Livro texto Políticas Sociais em Saúde, Educação e Habitação II

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Unidade II
Unidade II
5 O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRO
Nesta unidade, vamos nos aproximar da compreensão do denominado Sistema de Seguridade Social 
Brasileiro. Como mais adiante iremos estudar detalhadamente as políticas sociais de meio ambiente, 
educação e habitação, vamos agora oferecer a você informações sobre as políticas sociais de assistência 
social, saúde e Previdência Social.
Iniciemos nos aproximando da legislação que define a seguridade social brasileira.
5.1 Breve retrospectiva histórica das políticas sociais de previdência, saúde 
e assistência social
 Saiba mais
Para uma melhor apreensão dos períodos históricos por nós estudados, 
indicamos os seguintes filmes:
CARA ou coroa. Dir. Ugo Giorgetti. Brasil, 2011. 110 min.
ELES não usam black‑tie. Dir. Costa Gavras. Brasil, 1981. 119 min.
O APITO da panela de pressão. Dir. Sergio Tufik. Brasil. 1977. 24 min.
Neste item, vamos indicar apenas alguns aspectos relacionados ao desenvolvimento das políticas 
sociais de previdência e assistência social. Como já estudamos grande parte desses conteúdos 
anteriormente, aqui vamos apenas indicar alguns aspectos, os mais relevantes em relação às políticas 
sociais estudadas.
Podemos inferir que as ações em assistência social, assim como em Previdência Social e saúde, 
possuem uma relação muito próxima no que diz respeito a seu surgimento e seu desenvolvimento no 
Brasil.
Vimos que as primeiras ações relacionadas à Previdência Social foram por meio das Caps. Lembre‑se 
que essas caixas eram organizações de trabalhadores que prestavam auxílio àqueles que colaborassem 
quando não pudessem mais trabalhar. Como estudamos, as Caps prestavam pensões sociais e atenção à 
saúde e também à questão habitacional do trabalhador que contribuísse com tal instituição. Como tal, 
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pode‑se dizer que eram instituições prestadoras de assistência social; contudo, era destinada apenas à 
classe trabalhadora, desde que contribuísse (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
No decurso do desenvolvimento histórico de nosso país, vimos que várias categorias foram tendo 
a autorização do Estado para organizar suas Caps. A maior quantidade de autorizações aconteceu 
durante a Era de Vargas, quando as Caps foram substancialmente ampliadas. Nesse período, as Caps 
eram mantidas com recursos que provinham do Estado, dos empresários e dos trabalhadores.
 Lembrete
As Caps eram organizações que prestavam acesso a pensões sociais, 
saúde e habitação para aqueles que colaborassem.
Foi na evolução das Caps, na década de 1960, e por meio dos IAPs que tivemos a primeira tentativa 
de unificação dos serviços de Previdência Social. No entanto, essa unificação só aconteceu totalmente 
no final da década de 1960, com o então denominado Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). 
Atualmente, a sua função é desempenhada pelo Instituto Nacional do Seguro Social, ou INSS.
 Lembrete
A LBA e o SAM foram as primeiras instituições sociais criadas, ambas no 
ano de 1942.
Já a assistência social teve seu início a partir das ações empreendidas pela LBA e pelo SAM. Conforme 
vimos, a LBA inicialmente atendia às mazelas geradas em nossa sociedade pela participação do país na 
Segunda Guerra Mundial, mas com o tempo passou a gerenciar também as expressões da pobreza. Por 
outro lado, o SAM vai orientar a sua prática para atender apenas a crianças e adolescentes considerados 
com potencial para a criminalidade, entendendo‑se nisso todos os provenientes de famílias pobres, 
moradores de rua e aqueles que porventura tenham cometido algum ato infracional. Ambas as 
instituições foram criadas no ano de 1942.
Antes desse período, não tínhamos por parte do Estado uma ação assistencial. Mesmo que tais ações 
sejam extremamente distantes do que é a assistência social atualmente, elas demarcam o surgimento 
das ações nessa área. Antes desse período, as ações de socorro à pobreza e aos segmentos de maior 
vulnerabilidade social eram empreendidas por meio da caridade privada e da caridade empreendida pela 
Igreja Católica.
Com o surgimento da LBA e do SAM, não foi extinta a caridade privada; antes, essas intervenções 
são empreendidas ainda nos dias de hoje. O que mudou é que a partir de então houve instituições que 
eram geridas pelo Estado brasileiro. Depois dessas intervenções, tivemos apenas a promulgação da 
Lei Orgânica da Assistência Social no ano de 1993 e a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) 
no ano de 2004.
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É importante notar que até o presente momento a saúde também era extensiva apenas àqueles 
que contribuíam inicialmente com as Caps e posteriormente com os institutos. No contexto da 
década de 1970, quando as mobilizações tornaram‑se hegemônicas em todo o país, também tivemos 
organizações que buscavam solicitar a consolidação de um sistema de saúde público, contrapondo‑se 
ao padrão de saúde que até então era oferecido aos brasileiros. Esse movimento foi conhecido como 
Movimento de Reforma Sanitária e suas reivindicações resultaram na consolidação do Sistema Único 
de Saúde, o SUS.
Após esse breve retrospecto histórico, vamos passar à discussão sobre o Sistema de Seguridade 
Social Brasileiro.
6 A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA
 Saiba mais
Para conhecer um pouco mais sobre a seguridade social brasileira, 
indicamos os seguintes textos:
BOSCHETI, I. Seguridade social no Brasil: conquistas e limites à sua 
efetivação. Brasília, 2010. Disponível em: <http://www.egem.org.br/
arquivosbd/basico/0.505783001251746904_ivanete_boschetti_unidade_i.
pdf>. Acesso em: 27 set. 2013.
GENTIL, D. L. A falsa crise do Sistema de Seguridade Social no Brasil: 
uma análise financeira do período 1990‑2005. Brasília, 2007. Disponível 
em: <http://www.corecon‑rj.org.br/ced/artigo_denise_gentil_reforma_da_
previdencia.pdf>. Acesso em: 27 set. 2013.
Agora, vamos tratar a respeito do Sistema de Seguridade Social constituído no Brasil na 
contemporaneidade. Para isso, iremos recorrer ao dispositivo constitucional que, como vimos, foi 
idealizado por meio da Constituição de 1988, a partir do artigo 194.
Reza o artigo 194 que a seguridade social pode ser compreendida como o conjunto das ações 
empreendidas por meio das políticas sociais de saúde, assistência social e Previdência Social. Tais ações 
seriam desenvolvidas com a finalidade de efetivar os direitos sociais. Veja a seguir o que lemos no artigo 
em pauta: “Art. 194 – A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos 
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à 
assistência social” (BRASIL, 1988).
Apesar de a Constituição de 1988 enfatizar a importância das ações na área da educação como 
primazia de responsabilidade do Estado, a seguridade social comporta apenas ações junto às políticas 
sociais de saúde, assistência social e Previdência Social.
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Apesar de admitir a possibilidade de iniciativa da sociedade, conforme disposto aqui anteriormente, 
a primazia de responsabilidade na gestão do Sistema de Seguridade Social Brasileiro é conferida ao 
Estado.
As ações do Sistema de Seguridade Social Brasileiro possuem como objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II –uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações 
urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;
V – equidade na forma de participação no custeio;
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, 
dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (BRASIL, 1988).
Melhor dizendo, as políticas sociais devem ser universais, atendendo a todos os cidadãos que delas 
necessitarem. No entanto, a Previdência Social possui caráter contributivo, ou seja, não atende a todos 
que dela necessitarem, mas sim àqueles que contribuírem. Já a saúde e a assistência social são políticas 
sociais universais.
É necessário ainda executar ações que permitam que o benefício seja extensivo àqueles que residem 
na zona urbana e na zona rural, e elas devem primar pela seletividade na distribuição dos benefícios e 
serviços sociais. Tais benefícios não podem sofrer diminuição de seu valor ou, como destaca o texto, o 
Estado deve primar pela “irredutibilidade do valor dos benefícios” (BRASIL, 1988).
As ações devem ainda ser custeadas pelos diversos entes federados (Governo Federal, 
estados, municípios e Distrito Federal), garantindo assim a equidade na forma de participação 
e custeio das ações. Note que o financiamento pode recorrer a diversas fontes, não sendo 
exclusivo o desenvolvimento de ações custeadas apenas com recursos estatais. Além disso, as 
ações devem ser empreendidas de forma descentralizada e participativa. São necessárias ações 
empreendidas pelos Municípios e Estados, e não somente aquelas idealizadas pelo Governo 
Federal, sendo executadas de forma que permita a participação da população usuária dos 
serviços.
Ainda com relação ao financiamento, disciplina a lei que ele deve acontecer por meio da colaboração 
de toda a sociedade e do Estado. No caso da sociedade, destaca‑se a contribuição dos trabalhadores por 
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meio de descontos sob os salários e também a partir de contribuições de empresas. Como está disposto 
no artigo 195 da referida Constituição, a seguridade social será mantida a partir dos recursos:
I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da 
lei, incidentes sobre: (Alterado pela EC‑000.020‑1998)
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou 
creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, 
mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II – do trabalhador e dos demais segurados da Previdência Social, não 
incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo 
regime geral de Previdência Social de que trata o Art. 201;
III – sobre a receita de concursos de prognósticos;
IV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele 
equiparar (BRASIL, 1988).
Além dessas fontes, poderão ser acordadas outras, para colaborar na execução dos sistemas de 
seguridade social. São isentas de contribuição com a seguridade social, nos termos da referida lei, 
apenas as entidades beneficentes.
A lei ainda disciplina contribuição diferenciada para determinadas categorias de trabalhadores, 
segundo o artigo 195, dentre as quais:
§ 8º – O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador 
artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em 
regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para 
a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado 
da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei.
§ 9º – As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo 
poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da 
atividade econômica, da utilização intensiva de mão de obra, do porte da 
empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho. (Alterado pela 
EC‑000.047‑2005)
§ 10 – A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema 
único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, 
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o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, 
observada a respectiva contrapartida de recursos. (Acrescentado pela 
EC‑000.020‑1998)
§ 11 – vedada a concessão de remissão ou anistia das contribuições sociais 
de que tratam os incisos I, (a), e II deste artigo, para débitos em montante 
superior ao fixado em lei complementar (BRASIL, 1988).
Consta ainda na Constituição de 1988 que os valores destinados à seguridade social deverão constar 
no orçamento dos diversos entes federados. Tal orçamento deveria ser elaborado de forma integrada 
pelas diversas áreas das políticas sociais, sendo elas a saúde, a Previdência Social e a assistência social. 
Aliás, está disposto na Constituição de 1988 que as ações só podem ser desenvolvidas se houver uma 
fonte de custeio proveniente. Sendo assim, não podem ser propostas ações se não houve recursos 
destinados a elas.
Nos artigos 196, 201 e 203 da referida Constituição consta uma série de informações a respeito 
das políticas sociais de saúde, Previdência Social e assistência social. Passamos a destacar as principais 
informações contidas no texto constitucional em relação à Política Social de Saúde.
De acordo com o artigo 196, devemos entender a Política Social de Saúde do seguinte modo:
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas 
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros 
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 1988).
A partir de então, a saúde perde seu caráter contributivo. Agora, tendo ou não contribuído, o cidadão 
tem o direito de ser atendido na saúde, sendo responsabilidade do Estado a garantia do acesso aos 
serviços sociais nessa área. A saúde passa a ser compreendida como algo relacionado a questões sociais 
e econômicas, e não apenas como resultado de aspectos biológicos.
Na verdade, inaugura‑se assim uma nova forma de entendimento da Política Social de Saúde em 
que os fatores econômicos e sociais passam a ser considerados. As ações são tidas como de relevância 
pública, ou seja, extremamente importantes para a sociedade. Tais ações precisam ser empreendidas 
adotando como referência determinadas diretrizes e atribuições.
As diretrizes estão postas no artigo 198 onde lemos:
Art. 198 – As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede 
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado 
de acordo com as seguintes diretrizes:
I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
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II – atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, 
sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III – participação da comunidade (BRASIL, 1988).
As ações em saúde pública, portanto, devem ser desenvolvidas por meio da consolidação de uma 
rede de serviços regionalizada, ou seja, próxima à população e hierarquizada, com diferentes níveis 
de intervenção. Segundo podemos observar, as ações devem ser empreendidas por meio de serviços 
descentralizados, que atendam integralmente às necessidades, com especial atenção para as atividades 
preventivas e que busquem viabilizar a participaçãoda comunidade. Trata‑se de uma política que 
precisa se organizar de forma descentralizada, participativa, com atividades preventivas e nas quais seja 
viabilizada a participação da população.
As atribuições postas pela Constituição, segundo o artigo 200, são as seguintes:
I – controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse 
para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, 
imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;
II – executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as 
de saúde do trabalhador;
III – ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
IV – participar da formulação da política e da execução das ações de 
saneamento básico;
V – incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico;
VI – fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor 
nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;
VII – participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e 
utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do 
trabalho (BRASIL, 1988).
As ações em saúde estão relacionadas à vigilância epidemiológica e sanitária, além do 
acompanhamento da produção de alimentos e das substâncias psicoativas, tóxicas e radioativas. 
Incorporam ainda ações voltadas à questão ambiental, dentre outros aspectos.
No que se refere ao financiamento, a Política Social de Saúde deve ser custeada conforme disciplinado 
em relação à seguridade social brasileira. No entanto, segundo a Constituição, é necessário investir 
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um percentual mínimo do orçamento junto às políticas sociais, o que é atualmente estimado para 
municípios em 15% dos recursos do orçamento.
Para o desenvolvimento das ações, a legislação autoriza gestores locais a contratarem 
agentes comunitários de saúde e que atuem também na área de combate a endemias. Essas 
e outras ações desenvolvidas no âmbito do SUS podem ser encampadas pelo Estado ou então 
pela iniciativa privada. No caso, o Estado pode até estabelecer parcerias para executar os 
serviços de saúde.
A partir de seu artigo 201, a Constituição de 1988 disciplina sobre como deve ser a Previdência 
Social. Nesse artigo lemos a seguinte informação:
A Previdência Social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter 
contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o 
equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV – salário‑família e auxílio‑reclusão para os dependentes dos segurados 
de baixa renda;
V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou 
companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2 (BRASIL, 1988).
De maneira que, para ter acesso à previdência é necessária a contribuição dos que serão futuramente 
por ela atendidos. Note que, mesmo para ter acesso ao salário‑família, auxílio gestante e outros benefícios 
afins, é necessário que o trabalhador contribua previamente com o regime previdenciário.
Há uma série de benefícios possíveis de concessão; contudo, vamos estudar essas informações no 
item posteriormente, já que neste espaço vamos apenas sumariar o que está descrito na Constituição 
de 1988 em relação à Seguridade Social. Nela, em especial no artigo 201 e especificamente no inciso 
que pode ser visto a seguir, vemos que é feita menção ao regime geral de previdência, indicando como 
requisitos para requerer a aposentadoria:
§ 7 – Assegurada aposentadoria no regime geral de Previdência Social, 
nos termos da lei, obedecidas as seguintes condições: (Alterado pela 
EC‑000.020‑1998)
I – trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de 
contribuição, se mulher;
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II – sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, 
se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais 
de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de 
economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o 
pescador artesanal (BRASIL, 1988).
Ou seja, além da contribuição, é necessário, segundo a Constituição, que seja também observado se o 
requerente é homem ou mulher e ainda se se trata de trabalhador urbano ou rural. A Constituição destaca também 
uma aposentadoria diferenciada para professores, mesmo no cargo de coordenação e supervisão pedagógica, 
indicando que os trabalhadores vinculados a essa função possuem uma redução de cinco anos de contribuição.
É possível também a requisição de uma aposentadoria proporcional derivada do tempo de 
contribuição. A renda proveniente desse tipo de contribuição é calculada com base nas contribuições 
custeadas durante anos pelo trabalhador.
Demais informações também são postas em relação ao regime de aposentadoria prestado pelo INSS, 
dos quais falaremos com mais detalhes adiante.
Isso nos leva então a observar o disposto no texto constitucional relacionado à assistência social. Essa política 
é tratada a partir do artigo 203, sendo que na Constituição de 1988 é feita menção apenas aos objetivos da 
assistência social, às diretrizes e aos recursos que poderão ser firmados para a execução de tal política.
Os objetivos descritos no artigo 203 são os seguintes:
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a 
promoção de sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora 
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à 
própria manutenção ou de tê‑la provida por sua família, conforme dispuser 
a lei (BRASIL, 1988).
Esses objetivos foram recuperados na Lei Orgânica da Assistência Social; contudo, ela foi atualizada 
em 2011, diferindo, como veremos, do texto constitucional. Nesse sentido, cabe destacar que, na 
Constituição, a assistência social deve ser uma política social voltada a crianças e adolescentes, famílias, 
idosos e pessoas com deficiência. Suas ações devem promover a integração ao mercado de trabalho, 
habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e garantia do benefício de um salário mínimo 
para o deficiente e o idoso sem condições de terem suas necessidades atendidas por seus familiares.
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Ainda temos no texto constitucional a menção às diretrizes sob as quais se deve referendar a política 
de assistência social – o que vem disposto no artigo 204, conforme pode ser lido a seguir:
I – descentralização político‑administrativa, cabendo a coordenação e as 
normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos 
programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades 
beneficentes e de assistência social;
II – participação da população, por meio de organizações representativas, na 
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (BRASIL, 1988).
Isso reafirma a importância da assistência social em se desenvolver de forma descentralizadae 
participativa, ou seja, partilhada entre as esferas de governo e com a inserção dos usuários na gestão 
da política social.
Por fim, em relação ao custeio, reza a Constituição que:
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a 
programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por 
cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos 
no pagamento de: (Acrescentado pela EC‑000.042‑2003)
I – despesas com pessoal e encargos sociais;
II – serviço da dívida;
III – qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos 
investimentos ou ações apoiados (BRASIL, 1988).
Logo, além dos recursos direcionados à seguridade social, dos quais partilhará a assistência social, 
também podem ser fixados outros para a inclusão e a promoção social.
 Saiba mais
Para mais informações sobre a seguridade social brasileira, acesse os 
seguintes sites:
<www.mds.gov.br>
<www.mpas.gov.br/>
<www.saude.gov.br>
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Na sequência, vamos nos aproximar da Previdência Social.
6.1 A política de Previdência Social
Prezado aluno, agora convidamos você para uma aproximação da Previdência Social. Esta é uma 
política social também integrante do Sistema de Seguridade Social Brasileira, uma das políticas sociais 
mais complexas que temos no Brasil. Há uma variedade imensa de regimes de aposentadoria; estes irão 
depender do tempo de contribuição da pessoa e do fato dela ser um trabalhador urbano ou rural, dentre 
outras especificidades.
Atualmente, a Previdência Social disciplina a contribuição dos brasileiros para que possam ser 
atendidos por esse regime quando não mais puderem trabalhar, como em casos de doença, acidentes 
ou idade. Os benefícios também são pensados para trabalhadores que apresentam dificuldade para o 
trabalho em situações momentâneas, como doenças, maternidade etc. Assim, nem todos os benefícios 
concedidos possuem o caráter de aposentadoria, tal como veremos.
Além disso, é importante observar que todos os benefícios da Previdência Social demandam 
contribuição prévia. Dessa forma, essa política social não possui o caráter universal, com o objetivo 
de atender a todos os cidadãos; nesse caso, serão atendidos todos aqueles que contribuírem com esse 
regime.
Há um rol imenso de benefícios que são operacionalizados pela Previdência Social brasileira. Dentre 
eles, podemos destacar as aposentadorias, os auxílios e as pensões. Com relação às aposentadorias, há 
as modalidades especiais, por idade, por invalidez e por tempo de contribuição. Os auxílios, por sua 
vez, estão agrupados de acordo com as categorias acidente, doença e reclusão. As pensões são por 
morte e especial, além do salário‑família e do salário maternidade, e a Previdência Social também faz a 
administração do BPC. Nesse caso, apenas o BPC não demanda contribuição prévia, mas esse benefício 
não é uma aposentadoria.
Para entender melhor cada uma dessas modalidades, vamos explicá‑las resumidamente, começando 
com a aposentadoria especial. Segundo informações do site da Previdência Social, a aposentadoria 
especial faz menção a:
[...] Benefício concedido ao segurado que tenha trabalhado em condições 
prejudiciais à saúde ou à integridade física. Para ter direito à aposentadoria 
especial, o trabalhador deverá comprovar, além do tempo de trabalho, efetiva 
exposição aos agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de 
agentes prejudiciais pelo período exigido para a concessão do benefício (15, 
20 ou 25 anos) (REGIME..., s.d.).
A aposentadoria é devida aos trabalhadores que exerceram sua atividade laboral em situações que 
poderiam comprometer o desenvolvimento de sua saúde. Nesse caso, além de comprovar a contribuição 
com o regime previdenciário, o trabalhador deverá também comprovar que foi submetido ao contato 
com agentes nocivos e prejudiciais à sua saúde.
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A aposentadoria por idade é destinada a trabalhadores urbanos do sexo masculino com mais de 65 
anos e do gênero feminino com 60 anos, mas em ambos os casos é também necessária contribuição. 
Essa modalidade de aposentadoria também pode ser solicitada pelo trabalhador rural e nesse caso é 
preciso atingir 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres. Além disso, é necessário tempo 
de contribuição com o regime previdenciário, ou seja, não é possível aposentar apenas por idade sem 
contribuição.
Já a aposentadoria por invalidez é concedida ao trabalhador que, por doença ou acidente, 
seja incapacitado para a atividade laboral. Também nesse caso é necessária a contribuição do 
trabalhador.
A aposentadoria por tempo de contribuição, por sua vez, relaciona‑se a um regime previdenciário 
em que:
[...] Para ter direito à aposentadoria integral, o trabalhador homem deve 
comprovar pelo menos 35 anos de contribuição e a trabalhadora mulher, 
30 anos. Para requerer a aposentadoria proporcional, o trabalhador tem 
que combinar dois requisitos: tempo de contribuição e idade mínima 
(REGIME..., s.d.).
Nesse caso, é disciplinado o acesso à aposentadoria integral e proporcional, sendo que em ambos os 
casos é necessária a contribuição e a idade para ter acesso à aposentadoria. Essas seriam as modalidades 
de aposentadoria oferecidas pelo regime geral da Previdência Social. Agora, vamos passar a estudar os 
auxílios, destinados ao trabalhador que contribuiu com a previdência tendo em vista situações em que 
eles não poderão exercer suas atividades.
Existem o auxílio‑acidente, o auxílio‑doença e o auxílio‑reclusão. O auxílio‑acidente é direito 
do trabalhador que sofreu um acidente e em decorrência disso foi incapacitado para o trabalho; o 
auxílio‑doença destina‑se a atender ao contribuinte que seja acometido por doença que o impeça de 
trabalhar por mais de 15 dias; e o auxílio reclusão refere‑se a um benefício concedido para a família 
do trabalhador preso, desde que ele tenha contribuído com o regime previdenciário. Para o acesso 
a quaisquer desses benefícios, é fundamental a colaboração prévia por parte do trabalhador – caso 
contrário, ele não faz jus ao benefício.
Já as pensões são benefícios que podem atender a situações pontuais ou contínuas. Há benefícios 
que são concedidos por determinado período e outros que são vitalícios. A pensão por morte é destinada 
ao familiar do trabalhador em virtude do falecimento desse último. Já a pensão especial destina‑se aos 
portadores da Síndrome da Talidomida, que acomete crianças nos casos em que as mães ingeriram 
talidomida na gestação, resultando em má‑formação ou ausência nos membros.
Há ainda outras pensões, tais como o salário‑família, salário‑maternidade e BPC. O salário‑família 
é o “[...] Benefício pago aos segurados empregados, exceto os domésticos, e aos trabalhadores avulsos 
com salário mensal de até R$ 915,05, para auxiliar no sustento dos filhos de até 14 anos de idade ou 
inválidos de qualquer idade” (REGIME..., s.d.).
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O salário‑maternidade, por sua vez:
[...] é devido às seguradas empregadas, trabalhadoras avulsas, empregadas 
domésticas, contribuintes individuais, facultativas e seguradas especiais, por 
ocasião do parto, inclusive o natimorto, aborto não criminoso, adoção ou 
guarda judicial para fins de adoção (REGIME..., s.d.).
Já o benefício de prestação continuada, ou BPC, corresponde ao pagamento de um salário mínimo para 
idosos e pessoas com deficiência que comprovem não possuir condições paraterem suas necessidades 
ou de tê‑las atendidas por seus familiares. Nesse caso, o critério é que a renda não extrapole a ¼ 
de salário mínimo. Para os idosos, no entanto, é necessário fazer prova da idade (que deve ser, no 
mínimo, equivalente a 65 anos ou mais). Para ter acesso a esse benefício não é necessária a contribuição 
prévia. O benefício em questão não pode ser acumulado, pelo beneficiário, por nenhum outro do regime 
previdenciário.
Essas informações foram obtidas tomando‑se como referência o padrão posto para o regime geral 
da Previdência Social. Na sequência, vamos discutir a assistência social, outra importante política social 
que compõe o chamado tripé da seguridade social.
6.2 A assistência social
Vamos agora estudar a assistência social, importante política social que compõe o sistema de 
seguridade social contemporâneo. Para subsidiar nossos estudos, vamos nos ancorar no disposto pela 
Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) e também no que é tratado pela PNAS.
Cabe lembrar a você que a Loas foi promulgada no ano de 1993, durante a vigência do Governo 
Itamar Franco. A lei objetivava regulamentar o dispositivo constitucional que instituía a assistência social 
como política pública. Anos depois, mais especificamente em 2004, foi promulgada a PNAS, importante 
instrumento que orienta e disciplina a política de assistência social em todo o território nacional. São 
esses os principais instrumentos que disciplinam a execução da assistência social no Brasil, apesar de 
não serem os únicos. Vamos estudá‑los para nos aproximarmos à assistência social, conhecendo suas 
bases gerais. Didaticamente, optamos por fazer uma análise da Loas inicialmente e depois da PNAS, 
como veremos.
Vamos a nossos estudos!
6.2.1A Lei Orgânica da Assistência Social
 Lembrete
A Loas foi promulgada no ano de 1993 pelo então presidente Itamar 
Franco.
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A Loas foi, durante muitos anos, o principal instrumento regulador da assistência social no Brasil. 
Devido à sua relevância, foi revista no ano de 2011, sendo a versão aqui sumariada já com base na 
legislação atualizada. Hoje em dia, é também um documento extremamente importante no sentido de 
delimitar aspectos gerais para a compreensão de como deve ser a prática junto à política de assistência 
social. Isso porque a Loas delimita acerca dos objetivos da assistência social, além de indicar também os 
princípios e diretrizes que devem nortear tais ações. Constam ainda na Loas informações sobre como 
deve ser a gestão da política e sobre os benefícios, serviços, programas e projetos da assistência social. 
Na análise que convidamos você a acompanhar, vamos sumariar todos esses aspectos, a começar pelo 
que pode ser entendido como assistência social.
De acordo com a análise do artigo 1º da Loas:
Art. 1º. A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política 
de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, 
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública 
e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas 
(BRASIL, 1993).
Ou seja, trata‑se de uma política social não contributiva, já que para ser atendido não é necessário 
qualquer tipo de contribuição, e de uma política destinada à provisão das necessidades básicas dos 
atendidos por meio de ações congregadas provenientes das iniciativas pública e privada.
De acordo com artigo 2º da Loas:
Art. 2º. A assistência social tem por objetivos:
I – a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à 
prevenção da incidência de riscos, especialmente:
a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à 
velhice;
b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes;
c) a promoção da integração ao mercado de trabalho;
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção 
de sua integração à vida comunitária; e
e) a garantia de 1 (um) salário‑mínimo de benefício mensal à 
pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir 
meios de prover a própria manutenção ou de tê‑la provida por 
sua família;
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II – a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a 
capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de 
ameaças, de vitimizações e danos;
III – a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no 
conjunto das provisões socioassistenciais. (Redação dada pela Lei nº 12.435, 
de 2011)
Parágrafo único. Para o enfrentamento da pobreza, a assistência social 
realiza‑se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos 
sociais e provimento de condições para atender contingências sociais e 
promovendo a universalização dos direitos sociais (BRASIL, 1993).
Os segmentos prioritários de intervenção, segundo a Loas, seriam família, criança e adolescente, 
idoso e pessoa com deficiência. Junto a esses segmentos, de acordo com a legislação posta, deve‑se 
desenvolver uma prática em que se busque garantir a proteção social para alcançar a preservação 
da vida, a vigilância socioassistencial que está pautada na construção de um diagnóstico sobre as 
vulnerabilidades postas no território e também a efetivação dos direitos sociais.
 Observação
A garantia de um salário‑mínimo de benefício mensal à pessoa com 
deficiência e ao idoso é viabilizada por meio do BPC.
Reza ainda o artigo que constitui como objetivo da assistência social a provisão de um salário mínimo 
à pessoa com deficiência e ao idoso que não tenham condição de atender suas necessidades ou de tê‑la 
atendida por seus familiares. Isso seria viabilizado por meio do BPC, que também estudamos quando nos 
aproximamos da Previdência Social, mais especificamente quanto tratamos das pensões sociais.
Todas as ações em assistência social devem ser organizadas com base em tais objetivos. O mesmo se 
aplica aos princípios e diretrizes que são postos como referências à assistência social. Vejamos quais são eles.
Os princípios estão descritos no artigo 4º da Loas como sendo os seguintes:
I – supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências 
de rentabilidade econômica;
II – universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da 
ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III – respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito 
a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e 
comunitária, vedando‑se qualquer comprovação vexatória de necessidade;
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IV – igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação 
de qualquer natureza, garantindo‑se equivalência às populações urbanas e 
rurais;
V – divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos 
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos 
critérios para sua concessão (BRASIL, 1993).
Melhor dizendo, torna‑se mais importante o atendimento das necessidades apresentadas pelos 
usuários do serviço. As ações devem primar pela universalização do acesso dos direitos sociais, de 
modo que as necessidades apresentadas pelo usuário que não estiverem sendo satisfeitas no âmbito da 
assistência social sejam contempladas por outras políticas sociais. Tais ações devem primar pelo respeito 
à dignidade do cidadão, abstendo‑se de práticas calcadas na comprovação vexatória da necessidade.As 
práticas também não podem ser fundamentadas em valores de julgamento moral e preconceituosos. 
Além disso, todas as ações devem ser amplamente divulgadas. Isso é disposto como uma espécie de 
valor que deve ser observado por todas as ações socioassistenciais.
Já as diretrizes estão sumariadas no artigo 5º da Loas como sendo as seguintes:
I – descentralização político‑administrativa para os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo;
II – participação da população, por meio de organizações representativas, na 
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III – primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de 
assistência social em cada esfera de governo (BRASIL, 1993).
Isso reafirma a necessidade de ações descentralizadas e participativas e também a primazia de 
responsabilidade do Estado na condução da política. Isto posto, é permitido que a sociedade civil 
execute e desenvolva ações em assistência social; no entanto, o ente que possui maior responsabilidade 
em executar essas ações é o poder público representado em Estados, Municípios e Distrito Federal e no 
Governo Federal.
Dando seguimento, vamos estudar aspectos relacionados à gestão dessa política; depois, vamos 
sumariar algumas indicações com relação aos benefícios, serviços, programas e projetos da assistência 
social.
A gestão da assistência passa a ser tratada pela Loas a partir do artigo 6º. Vimos que é feita uma 
orientação para que o processo de organização da assistência social aconteça de forma descentralizada 
e participativa.
É enfatizada ainda a importância de serem consolidadas práticas de gestão que articulem os serviços 
oferecidos pelas diversas políticas sociais, que construam mecanismos para possibilitar a educação 
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permanente de trabalhadores do Suas e que consigam, por meio de uma série de proposições, consolidar 
a vigilância socioassistencial e a efetivação dos direitos sociais.
Na questão da gestão, é mais uma vez enfatizada a importância de que ações em assistência social 
se organizem com base no território para o qual serão oferecidas, ou seja, observando‑se a situação 
de vulnerabilidade evidente nos diferentes locais de cada município. Apesar de definir como instância 
de coordenação geral da assistência social o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 
afirma novamente a importância do gestor municipal, gestor do Distrito Federal e dos gestores estaduais 
no disciplinamento das práticas vinculadas a essa política social.
No que concerne à organização da assistência social, é posto pela Loas que essa política social deve 
ser organizada por meio de ações de proteção social básica e proteção social especial. A explicação a 
esses tipos de proteção social é vista no artigo 6º da Loas, onde lemos:
Art. 6º‑A. A assistência social organiza‑se pelos seguintes tipos de proteção:
I – proteção social básica: conjunto de serviços, programas, projetos e 
benefícios da assistência social que visa a prevenir situações de vulnerabilidade 
e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições 
e do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários;
II – proteção social especial: conjunto de serviços, programas e projetos que 
tem por objetivo contribuir para a reconstrução de vínculos familiares e 
comunitários, a defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e 
aquisições e a proteção de famílias e indivíduos para o enfrentamento das 
situações de violação de direitos.
Parágrafo único. A vigilância socioassistencial é um dos instrumentos das 
proteções da assistência social que identifica e previne as situações de risco 
e vulnerabilidade social e seus agravos no território.
Art. 6º‑B. As proteções sociais básica e especial serão ofertadas pela rede 
socioassistencial, de forma integrada, diretamente pelos entes públicos e/
ou pelas entidades e organizações de assistência social vinculadas ao Suas, 
respeitadas as especificidades de cada ação (BRASIL, 1993).
A proteção social básica irá atuar por meio de ações preventivas, especialmente junto a pessoas e 
famílias que ainda não tiveram o vínculo familiar e comunitário rompido. A proteção social especial, 
por outro lado, indica a necessidade de desenvolvimento de ações voltadas a famílias em que já 
houve a perda do vínculo familiar ou comunitário dos atendidos. Também são tidas como ação da 
proteção social especial àquelas relacionadas a pessoas com deficiência, visto que se trata de uma 
demanda que motiva a realização de uma prática especial, mesmo que os vínculos familiares ainda 
tenham sido mantidos.
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Destaca‑se ainda que essas proteções sociais podem ser executadas por entidades beneficentes; 
contudo, a proteção social básica deve ser executada preferencialmente pelo Centro de Referência 
da Assistência Social (Cras). Já a proteção social especial deve ser desenvolvida, preferencialmente no 
Centro de Referência da Assistência Social (Creas).
Tanto o Cras quanto o Creas são considerados equipamentos públicos, que devem atuar de acordo 
com a ótica do território. Por isso, esses equipamentos precisam ser instituídos com a finalidade de atuar 
nas regiões de maior vulnerabilidade dos municípios.
A lei disciplina ainda sobre as responsabilidades de cada ente federado, destacando os mecanismos que 
devem ser constituídos para estimular a consolidação de uma gestão mais democrática e participativa. 
São postos como instâncias de deliberação os Conselhos nas diferentes esferas:
I – o Conselho Nacional de Assistência Social;
II – os Conselhos Estaduais de Assistência Social;
III – o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal;
IV – os Conselhos Municipais de Assistência Social.
Parágrafo único. Os Conselhos de Assistência Social estão vinculados 
ao órgão gestor de assistência social, que deve prover a infraestrutura 
necessária ao seu funcionamento, garantindo recursos materiais, humanos 
e financeiros, inclusive com despesas referentes a passagens e diárias de 
conselheiros representantes do governo ou da sociedade civil, quando 
estiverem no exercício de suas atribuições (BRASIL, 1993).
Os Conselhos assumem, nesse formato de organização da assistência social, especial relevância, já 
que possuem o potencial de deliberar a respeito da política pública em questão. É de responsabilidade 
do órgão gestor oferecer todas as condições necessárias para o funcionamento dos Conselhos.
A Loas ainda define as diferentes funções que devem ser assumidas pelos Conselhos Nacional, 
Estadual, Municipal e do Distrito Federal. Não vamos citar todas essas funções nesse livro, indicaremos 
apenas que todas estão relacionadas à organização da Assistência Social nas diferentes esferas. Cabe, 
entretanto, ressaltar que compete ao Conselho de Assistência Social avaliar pela aprovação ou não do 
plano municipal de assistência social e da política de assistência social.
Em relação aos benefícios, destaca a Loas que temos o BPC e os benefícios eventuais. O BPC nós já 
estudamos, mas cabe lembrar que ele se refere à concessão de um salário mínimo nos termos postos no 
artigo 20º da Loas:
O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário‑mínimo 
mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos 
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ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutençãonem de tê‑la provida por sua família (BRASIL, 1993).
O benefício em questão deve ser requerido pelo interessado ou por seu procurador. Os idosos devem 
fazer prova da idade e a pessoa com deficiência precisa comprovar que não tem condições para o 
trabalho em uma avaliação feita pelo médico que é contratado como perito do INSS.
O benefício pode ser requerido mesmo se o requerente estiver em instituições de acolhimento, tais 
como as casas‑lar. Para ser atendido com o benefício também é necessário que o interessado possua 
renda mensal per capita equivalente a ¼ do salário mínimo. No entanto, o beneficiário não pode receber 
qualquer outro benefício da Previdência Social. No entanto, esse benefício não é vitalício, sendo revisto 
a cada dois anos. Caso seja comprovado que o idoso ou a pessoa com deficiência não necessita mais do 
benefício, ele poderá ser cancelado. Caso o beneficiário volte, futuramente, a precisar do BPC, poderá 
requerê‑lo novamente.
Além do BPC, a Loas indica os benefícios eventuais, compreendidos como:
Entendem‑se por benefícios eventuais as provisões suplementares e 
provisórias que integram organicamente as garantias do Suas e são 
prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude de nascimento, morte, 
situações de vulnerabilidade temporária e de calamidade pública 
(BRASIL, 1993).
Os benefícios eventuais devem ser definidos por Estados e Municípios. É comum a concessão de 
cestas básicas e vestuário, dentre outras demandas, mas isso oscila consideravelmente entre estados e 
municípios.
Já os serviços são descritos pelo artigo 23º do seguinte modo:
Entendem‑se por serviços socioassistenciais as atividades continuadas 
que visem à melhoria de vida da população e cujas ações, voltadas para 
as necessidades básicas, observem os objetivos, princípios e diretrizes 
estabelecidos nesta Lei (BRASIL, 1993).
Os serviços devem priorizar a intervenção junto a crianças e adolescentes em situação de risco social 
e pessoal e junto à população em situação de rua.
Por fim, em relação aos programas de assistência social, a Loas orienta em seu artigo 24º:
Art. 24. Os programas de assistência social compreendem ações integradas 
e complementares com objetivos, tempo e área de abrangência definidos 
para qualificar, incentivar e melhorar os benefícios e os serviços 
assistenciais.
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§ 1º Os programas de que trata este artigo serão definidos pelos respectivos 
Conselhos de Assistência Social, obedecidos os objetivos e princípios que 
regem esta lei, com prioridade para a inserção profissional e social.
§ 2o Os programas voltados para o idoso e a integração da pessoa com 
deficiência serão devidamente articulados com o benefício de prestação 
continuada estabelecido no art. 20 desta Lei (BRASIL, 1993).
Para o desenvolvimento das ações do Cras, foi instituído o Programa de Atendimento Integral à 
Família (Paif), que prevê a destinação de recursos para tais ações. Já no âmbito do Creas, foi criado o 
Programa de Atendimento Especializado à Famílias e Indivíduos (Paefi).
A Loas ainda institui o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, ou Peti, um programa:
[...] de caráter intersetorial, integrante da Política Nacional de Assistência 
Social, que, no âmbito do Suas, compreende transferências de renda, trabalho 
social com famílias e oferta de serviços socioeducativos para crianças e 
adolescentes que se encontrem em situação de trabalho (BRASIL, 1993).
Tendo em vista o objetivo de combater o trabalho infantil por meio da transferência de renda, o Peti 
busca atender a crianças e adolescentes com idade igual ou inferior a 16 anos e com envolvimento com 
trabalho infantil.
Por fim, os projetos de enfrentamento da pobreza são assim descritos pela Loas, em seu artigo 25º:
Art. 25. Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem a instituição 
de investimento econômico‑social nos grupos populares, buscando subsidiar, 
financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade 
produtiva e de gestão para melhoria das condições gerais de subsistência, 
elevação do padrão da qualidade de vida, a preservação do meio‑ambiente 
e sua organização social (BRASIL, 1993).
Também esses projetos provêm de ações empreendidas por estados, municípios, Distrito Federal e 
pelo Governo Federal.
Além de todos esses aspectos, a Loas ainda faz uma série de considerações sobre a questão do 
financiamento, indicando‑nos que os recursos para as ações assistenciais devem provir das diferentes 
esferas de governo e devem estar vinculadas em um Fundo.
Para o recebimento de recursos Fundo a Fundo, faz‑se necessário indicar os seguintes aspectos:
Art. 30. É condição para os repasses, aos Municípios, aos Estados e ao 
Distrito Federal, dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituição e 
funcionamento de:
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Unidade II
I – Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e 
sociedade civil;
II – Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos 
Conselhos de Assistência Social;
III – Plano de Assistência Social.
Parágrafo único. É, ainda, condição para transferência de recursos do 
FNAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a comprovação 
orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados 
em seus respectivos Fundos de Assistência Social, a partir do exercício de 
1999 (BRASIL, 1993).
Logo, municípios, estados e Distrito Federal precisam atender a todos esses critérios previamente 
estabelecidos, de modo que, por meio do disposto na Loas, deve ser organizada a assistência social em 
estados, municípios e pelo Distrito Federal.
Para sistematizar os conhecimentos aqui tratados, veja a seguir um quadro sobre os serviços, 
programas e projetos recomendados na Loas.
Quadro 6 – Benefícios, serviços e programas da assistência social
Benefícios Programas Serviços 
BPC e benefícios eventuais. 
Ações integradas para melhorar 
benefícios e serviços.
Paefi, Paif, Peti.
Ações continuadas para atender 
às necessidades básicas.
Devem priorizar ações junto 
à criança, ao adolescente e à 
população de rua.
6.2.2 A Política Nacional de Assistência Social (PNAS)
Prezado aluno, agora que você já tem uma série de informações sobre a Loas, com toda certeza já 
possui uma concepção sobre a Política Social de Assistência Social, ou ao menos conhece seus principais 
eixos norteadores. No estudo que se seguirá, recorreremos a aspectos mais específicos da atuação e da 
gestão da PNAS.
É importante lembrar que, dentre uma série de informações que são postas pela Política Nacional 
de Assistência, nos atentaremos aos seguintes aspectos: participação e controle social, constituição do 
fundo público e tipos de proteção social.
A PNAS buscou oferecer viabilidade prática para as ações que estão postas na Loas. No entanto, nesse 
documento serão traçados aspectos mais específicos de cada intervenção e enfocada a importância de 
que as ações desenvolvidas no âmbito da assistência social sejam de fato efetivas como um direito, e 
não mais como uma benesse, e que possam garantir as seguranças sociais, sendo elas a segurança social 
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POLÍTICAS SOCIAIS EM SAÚDE, EDUCAÇÃO E HABITAÇÃO
da acolhida, a segurança de rendimentos ou de sobrevivência e a segurança de vivência ou convívio 
familiar e comunitário.
A segurança de acolhida faz acepção ao direito que o ser humano tem de ser bem atendido e de ter 
suasnecessidades pontuais garantidas; já a segurança de rendimentos faz referência a possibilidades 
identificadas para que o indivíduo consiga alcançar um rendimento e assim não mais depender 
dos serviços públicos. Ambas estão embasadas na compreensão de que os seres humanos possuem 
necessidades a serem satisfeitas e que essas necessidades são de responsabilidade do poder público.
 Observação
Matricialidade sociofamiliar faz acepção à compreensão de que as 
ações assistenciais precisam ter como centralidade as famílias.
Já a segurança de vivência ou convívio familiar e comunitária é compreendida como a necessidade 
que o ser humano apresenta no sentido de sua socialização. Para a PNAS, a família é compreendida 
como de especial importância nas ações e é tida como o primeiro ambiente da socialização. Ainda nesse 
caso, desenvolve‑se o conceito de matricialidade sociofamiliar, ou seja, da família como o grande alvo 
das ações da assistência social, a fim de fortalecer sua função protetiva.
É importante pontuar nesse sentido que a família tratada pela PNAS não faz acepção à família burguesa 
– ou seja, a família tradicional – e considera a importância de compreendermos os novos arranjos familiares 
que vêm se constituindo na contemporaneidade. Por seu lado, a vivência comunitária faz referência, como 
o próprio nome sugere, à convivência social e comunitária, que é também necessária para a socialização 
dos seres humanos, sendo assim um direito que também precisa ser garantido pelas ações assistenciais.
Nos termos postos, todas as ações da PNAS precisam considerar se as seguranças em questão estão 
sendo alcançadas e garantidas. Além dessas seguranças, a PNAS ainda assevera a importância de que 
sejam desenvolvidas ações com base em princípios, diretrizes e objetivos a serem alcançados.
Como tal, a PNAS recupera os princípios postos na Loas, ou seja, os mesmos princípios postos 
pela Loas e por nós destacados no item anterior deste livro‑texto serão aqueles que irão reger as 
ações assistenciais. Em relação às diretrizes, no entanto, a PNAS recupera também as três diretrizes 
apontadas na Loas – a descentralização político‑administrativa, a participação popular e a primazia de 
responsabilidade do Estado –, mas acrescenta uma outra diretriz, sendo esta a “Centralidade na família 
para concepção e implementação dos benefícios, serviços, programas e projetos” (BRASIL, 2005, p. 33).
Os objetivos das ações assistenciais são elaborados de forma diferenciada aos objetivos postos na 
Loas, mas possuem relação direta com as ações propostas. Os objetivos elencados são os seguintes:
• Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social 
básica e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que deles 
necessitarem.
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• Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos 
específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais 
básicos e especiais, em áreas urbana e rural.
• Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham 
centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e 
comunitária (BRASIL, 2005, p. 33).
Tais aspectos precisam ser observados em todas as intervenções em assistência social desenvolvidas 
em todo o território nacional. Outro aspecto que é inventariado pela PNAS refere‑se à participação 
popular.
Cabe destacar que a participação popular figura como uma diretriz para as ações desenvolvidas 
pela assistência social, tanto naquilo que é posto pela Loas quanto no que é destacado pela PNAS. Esta 
ainda destaca que a assistência social deve ser constituída como base em um sistema descentralizado e 
participativo, sendo que a participação é compreendida como a ampliação e a constituição de espaços 
de fato deliberativos, em que a população usuária dos serviços e os trabalhadores da área possam 
expressar suas considerações.
A participação popular e o controle social são elencados pela Política Nacional da Assistência Social 
como eixos estruturantes da PNAS, ou seja, como aspectos essenciais que devem ser observados em 
todas as intervenções na área assistencial e em todo o território nacional.
Sobre o controle social, a Política Nacional da Assistência Social destaca que ele traz também imbuída 
a necessidade de participação popular, posta pela Loas e pela Constituição Federal. Portanto, o controle 
não tem uma conotação de fiscalização especificamente, mas incorpora a capacidade da população em 
participar da gestão da política de assistência social.
De acordo com a Política Nacional da Assistência Social, as principais instâncias de participação e 
controle social são os Conselhos e as conferências, sendo que cada Município e Estado pode ainda vir a 
constituir outros espaços para viabilizar a participação popular e o controle social.
Na conformação do Sistema Único de Assistência Social, os espaços 
privilegiados onde se efetivará essa participação são os Conselhos e as 
conferências, não sendo, no entanto, os únicos, já que outras instâncias 
somam força a esse processo (BRASIL, 2005, p. 51).
Cabe destacar que as conferências são eventos que precisam ser organizados bienalmente, 
destinados a discutir as intervenções desenvolvidas no âmbito da PNAS. As conferências permitem a 
participação, com direito a voz e a voto, de uma gama diversificada de pessoas vinculadas à política, 
dentre os quais gestores, representantes do poder público, representantes da sociedade civil, usuários 
e trabalhadores da área. As conferências devem acontecer nos Municípios, nas regiões, nos Estados 
e no âmbito do Governo Federal, sendo, portanto, conferências municipais, regionais, estaduais e 
nacionais.
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Já os Conselhos são organismos de funcionamento contínuo que precisam ser compostos de forma 
paritária, com representantes da sociedade civil e do Estado e que possuem como enfoque discutir 
e deliberar sobre serviços, programas, e projetos da área da assistência social. O Conselho Municipal 
é extremamente importante, posto que os Municípios que não possuem conselho constituído e em 
funcionamento não podem receber recursos do Estado e tampouco do Governo Federal.
Destacam‑se na PNAS como atribuições dos Conselhos:
[...] a deliberação e a fiscalização da execução da política e de seu 
financiamento, em consonância com as diretrizes propostas pela conferência; 
a aprovação do plano; a apreciação e aprovação da proposta orçamentária 
para a área e do plano de aplicação do fundo, com a definição dos critérios 
de partilha dos recursos, exercidas em cada instância em que estão 
estabelecidos. Os Conselhos, ainda, normatizam, disciplinam, acompanham, 
avaliam e fiscalizam os serviços de assistência social, prestados pela rede 
socioassistencial, definindo os padrões de qualidade de atendimento, e 
estabelecendo os critérios para o repasse de recursos financeiros (BRASIL, 
2005, p. 51‑52).
Compete ainda aos Conselhos, de acordo com a Loas, cadastrar, proceder registro e acompanhar 
entidades públicas e privadas que atuem na área da assistência social. No entanto, essa ação e mesmo 
as demais desenvolvidas pelo Conselho Municipal precisam ser empreendidas de forma articulada ao 
gestor e interdependente entre as esferas de governo.
Quando nos referimos a Fundo Público, falamos dos recursos orçados e direcionados para o 
desenvolvimento de determinadas atividades. De acordo com o postulado do welfare state, competia ao 
Fundo Público o desenvolvimento de intervenções de regulação na economia e também nas expressões 
da questão social. Já a orientação neoliberal postula pela reduçãodos recursos do Fundo Público nas 
intervenções da área das políticas sociais.
No entanto, a PNAS conclama a responsabilidade do Estado na organização e gestão da assistência 
social, inclusive no que concerne aos recursos financeiros. Nos termos postos, colaboram para esse 
financiamento para a construção do fundo público recursos dos três entes federados, sendo eles o 
Governo Federal, os Estados e os Municípios.
Colaboram ainda para compor o orçamento da assistência social:
• Contribuições sociais:
— Do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma 
da lei, incidentes sobre: a folha de salários e demais rendimentos do 
trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que 
lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; a receita ou o 
faturamento; o lucro.
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— Do trabalhador e dos demais segurados da Previdência Social.
— Sobre a receita de concursos de prognósticos.
— Do importador de bens ou serviços do exterior ou de quem a lei a 
ele equiparar (BRASIL, 1988).
Os Fundos são constituídos nas três esferas de governo e podem contar com os recursos conforme 
elencados supra. O destino dos recursos depende da avaliação do Conselho e do órgão gestor da 
assistência social. No entanto, há benefícios que são pagos diretamente aos cidadãos, com recursos do 
Fundo, e que são concedidos, sobretudo, em programas de transferência de renda. Há também recursos 
que são repassados, fundo a fundo, para os executores dos programas, serviços e projetos desenvolvidos 
na área da assistência social.
Com base nessa definição, o financiamento dos benefícios se dá de forma direta 
aos seus destinatários, e o financiamento da rede socioassistencial se dá mediante 
aporte próprio e repasse de recursos fundo a fundo, bem como de repasses de 
recursos para projetos e programas que venham a ser considerados relevantes 
para o desenvolvimento da política de assistência social em cada esfera de 
governo, de acordo com os critérios de partilha e elegibilidade de municípios, 
regiões e, ou, estados e o Distrito Federal, pactuados nas comissões intergestoras 
e deliberados nos Conselhos de assistência social (BRASIL, 2005, p. 49).
Ou seja, o fundo não se esgota apenas na alocação de recursos financeiros, mas também traz implícita 
a necessidade de uma gestão partilhada e participativa dos recursos, ao passo que a destinação destes 
passa pela necessidade de deliberação dos Conselhos, conforme exposto anteriormente. Os Conselhos, 
por sua vez, precisam se ater em dados, em diagnóstico previamente desenvolvido, a fim de avaliar a 
destinação de recursos.
É importante pontuar que, de acordo com a Loas, para que os entes estatais recebam recursos, 
faz‑se necessária a constituição de fundo, do plano, do conselho, e também é preciso que o ente possua 
recursos próprios destinados à área da assistência social.
O plano de assistência social é um documento onde são sistematizados todas as ações e recursos 
na área da assistência social. É um documento elaborado pelo Conselho, em consonância com o gestor, 
e que deve representar toda a realidade da política no Município, nos Estados e também no Governo 
Federal. O Plano Municipal precisa ser elaborado anualmente.
Nos termos postos, os Fundos são fundamentais na execução da Política de Assistência Social. Na 
sequência, discorreremos sobre os níveis de proteção social que são constituídos na contemporaneidade 
pela política de assistência social.
Passaremos agora a discutir os tipos ou níveis de proteção social que são organizados a partir da 
PNAS. Antes, cabe destacar que a proteção social é compreendida como “[...] formas institucionalizadas 
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que as sociedades constituem para proteger parte ou conjunto de seus membros” (BRASIL, 2004, p. 31), 
ou seja, formas que são previamente institucionalizadas para atender pessoas que estejam vivenciando 
situações de vulnerabilidade social.
No caso, os membros ou pessoas que necessitam do sistema de proteção social estão elencados pela 
PNAS com a terminologia usuários, sendo elencados como tais os seguintes:
Cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e 
riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos 
de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades 
estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal 
resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais 
políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de 
violência advindado núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária 
ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e 
alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco 
pessoal e social (BRASIL, 2005, p. 33).
Serão essas pessoas as contempladas com as intervenções da assistência social, tanto no âmbito da 
proteção social básica como no da proteção social especial.
Passemos agora a diferenciar a proteção social básica da proteção social especial, tal como 
anunciamos.
A proteção social básica é compreendida como um rol de ações que busca prevenir as situações de 
risco, podendo ser operacionalizada por meio de ações focadas no desenvolvimento de potencialidades 
e aquisições dos seres humanos e que buscam alcançar o fortalecimento de vínculos familiares e 
comunitários. Assim, a proteção social básica é destinada para atender situações de vulnerabilidade 
social em que o vínculo familiar e comunitário ainda não foi rompido.
De acordo com a PNAS, as ações de proteção social básica devem estar focadas junto aos segmentos 
que vivem em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, da privação e também da 
fragilização de vínculos afetivos e relacionais de pertencimento.
Os programas de proteção social básica devem proporcionar espaços de acolhimento, convivência 
e socialização, além de prestar atendimento com enfoque no alcance das seguranças sociais postas. 
Destaca‑se que, segundo a PNAS, as ações em proteção social básica devem buscar incluir a pessoa com 
deficiência, sobretudo os beneficiários do BPC, sendo também necessárias intervenções organizadas em 
rede.
Destaca a PNAS que, como benefícios assistenciais vinculados à proteção social básica, estão os 
benefícios eventuais e os benefícios vinculados ao BPC. Cabe relembrar que os benefícios eventuais 
são aqueles em que há concessão de provisões gratuitas em espécie e pecúnia para atendimento de 
necessidades temporárias, enquanto o BPC, tal como vimos, se refere à concessão de um salário mínimo 
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para a pessoa com deficiência ou para o idoso a partir de 65 anos, desde que vivenciem situação de 
vulnerabilidade social.
Para que tais benefícios sejam operacionalizados, a proteção social básica pode constituir serviços, 
programas e projetos, sendo estes empreendidos pela iniciativa pública ou para a iniciativa privada, 
por meio de acordos e convênios com as prestadoras de assistência social. Entretanto, de acordo com 
a PNAS, o espaço prioritário de execução dos serviços de proteção social básica é o Cras. Sobre ele, 
estudaremos o que é posto pela PNAS mais adiante.
Cabe agora tecer algumas considerações sobre a proteção social especial, de acordo com o que 
é posto pela PNAS. A proteção social especial busca atender a famílias e indivíduos em situação de 
risco pessoal e social, em virtude do abandono,maus‑tratos físicos ou psíquicos, abuso sexual, uso 
de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua e situação 
de trabalho infantil, além de realizar atuações voltadas a reabilitação de pessoa com deficiência. 
No caso do trabalho infantil e das intervenções junto à pessoa com deficiência, pode acontecer 
que o vínculo familiar ainda não esteja rompido, mas, em decorrência da situação social e da 
deficiência, demanda uma intervenção mais específica e não possível de ser contemplada no 
âmbito da proteção social básica.
As intervenções em proteção social especial buscam atender situações em que o vínculo familiar ou 
comunitário tenha sido rompido. De acordo com o que está compreendido na PNAS, as situações de 
vulnerabilidade social, dentre as quais a dificuldade em atender às necessidades das famílias, tende a 
fragilizar os vínculos familiares. Por isso, há em determinadas situações a necessidade de afastamento 
de pessoas da convivência familiar, para que a família seja reestruturada e possa futuramente ser 
recomposta.
Como trabalha com aspectos de extrema relevância ao desenvolvimento sadio e harmonioso, as 
intervenções em proteção social especial demandam que cada caso seja acompanhado com especial 
atenção e individualmente. Demandam ainda o trabalho em rede, especialmente articulado ao Poder 
Judiciário, e ao Ministério Público.
Um dos serviços constituídos é o acolhimento institucional, visto que essas intervenções destinam‑se 
ao acolhimento de membros familiares durante certo período, mas destaca‑se também o serviço de 
atendimento à população de rua de forma a orientá‑los na construção de um novo projeto de vida. No 
entanto, há um rol de serviços assistenciais que precisam ser constituídos para que a proteção social 
especial possa ser operacionalizada.
No âmbito da proteção especial, é importante pontuar que a PNAS destaca haver duas modalidades 
para a organização dos serviços, que podem ser caracterizados como proteção social especial de média 
complexidade e de proteção social especial de alta complexidade.
Nos termos postos, a proteção social especial de média complexidade é compreendida como ações 
que são destinadas a pessoas que tiveram seus direitos violados, mas que ainda mantêm o vínculo 
familiar e comunitário, além de ainda desenvolverem intervenções com pessoas com deficiência, tendo 
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em vista sua socialização e sua readaptação. São apontados como serviços da proteção social especial 
de média complexidade:
• Serviço de orientação e apoio sociofamiliar.
• Plantão social.
• Abordagem de rua.
• Cuidado no domicílio.
• Serviço de habilitação e reabilitação na comunidade das pessoas com 
deficiência.
• Medidas socioeducativas em meio‑aberto (Prestação de Serviços à 
Comunidade – PSC e Liberdade Assistida – LA) (BRASIL, 2005, p. 38).
Entretanto, esses serviços e outros a serem desenvolvidos no âmbito da proteção social especial de 
média complexidade precisam estar articulados ao Creas.
Já a proteção social especial de alta complexidade se caracteriza por intervenções direcionadas a 
garantir a proteção integral, para pessoas ou famílias que estejam momentaneamente sem referências 
familiares ou então em situações de ameaça, precisando ser retiradas da convivência familiar ou 
comunitária. Atua, assim, com situações de violência, em suas mais diferenciadas formas de expressão, 
e que, em decorrência disso, oferecem risco para os sujeitos envolvidos.
São elencados como serviços de proteção social especial os seguintes:
• Atendimento Integral Institucional.
• Casa Lar.
• República.
• Casa de Passagem.
• Albergue.
• Família Substituta.
• Família Acolhedora.
• Medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade 
(semiliberdade, internação provisória e sentenciada).
• Trabalho protegido (BRASIL, 2005, p. 38).
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Os serviços de proteção social básica e de proteção social especial são organizados partindo da 
avaliação do gestor e do Conselho Municipal de Assistência Social e dependem especificamente da 
realidade observada no território em questão.
Isso conclui nossas observações sobre a PNAS.
6.3 A Política Social de Saúde
A Política Social de Saúde foi uma dentre aquelas reguladas com maior rapidez a partir da Constituição 
de 1988. Nos termos postos, o principal dispositivo legal que orienta as ações em saúde é a Lei 8.080/90, 
que estudaremos na sequência. Existe uma série de normativas, dispositivos que disciplinam e orientam 
a intervenção em saúde publica, mas o principal documento que disciplina a organização do Sistema 
Único de Saúde é a Lei 8.080/90. Vamos a ela.
A Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080/90), também conhecida como LOS, em suas Disposições Gerais, 
refere‑se a uma nova relação, estabelecida entre a saúde, o Estado e a população, que seria executada por 
meio do SUS. Essa relação desembocaria na criação de um sistema único, descentralizado e participativo, 
por meio do qual a saúde pública seria consolidada em nosso país.
A primazia de responsabilidade nessa política, de acordo com a LOS, é do Estado, mas outros atores 
são chamados a auxiliar no sentido de colocar essas intervenções em saúde pública em prática. No caso, 
a política permite ainda que a iniciativa privada participe do SUS, como uma alternativa complementar 
e somente nos casos em que o Estado não possuir condições de fazê‑lo.
Entretanto, a Política de Saúde a ser executada no SUS deveria, a partir de então, pautar‑se 
na realização de pesquisas sobre os influenciadores na ocorrência das doenças. Partindo dessas 
pesquisas, seria possível propor a execução de ações integradas visando à resolução de problemas 
econômicos e que porventura viessem a ser apresentadas pelos usuários de tais serviços, além 
de propor a realização de trabalhos preventivos junto à população. Ou seja, os dados colhidos 
por serviços de saúde não são usados apenas para atender demandas relacionadas à saúde da 
população do território em questão.
Assim, é realizada a proposta de uma intervenção integrada com outros serviços, programas, projetos 
e, consequentemente, com outras políticas de intervenção, ou seja, as ações precisam ser intersetoriais. 
Dessa forma, torna‑se possível que o usuário do serviço de saúde tenha suas necessidades atendidas em 
outras políticas, permitindo uma atenção das necessidades apresentadas pelos seres humanos em sua 
totalidade.
O campo de atuação do SUS é amplo e contempla diversos tipos de intervenção, desde as de cunho 
preventivo até as curativas, com relevo para ações de vigilância epidemiológica, de vigilância sanitária 
e de assistência terapêutica. Entretanto, é enfatizada a importância de ações a serem desempenhadas 
junto à população trabalhadora do país, destacando inclusive uma parte específica onde é normatizada 
a intervenção desenvolvida junto à população indígena.
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A LOS discorre ainda sobre a importância tanto da qualificação profissional dos trabalhadores em 
saúde como do financiamento dos serviços, além de delimitar as áreas de atuação de competência 
de cada esfera de Governo. Isso configura, conforme já dissemos, um documento muito relevante, 
perpassado por informações cruciais e detalhadas sobre a forma de constituição e gestão dos serviços 
de saúde, e que deve ser consultado por estudiosos, trabalhadores dessa área ou por aqueles