal tenha contribuído para o recebimento indevido de benefícios do PBF. 
Quando há o recebimento indevido e restando comprovada a má-fé do 
beneficiário, o MDS cobra a devolução aos cofres públicos dos valores recebidos, 
atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). A 
devolução é chamada de ressarcimento ao PBF. Além disso, a família fica proibida 
de reingressar no programa por um ano, prazo contado a partir da data em o 
ressarcimento foi efetuado. 
Quanto aos agentes públicos, o MDS informa que a sanção administrativa 
prevista é a aplicação de multa, cujo valor varia entre o dobro e até quatro vezes a 
quantia recebida indevidamente. Deve-se ressaltar ainda, que, além da sanção 
administrativa, o agente também pode incorrer em outras penalidades nas esferas 
civil e penal. 
O MDS (2018) esclarece que o PBF segue um modelo de política pública 
30 
 
 
 
descentralizada e intersetorial, portanto, sua fiscalização também é realizada dessa 
forma. Embora o MDS, através do Senarc, coordene a ação de fiscalização, os 
estados e municípios, quando aderem ao programa, comprometem-se a fiscalizar o 
recebimento indevido de benefícios e a encaminhar as denúncias para os órgãos 
competentes. Isso ocorre em virtude de a gestão municipal ter um papel de extrema 
importância na fiscalização do programa, já que está mais próxima dos beneficiários 
e tem acesso mais qualificado às informações sobre a real situação da família, 
fundamentais em todo o procedimento de fiscalização, uma vez que são utilizadas 
pelo MDS para instruir os processos administrativos que poderão levar à aplicação 
de penalidades. 
Conforme o site do MDS, o canal para o registro de denúncias de 
recebimento indevido de benefícios no MDS é a Ouvidoria. 
 
2.2.8 Quem pode participar 
 
No site do MDS (2018) observa-se que podem participar do PBF, as famílias 
em situação de extrema pobreza, ou seja, aquelas que possuem renda mensal por 
pessoa de até R$ 85,00; e as famílias pobres, aquelas cuja renda mensal por 
pessoa vai de R$ 85,01 a R$ 170,00. 
O MDS explica que o programa tem diferentes tipos de benefícios: 
 
1) Básico – concedido às famílias em situação de extrema pobreza, ou seja, aquelas 
que possuem uma renda per capita de até R$ 85,00 por mês, mesmo não tendo 
crianças, adolescentes, jovens, gestantes ou nutrizes em sua composição, 
independentemente do número de membros do grupo familiar. O valor do 
benefício é de R$ 85,00 (oitenta e cinco reais) mensais; 
 
2) Variável - é concedido às famílias com renda mensal de até R$ 170,00 per capita, 
desde que tenham crianças, adolescentes de até 15 anos, gestantes e/ou 
nutrizes. O valor desse benefício é de R$ 48,00 (quarenta e oito reais) por mês, 
limitados a 05 (cinco) benefícios por família; 
 
3) Variável de 0 a 15 anos – exclusiva para as famílias que possuem na sua 
constituiçãocrianças e/ou adolescentes entre 0 a 15 anos de idade. O valor do 
31 
 
 
 
benefício mensal é de R$ 48,00 (quarenta e oito reais) por criança/adolescente, 
limitado a 05 (cinco) por família; 
 
4) Variável jovem (BVJ) – para famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza 
que tenham na sua constituição adolescentes entre 16 e 17 anos frequentando a 
escola. O valor do benefício é de R$ 48,00 (quarenta e oito reais) mensais por 
adolescente, limitados a 02 (dois) por família; 
 
5) Variável à gestante (BVG) – é oferecido justamente para as famílias que tenham 
gestantes com idade entre 14 e 44 anos, em sua composição. O benefício é 
fornecido à família da grávida por 09 (nove) meses – o tempo da gestação – a 
contar da data do início do pagamento e não da gravidez propriamente dita. O 
valor desse benefício é de R$ 48,00 (quarenta e oito reais) por mês; 
 
6) Variável nutriz (BVN) – para famílias que tenham crianças com até 06 (seis) 
meses de vida, independentemente do gênero ou grau de parentesco. Podem ser 
pagas até seis parcelas mensais consecutivas a contar da data do início do 
pagamento do benefício, desde que a criança tenha sido identificada no CadÚnico 
até o sexto mês de vida. O valor do benefício é de R$ 48,00 (quarenta e oito 
reais) mensais, por criança, limitados a 05 (cinco) por família; 
 
7) Superação da extrema pobreza (BSP) – é concedido exclusivamente às famílias 
que continuem em caso de extrema pobreza (renda per capita de até R$ 89,00) 
mesmo depois do recebimento de outros benefícios do PBF. Não existe um valor 
definido, já que o valor depende do cálculo que é realizado na família que se 
encontra nessa situação. O valor desta variável é calculado caso a caso, para 
garantir que as famílias consigam ultrapassar o limite de renda da extrema 
pobreza. 
 
Como se pode constatar, o Programa Bolsa Família é um benefício de 
transferência de renda que ameniza a situação de vulnerabilidade da família, sendo 
reconhecido como um relevante instrumento de inclusão social. Entretanto, de 
acordo com o MDS, deve-se ressaltar que não basta apenas seu caráter 
assistencial, as Ações Complementares (PBF: ficha descritiva, p. 1), relacionadas à 
32 
 
 
 
terceira dimensão do Programa Bolsa Família, têm como objetivo gerar 
oportunidades para auxiliar as famílias na superação da situação de vulnerabilidade 
social em que se encontram, e podem ser promovidas por todas as esferas do poder 
público: União, estados, Distrito Federal e municípios, bem como por grupos 
organizados da sociedade civil, propiciando a integração ou reintegração do usuário 
no mercado de trabalho, através de qualificação, de geração de emprego e renda, 
de alfabetização, entre outros, revelando-se, pois, de suma importância como forma 
de restabelecer-lhes a dignidade e autoestima. 
 
2.3 Ações complementares 
 
Através do pensamento marxista, concluímos que o trabalho é uma atividade 
fundamental do homem, para a satisfação de suas necessidades diante da natureza 
e de outros homens. Marilda Yamamoto afirma que “a categoria trabalho trata-se de 
um elemento constitutivo do ser social, que o distingue como tal e, portanto, que 
dispõe de uma centralidade na vida dos homens” (IAMAMOTO, 2003, p. 61). O 
sofrimento derivado da falta de trabalho assombra a vida de grande parte da 
população contemporânea. 
A nossa Constituição Federal de 1988, no inciso IV do artigo 1º, contempla 
como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, “os valores sociais do 
trabalho e da livre iniciativa”. 
No caput do artigo 6º desse mesmo diploma legal, observamos o trabalho 
como um dos direitos sociais. 
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, 
a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a 
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na 
forma desta Constituição. [Grifo nosso] 
Já os direitos dos trabalhadores encontram amparo no artigo 7º da Carta 
Magna, a qual também estabelece, no artigo 170, como fundamento da ordem 
econômica, a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa, com fins de 
assegurar a todos uma existência digna. Também aponta, no art. 193, o primado do 
trabalho como base da ordem social. 
E ainda, a seção que trata da assistência social determina no artigo 203, III: 
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, 
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por 
objetivos: 
[...] 
33 
 
 
 
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; 
Além disso, o artigo 205 da Constituição Federal assegura: 
A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida 
e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno 
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e 
sua qualificação para o trabalho. 
Daí, conclui-se que é dever do Estado, em todas as suas esferas, a busca de 
procedimentos que auxiliem ao usuário do PBF, o ingresso ou retorno ao mercado 
de trabalho. 
Uma das formas que se demonstra mais eficaz é a capacitação dos usuários 
através das Ações Complementares, as quais instrumentalizam e orientam o 
participante, no intuito de auxiliá-lo a emancipar-se do PBF através do trabalho, na 
busca de um padrão de vida mais saudável, com o consequente fortalecimento 
familiar. 
Atualmente, o MDS está desenvolvendo o Progredir, um conjunto de ações do 
governo federal para promover a autonomia, por meio da geração de emprego e 
renda, das famílias inscritas no CadÚnico para programas sociais do governo federal 
e beneficiárias do PBF. 
O plano reúne qualificação profissional, apoio ao empreendedorismo e 
encaminhamento ao mercado de trabalho, a fim de contribuir para fortalecer as 
capacidades individuais e gerar independência socioeconômica. 
O MEC oferece o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e 
Emprego (Pronatec), que tem como finalidade ampliar a oferta de cursos de 
educação profissional e tecnológica, por meio de programas, projetos e ações de 
assistência técnica e financeira. O MEC também disponibiliza o Programa Nacional 
de Inclusão de Jovens (Projovem), para os interessados em concluir o ensino 
fundamental e obter um certificado profissionalizante para fins de se inserir no 
mercado de trabalho. 
Todavia, não obstante o empenho governamental, conforme afirma Santos e 
Magalhães (SANTOS; MAGALHÃES, 2012, p. 153), o desenho, a cobertura e a 
avaliação dessas iniciativas têm-se demonstrado precárias, uma vez que não 
conseguem atingir o público-alvo. As famílias desconhecem a oferta de cursos de 
qualificação profissional voltados aos beneficiários e afirmam que as oportunidades 
de trabalho que surgem não são vinculadas ao Programa Bolsa Família. 
As autoras esclarecem que muitos gestores reconhecem a debilidade das 
34 
 
 
 
ações e destacam a baixa oferta ou até mesmo a ausência, de cursos 
profissionalizantes ou que os cursos não se adéquam à demanda local. 
Considerando que a perspectiva de inclusão social defendida pelo PBF está atrelada 
ao acesso às políticas de promoção da saúde, de segurança alimentar e nutricional, 
de educação e de trabalho, a oferta e o acompanhamento destas ações pelas 
esferas governamentais e organizações civis constituem um eixo essencial para a 
efetividade do combate à pobreza e à fome, contribuindo para as chamadas “portas 
de saída” do PBF. 
O MDS (2018) aponta para a existência de outros programas 
complementares, no âmbito federal, como o Programa Nacional de Microcrédito 
Produtivo Orientado (PNMPO), ligado ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), e 
o Tarifa Social. Com relação a esse último, por exemplo, deve-se destacar que é um 
programa que não contribui para o objetivo de emancipação sustentada do PBF, 
pois não se trata de uma medida estruturante, mas sim, emergencial e paliativa, pois 
visa apenas a isenção da taxa deenergia elétrica. Ainda assim, é considerado um 
programa complementar ao PBF. 
Deve-se questionar a inadequação da oferta de programas complementares 
ao público ao qual se destinam e a necessidade de considerar a demanda da 
população local, para fins de aumentar a efetividade da proposta e o interesse dos 
usuários. Para Silva (SILVA et al., 2008), desconsiderar as especificidades regionais 
e municipais é um obstáculo ao PBF. Entretanto, nesse caso, essa premissa não 
está sendo observada, uma vez que na implementação dos programas 
complementares, não se considera as demandas locais. 
As autoras apoiam o debate. Para elas, políticas de inserção são: 
[...] políticas de inclusão precária e marginal, orientadas pela focalização na 
população pobre ou extremamente pobre, sem considerar as determinações 
mais gerais e estruturais de sua situação de pobreza. Podem ser capazes 
até de incluir pessoas nos processos econômicos de produção e de 
consumo, porém de uma forma marginal e precária, podendo produzir um 
segmento de indigentes ou de pobres ‘integrados’, mantidos na sua 
situação de mera reprodução. Tem-se uma pobreza regulada ou controlada, 
mas não superada [...] (SILVA et al., 2008, p. 52). 
Dessa forma, ao propor cursos de qualificação profissional aos beneficiários 
como estratégia para promover inclusão social, o projeto do PBF entende que faltam 
às famílias conhecimentos para que possam se inserir no mercado de trabalho e, 
consequentemente, se emancipar do Programa. No entanto, deve-se considerar que 
a oferta de serviços sociais básicos e programas complementares, embora 
35 
 
 
 
essenciais, não podem ser as únicas estratégias utilizadas para a efetivação desse 
objetivo. 
Essas famílias possuem condições de vida e de trabalho precarizadas, 
geralmente, baixa escolaridade e qualificação profissional e, dessa forma, poucas 
oportunidades no mercado de trabalho, cada vez mais exigente. 
Assim, a questão central do problema não reside apenas na qualificação 
profissional, vai muito mais além, deve-se repensar o modelo econômico vigente. 
Para Silva, Yazbek e Giovanni, os programas sociais historicamente desenvolvidos 
no Brasil baseiam-se em políticas compensatórias e desarticuladas das políticas de 
desenvolvimento econômico. Nesse sentido, as autoras apontam a necessidade de 
articulação com política econômica redistributiva (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 
2004). 
Lindert afirma que os programas complementares exigem colaboração 
intersetorial e intergovernamental para sua efetiva implementação. Dessa forma, é 
essencial uma maior participação da esfera estadual para fins de fomentar as 
estratégias de desenvolvimento de capital empreendidas pelo município (LINDERT 
et al., 2007). 
Conforme destacam Silva (SILVA et al., 2008), a renda autodeclarada como 
único critério para definir quais serão as famílias beneficiárias acaba restringindo o 
PBF àquelas famílias cujos membros estão inseridos no mercado informal de 
trabalho, já que estes podem omitir a renda auferida, ao contrário dos trabalhadores 
do setor formal. Portanto, embora o mercado informal represente uma desproteção 
social ao trabalhador, pode ser mais interessante para algumas famílias manterem-
se na informalidade e serem beneficiárias do PBF, do que contarem apenas com os 
recursos advindos da remuneração do seu trabalho. 
Assim, os precarizados vínculos trabalhistas atuais podem dificultar a efetiva 
inserção dos beneficiários no mercado de trabalho, uma vez que muitos usuários do 
PBF temem perder o benefício do Programa ao participar das ações 
complementares, pois acreditam que, se fizerem o curso, conseguirão um emprego 
de carteira assinada e, assim, perderiam o benefício. No entanto, por mais que se 
afirme que o vínculo formal de trabalho não se traduz, necessariamente, em 
desligamento do PBF, o medo por parte das famílias existe e tem fundamento, pois 
o critério de elegibilidade das famílias para o Programa é a renda familiar per capita 
autorreferida. 
36 
 
 
 
Para Lindert (LINDERT et al., 2007), quanto maior a relação direta entre 
aumento de salário e redução correspondente das transferências diretas de renda, 
maior é o incentivo para que os beneficiários reduzam seus esforços de trabalho, a 
fim de evitar perder os benefícios, já que os recebem por estarem abaixo da linha de 
pobreza considerada pelo Programa. Assim, na visão dos autores, os beneficiários 
do PBF podem renunciar oportunidades de ganhos com a redução de seu esforço 
de trabalho para evitar a perda de benefícios. 
Esses beneficiários deixam de considerar que, a partir da capacitação 
profissional que lhes permitiu o ingresso ou retorno ao mercado de trabalho, sua 
realidade salarial mudou. Então, a perda do benefício não seria uma punição, mas 
sim, um prêmio. 
Lindert reafirma a importância da promoção de estratégias para emancipação 
das famílias beneficiárias que incluam incentivos para qualificação profissional 
associados à uma economia forte, que proporcione oportunidades geradoras de 
renda (LINDERT et al., 2007). 
Os autores chegam até mesmo a propor uma estratégia para aumentar os 
impactos estruturais do PBF, que seria a definição de um prazo máximo de 
permanência no Programa. De acordo com os autores, os beneficiários, sabedores 
que só poderão receber os benefícios por determinado período, tentariam melhorar, 
ou pelo menos manter, seus esforços de trabalhar e de investir parte dos benefícios 
financeiros em usos produtivos, a fim de melhorar a sua capacidade de geração de 
renda. 
De todo o exposto, pode-se afirmar que as Ações Complementares, muito 
embora a aparente invisibilidade que adquirem em comparação aos demais eixos do 
Programa Bolsa Família, são fundamentais para fomentar o processo de 
emancipação sustentada das famílias beneficiárias, ao lhes proporcionar 
qualificação profissional, para fins de que elas possam superar as condições de 
vulnerabilidade em que vivem e a dependência em torno do PBF. 
Todavia, deve-se ressaltar que a precariedade nos mecanismos previstos 
pelo Programa Bolsa Família na implementação das Ações Complementares, como 
a carência de articulação entre as esferas do governo, e também da sociedade civil 
organizada, além da inobservância das demandas regionais, bem como do 
desconhecimento pelas famílias beneficiárias, e também o combate à acomodação 
dos usuários, acabam por produzir a ineficácia dessas ações, que em muitos casos, 
37 
 
 
 
nem ao menos, existem. 
Dessa forma, as Ações Complementares acabam por deixar de cumprir o seu 
papel de proporcionar a inclusão social dos usuários do PBF, os quais acabam se 
contentando apenas e unicamente com o caráter assistencialista do programa e 
deixam de usufruir da melhor parte: o ingresso ou retorno à plena cidadania e 
dignidade. 
 
 
 
38 
 
 
 
CONCLUSÃO 
 
Nesta obra, pudemos entender como se deu a política social brasileira com 
vistas ao enfrentamento da pobreza, a partir da década de 1980, quando o governo 
reconheceu sua dívida social e passou a implementar medidas emergenciais de 
combate à fome e ao desemprego, caracterizando uma transição democrática que 
ressaltava a formação de um estado de bem-estar social, que culminou com a 
promulgação da Constituição Federal de 1988, a qual trouxe em seu bojo o conceito 
de uma constituição cidadã, com a preocupação de proporcionar à nação brasileira, 
uma extensa gama de direitos, garantias e benefícios sociais. 
A partir dessa premissa, observamos as várias iniciativas do governo de pôr 
em prática, planos e programas que diminuíssem a pobreza e a miséria enfrentadas 
por parte significativa do povo. 
Observamos ainda, o Programa Bolsa Família, em seus aspectos 
institucionais e gerenciais, além de sua fundamentação e condicionalidades, com 
fulcro não apenas na área assistencial, mas também, no que tange a inserção social 
dos seus usuários, através dasAções Complementares, as quais visam o 
aprimoramento profissional do beneficiário, para fins de sua integração ou 
reintegração ao mercado de trabalho. 
Por último, constatamos que, apesar de o Programa Bolsa Família não dever 
ser visto apenas e tão-somente, como uma solução definitiva para as dificuldades 
emergenciais enfrentadas por seus usuários, a precariedade na implementação e na 
manutenção das Ações Complementares, acabam por levar o beneficiário a um 
processo de acomodação e contentamento, e dessa forma, deixa de buscar o seu 
ingresso ou retorno à plena atividade laboral e consequentemente, à dignidade 
advinda do próprio trabalho. 
A presente obra tem o intuito de trazer ao ambiente acadêmico, ferramentas e 
saberes que possibilitem o debate sobre esse assunto atual e, ao mesmo tempo, 
complexo, dando estímulo e fundamentos para que o leitor possa se posicionar 
quanto às questões envolvidas, sem, contudo, ter a pretensão de exaurir um tema 
tão controverso e cativante. 
 
 
39 
 
 
 
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17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei n.10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o 
Programa Bolsa Família. Brasília, DF, 2008. Diário Oficial da União, de 27 jun. 2008, p. 3. Revogado 
pelo Decreto-Lei n. 6.917, de 30 de julho de 2009. Disponível em: 
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