Política Social de Assistência Social_Livro

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Política Social de 
Assistência Social
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Autora: Cristiane Gonçalves de Oliveira
Colaboradores: Nome Nome Nome Nome Nome 
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Política Social de 
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Professora conteudista: Cristiane Gonçalves de Oliveira
Cristiane Gonçalves de Oliveira é natural de São Paulo – SP, assistente social graduada pela Universidade Estadual 
de São Paulo, no ano de 1996; pedagoga graduada pela Universidade Estadual de Campinas, em 2003. Atuante na área 
de Serviço Social, na Política de Assistência Social, na qual atua desde sua formação. É pós‑graduada em Sociologia da 
Educação pela Universidade de São Paulo.
Atua como assistente social, desde 1997, na Prefeitura Municipal de Campinas; e desde 2010, na Coordenadoria 
Setorial de Avaliação e Controle, desenvolvendo ações de monitoramento da rede de execução da Proteção Social 
Especial – Média Complexidade, serviços PAEFI, medidas socioeducativas em meio aberto e abordagem social de 
crianças e adolescentes.
É professora do curso de Serviço Social no Centro Universitário Amparense e na Universidade Paulista – UNIP.
Para mais informações, consulte a Plataforma Lattes, disponível em <http://lattes.cnpq.br/0929201567754726>.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Z13 Zacariotto, William Antonio
Informática: Tecnologias Aplicadas à Educação. / William 
Antonio Zacariotto ‑ São Paulo: Editora Sol.
il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XVII, n. 2‑006/11, ISSN 1517‑9230.
1.Informática e tecnologia educacional 2.Informática I.Título
681.3
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Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona‑Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Virgínia Bilatto
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Sumário
Política Social de Assistência Social
INTRODUçãO ...........................................................................................................................................................7
Unidade I
1 A PROTEçãO SOCIAL DA POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, NA LÓGICA DA 
GARANTIA E DEFESA DE DIREITOS ..................................................................................................................9
1.1 Histórico da política ...............................................................................................................................9
1.2 A Política de assistência social nos dias atuais ........................................................................ 17
1.3 Seguranças, vigilâncias e controle social .................................................................................... 27
Unidade II
2 PROTEçõES AFIANçADAS PELA PNAS .................................................................................................... 67
2.1 Eixos estruturantes do Suas ............................................................................................................. 67
2.2 Níveis de proteção ............................................................................................................................... 71
Unidade III
3 INSTRUMENTOS DE GESTãO ....................................................................................................................... 91
3.1 Gestão ....................................................................................................................................................... 91
3.2 Gestão do trabalho .............................................................................................................................. 92
3.3 Vigilância socioassistencial .............................................................................................................. 98
3.4 Instrumentos de gestão ...................................................................................................................111
3.5 Considerações finais ..........................................................................................................................122
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IntrOduçãO
Neste livro, veremos que a política de assistência social, existente desde a primeira metade do século 
passado, teve um viés atrelado à benesse e à caridade, voltada aos “pobres e desajustados”.
Na segunda metade do século, iniciou‑se um movimento de ruptura com o caráter benemerente; 
até que, em 1988, foi reconhecida como uma política pública pela Constituição Federal, inserindo‑a no 
tripé da seguridade social, juntamente com as políticas de saúde e previdência social.
Desde então, a assistência social vem trilhando uma trajetória de luta pela afirmação como uma 
política social direito de todos e dever do Estado, embora no texto constitucional ainda esteja direcionada 
“para quem dela necessitar”.
Em 1993, temos a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social, por meio da Lei nº 8.742, de 
7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da política, firmando‑a como um direito do 
cidadão e dever do Estado, como política de seguridade social não contributiva, que provê os mínimos 
sociais, realizada por meio de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para 
garantir o atendimento às necessidades básicas (Lei nº 8.742, art. 1º).
A Loas inicia um processo de inovação da assistência social ao propor que a política seja descentralizada 
e participativa. Descentralizada, porque divide com estados e municípios a responsabilidade do 
planejamento e execução das ações mais voltadas à realidade de cada local; e demanda e participativa, 
porque envolve a participação da população nas esferas do planejamento e controle.
A partir da efetivação da prática de participação, iniciaram‑se as conferências da assistência social, 
que têm como objetivo principal debater e avaliar a política, propondo novas diretrizes que ampliem “os 
direitos os direitos socioassistenciais dos seus usuários. Os debates são coletivos com participação social 
mais representativa, assegurando momentos para discussão e avaliação das ações governamentais e 
também para a eleição de prioridades políticas que representam os usuários, trabalhadores e as entidades 
de assistência social” (BRASIL, 2014)1. Como fruto das discussões e deliberações das conferências, chegou 
em 2004 a Política Nacional de Assistência Social, que regula a política até o tempo presente.
A política nacional prevê sua organização de forma intersetorial, considerando “as desigualdades 
socioterritoriais, visando ao seu enfrentamento,à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de 
condições para atender à sociedade e à universalização dos direitos sociais” (BRASIL, 2014).
A Política Nacional prevê a organização do Sistema Único de Assistência Social, o Suas, que atribui 
ao Estado, de forma descentralizada, a responsabilidade por organizar os serviços socioassistenciais no 
Brasil, tendo como parâmetro as diretrizes nacionais e as realidades socioterritoriais de cada região.
1 Informações encontradas no site do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome, que 
regula a política de assistência social na esfera federal. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/
sou‑conselheiro‑da‑assistencia‑social/conferencias‑de‑assistencia‑social>. Acesso em: 25 mar. 2014
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O Suas, coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), prevê 
um modelo de gestão participativa, com responsabilidades dos três níveis de governo. Para integrar o 
sistema, estados e municípios precisam cumprir determinados requisitos e responsabilidades, estando 
assim habilitados ao Suas.
A habilitação ao Suas prevê níveis de gestão e classificação por porte populacional para os municípios, 
dependendo da realidade de cada um. Essas classificações estão normatizadas nas Normas Operacionais 
Básicas – NOB/Suas de 2005 e 2012, bem como as regras para o controle social, financiamento, vigilância 
socioassistencial, entre outras necessárias para a organização do sistema.
Seguindo as diretrizes da política nacional, as ações da assistência são organizadas por tipos de 
proteção e níveis de complexidade, denominados proteção social básica e proteção social especial, 
sendo esta de média complexidade e alta complexidade.
Para que as ações possam ocorrer seguindo as diretrizes do Ministério, respeitando a diretriz de 
comando único das ações, foram atribuídos mecanismos de gestão que devem ser apropriados em 
todas as esferas de governo, além de analisados e deliberados pelos Conselhos de Assistência Social; 
respeitando, assim, a realidade socioterritorial de cada ente, cumprindo a diretriz de descentralização e 
participação.
Em 6 de julho de 2011, foi promulgada a Lei nº 12.435, que implanta o Sistema Único da Assistência 
Social, conforme artigo 6º da referida lei.
Baseando‑nos nesta trajetória que ora vamos nos aprofundar nos conceitos e diretrizes da Política 
de Assistência Social.
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Política Social de aSSiStência Social
Unidade I
1 A PrOtEçãO SOCIAL dA POLÍtICA PÚBLICA dE ASSIStÊnCIA SOCIAL, nA 
LÓGICA dA GArAntIA E dEFESA dE dIrEItOS
1.1 Histórico da política
A Constituição brasileira de 1988 instituiu no Brasil um relevante marco no processo histórico de 
construção de um sistema afiançado de direitos humanos e sociais como responsabilidade pública e 
estatal.
Conforme seu artigo 3º, constituem‑se objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: a 
construção de uma sociedade livre, justa e solidária; garantia do desenvolvimento nacional; erradicação 
da pobreza e da marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais; promoção do bem de 
todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação 
(BRASIL, 1988, p. 1).
No artigo 6º, esta apresenta como direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a 
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência 
aos desamparados. (BRASIL, 1988, Emenda de 2010).
Com a incorporação desses artigos e o reconhecimento do compromisso do Estado com o bem‑estar da 
população, a Constituição Federal instaurou um novo paradigma para sociedade brasileira, introduzindo 
o conceito de seguridade social, promovendo e garantindo uma vida digna a todos os cidadãos.
Segundo o artigo 194, a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de 
iniciativas dos Poderes Públicos e da sociedade que, destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, 
à previdência e à assistência social, traz para responsabilidade do Estado, ainda, a competência de 
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações 
urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;
V – equidade na forma de participação no custeio;
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Unidade I
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, 
dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 20, de 1998) (BRASIL, 1988).
A seguridade social preconizada na Constituição configura, assim, um sistema de proteção social
[...] por meio do qual a sociedade proporcionaria a seus membros uma série de 
medidas públicas contra as privações econômicas e sociais. Sejam decorrentes 
de riscos sociais – enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, 
invalidez, velhice, morte, sejam decorrentes das situações socioeconômicas 
como desemprego, pobreza ou vulnerabilidade, as privações econômicas e 
sociais devem ser enfrentadas, pela via da política da seguridade social, pela 
oferta pública de serviços e benefícios que permitam em um conjunto de 
circunstâncias a manutenção de renda, assim como o acesso universal à 
atenção médica e socioassistencial (JACCOUD, 2009, p. 62).
Composto pelo tripé da seguridade social, o sistema de proteção social proposto pela Constituição é 
formado pela articulação das políticas sociais de saúde, previdência social e assistência social.
Cabe à política de saúde, conforme artigo 196, a garantia da universalidade, constituindo‑se em 
direito de todos e dever do Estado, devendo ser ofertada por meio de políticas sociais e econômicas que 
visem à redução do risco de doença e de outros agravos, bem como ao acesso universal e igualitário às 
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 1988).
A política de previdência social está organizada nos parâmetros do sistema de proteção social 
contributiva, ou seja, são segurados somente os trabalhadores formais, que contribuem mensalmente 
com valores incidentes sobre a remuneração. Atualmente, há também as categorias de “contribuinte 
individual”, destinada aos trabalhadores autônomos ou de caráter eventual, ou seja, que exercem 
atividades de forma não contínua e esporádica, sem subordinação e horário e o “contribuinte facultativo”, 
destinada as pessoas maiores de dezesseis anos de idade que não exerçam atividades remuneradas que 
as enquadre como segurado obrigatório da previdência social.
O direito ao benefício vincula‑se ao provimento de subsistência do beneficiário em caso de perda de 
sua capacidade laborativa, como doença, invalidez, morte e idade avançada; proteção à maternidade, 
proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; salário‑família e auxílio‑reclusão 
para os dependentes dos segurados de baixa renda, pensão por morte do segurado, homem ou mulher, 
ao cônjuge ou companheiro e dependentes (BRASIL, 1988, art. 201, incisos I‑V).
Já a assistência social se insere na qualidade de proteção social não contributiva, ou seja, independe 
de contribuição prévia à seguridade social e, segundo artigo 203 da Constituição, será prestada a quem 
dela necessitar, tendo como objetivos:
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Política Socialde aSSiStência Social
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a 
promoção de sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora 
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à 
própria manutenção ou de tê‑la provida por sua família, conforme dispuser 
a lei (BRASIL, 1988, art. 203).
No entanto, cabe ressaltar que a introdução da política de assistência social no eixo da seguridade social, 
na Constituição Federal, em 1988, ocorreu “mais pela decisão política do grupo de ‘transição democrática’ 
da denominada Nova República, período que marcou a passagem do final da ditadura militar ao processo 
constituinte e reconstrução institucional do Estado de Direito”, que “analisou e propôs a gestão da previdência 
social expurgada do que não era, stricto sensu, seguro social”; ou seja, a “constituição político‑institucional da 
assistência social na seguridade social se deu pela negativa, isto é, passou a ser campo de assistência social, 
o que não era da previdência social por não ser benefício decorrente de contribuições prévias”. Desta forma, 
a “introdução da função assistência social como política de seguridade social não resultou de um processo 
político pela ampliação do pacto social brasileiro” (SPOSATTI, 2007, p. 445‑446).
No entanto, não se pode negar que o rebatimento dessa questão repercute na introdução de uma 
nova concepção para esta política, que implica uma mudança de postura dos órgãos executores públicos, 
principalmente após a implantação do Suas.
Embora, no início, ela tenha sido definida genericamente como “proteção à vida e à cidadania”, 
isso já trouxe à tona a questão da discussão sobre o direito social e a universalidade de acesso. Porém, 
muitas vezes, sua atuação tenha tomado o caráter de política complementar, e a redação do artigo 
203 da Constituição Federal de 1988, “a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à 
seguridade social” possibilite uma interpretação reducionista voltada às pessoas sem poder econômico, 
embora pudéssemos analisar também que, “independente da contribuição”, nos remete à discussão 
sobre a universalidade de acesso e direito social (ARAÚJO, 2009).
Dado o histórico conceitual da assistência social em nosso país, a tendência é a interpretação baseada 
na primeira alternativa. Como analisa Araújo (2009, p. 51):
a imediata relação dessa expressão com a pobreza possibilitou que o 
entendimento do campo da política de assistência social permanecesse 
o mesmo. “[...] Aliás, a lei havia escrito exatamente o que a assistência 
social representava: uma política pobre para atender o pobre e a pobreza.” 
(NOZABIELLI, 2008, p. 55).
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Unidade I
Entretanto, para efeito deste estudo, nos orientaremos quanto à segunda interpretação descrita 
anteriormente, ou seja, aquela relacionada à universalidade de acesso e direito social.
Nesse sentido, o reconhecimento da assistência social como política pública e dever do Estado 
propõe a ruptura dos paradigmas e concepções conservadoras de caráter benevolente e assistencialista, 
prevendo a garantia de financiamento com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 
195, a descentralização político‑administrativa para estados e municípios no que tange à coordenação 
e execução dos programas, cabendo à esfera federal a coordenação e as normas gerais (BRASIL, 1988, 
art. 204, I) e a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das 
políticas e no controle das ações em todos os níveis (BRASIL, 1988, art. 204, II).
Portanto,
referir‑se à Assistência Social como um sistema de proteção social supõe 
compreender que sua organização e desenvolvimento são configurados 
historicamente, dadas as condições sociais, políticas e econômicas de uma 
sociedade onde as relações sociais determinam em última instância sua 
abrangência, complexidade e cobertura (ARAÚJO, 2009, p. 40).
Como afirmam Silva, Yazbek e Giovanni,
os modernos sistemas de proteção social não são apenas respostas automáticas 
e mecânicas às necessidades e carências apresentadas e vivenciadas pelas 
diferentes sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas históricas 
de consenso político, de sucessivas e intermináveis pactuações que, considerando 
as diferenças existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente, 
responder a, pelo menos, três questões: quem será protegido? Como será 
protegido? Quanto de proteção? (DI GIOVANNI; SILVA; YAZBEK, 2008, p. 18).
A Política Nacional de Assistência Social de 2004, utilizando‑se do conceito de Di Giovanni (1998, p. 10), 
apresenta o significado da proteção social como sendo as formas
institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o 
conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes 
da vida natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio, as 
privações. [...] Neste conceito, também, tanto as formas seletivas de 
distribuição e redistribuição de bens culturais (como os saberes), que 
permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias formas na vida social. 
Ainda, os princípios reguladores e as normas que, com intuito de proteção, 
fazem parte da vida das coletividades (BRASIL, 2004, p. 31).
Segundo o texto da PNAS, a assistência social “configura‑se como possibilidade de reconhecimento 
público da legitimidade das demandas de seus usuários e espaço de ampliação de seu protagonismo” 
(BRASIL, 2004, p. 31).
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Política Social de aSSiStência Social
Deste modo, vai se delimitando o conceito de proteção social no âmbito da assistência social, como 
consequência da Política Pública de alcance mais amplo,
podendo organizar‑se não apenas para a cobertura de riscos sociais, 
mas também para a equalização de oportunidades, o enfrentamento das 
situações de destituição e pobreza, o combate às desigualdades sociais e a 
melhoria das condições sociais da população (JACCOUD, 2007, p. 3).
Desse modo, “a política de assistência social, enquanto mediação entre Estado e sociedade, 
é determinada pela relação entre as forças sociais e políticas na qual se funda e que repercute na 
legitimidade do seu estatuto de política pública” (ARAÚJO, 2009, p. 41), principalmente por se tratar de 
uma política não contributiva.
Segundo Sposati (2007, p. 437)
O âmbito de uma política social é resultante de um processo social, 
econômico, histórico e político e, por consequência, flui das orientações 
que uma sociedade estabelece quanto ao âmbito das responsabilidades — se 
públicas ou privadas — para prover as necessidades de reprodução social. A 
política social refere como dever de Estado e direito do cidadão as provisões 
que têm provisão pública, isto é, aquelas que transitam da responsabilidade 
individual e privada para a responsabilidade social e pública. É bom sempre 
relembrar que o processo de reprodução social não é autônomo do processo 
de produção social, assim, as demandas por proteção social têm relação 
intrínseca com o modo de inserção do cidadão no processo produtivo e o 
modo de produção da sociedade de mercado.
Importante não esquecer que a assistência social se instala em um campo social constituído por 
iniciativas históricas advindas da compaixão, do altruísmo e de práticas religiosas voltadas ao exercício 
do amor ao próximo e à caridade. Portanto, o primeiro desafio que é colocado para esta política situa‑se 
na separação do campo público e as práticas privadas, para depois reconstruir novas formas de relaçãoentre um e outro (ARAÚJO, 2009). Nesse sentido, a assistência social não se desvinculou totalmente do 
antigo caráter de benemerência.
É na correlação de forças sociais e políticas que são estabelecidos os padrões 
de acesso a bens e serviços a serem viabilizados através das políticas 
sociais, cuja densidade político‑emancipatória possibilita configurar‑se 
como mecanismo de distribuição de riquezas (PAIVA, 2006, p. 6‑7, apud 
ARAÚJO, 2009, p. 41).
A perspectiva conservadora de nossa sociedade ainda confere à assistência social a concepção de 
ajuda, atribuindo individualmente a responsabilidade pela situação vivenciada, destituindo, assim, a
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Unidade I
dimensão econômica e política, dificultando o seu reconhecimento como 
política pública. [...] Associada à benevolência configurou‑se como uma 
prática “natural” inerente à solidariedade entre indivíduos, com presença 
subsidiária do Estado e reiterada pelo ideário neoliberal predominante na 
sociedade brasileira que considera a proteção social do âmbito privado e 
não público. Agrega ainda Mestriner (2001), que o reconhecimento das 
necessidades sociais pelo Estado tem sido mediado por organizações 
privadas, “truncando a possibilidade de efetivação da cidadania dos 
segmentos fragilizados” (MESTRINER, 200, p. 17 apud ARAÚJO, 2009, p. 42).
As práticas privadas são, por natureza, individualizadas, já que se vinculam às missões estatutárias 
de suas organizações e são dirigidas a algumas pessoas ou grupos. A ação pública, por seus princípios, 
é destinada a todos e tem a responsabilidade de resolver, suprir e prover determinadas necessidades 
sociais da população.
A introdução da assistência social no campo da seguridade social, na Constituição Federal de 1988, 
atribui sua responsabilidade à primazia do Estado, por meio da “descentralização político‑administrativa, 
cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal; e a coordenação e execução dos respectivos 
programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social” 
(art. 204, inciso I); e prevendo a “participação da população, por meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis” (art. 204, inciso II), impetrou 
uma redefinição da relação entre Estado e sociedade.
Essa redefinição vem sendo reiterada, desde então, nas legislações que norteiam as diretrizes da 
política (Loas – Lei nº 8.742 de 1993, PNAS de 2004, Lei nº 1.2435 de 2011, que altera a Lei nº 8.742).
Afirmar a existência de um campo de proteção social não contributiva e incluí‑lo sob a égide da 
responsabilidade estatal significa aceitá‑lo como domínio da gestão pública, ou seja, uma área da ação 
estatal de responsabilidade dos três entes federativos.
Desta forma, o rompimento com as ações de caridade e da solidariedade em torno da assistência 
social, previsto no âmbito da legislação, vislumbra um novo caminho de construções coletivas e de 
responsabilidades atribuídas a cada segmento.
A inclusão da assistência social na seguridade social foi uma decisão 
plenamente inovadora. Primeiro, por tratar esse campo como de conteúdo 
da política pública, de responsabilidade estatal, e não como uma nova ação, 
com atividades e atendimentos eventuais. Segundo, por desnaturalizar o 
princípio da subsidiariedade, pelo qual a ação da família e da sociedade 
antecedia a do Estado. O apoio a entidades sociais foi sempre o biombo 
relacional adotado pelo Estado para não quebrar a mediação da religiosidade 
posta pelo pacto Igreja‑Estado. Terceiro, por introduzir um novo campo em 
que se efetivam os direitos sociais (SPOSATI, 2009, p. 14).
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A promulgação da Loas – Lei Orgânica de Assistência Social (Lei nº 8.742), em 1993 – formaliza 
a assistência social como política pública, reitera as diretrizes propostas em 1988, pela Constituição 
Federal, como a descentralização político‑administrativa para os estados, o Distrito Federal e os 
municípios; comando único das ações em cada esfera de governo; a participação da população, por 
meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os 
níveis; e a primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada 
esfera de governo (Lei nº 8.742, art. 5, I‑III, 1993).
O comando único, previsto no inciso I do artigo citado, caracteriza‑se por
um núcleo coordenador da política de assistência social em cada uma das 
instâncias de governo, vai pressupor a estruturação de um órgão executivo 
próprio, articulado ao cumprimento das suas competências específicas – nos 
níveis de normatização, regulamentação, planejamento, execução e avaliação 
– devendo ser desenvolvidas em um processo integrado de cooperação e 
complementaridade intergovernamental, que evite paralelismos e garanta 
unidade e continuidade das ações (BRASIL, 2008, p. 18).
Em relação ao financiamento, previsto no artigo 28 da Loas, se constituirá com recursos da União, 
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, das demais contribuições sociais previstas no artigo 
195 da Constituição Federal, além daqueles que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).
As organizações representativas, denominadas conselhos de assistência social, constituem‑se 
enquanto
instâncias deliberativas, de caráter permanente e composição paritária 
entre governo e sociedade civil, apontam para a democratização da 
gestão, confrontando o modelo centralizado e tecnocrático existente, 
introduzindo a possibilidade de ampliar os espaços decisórios e o controle 
social, através de um sistema aberto à participação da sociedade civil 
(BRASIL, 2008, p. 18).
Vimos até aqui que o gestor público deve deslocar sua preocupação da ação dos processos de ajuda 
às entidades sociais e se responsabilizar diretamente por criar soluções e respostas às necessidades de 
proteção social da população.
Sendo assim, cabe definir no que se constitui afinal a proteção social.
O sentido da palavra proteção (protectione, do latim) supõe defesa de algo, amparo, socorro, 
apoio, guarda. Remete a ideia de preservação, de impedimento e de segurança. A partir deste conceito, 
a política de assistência social preconiza e afiança seu sistema de proteção social, na garantia das 
seguranças necessárias à sobrevivência, rendimento, autonomia, acolhida, convívio e vivência familiar 
e comunitária.
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Unidade I
Sposati complementa:
A ideia de proteção social exige forte mudança na organização das atenções, 
pois implica superar a concepção de que se atua nas situações só depois de 
instaladas, isto é, depois que ocorre uma desproteção. A aplicação ao termo 
“desproteção” destaca o usual sentido de ações emergenciais, historicamente 
atribuído e operado no campo da assistência social. A proteção exige que se 
desenvolvam ações preventivas (SPOSATI, 2009, p. 21).
O resultado desse processo foi a materialização da construção coletiva do redesenho desta política, 
proposto pela Política Nacional de Assistência Social de 2004, na perspectiva de implementação do 
Sistema Único de Assistência Social – Suas, fruto do cumprimento das deliberações da IV Conferência 
Nacional de Assistência Social, realizada em Brasília, em dezembro de 2003. Em 23 de junho de 2004, o 
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, por intermédio da Secretaria Nacional 
de Assistência Social – SNAS, apresentou a versão preliminar do texto, que foi
amplamente divulgada e discutida em todos os estados brasileiros nos 
diversos encontros, seminários, reuniões, oficinas e palestras quegarantiram 
o caráter democrático e descentralizado do debate envolvendo um grande 
contingente de pessoas em cada estado deste País. Este processo culminou 
com um amplo debate na Reunião Descentralizada e Participativa do CNAS 
realizada entre os dias 20 e 22 de setembro de 2004, em que foi aprovada, 
por unanimidade, por aquele colegiado (BRASIL, 2004, p. 11).
A partir de então, esforços foram conjugados no sentido de avançar progressivamente na construção 
um Sistema Único de Assistência Social, integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos 
de assistência social e pelas entidades e organizações de assistência social, sendo que a instância 
coordenadora da Política Nacional de Assistência Social é o Ministério do Desenvolvimento Social e 
Combate à Fome (BRASIL, Lei nº 12.435/2011, art. 6, § 2 e 3).
Apesar de a política de assistência social estar direcionada à proteção em situações em que a 
ausência de renda e o acesso a bens e serviços podem agravar as situações de riscos e vulnerabilidades, 
o seu caráter relacional, ou seja, o fato de proteger também as violações oriundas das relações familiares 
e comunitárias, faz com que tenha uma amplitude para além do corte de renda das populações que 
poderão utilizar seus serviços. Por isso, adquire um caráter de política pública e tem como um de seus 
princípios a universalidade de acesso. Nesse sentido, podemos dizer que o termo “para quem dela 
necessitar” não se refere à parcela da população pobre ou excluída socialmente.
Um dos requisitos da proteção social a que ela está relacionada faz menção aos conceitos de 
prevenção, base da sua atuação nos territórios de vulnerabilidade; portanto, podemos entender que
prevenir significa dar condições para o enfrentamento de uma situação que 
pode prejudicar algo ou alguém, antes que ela se instale, demonstrando a 
possibilidade de deslocamento da condição mais frágil, vulnerável, para a 
condição mais forte, protegido (ARAÚJO, 2009, p. 54).
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Política Social de aSSiStência Social
A condição de estar protegido significa, segundo Sposati (2007), ter uma capacidade de 
enfrentamento e resistência para impedir que as agressões, precarizações ou privações da vida e das 
relações estabelecidas entre os pares deteriorem nossa condição de cidadão, sujeito de direitos, ser 
humano, porém, “estar protegido não é uma condição inata, ela é adquirida não como mera mercadoria, 
mas pelo desenvolvimento de capacidades e possibilidades” (SPOSATI, 2007, p. 17).
A Política Nacional de Assistência Social – PNAS define como público usuário da assistência social, 
cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como
famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, 
pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas 
em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de 
deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas 
públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência 
advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não 
inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas 
diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social 
(BRASIL, 2004, p. 33).
“O conceito de vulnerabilidade social adotado pela PNAS é multidimensional, abrangendo não 
somente a ausência ou insuficiência de renda, mas situações excludentes e discriminatórias processadas 
nas relações sociais” (ARAÚJO, 2009, p. 55).
Esta autora analisa, a partir dos estudos de Oliveira (1995, apud ARAÚJO, 2009), que a vulnerabilidade, 
ainda que deva ser a base material para seu mais amplo enquadramento, é insuficiente e incompleta, 
porque não especifica as condições pelas quais se ingressa no campo dos vulneráveis, existindo outras 
situações para além da ausência de renda, que atingem os grupos étnico‑raciais, as mulheres, os grupos 
indígenas, os trabalhadores rurais, os nordestinos, entre outros. Desta forma, os autores citados situam 
as vulnerabilidades sociais no campo das relações sociais, e suas compreensões devem perpassar “pela 
ação de outros agentes sociais e que devem ser enfrentadas por meio das políticas públicas, sendo 
fundamental situá‑las no campo dos direitos, como diz Oliveira, ‘retirando‑as da conceituação de 
carências’” (ARAÚJO, 2009, 55).
Para concluir, Araújo (2009) ressalta que as respostas à totalidade das demandas não são de exclusiva 
atribuição da assistência social.
1.2 A Política de assistência social nos dias atuais
Em 6 de julho de 2011, o Suas se materializa efetivamente, por meio da Lei nº 12.435, que altera a 
Loas, Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, dispondo sobre a organização da assistência social a partir 
de então.
Passa a ser objetivo da assistência social, conforme artigo 2, desta Lei,
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Unidade I
I – a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à 
prevenção da incidência de riscos, especialmente: (Redação dada pela Lei nº 
12.435, de 2011)
a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à 
velhice; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011)
b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes; (Incluído pela Lei nº 
12.435, de 2011)
c) a promoção da integração ao mercado de trabalho; (Incluído pela Lei 
nº 12.435, de 2011)
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção 
de sua integração à vida comunitária; e (Incluído pela Lei nº 12.435, 
de 2011)
e) a garantia de 1 (um) salário‑mínimo de benefício mensal à 
pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir 
meios de prover a própria manutenção ou de tê‑la provida por 
sua família; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) (BRASIL, Lei nº 
8.742/93, art. 2, inciso I, 2011).
A Política Nacional de Assistência Social, publicada em 2004, e a Norma de Operações Básicas do 
Sistema Único da Assistência Social, de 2005, afirmam que a proteção social a ser assegurada pela 
política de assistência social
Ocupa‑se de prover proteção à vida, reduzir danos, monitorar populações 
em risco e prevenir a incidência de agravos à vida em face das situações 
de vulnerabilidade. A proteção social de assistência social se ocupa das 
vitimizações, fragilidades, contingências, vulnerabilidades e riscos que 
o cidadão, a cidadã e suas famílias enfrentam na trajetória de seu ciclo 
de vida, por decorrência de imposições sociais, econômicas, políticas e de 
ofensas à dignidade humana (BRASIL, 2005, p. 89).
Dizemos sobre os riscos no âmbito da assistência social, pois se faz importante delimitar o que é 
entendido como situação de risco social no âmbito da assistência social, bem como as situações em que 
se dão suas ocorrências, uma vez que em nossa sociedade, capitalista, pós‑moderna, estamos vulneráveis 
às consequências das ações humanas e ambientais e, portanto, a aproximação com o conceito de risco 
é próxima e permanente.
Aldaiza Sposatti, em seu texto “Modelo Brasileiro de Proteção Social não Contributiva: concepções 
fundantes”, analisa que temos que considerar as expressões de risco e vulnerabilidade social a partir 
de seguranças sociais afetas à proteção social não contributiva, pois “ não são todas as necessidades 
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Política Social de aSSiStência Social
humanas de proteção que estão para a resolutividade da assistência social, como também não são as 
necessidades de proteção social dos pobres que aqui são consideradas como específicas da assistência 
social” (SPOSATTI, 2009, p. 33).
Para efeito de delimitação da abrangência da política de assistência social, a autora caracteriza“os 
riscos sociais a serem enfrentados pela política de assistência social conforme a natureza do ciclo de 
vida, a dignidade humana, e a equidade” e afirma que “aprofundar essas dimensões permite a oferta de 
serviços apropriados para responder a tais situações reduzindo danos e restaurando vidas” (SPOSATTI, 
2009, p. 33).
Destaca ainda que, embora
riscos e contingências sociais afetem, ou possam afetar todos os cidadãos, 
as condições que caracterizam o padrão de vulnerabilidade social para 
enfrentá‑los e superá‑los são diferenciadas entre esses cidadãos, por 
decorrência da sua condição de vida e da ocorrência da cidadania precária, 
que lhes retira condições de enfrentamento a tais riscos com seus próprios 
recursos. Assim, as sequelas da vivência desses riscos e as vulnerabilidades 
em enfrentá‑los e superá‑los podem ser mais ampliadas para uns do que 
para outros (SPOSATTI, 2009, p. 32).
Nesse sentido, a noção de risco apresenta um conteúdo substantivo, um adjetivo e outro temporal.
O conteúdo substantivo diz explicitamente o que é o risco. Essa noção 
imediatamente leva à sua abordagem temporal: o antes, que se ocupa das 
causas do risco, e o depois, que se ocupa dos danos, sequelas, perdas que 
provoca. Há, porém, uma questão adjetiva, que vai se tornar fundamental 
para o desenho da política e diz respeito à graduação do risco. A vivência do 
risco pode proporcionar sequelas mais ou menos intensas, por decorrência 
da vulnerabilidade/resistência dos que sofrem o risco, como também do 
grau de agressão vital do próprio risco (SPOSATI, 2009, p.29).
Por conseguinte, conjuntamente com a noção de riscos sociais, aparece a noção de vulnerabilidade 
social, a qual se entende como sendo a materialização das situações decorrentes da
situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência 
de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros) e, 
ou, fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social 
(discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras) 
(BRASIL, 2004, p. 33).
Porém, a “vulnerabilidade social não é só econômica, ainda que os de menor renda sejam mais 
vulneráveis pelas dificuldades de acesso aos fatores e condições de enfrentamento a riscos e agressões 
sociais” (SPOSATI, 2009, p. 34).
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Sposatti (2009, p. 35) afirma que a vulnerabilidade, assim como o risco, também tem graduação e 
que pensar a política de assistência social abrangendo os mais e os menos vulneráveis significa pensar 
nas pessoas e/ou grupos mais e menos sujeitos a um risco, ou naqueles a serem mais, ou menos, afetados 
quando a ele expostos. Nesse sentido, cabe identificar dois planos: o das fragilidades e o da incapacidade 
em operar potencialidades. Sendo assim,
atuar com vulnerabilidades significa reduzir fragilidades e capacitar as 
potencialidades. Esse é o sentido educativo da proteção social, que faz parte 
das aquisições sociais dos serviços de proteção. O olhar da vulnerabilidade 
não pode ser só da precariedade, mas também o dimensionamento da 
capacidade ou, como tenho proferido, da resiliência, isto é, da capacidade 
de resistência a confrontos e conflitos (SPOSATI, 2009, p. 35).
Partindo desses pressupostos, a política de assistência social foi pensada em relação ao trabalho preventivo 
das situações de riscos e vulnerabilidades e também na gradualidade e hierarquização da ocorrência dessas 
situações, constituindo assim níveis protetivos a serem afiançados pela política, conforme a
escala do agravamento e o grau do vínculo de pertencimento ao convívio 
familiar que vão definir se o trabalho com a família partirá do seu domicílio 
ou se serão adotados espaços substitutos, permanentes ou temporários, 
desse convívio, quando irremediavelmente precário (SPOSATI, 2009, p. 36).
Para o planejamento desta proteção, levou‑se em consideração a conjugação de alguns dados de 
precarização e potencialidade das famílias, o exame territorial onde se dão essas incidências, a oferta de 
serviços disponíveis, entre outros indicadores, pensando em uma oferta de trabalho que previne e reduz 
“os danos provocados por riscos, isto é, diminui o possível efeito de deterioração que poderá causar uma 
futura vivência de risco (SPOSATI, 2009, p. 36).
Continuando o desafio de delimitar a abrangência da política de assistência social, Sposati (2009) 
infere que a assistência social se coloca no campo da defesa da vida relacional, se alinhando “como política 
de defesa de direitos humanos” (2009, p. 24). Segundo a autora, “defender a vida, independentemente 
de quaisquer características do sujeito, como é o caso da saúde, é também um preceito que a orienta” 
(2009, p. 24‑25).
Sua principal atuação deve estar relacionada ao enfrentamento e prevenção das formas de agressão 
à vida, no sentido social e ético. A assistência social coloca‑se, portanto, no campo da defesa da vida 
relacional. As principais agressões à vida relacional relacionam‑se aos campos:
•	 Do	isolamento,	em	suas	expressões	de	ruptura	de	vínculos,	desfiliação,	
solidão, apartação, exclusão, abandono. Todas essas expressões 
reduzem em qualquer momento do ciclo de vida as possibilidades 
do sujeito, e sua presença agrava a sobrevivência e a existência nos 
momentos em que ocorrem maiores fragilidades no ciclo de vida: a 
infância, a adolescência e a velhice [...].
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Política Social de aSSiStência Social
•	 Da	resistência	à	subordinação,	em	suas	expressões	de	coerção,	medo,	
violência, ausência de liberdade, ausência de autonomia, restrições à 
dignidade [...].
•	 Da	 resistência	 à	 exclusão	 social,	 em	 todas	 as	 suas	 expressões	 de	
apartação, discriminação, estigma, todos distintos modos ofensivos 
à dignidade humana, aos princípios da igualdade e da equidade [...] 
(SPOSATTI, 2009, p. 25).
Com base nos preceitos aqui descritos, a violação de direitos pode se expressar por meio de situações 
que representem fragilidade, vulnerabilidade ou iminência, ou ocorrência de situações que abalam as 
condições de autonomia e protagonismo das pessoas, o convívio familiar e comunitário, bem como o 
exercício da cidadania. Podem exemplificar essas situações as ocorrências de violência intrafamiliar 
física, psicológica, abandono, negligência, abuso e exploração sexual; situação de rua; atos infracionais; 
trabalho infantil; afastamento do convívio familiar e comunitário; situações de isolamento social. Essas 
situações podem se configurar para todas as pessoas, mas alguns segmentos da população, dado seu 
momento e condições de vida, podem estar mais vulneráveis, como idosos, crianças e pessoas com 
deficiência.
Portanto, segundo a autora, trabalhar situações de risco supõe “conhecer as incidências, as 
causalidades, as dimensões dos danos para estimar a possibilidade de reparação e superação, o grau de 
agressão do risco, o grau de vulnerabilidade/resistência ao risco” (SPOSATI, 2009, p. 29).
Entender a assistência social como um sistema de proteção social supõe compreender que sua 
organização e dinamicidade são configuradas historicamente, dadas as condições sociais, culturais, 
políticas e econômicas de uma sociedade, em que as relações sociais determinam sua abrangência, 
complexidade e cobertura.
Os modernos sistemas de proteção social não são apenas respostas 
automáticas e mecânicas às necessidades e carências apresentadas e 
vivenciadas pelas diferentes sociedades. Muito mais do que isso, eles 
representam formas históricas de consenso político, de sucessivas e 
intermináveis pactuações que, considerando as diferenças existentes no 
interior das sociedades, buscam, incessantemente, responder a, pelo menos, 
três questões: quem será protegido? Como será protegido? Quanto de 
proteção? (SILVA,YAZBEK; GIOVANNI, 2004, p. 16).
Definir o campo de atuação da assistência social envolve traçar um perfil das mazelas e das 
desigualdades produzidas na sociedade brasileira; portanto, a proteção social consiste
no conjunto de ações, cuidados, atenções, benefícios e auxílios ofertados 
pelo Suas para redução e prevenção do impacto das vicissitudes sociais 
e naturais ao ciclo da vida, à dignidade humana e à família como núcleo 
básico de sustentação afetiva, biológica e relacional (BRASIL, 2005, p. 90).
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Tal definição delimita o campo de ação dessa política e aponta para a compreensão das determinações 
sócio‑históricas das vulnerabilidades sociais e seu enfrentamento na condição de direito social. Dado o 
cenário social brasileiro, de grande desigualdade social, pode configurar‑se como uma política social de 
amplo alcance,
podendo organizar‑se não apenas para a cobertura de riscos sociais, 
mas também para a equalização de oportunidades, o enfrentamento das 
situações de destituição e pobreza, o combate às desigualdades sociais e a 
melhoria das condições sociais da população (JACCOUD, 2009, p. 60).
O entendimento dos conceitos expostos não pode ser limitado em sua leitura como algo estático e 
único, pelo contrário, as variações de cada território, cultura, política, economia e, principalmente, dos 
contextos históricos de cada pessoa, família e comunidade são fundamentais para planejamento das 
ações.
Cabe destacar, também, que a política de assistência social sozinha não é capaz de tecer essa trama 
complexa que visa à proteção, garantia e a preservação dos direitos sociais. Para tanto, a completude e 
a construção em conjunto com as outras políticas sociais e públicas definem caminhos que devem ser 
percorridos pelo Estado e pela sociedade. Assim,
Uma política efetivamente redistributiva, visando a que as pessoas não sejam 
discriminadas em função do lugar onde vivem, não pode, pois, prescindir 
do componente territorial. É a partir dessa constatação que se deveria 
estabelecer como dever legal – e mesmo constitucional – uma autêntica 
instrumentação do território que a todos atribua, como direito indiscutível, 
todas aquelas prestações sociais indispensáveis a uma vida decente e que 
não podem ser objeto de compra e venda no mercado, mas constituem um 
dever impostergável da sociedade como um todo e, neste caso, do Estado 
(SANTOS, 2007, p. 141).
A leitura do complexo cenário social exige, sobretudo dos gestores da política, dinamicidade e 
diagnóstico das variações de cada território, incluindo suas relações culturais, política, economia e, 
principalmente, seus contextos históricos individual, familiar e comunitário. A questão do território 
onde as relações sociais e humanas acontecem necessita de atenção e não deve ser visto apenas como o
resultado da superposição de um conjunto de sistemas naturais e um 
conjunto de sistemas de coisas criadas pelo homem. O território é o chão e 
mais a população, isto é, uma identidade, o fato e o sentimento de pertencer 
àquilo que nos pertence. O território é a base do trabalho, da residência, das 
trocas materiais e espirituais e da vida, sobre os quais ele influi. Quando 
se fala de território, deve‑se, pois, logo entender que está se falando de 
território usado, utilizado por uma população (SANTOS, 2000, p. 96, apud 
PAPALI, 2008, p. 54).
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Política Social de aSSiStência Social
Nesse sentido, cabe ao Estado, ao propor as políticas públicas, principalmente a de assistência social, 
não apenas considerar as metas setoriais a partir de demandas ou necessidades genéricas, mas
identificar os problemas concretos, as potencialidades e as soluções, a 
partir de recortes territoriais que identifiquem conjuntos populacionais em 
situações similares, e intervir através das políticas públicas, com o objetivo de 
alcançar resultados integrados e promover impacto positivo nas condições 
de vida (BRASIL, 2004, p. 44).
A definição do território, segundo o autor, não perpassa simplesmente pela delimitação geográfica, 
mas deve considerar o modo de vida das pessoas que habitam aquele lugar, suas potencialidades e 
necessidades. Por consequência,
a perspectiva territorial exige a construção integrada de conhecimentos, 
diagnósticos, ações e responsabilidades, não como somatório, mas na 
perspectiva da produção de novas sinergias que potencializem o desempenho 
de programas e serviços públicos, retirando cada ação específica do seu 
isolamento, para conectá‑la a totalidades dinâmicas e interdependentes 
(RAICHELIS, 2008, p. 212, apud SILVA, 2012, p. 39).
Na NOB/Suas, quando se aplica o princípio da territorialização, atribui‑se o “reconhecimento da 
presença de múltiplos fatores sociais e econômicos, que levam o indivíduo e a família a uma situação 
de vulnerabilidade, risco pessoal e social” (BRASIL, 2005, p. 91). Como consequência, este princípio 
possibilita orientar a proteção social de assistência social:
•	 na perspectiva do alcance de universalidade de cobertura entre 
indivíduos e famílias, sob situações similares de risco e vulnerabilidade;
•	 na aplicação do princípio de prevenção e proteção proativa, nas ações 
de assistência social;
•	 no planejamento da localização da rede de serviços, a partir dos 
territórios de maior incidência de vulnerabilidade e riscos (BRASIL, 
2005, p. 91).
Podemos atribuir, então, uma conexão entre a questão do território e a articulação dos serviços 
ofertados, o que se constitui em um dos desafios da gestão das políticas sociais, que veremos mais 
adiante. Por enquanto, vamos nos atentar à perspectiva que a Política Nacional de Assistência Social quer 
implementar, ou seja, a concepção da assistência social como política pública que tem como principais 
pressupostos a territorialização, a descentralização e a intersetorialidade (BRASIL, 2004, p. 44).
Assim, a operacionalização da política de assistência social em rede, com 
base no território, constitui um dos caminhos para superar a fragmentação 
na prática dessa política.
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Trabalhar em rede, nessa concepção territorial significa ir além da simples 
adesão, pois há necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que 
as práticas se construíram historicamente pautadas na segmentação, na 
fragmentação e na focalização, e olhar para a realidade, considerando os 
novos desafios colocados pela dimensão do cotidiano, que se apresenta 
sob múltiplas formatações, exigindo enfrentamento de forma integrada e 
articulada (BRASIL, 2004, p. 44‑45).
A partir dessa perspectiva de atendimento, pensando também no número potencial de usuários e na 
questão do financiamento, a Política Nacional caracterizou os municípios brasileiros
de acordo com seu porte demográfico associado aos indicadores 
socioterritoriais disponíveis a partir dos dados censitários do Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, com maior grau de desagregação 
territorial quanto maior a taxa de densidade populacional, isto é, quanto 
maior concentração populacional, maior será a necessidade de considerar 
as diferenças e desigualdades existentes entre os vários territórios de um 
município ou região. [...] Porém, faz‑se necessária a definição de uma 
metodologia unificada de construção de alguns índices (exclusão/inclusão 
social, vulnerabilidade social) para efeitos de comparação e definição de 
prioridades da Política Nacional de Assistência Social (BRASIL, 2004, p. 45).
Caracterizaram‑se os grupos territoriais da Política Nacional de Assistência Social, utilizando 
como referência a definição de municípios de pequeno, médio e grande porte, sobre desigualdades 
intraurbanas e o contextoespecífico das metrópoles. Essa referências basearam‑se no formato utilizado 
no “Plano Estadual de Assistência Social – 2004 a 2007, do Estado do Paraná, tomando por base a 
divisão adotada pelo IBGE” (BRASIL, 2004, p. 45), “agregando‑se outras referências de análise realizadas 
pelo Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais, coordenado pela PUC/SP em parceria com 
o INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, no desenvolvimento da pesquisa mapa da exclusão/
inclusão social”, e pelo Centro de Estudos da Metrópole, “vinculado ao Cebrap, que realiza pesquisas de 
regiões metropolitanas, desenvolvendo mapas de vulnerabilidade social” (BRASIL, 2004, p. 45).
A divisão territorial adotada pela PNAS foi a seguinte:
•	 Municípios	 de	 pequeno	 porte	 1	 –	 entende‑se	 por	 município	 de	
pequeno porte 1 aquele cuja população chega a 20.000 habitantes 
(até 5.000 famílias em média). Possuem forte presença de população 
em zona rural, correspondendo a 45% da população total. Na maioria 
das vezes, possuem como referência municípios de maior porte, 
pertencentes à mesma região em que estão localizados. Necessitam 
de uma rede simplificada e reduzida de serviços de proteção social 
básica, pois os níveis de coesão social, as demandas potenciais e redes 
socioassistenciais não justificam serviços de natureza complexa. Em 
geral, esses municípios não apresentam demanda significativa de 
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proteção social especial, o que aponta para a necessidade de contarem 
com a referência de serviços dessa natureza na região, mediante 
prestação direta pela esfera estadual, organização de consórcios 
intermunicipais, ou prestação por municípios de maior porte, com 
cofinanciamento das esferas estaduais e federal.
•	 Municípios	de	pequeno	porte	2	–	entende‑se	por	município	de	pequeno	
porte 2 aquele cuja população varia de 20.001 a 50.000 habitantes (cerca 
de 5.000 a 10.000 famílias em média). Diferenciam‑se dos pequenos porte 
1 especialmente no que se refere à concentração da população rural que 
corresponde a 30% da população total. Quanto às suas características 
relacionais mantém‑se as mesmas dos municípios pequenos 1.
•	 Municípios	de	médio	porte	–	entendem‑se	por	municípios	de	médio	
porte aqueles cuja população está entre 50.001 a 100.000 habitantes 
(cerca de 10.000 a 25.000 famílias). Mesmo ainda precisando contar 
com a referência de municípios de grande porte para questões de 
maior complexidade, já possuem mais autonomia na estruturação 
de sua economia, sediam algumas indústrias de transformação, além 
de contarem com maior oferta de comércio e serviços. A oferta de 
empregos formais, portanto, aumenta tanto no setor secundário 
como no de serviços. Esses municípios necessitam de uma rede mais 
ampla de serviços de assistência social, particularmente na rede de 
proteção social básica. Quanto à proteção especial, a realidade de 
tais municípios se assemelha à dos municípios de pequeno porte, no 
entanto, a probabilidade de ocorrerem demandas nessa área é maior, o 
que leva a se considerar a possibilidade de sediarem serviços próprios 
dessa natureza ou de referência regional, agregando municípios de 
pequeno porte no seu entorno.
•	 Municípios	de	grande	porte	–	entendem‑se	por	municípios	de	grande	
porte aqueles cuja população é de 101.000 habitantes até 900.000 
habitantes (cerca de 25.000 a 250.000 famílias). São os mais complexos 
na sua estruturação econômica, polos de regiões e sedes de serviços 
mais especializados. Concentram mais oportunidades de emprego e 
oferecem maior número de serviços públicos, contendo também mais 
infraestrutura. No entanto, são os municípios que por congregarem o 
grande número de habitantes e, pelas suas características em atraírem 
grande parte da população que migra das regiões onde as oportunidades 
são consideradas mais escassas, apresentam grande demanda por serviços 
das várias áreas de políticas públicas. Em razão dessas características, a 
rede socioassistencial deve ser mais complexa e diversificada, envolvendo 
serviços de proteção social básica, bem como uma ampla rede de proteção 
especial (nos níveis de média e alta complexidade).
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•	 Metrópoles	 –	 entendem‑se	 por	 metrópole	 os	 municípios	 com	 mais	
de 900.000 habitantes (atingindo uma média superior a 250.000 
famílias cada). Para além das características dos grandes municípios, 
as metrópoles apresentam o agravante dos chamados territórios de 
fronteira, que significam zonas de limites que configuram a região 
metropolitana e normalmente com forte ausência de serviços do 
Estado (BRASIL, 2004, p. 45‑46).
Essa classificação identifica as ações essenciais de proteção básica que devem ser prestadas na totalidade 
dos municípios, instituindo, assim, o Sistema Único da Assistência Social, o Suas. Os serviços da proteção 
especial, de média e alta complexidade, deverão ser estruturados prioritariamente pelos municípios de médio, 
grande porte e metrópoles. Cabendo à esfera estadual a “prestação direta como referência regional ou pelo 
assessoramento técnico e financeiro na constituição de consórcios intermunicipais” (BRASIL, 2004, p. 46).
A concepção de território, vista anteriormente, deverá ser levada em consideração na hora de analisar 
a necessidade de oferta de serviços, bem como o porte, a capacidade e a arrecadação dos municípios. 
Neste aspecto, pode ser introduzido o geoprocessamento como ferramenta da política de assistência 
social, conforme preconizado no texto da própria PNAS. A ferramenta do geoprocessamento e a análise 
socioterritorial se constituirão em um poderoso instrumento de gestão, para aprimoramento da política, 
conforme veremos mais adiante.
As desigualdades produzidas na sociedade brasileira agravam as situações de vulnerabilidade 
tornando a realidade um tecido social de alta complexidade e de difícil ação, o que aumenta ainda mais 
o desafio da articulação entre territorialidade e intersetorialidade, tendo em vista que uma política social 
isoladamente não conta com elementos suficientes para desvendar a problemática que se apresenta nos 
contextos em que elas acontecem.
Considerando as desigualdades socioterritoriais, tendo em vista seu enfrentamento, a garantia dos 
mínimos sociais e o provimento de condições de atender a contingências sociais que se apresentam, 
numa perspectiva de universalização dos direitos sociais (BRASIL, 2004, p. 33), é que a Política Nacional 
de Assistência Social – PNAS preconiza sua integração às demais políticas setoriais, propondo para o 
enfrentamento desta questão ações afiançadas por níveis de proteção e complexidade distintos, que, 
por sua vez, têm como objetivos:
•	 Prover	serviços,	programas,	projetos	e	benefícios	de	proteção	social	básica	
e/ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem.
•	 Contribuir	 com	 a	 inclusão	 e	 a	 equidade	 dos	 usuários	 e	 grupos	
específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais 
básicos e especiais, em áreas urbana e rural.
•	 Assegurar	 que	 as	 ações	 no	 âmbito	 da	 assistência	 social	 tenham	
centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e 
comunitária (BRASIL, 2004, p. 33).
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A política de assistência social anseia salvaguardar o respeito às diferenças e desigualdades regionais 
e o potencial de produzir uma política “de direção universal e direito de cidadania, capaz de alargar a 
agenda dos direitos sociais a serem assegurados a todos os brasileiros, de acordo com suas necessidades 
e independentemente de sua renda, a partir de sua condição inerentede ser de direitos” (NOB/Suas, 
2005, p. 89).
Nesse sentido, propõe a normatização dos padrões dos serviços ofertados em território nacional, 
por meio de eixos estruturantes da PNAS que reiteram a descentralização político‑administrativa, 
participação social e a articulação com as outras políticas públicas setoriais. Demarcando, ainda, 
suas particularidades e especificidades do campo de ação, dos objetivos, dos usuários e as formas de 
operacionalização da Assistência Social, como política de proteção social.
Para organizar e normatizar a operacionalização da política, foi aprovada em 2005 a Norma 
Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/Suas), dispondo sobre os níveis e 
instrumentos de gestão, responsabilidades dos entes, as competências das instâncias de pactuação e 
deliberação, atualização e aprimoramento do cofinanciamento e critérios de partilha já na lógica do 
Suas. Em 2012, houve o reconhecimento de que esta já não expressava os avanços obtidos a partir da 
sua implantação, sendo elaborado um novo texto, que incorporou os avanços normativos, como a Lei 
2.435/2011, que dispõe sobre a organização da assistência social, na lógica do Suas.
Diante desses eixos estruturantes, a Política Nacional garante que o acesso à proteção social está 
aberto a todos os cidadãos que dela necessitar, independentemente do território, etnia, raça, cor ou 
orientação sexual. Para tanto, a compreensão dos conceitos de proteção social constitui‑se em condição 
sine qua non para o planejamento e gestão das ações propostas pelo Suas.
1.3 Seguranças, vigilâncias e controle social
A ressignificação e materialização da política de assistência social substituem, sobretudo, o paradigma 
do assistencialismo pelo da proteção social, por meio da proposição de um sistema único, que propõe 
acesso universal aos
[...] benefícios, serviços e programas voltados aos usuários, na perspectiva de 
desenvolvimento de capacidades, de convívio e socialização, de acordo com 
potencialidades e projetos pessoais e coletivos, ampliando, inclusive, sua 
participação, quer como representação nos conselhos de assistência social, 
quer incentivando‑os à inserção em organizações e movimentos sociais e 
comunitários (BRASIL, 2008, p. 19).
Na lógica da descentralização político‑administrativa e territorialização, tal sistema propõe, além 
do respeito às diferenças e autonomias regionais, também a proximidade do cidadão, a possibilidade 
da articulação intersetorial e a integração público‑privado, ampliando as possibilidades de alcance 
de suas ações e a cobertura às várias seguranças previstas em sua concepção de proteção social 
(BRASIL, 2008).
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Os serviços socioassistenciais no Suas são organizados segundo as referências propostas na PNAS e 
seguem as seguintes referências:
•	 Vigilância social: refere‑se à produção, sistematização de 
informações, indicadores e índices territorializados das situações de 
vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre famílias/
pessoas nos diferentes ciclos da vida (crianças, adolescentes, jovens, 
adultos e idosos); pessoas com redução da capacidade pessoal, com 
deficiência ou em abandono; crianças e adultos vítimas de formas 
de exploração, de violência e de ameaças; vítimas de preconceito por 
etnia, gênero e opção pessoal; vítimas de apartação social que lhes 
impossibilite sua autonomia e integridade, fragilizando sua existência; 
vigilância sobre os padrões de serviços de assistência social em especial 
aqueles que operam na forma de albergues, abrigos, residências, 
semirresidências, moradias provisórias para os diversos segmentos 
etários. Os indicadores a serem construídos devem mensurar no 
território as situações de riscos sociais e violação de direitos.
•	 Proteção social:
— Segurança de sobrevivência ou de rendimento e de autonomia: 
através de benefícios continuados e eventuais que assegurem: 
proteção social básica a idosos e pessoas com deficiência sem fonte 
de renda e sustento; pessoas e famílias vítimas de calamidades e 
emergências; situações de forte fragilidade pessoal e familiar, em 
especial às mulheres chefes de família e seus filhos.
— Segurança de convívio ou vivência familiar: através de ações, 
cuidados e serviços que restabeleçam vínculos pessoais, familiares, 
de vizinhança, de segmento social, mediante a oferta de experiências 
socioeducativas, lúdicas, socioculturais, desenvolvidas em rede de 
núcleos socioeducativos e de convivência para os diversos ciclos de 
vida, suas características e necessidades.
— Segurança de acolhida: através de ações, cuidados, serviços e projetos 
operados em rede com unidade de porta de entrada destinada a 
proteger e recuperar as situações de abandono e isolamento de 
crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos, restaurando sua 
autonomia, capacidade de convívio e protagonismo mediante a 
oferta de condições materiais de abrigo, repouso, alimentação, 
higienização, vestuário e aquisições pessoais desenvolvidas através 
de acesso às ações socioeducativas.
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•	 Defesa social e institucional: a proteção básica e a especial devem ser 
organizadas de forma a garantir aos seus usuários o acesso ao conhecimento 
dos direitos socioassistenciais e sua defesa. São direitos socioassistenciais a 
serem assegurados na operação do Suas a seus usuários:
— Direito ao atendimento digno, atencioso e respeitoso, ausente de 
procedimentos vexatórios e coercitivos.
— Direito ao tempo, de modo a acessar a rede de serviço com reduzida 
espera e de acordo com a necessidade.
— Direito à informação, enquanto direito primário do cidadão, 
sobretudo àqueles com vivência de barreiras culturais, de leitura, 
de limitações físicas.
— Direito do usuário ao protagonismo e manifestação de seus 
interesses.
— Direito do usuário à oferta qualificada de serviço.
— Direito de convivência familiar e comunitária (BRASIL, 2004, p. 40).
A NOB/Suas (2005) introduz ainda a garantia de segurança de sobrevivência a riscos circunstanciais 
que, por meio da oferta de “apoio e auxílio, quando sob riscos circunstanciais exige a oferta de auxílios 
em bens materiais e em pecúnia em caráter transitório, denominados de benefícios eventuais para as 
famílias, seus membros e indivíduos (BRASIL, 2005, p. 92).
Os serviços socioassistenciais propostos deverão ter sua atuação destinada a situações de riscos e 
vulnerabilidades voltadas a três eixos organizativos, cujo
[...] primeiro eixo protetivo relaciona‑se ao ciclo da vida, com apoio aos 
cidadãos em todas as fases da vida, principalmente diante dos impactos que 
provocam situações de vulnerabilidade sociais e rupturas.
O segundo eixo protetivo da assistência social decorre do direito à dignidade 
humana expresso pela conquista da equidade, isto é, o respeito à heterogeneidade 
e à diferença, sem discriminação e apartações. A ruptura com as discriminações 
contra as mulheres, os índios, os afrodescendentes, entre outros, são centrais 
na dinâmica dessa política. Inclui, ainda, a proteção especial contra as formas 
predatórias da dignidade e cidadania, em qualquer momento da vida, as quais 
causam privação, violência, vitimização e, até mesmo, o extermínio. As pessoas 
em desvantagem pessoal, em abandono, ou com deficiência, são as possíveis 
vítimas dessa predação, assim como as crianças, os jovens vítimas da violência 
sexual, da drogadição, de ameaças de morte.
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O terceiro eixo protetivo está no enfrentamento às fragilidades na convivência familiar como núcleo 
afetivo e de proteção básica de todo cidadão. Aqui, a ampliação das condições deequilíbrio e resiliência 
do arranjo familiar são fundamentais na reconstituição do tecido social e no reforço do núcleo afetivo 
de referência de cada pessoa (SPOSATI, p. 44, 2009).
A vigilância socioassistencial está fundamentada no artigo 2º, inciso II, que a apresenta como 
responsável por “analisar territorialmente a capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de 
vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos”; e no artigo 6º, inciso VII, quando trata da 
gestão das ações de assistência social, como forma de sistema descentralizado e participativo e, entre 
seus objetivos, propõe o de “afiançar a vigilância socioassistencial e a garantia de direitos” (BRASIL, Lei 
12.435/2011).
A Norma Operacional Básica do Suas, aprovada em 2012 – NOB/Suas 2012, reitera os artigos e 
incisos mencionados anteriormente e acrescenta que vigilância juntamente com as funções de proteção 
social e a defesa de direitos “possuem fortes relações entre si, e, em certo sentido, podemos afirmar que 
cada uma delas só se realiza em sua plenitude por meio da interação e complementariedade com as 
demais” (BRASIL, 2012, p. 11).
A vigilância objetiva conhecer os territórios onde estão instaurados os riscos e vulnerabilidade que 
serão prevenidos ou enfrentados no âmbito da política de assistência social, como:
•	 situações	 de	 violência	 intrafamiliar;	 negligência;	 maus	 tratos;	
violência, abuso ou exploração sexual; trabalho infantil; discriminação 
por gênero, etnia ou qualquer outra condição ou identidade;
•	 situações	 que	 denotam	 a	 fragilização	 ou	 rompimento	 de	 vínculos	
familiares ou comunitários, tais como: vivência em situação de rua; 
afastamento de crianças e adolescentes do convívio familiar em 
decorrência de medidas protetivas; atos infracionais de adolescentes 
com consequente aplicação de medidas socioeducativas; privação do 
convívio familiar ou comunitário de idosos, crianças ou pessoas com 
deficiência em instituições de acolhimento; qualquer outra privação 
do convívio comunitário vivenciada por pessoas dependentes 
(crianças, idosos, pessoas com deficiência), ainda que residindo com a 
própria família (BRASIL, 2013, p. 13).
Relembrando que o foco das ações da política de assistência social estará sempre relacionado à 
incidência de eventos que coloquem em risco as condições de sobrevivência, dignidade, autonomia e 
socialização das pessoas ou coletividades. Por isso, é importante “conhecer a realidade específica das 
famílias e as condições concretas do lugar onde elas vivem”, sendo para isso “fundamental conjugar a 
utilização de dados e informações estatísticas e a criação de formas de apropriação dos conhecimentos 
produzidos pelas equipes dos serviços socioassistenciais, que estabelecem a relação viva e cotidiana com 
os sujeitos nos territórios” (BRASIL, 2013, p. 11).
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Assim, a vigilância socioassistencial relaciona‑se ao
[...] planejamento, organização e execução de ações desenvolvidas pela 
gestão e pelos serviços, produzindo, sistematizando e analisando informações 
territorializadas:
a) sobre as situações de vulnerabilidade e risco que incidem sobre famílias 
e indivíduos;
b) sobre os padrões de oferta dos serviços e benefícios socioassistenciais, 
considerando questões afetas ao padrão de financiamento, ao tipo, volume, 
localização e qualidade das ofertas e das respectivas condições de acesso 
(BRASIL, 2013, p. 11).
Para que a vigilância sobre as situações de vulnerabilidade e risco ocorra, é muito importante o 
conhecimento ampliado do território pelas equipes que nele atuam, “especificando sempre que possível 
os fatores de vulnerabilidade e os grupos, famílias ou indivíduos afetados por tais fatores” (BRASIL, 
2013, p. 16), bem como as características das famílias (culturais, educacionais, físicas etc.), a oferta ou 
inexistência/necessidade de serviços e quantificação da população afetada para estimar a demanda 
potencial para o serviço ou benefício que deverá prover a ação protetiva (BRASIL, 2013, p. 16). Por 
exemplo, se considerarmos
[...] o trabalho infantil (fator de vulnerabilidade), a quantidade de crianças 
afetadas integra a demanda potencial para o serviço de convivência dirigido 
a essa faixa etária. Da mesma forma, pode‑se considerar que crianças de 
famílias em situação de pobreza (fator de vulnerabilidade) não incluídas 
em escolas de tempo integral (fator de vulnerabilidade), que residem 
em territórios com altos índices de violência (fator de vulnerabilidade) e 
que permanecem parte do dia sem a companhia de um adulto (fator de 
vulnerabilidade), igualmente compõem a demanda potencial para o serviço 
de convivência (BRASIL, 2013, p. 16).
Outro eixo da vigilância que deve estar articulado ao primeiro refere‑se à vigilância sobre os 
padrões de oferta dos serviços e benefícios socioassistenciais, por meio do qual é possível conhecer “as 
características e distribuição da rede de proteção social instalada para a oferta de serviços e benefícios” 
(BRASIL, 2013, p.16).
O eixo da vigilância dos padrões dos serviços busca produzir e sistematizar 
informações referentes à oferta dos serviços e benefícios, de forma a 
contribuir com o aprimoramento da qualidade destes e com sua necessária 
adequação ao perfil de demandas do território. [...] deve desenvolver 
estratégias para coletar informações sobre todas as unidades públicas 
e privadas que ofertam os serviços, benefícios, programas e projetos da 
assistência social, e especialmente dos Cras, dos Creas e das unidades de 
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acolhimento. É desejável que os dados coletados junto aos serviços/unidades 
sejam capazes de aferir: a) a quantidade e perfil dos recursos humanos; b) 
o tipo e volume dos serviços prestados; c) a observância dos procedimentos 
essenciais vinculados ao conteúdo do serviço e necessários à sua qualidade; 
d) o perfil dos usuários atendidos; e) as condições de acesso ao serviço; f) 
a infraestrutura, equipamentos e materiais existentes (BRASIL, 2013, p. 17).
Além do conhecimento do território sobre as situações de vulnerabilidade e risco que incidem sobre 
famílias e indivíduos e sobre os padrões de oferta dos serviços e benefícios socioassistenciais, a vigilância 
socioassistencial deve ocupar‑se também do
[...] monitoramento da incidência das situações de violência e violação de 
direitos. Esse monitoramento é importante não apenas pelo fato de que 
esses eventos repercutem sobre a demanda por serviços, mas, sobretudo, 
pelo fato de que manifestam graves situações que necessitam ser 
prevenidas e combatidas. Identificar os territórios com maior incidência, as 
variações no volume de ocorrências e o perfil das pessoas vitimadas permite 
aprimorar as ações de prevenção e de combate às situações, além de ações 
de aprimoramento dos próprios serviços responsáveis pelo atendimento das 
vítimas (BRASIL, 2013, p. 17).
O conhecimento sobre a demanda dos serviços e padrões de atendimento deve estar conjugado 
e compartilhado com a gestão e o controle social para que as ações sejam previstas no sentido de 
atender às necessidades de cada local. Esta é a importância da vigilância socioassistencial, conforme as 
referências da política nacional e da NOB 2012.
A importância da conjugação de esforços com o gestor e o controle social está relacionada ao 
compromisso de realmente atender às necessidades da população e dos territórios onde elas vivem, mas 
também no cumprimento da diretriz de comando único das ações e participação popular, já mencionado 
anteriormente.
A questão da participação popular constitui‑se em um desafio para a política de assistência social, 
tentaremos compreender um pouco mais sobre isso.
A possibilidade de participação política aparece no artigo XXI