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DESPESA PÚBLICA E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Despesa Pública – princípio da legalidade – sanções por sua inobservância. No final do século XX, a administração pública mundial passou por um processo de transformação. Nesse processo buscava-se chegar à eficiência administrativa dos recursos disponíveis e assim, ao equilíbrio das contas públicas. Essa tendência, que segue a linha do Fundo Monetário Internacional (FMI), influenciou países como Grã- Bretanha, Nova Zelândia, México e Estados Unidos. No Brasil, o Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), de 1998, foi o responsável por introduzir o processo de ajuste fiscal na agenda do governo. O objetivo do PEF era "assegurar em bases duradouras o equilíbrio fiscal e o respeito às restrições orçamentárias" (Brasília, 1998). Entre as medidas propostas para alcançar esse objetivo encontram-se: a regulamentação da reforma administrativa, a reforma de previdência, a lei de responsabilidade fiscal, a reforma tributária e a reestruturação da receita federal e do plano plurianual. Neste artigo analisarei a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) sob a ótica dos seus quatro pilares norteadores: planejamento, transparência, controle e responsabilidade. PLANEJAMENTO A Constituição de 1988, no que diz respeito ao planejamento na administração pública, institucionalizou a integração entre os processos de planejamento e orçamento ao prever a elaboração dos três instrumentos básicos para esse fim: plano plurianual (PPA), diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais (Art. 165, I, II e III). Embora exigência constitucional, o artigo que trata sobre o PPA foi vetado na LRF (Art. 3º). A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) serve de elo entre o PPA e o orçamento anual. Este, por fim, discrimina os gastos de um exercício financeiro. A LRF busca, neste sentido, proporcionar condições para que as metas prioritárias da gestão sejam alcançadas por meio da programação da execução orçamentária. TRANSPARÊNCIA A transparência é assegurada por meio do incentivo à participação da sociedade e pela realização de audiências públicas no processo de elaboração e no curso da execução dos planos. A LRF determina ampla divulgação de todos os atos e fatos ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. Dentre os mecanismos da LRF que garantem a transparência estão: a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, "para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade" (Art. 49); e a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação. A democratização da informação, alcançada com a divulgação de dados em meios como a internet, por exemplo, não é o bastante para que o cidadão tenha uma postura crítica. É importante que as informações sejam disponibilizadas de forma clara e objetiva para que sejam compreendidas pela população. Assim, a transparência buscada pela lei tem por objetivo permitir à sociedade conhecer e compreender as contas públicas. Logo, não basta a simples divulgação de dados. Essa transparência buscada pela lei não deve ser confundida com mera divulgação de informações. É preciso que essas informações sejam compreendidas pela sociedade e, portanto, devem ser dadas em linguagem clara, objetiva, sem maiores dificuldades. CONTROLE No que tange ao controle, a LRF cria um mecanismo na forma de um conselho de gestão fiscal: "o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade..." (Art. 67). O controle externo pode ser exercido pelas atribuições do Poder Legislativo, que conta com o auxílio dos Tribunais de Contas para tal finalidade. Com a evolução dos instrumentos de controle, eles passaram a ser efetuados também pela atuação do Ministério Público e dos conselhos municipais específicos criados para cada área do governo. RESPONSABILIDADE Por fim, a responsabilidade é exigida do gestor público por meio da imposição de sanções ao descumprimento das regras estabelecidas na LRF. Os infratores podem ser punidos "segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente" (Art. 73). Assim como os gestores, os órgãos da administração pública que não cumprirem o disposto na LRF também são responsabilizados. Podendo estes, vir a sofrer suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da contratação de operações de crédito. A Ação Civil Pública por improbidade administrativa que julgar gestor público não depende de prévio julgamento de Ação Penal, em face da independência das instâncias civil e penal, não se aplicando na espécie os arts. 110 e 265 do CPC. Tratando do assunto o acórdão do TJ-RJ, 2ª. Câmara Cível, no Agravo de Instrumento 2007.002.32155, Rel. Des. Jessé Torres, em 16/01/2008: “Agravo de Instrumento. Ação civil pública. Improbidade administrativa de fiscal de rendas, cujo patrimônio particular apresenta sinais de enriquecimento ilícito. Suspensão do processo até final julgamento da ação penal a que responde na esfera federal. A ação civil pública, como sede para apuração de ato de improbidade administrativa, não tem caráter criminal e sua tramitação independe do resultado da ação penal, não incidindo as hipóteses dos artigos 110 e 265 do CPC. Da ação de improbidade, acaso procedente, resultará reparação patrimonial, mediante privação de bens. Da resposta da ação penal, se procedente, decorrerá privação da liberdade. Nenhuma a dependência processual entre as ações, que observarão dilações próprias, visando à comprovação de objetos distintos. Recurso a que se nega provimento.” INTERDISCIPLINARIEDADE COM O DIREITO PENAL E DIREITO PROCESSUAL CIVIL: mesmo que a Ação Civil Pública tenha como objeto improbidade administrativa, devido à má gestão das verbas públicas, não deve o juiz mandar sobrestar o processo civil até que se pronuncie a justiça criminal, porque a reparação do fato ocorrido nesta ação civil pública por improbidade administrativa é de natureza patrimonial, conforme estabelece os artigos 110 e 265 do CPC. Veja também: A decisão monocrática do Des. Luiz Fernando de Carvalho, do TJ-RJ, 3ª. Câmara Cível. no Agravo de Instrumento 2007.002, 35152, em 25/)1/2008: “Administrativo e Processual Civil. Agravo de Instrumento. Ação de improbidade administrativa. Decisão que determinou o prosseguimento do processo sob o fundamento de que a Lei no. 8429/92 não exclui a aplicação de outras normas que prevêem crimes de responsabilidade. Afirma o Agravante que era Prefeito Municipal, sendo alvo de um grupo de Vereadores da oposição que realizaram verdadeira campanha em seu desfavor, por meio de diversas denúncias ao Ministério Público. Sustenta que o Parquet ajuizou a presente ação de improbidade administrativa, mas que os fatos ali narrados já foram objeto de ação penal no. 746-9/2005 (matéria eleitoral). Ação de improbidade administrativa tem fundamento básico no art. 37, par. 4º., da CFRB. Atos ímprobos provocam a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, sem prejuízo da ação penal cabível. Demanda que tem natureza extrapenal.Regra da independência das instâncias. Evidente que a conduta objeto da citada ação penal poderá ser apreciada em sede de improbidade administrativa. Precedentes do STF, STJ e TJ/RJ. Inocorrência de bis in idem. Manifesta improcedência recursal. Agravo a que se nega seguimento, com base no art. 557, CPC. As sanções aplicáveis, em tese, a Prefeito Municipal que viola o princípio da legalidade da despesa pública são: (a) políticas (perda do mandato e suspensão dos direitos políticos) – Decreto-lei 201/67; (b) penais – Código Penal, arts. 315 e 359-E, este acrescentado pela Lei 10.028/2000; (c) civis e administrativas por improbidade – Lei 8.429/92; (d) administrativas (multas), aplicáveis pelo Tribunal de Contas (CF, art. 71, VIII); (e) sanções institucionais (com reflexos civis e administrativos), cominadas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000). Outro tema passou a ser preocupação do nosso Código Penal Brasileiro: a ordenação de despesa não autorizada em lei ou que não possa ser honrada no mesmo exercício financeiro em que foi gerada. A necessidade de cumprimento do artigo 20 da LC 101/2000 se relaciona de forma interdisciplinar com o DIREITO PENAL: O crime que está incursa a conduta do agente será a do artigo 359-C do Código Penal, atualizado pela Lei 10.028 de 19 de outubro de 2000: Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa:" "Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos." "Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei:" "Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos." No entanto, caso seja deixado dinheiro em caixa para suprir as despesas contraídas, estarão descaracterizadas as condutas.
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