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1|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br Noções de AFO p/ DPU Prof. Fernando Gama w w w .c o n c u rs e ir o 2 4 h o ra s. c o m .b r Aula 01 Aula 01 2|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br AULA INAUGURAL 1. OBSERVAÇÕES INICIAIS ..................................................................................................................................................... 3 2. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO. .............................................................. 4 2.1. ORÇAMENTO TRADICIONAL. ........................................................................................................................................... 6 2.2. ORÇAMENTO MODERNO .................................................................................................................................................. 8 2.2.1. ORÇAMENTO DE DESEMPENHO .................................................................................................................................... 8 2.2.2. ORÇAMENTO-PROGRAMA ............................................................................................................................................... 9 2.2.3. ORÇAMENTO BASE ZERO ................................................................................................................................................ 11 2.3. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ........................................................................................................................................ 16 2.4. ORÇAMENTO INCREMENTAL .......................................................................................................................................... 17 3. O CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO .................................................................................................................. 20 3.1. INICIATIVA ............................................................................................................................................................................. 22 3.2. ORÇAMENTO AUTORIZATIVO ....................................................................................................................................... 23 3.3. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO .................................................................................................. 25 3.4. MANDADO DE SEGURANÇA E ORÇAMENTO PÚBLICO ....................................................................................... 26 3.5. OUTROS ASPECTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................................................................... 28 4. LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO BRASIL ................................................................................................................ 30 5. PLANO PLURIANUAL – PPA ASPECTOS GERAIS....................................................................................................... 34 5.1. TRAMITAÇÃO ....................................................................................................................................................................... 36 6. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO .............................................................................................................41 6.1. TRAMITAÇÃO ....................................................................................................................................................................... 47 6.2. CASOS ESPECIAIS, DOUTRINA E JURISPRUDÊNCIA SOBRE A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ..................... 49 7. . PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ..................................................................................................................................... 51 7.1. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE .................................................................................................. 54 7.2. PRINCÍPIO DA UNIDADE .................................................................................................................................................. 56 7.3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE .................................................................................................................................. 57 7.4. PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO ...................................................................................................................................... 60 7.5. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ........................................................................................................................................... 63 7.6. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO .............................................................................................................................................. 64 7.7. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO .......................................................................................................................... 65 7.8. PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA ...................................................................................................... 68 7.9. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ............................................................................................................................................ 72 7.10. PRINCÍPIO DA CLAREZA ................................................................................................................................................... 72 7.11. PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE ..................................................................................................................................... 72 7.12. PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA OU DE CAIXA ..................................................................................... 73 7.13. QUADRO SINÓTICO DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................................... 74 Este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei n.º 9.610/1998, que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências. 3|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br 1. Observações Iniciais Pessoal, É um prazer iniciar mais um curso com os alunos do Concurseiro24horas. Já são mais de dez cursos ministrados no portal. E todos os cursos têm me dado muito prazer e novas amizades, tanto pessoais, como no serviço público. Meu primeiro curso online foi para o concurso da Receita Federal de 2009 e lá já são 3 anos e diversos colegas como vocês aprovados. O nosso assunto de hoje é “Noções de Administração Financeira” para a Defensoria Pública da União. Nesse edital o CESPE conseguiu duas coisas: a disciplina não é nem “noções”, haja visto o edital pesado, nem muito menos “administração”, tendo em vista que são exigidos conhecimentos de orçamento público, ética, e vá lá, um chiquito de administração para justificar o nome: NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: 1 Orçamento público. 2 Orçamento público no Brasil. 3 O ciclo orçamentário. 4 Orçamento na Constituição da República. Como a prova ocorrerá em 21/06/2012, nosso tempo é escasso e deveremos ter mais de umaaula por semana. Meu cronograma, sempre sujeito a mudanças, é o seguinte: Data Aula 16/04/2015 Orçamento público. Princípios orçamentários. Diretrizes orçamentárias. 20/04/2015 Receita pública: categorias, fontes, estágios e dívida ativa. Despesa pública: categorias, estágios. 25/04/2015 Suprimento de fundos. Restos a pagar. Despesas de exercícios anteriores. 30/04/2015 100 Questões Comentadas 05/05/2015 Simulado com 100 questões 10/05/2015 SIDOR, SIAFI, Conta Única do Tesouro 4|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br Portanto, futuros agentes administrativos, o nosso trabalho é árduo pela frente. Vamos em frente, que atrás vem gente. Vamos conhecer detalhes do orçamento público brasileiro, o mais importante instrumento de planejamento financeiro e orçamentário do País. Vamos adiante conhecer os princípios orçamentários e as diretrizes orçamentárias. Adiante. 2. Introdução ao estudo do orçamento público brasileiro. Orçamento Público é uma das disciplinas mais interessantes que estudamos para o ingresso em uma carreira pública. Ciência multidisciplinar, o orçamento público interfaceia três outros ramos do conhecimento: o Direito Financeiro, as Finanças e Contabilidade e a Administração Pública. No entanto, em termos de concurso público, o foco do estudo do Orçamento Público ganha um viés notadamente jurídico – daí a importância da leitura atenta dos arts. 163 a 169 da CF, embora o conhecimento contábil seja um forte aliado. Uma das poucas dificuldades encontradas por alunos no estudo do Orçamento Público é justamente a falta de visualização da disciplina com algo prático e concreto. Diferentemente do Direito Penal ou do Direito Trabalhista, por exemplo, que são mais intuitivos, o aluno que se defronta com o Direito Financeiro, provavelmente nunca estudou ou ouviu nada sobre o assunto anteriormente. No entanto, uma vez assimilados os principais conceitos, o estudo do Orçamento Público é relativamente tranquilo e, por vezes, agradável. Para contornar os problemas iniciais de adaptação à disciplina, pelo fato de ser abstrata e desconectada da realidade de muitos, geralmente introduzo o tema com uma análise paralela entre o orçamento familiar e o público. Em nosso cotidiano, temos que administrar nossos próprios recursos, o que permite que tenhamos (ou não) uma sobrevivência tranquila. Temos que trabalhar, administrar nosso salário, nossas despesas de modo a evitar que fiquemos sem o 5|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br necessário para viver. Entretanto, a maioria das pessoas faz isso de modo intuitivo, na maioria das vezes, sem planejar. Não é hábito do brasileiro planejar, tampouco guardar dinheiro e administrar sua própria vida financeira. E não é por outro motivo que somos um país de endividados, onde muitas pessoas que até têm boa remuneração não conseguem construir uma vida tranquila. Imagine o que acontece com aqueles que não ganham bem! Portanto, a atividade de orçar, ou melhor dizendo, de administrar um orçamento está intimamente ligada com a atividade de planejar1. Uma pessoa equilibrada, consciente das suas obrigações, geralmente analisa quanto ganha para saber o quanto pode gastar e, quando gasta, geralmente investe, guarda e seleciona apenas aquilo que é necessário e essencial para gastar. Já o desorganizado, mal sabe quanto ganha, quanto gasta, quanto deve e, muito menos, quando irá acertar sua vida financeira. Infelizmente, a maioria dos brasileiros está no segundo grupo, razão pela qual não deve ser surpresa o fato de que por muitos anos a economia brasileira sofreu com desequilíbrios orçamentários, que levavam a dívidas impagáveis e a crises constantes. No entanto, essa situação vem mudando nos tempos recentes. O Estado Brasileiro sentiu a necessária imposição de realizar um planejamento adequado de suas finanças, com a finalidade de alcançarmos o desenvolvimento, construído com bases sólidas, já que as atividades privadas necessitam de um ambiente seguro e tranquilo, garantido pelo setor público, para crescer e desenvolver. Nesse sentido, orçar é basicamente planejar. Mas, nem sempre foi assim. Quando pensamos em orçamento ou em fazer um orçamento, qual é a primeira coisa que nos vem à mente? Uma planilha contendo um conjunto de receitas e despesas, certo? Sim, a primeira coisa que uma pessoa que está fazendo o orçamento é saber quanto ganha e quando precisará gastar em um determinado período. Essa é o que chamamos de viés contábil do orçamento público e, foi assim, como uma mera peça contábil que ele foi encarado por muitos anos. Depois, com a evolução das técnicas orçamentárias na Administração Pública, o Orçamento foi sendo cada vez mais associado ao planejamento das ações públicas. Assim, para efeito didático os autores dividem a evolução do orçamento em duas fases: orçamento tradicional e orçamento moderno. 1 Daí porque muitos chamam o sistema orçamentário de Sistema de Planejamento Orçamentário. 6|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br 2.1. Orçamento tradicional. Na fase do orçamento tradicional, a peça orçamentária existente era conhecida como orçamento clássico ou tradicional, este orçamento caracterizava-se por ser um documento onde apenas constava a previsão da receita e a autorização da despesa, classificando estas últimas por objeto do gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Neste tipo de orçamento não havia nenhuma preocupação com as reais necessidades da administração ou da população e não se consideravam objetivos econômicos e sociais. É um planejamento dissociado do planejamento. Além disso, era corrigido monetariamente de acordo com o que se gastava no exercício anterior. Sua principal característica: dar ênfase aos objetos de gastos. Antes do advento da Lei 4.320/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orçamento tradicional. Já caiu em prova, quer ver? (CESPE/Unb/MCT/2008) O orçamento tradicional é aquele que apresenta os objetivos e metas, identifica os custos propostos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que medem as realizações e os trabalhos realizados O orçamento tradicional é justamente aquele que não se preocupa com o planejamento, com custos, com objetivos, com metas. É o famoso “carteira doida”, sai gastando depois vê para que serve o que comprou. Portanto, o texto caberia muito bem se estivéssemos falando do orçamento moderno, e não do tradicional. Incorreta a assertiva. (CESPE/UnB/MS/2008) Uma das diferenças essenciais entre o orçamento tradicional e orçamento-programa diz respeito ao planejamento. Enquanto o orçamento tradicional é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização, no orçamento- programa, os processos de planejamento e programação são dissociado A gente não viu ainda o orçamento-programa nessa aula, mas eu adianto. O orçamento-programa é uma das técnicas de elaboração do orçamento moderno, 7|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br portanto, ao contrário do tradicional, ele se preocupa com o planejamento, com custos, com metas, com objetivos.... Portanto, quem é o elo “entre o planejamento e as funções executivas da organização” é o orçamento-programa. E não ao contrário. Incorreta a assertiva. (CESPE/Unb/DPU/2010) Uma das virtudes do orçamento tradicional era a de se programar excedentes orçamentários para o financiamento dos investimentos pretendidos. Galera! O orçamento tradicional é o lobo mau! Lobo mau não tem virtudes, só tem defeitos! Então se liga, o CESPE nunca vai falar bem do lobo mau. Além disso, desde quando programar excedentes orçamentários é uma boa? Em lugar nenhum. Quando você programa excedente orçamentário quer dizer que está ocultando receita. A sobra de receita, vai ser gasta de qualquer jeito, sem planejamento, porque você a ocultou. É o que acontece em fim de ano em órgãos públicos: tem dinheiro, sobrou dinheiro, então gasta! Mas precisa? Sei lá! Se não gastar vamos perder, é o papo! É o gastar por gastar. Se houvesse planejamento adequado, isso não ocorreria, toda a despesa ia ser planejada, conforme a receita. Portanto, é um absurdo falar que os investimentos devem vir dessa ação desplanejada! Incorreta a assertiva! (CESPE/Unb/EBC/2011) O tipo de orçamento utilizado no Brasil, atualmente, é o tradicional, em que as ações do governo organizam-se sob a forma de programas, com o objetivo de proporcionar maior racionalidade e eficiência à administração pública. Hoje, no Brasil, como veremos, o que se utiliza é orçamento-programa. O tradicional, já era. (CESPE/Unb/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício. Orçamento tradicional com planejamento? O que acham? Está NA CARA que está errado, certo? Orçamento tradicional não tem planejamento. Quantas vezes vou ter que repetir isso? 8|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br (CESPE/UnB/MPU/2010) De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem- se valorizar o gasto público e o que o governo adquire, em detrimento do que se pretende realizar. Quem valoriza o gastar por gastar – ou seja, em detrimento das realizações, é o orçamento tradicional e não o orçamento-programa. Assertiva falsa. (CESPE/Unb/Auditor do Espírito Santo/2009) Uma das vantagens do orçamentoprograma em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental Tradução para o Português: no orçamento-programa tem a integração com o planejamento que não tem no tradicional. Uau! Vocês aprendem rápido! Correta a questão. 2.2. Orçamento moderno Na fase do orçamento moderno, destacam-se dois tipos de orçamento: orçamento de desempenho e orçamento-programa. 2.2.1. Orçamento De Desempenho O orçamento tradicional evoluiu para o orçamento de desempenho, também conhecido como orçamento de realizações. Neste tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o que o governo realiza e não com o que compra, ou seja, preocupa-se agora em saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. O orçamento de desempenho é o processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. Apesar de ser um passo importante, o orçamento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo, ou seja, embora já interligue os objetos de gastos aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial: a vinculação ao Sistema de Planejamento. 9|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br (CESPE/Unb/AGU/2010) O orçamento de desempenho, voltado para a definição dos propósitos e objetivos próprios dos créditos orçamentários, corresponde ao que, nos dias de hoje, se convencionou chamar de orçamento-programa. O orçamento de desempenho foi uma etapa anterior ao orçamento programa. Portanto, não pode ser confundido com este. Falsa a assertiva. (CESPE/Unb/ANTAQ/2009) O orçamento de desempenho, também identificado como orçamento moderno, é aquele elaborado com base nos programas de trabalho de governo que serão executados durante o exercício financeiro Favor não confundir filho com mãe: o orçamento moderno é gênero, das quais são espécies o orçamento de desempenho e o orçamento-programa. Portanto, o orçamento de desempenho não é sinônimo do orçamento moderno. Falsa a assertiva. (CESPE/Unb/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos O orçamento de desempenho, sendo um orçamento moderno, está preocupado sim com os resultados dos produtos gerados pela administração pública. Incorreta a assertiva. 2.2.2. Orçamento-Programa Como o orçamento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculação com o planejamento governamental, partiu-se para uma técnica mais elaborada, que foi o orçamento-programa, introduzido nos Estados Unidos da América, no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). Este orçamento foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do Decreto-Lei 200/67. 10|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br Muito importante: O orçamento-programa foi instituído no Brasil em 1964, pela Lei 4320/64. O Decreto 200/67 também trouxe várias inovações que visavam à descentralização administrativa, com vários reflexos na legislação orçamentária. No entanto, o orçamento-programa só ganhou efetividade em 1998, com a edição de várias normativas do Ministério do Planejamento. No entanto, para fins de concurso, a Lei 4320/64 é ainda o marco do orçamento-programa no Brasil. O orçamento–programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados. A Constituição Federal (CF) de 1988 pela primeira vez constitucionalizou o orçamento- programa no Brasil (que estava regrado apenas em leis infraconstitucionais, desde 1964) ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do governo. As principais características do orçamento-programa são: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos. Questões de prova: Acerca doorçamento-programa, julgue os itens que se seguem. (CESPE/STM/2010) Os objetivos e propósitos, os programas e seus custos e as medidas de desempenho são componentes essenciais do orçamento-programa. Como vimos acima, todos os fatores elencados na assertiva são essenciais para caracterizar o orçamento-programa. Correta a assertiva. (CESPE/STM/2010) O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental. 11|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br Correta a assertiva. O orçamento-programa é aquele que se integra com o planejamento. (CESPE/STM/2010) O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do orçamento-programa, fruto das pressões sociais por serviços públicos de melhor qualidade e por mais transparência na gestão pública. Na verdade, o orçamento de desempenho é que evoluiu para o orçamentoprograma e não ao contrário. (CESPE/EBC/2011) A vinculação ao planejamento constitui a principal característica do orçamento tradicional transferida ao orçamento-programa. Como o orçamento tradicional não dispunha da integração planejamento com orçamento, não teria como passar isso adiante. Alternativa falsa. (CESPE/TCU/2009) Um dos desafios do orçamento-programa é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos Falso. Toda ação dentro de um programa tem que produzir um resultado mensurável para ser comparado com as metas inicialmente estabelecidas. 2.2.3. Orçamento Base Zero O orçamento base zero ou por estratégica não é um tipo de orçamento, com o orçamento-programa ou o orçamento tradicional, mas sim, é uma técnica para a elaboração do orçamento-programa. O orçamento base zero é uma abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc. Durante o ano de 1969, foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Nesta técnica orçamentária, na fase da elaboração da proposta orçamentária anual, os órgãos governamentais deverão justificar a totalidade de seus gastos. Devem ser feitas a análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das 12|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente no exercício anterior; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. IMPORTANTE: A palavra-chave do Orçamento Base Zero é DIREITO ADQUIRIDO. No Orçamento Base Zero, NÃO existe o que chamamos de DIREITO ADQUIRIDO em relação às despesas efetuadas pelo gestor no ano anterior. A cada ano, é necessária uma exposição justificada dos gastos, evitando-se criar direitos com base nos gastos feitos no ano anterior, corrigido de um índice inflacionário (que seria o orçamento incremental). Problemas na implementação do Orçamento Base Zero2: O fator que pode efetivamente impedir a implantação do orçamento base zero é a falta de apoio da direção - porque os administradores experimentam toda a sorte de temores e de problemas de implantação antes de perceberem os benefícios. Existem quatro problemas comuns que podem ser previstos quando da primeira implantação do processo de orçamento base zero. • os administradores ficam, quase sempre, apreensivos com qualquer processo que obrigue à tomada de decisão e que exija exame detalhado de suas funções, exame este que pode ser visto por todos; • a administração e a comunicação do processo de orçamento base zero pode transformar-se em problemas críticos pelo fato de um maior número de administradores passar a envolver-se com o processo em quase todos os procedimentos de orçamento e de planejamento e de estes problemas serem agravados nas grandes organizações; 2 Gomes, Regina Celi Vidal. “Orçamento Base Zero como técnica de planejamento financeiro”. Monografia. Universidade de Taubaté. 13|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br • geralmente não existem premissas formalizadas de política e de planejamento, e as que existem são, quase sempre, inadequada ou não são corretamente comunicadas aos administradores dos níveis mais baixos, que prepararão os pacotes de decisão3; e • tempo necessário no primeiro ano pode ser maior do que o tempo gasto no planejamento e no orçamento do ano anterior, elaborados por outros processos. Com esse modelo de controle orçamentário é possível visualizar detalhadamente os gastos por departamento e os gestores terão dados suficientes para: • preparar novos pacotes de decisão para satisfazer as necessidades ou para resolver os problemas imprevistos no processo orçamentário; • rever os pacotes de decisão se as necessidades reais da organização diferirem significativamente das premissas de planejamento adotadas para o preparo dos pacotes; e • modificar as prioridades para contabilizá-las com quaisquer mudanças de prioridades, inclusive nos pacotes de decisão novos e revistos. Uma vez atualizada a análise do orçamento base zero é possível eliminar os pacotes de decisão que tenham recebido dotações por ordem crescente de prioridade até atingir o nível de dotação desejado ou acrescentar os pacotes de decisão que não tenham recebido dotação por ordem decrescente de prioridade até se esgotarem as dotações adicionais. Isso já foi cobrado em concurso! 3 Conjunto de atributos que devem ser objeto de decisão pelos administradores. É o jeito formal de dizer algo que precisa ser feito. Se você tem dinheiro para tudo, não precisa do pacote de decisão pois vai fazer tudo. À medida que precisa decidir, precisa dos pacotes para orientar as priorizações. Se houver recursos sem gastos, você precisa alocar pacotes de decisão para eles. 14|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br (CESPE/UnB/EBC-2011) – No orçamento base zero, os gerentes devem justificar todos os gastos orçamentários e não apenas as variações em relação ao orçamento do ano anterior. A linha de base é zero, e não, o orçamento do último ano. Como no orçamento base zero não existe direito adquirido em relação ao que ocorreu no ano anterior, a assertiva está correta ao dizer que os gerentes devem justificar todos os gastos orçamentários, sem ter como parâmetro o ano anterior. Com relação a orçamento base-zero, julgue os itens a seguir. (CESPE/Unb/ABIN/2011) Na elaboração do orçamento base zero, é possível alterar a responsabilidade da carga de trabalho, a partir de uma base zero, prescindindo se da análise do custo benefício de todos os projetos, processos e atividades. De fato, como vimos, no Base Zero é possível alterar a responsabilidade da carga de trabalho (daí o base zero), mas é errado afirmar que não vai ser necessária uma análise do custo benefício de todos os projetos. É justamente ao contrário: o gestor precisa justificar todos oscustos com os potenciais benefícios dos processos, projetos e atividades. Errada a assertiva. (CESPE/Unb/ABIN/2011) No processo de implementação do orçamento base zero, os pacotes de decisão, ordenados por critérios previamente fixados pela alta direção da organização, são informados por meio do planejamento estratégico. Está correta a assertiva. Há três tipos de planejamento: o estratégico, da alta administração, o tático, a nível gerencial, e o operacional, que é o chão da fábrica (ou da organização). A alta administração não entra em detalhes operacionais ou gerenciais, mas sim, comunica suas decisões por meio do planejamento estratégico (grandes metas e objetivos) que será traduzido pelo planejamento tático e operacional. (CESPE/Unb/ABIN/2011) No processo de implementação do orçamento base-zero, os incrementos nos pacotes de decisão somente devem ser aprovados após o responsável pelo pacote, justificar os resultados do aumento dos gastos e enfatizar os benefícios para a organização. 15|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br Tradução para o Português que se fala no Brasil: o aumento nos gastos com determinados objetos (pacotes) só devem ser aprovados depois de uma justificativa que inclua a demonstração do custo-benefício. O que vocês acham? Está correta, esse é o fundamento maior do Orçamento Base Zero. (CESPE/Unb/ABIN/2011) Identificam-se duas vantagens na implementação do orçamento base-zero: a rapidez de elaboração e a facilidade de execução. Como vimos acima, no relato das dificuldades de implementação do Orçamento Base Zero, percebemos que não é tão fácil superar a cultura organizacional do orçamento incremental. Portanto, não é de fácil elaboração – pois precisa de justificativa para tudo, nem é de fácil execução, já que é preciso convencer a todos da necessidade do gasto. (CESPE/Unb/ABIN/2011) A implementação do orçamento base-zero oferece vantagem a organizações sem fins lucrativos e inúmeras desvantagens a organizações com fins lucrativos. Besteira: não faz diferença se é com ou sem fins lucrativos. Ambas as organizações podem se beneficiar dos orçamentos mais enxutos e mais planejados do orçamento base zero. (CESPE/Unb/ABIN/2011) De acordo com o princípio que rege o orçamento basezero, todas as atividades devem ser justificadas antes de serem tomadas as decisões relativas aos recursos a serem alocadas em cada departamento ou setor. Já está ficando repetitivo né? Acho que vocês aprenderam já: orçamento base zero precisa de justificativa? Sim! Assertiva correta. (CESPE/Unb/ABIN/2011) O orçamento base-zero deve ser desenvolvido de forma isolada, com base nas peculiaridades de cada área a ser atendida. O orçamento base zero, como uma moderna técnica de elaboração de orçamentos, deve pensar a organização como um todo, analisando os impactos dos cursos e dos benefícios de forma integrada e não isolada. Questão incorreta. 16|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br (CESPE/Unb/ABIN/2011) Após a elaboração do orçamento-zero, os gastos devem ser aprovados com base em critério único, previamente definido para todas as atividades ou operações O que está errado nessa questão é o critério único. Como vimos, o orçamento base zero deve ser flexível para atender aos pacotes de decisão. Desse modo, para cada tipo de gasto, você deve analisar o seu custo benefício sobre diferentes critérios. Um gasto com saúde não pode ser analisado, por exemplo, com a mesma ótica de um gasto para a compra de um carro oficial. O benefício do primeiro é maior do que o do segundo, apenas para citar um exemplo. (CESPE/UnB/SEBRAE/2010) O orçamento base zero não gera direitos adquiridos, devendo o gestor justificar toda a despesa Pede para sair!!!! Comandante!!! Nascimento! Pede para sair se não souber responder essa! Não vou nem comentar. Passemos para a próxima! 2.3. Orçamento Participativo O orçamento participativo também não é um tipo de orçamento, mas uma técnica para elaboração de orçamentos. Nela, o governante escuta a sociedade quando da elaboração do orçamento público, tentando verificar a possibilidade de entender e atender às demandas da população. No entanto, no Brasil, boa parte das despesas públicas estão vinculadas por lei a determinado tipo de gasto. Segundo os críticos do orçamento participativo brasileiro, os governos podem apenas dispor de cerca de 10% do orçamento, o que tornaria a participação popular uma ilusão ou um factóide político. Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que a população deva ser ouvida na elaboração das leis orçamentárias. Embora haja obrigatoriedade de ouvir a população, o governante não é obrigado a seguir as propostas da sociedade, conquanto o Chefe do Poder Executivo de cada uma das esferas da federação detém competência exclusiva para iniciar o processo legislativo orçamentário. 17|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br No Brasil, há alguma experiências positivas de orçamento participativo, como por exemplo, na elaboração do orçamento do município de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul. 2.4. Orçamento incremental Orçamento incremental também não é um tipo de orçamento, mas uma técnica de elaboração orçamentária em que os itens da receita e da despesa sofrem um ajuste marginal a cada ano, corrigindo o valor monetário da moeda. Tecnicamente falando, o orçamento incremental se opõe à técnica do Orçamento Base Zero, em que o gestor precisa justificar, a cada ano, os gastos a ser orçados. Por esse motivo, a técnica do Orçamento Base Zero está mais comumente associada aos orçamentos-programa, enquanto que o orçamento tradicional geralmente é elaborado com base na técnica incremental. RESUMO DOS TIPOS DE ORÇAMENTO ORÇAMENTO TRADICIONAL Surgiu na Inglaterra em 1217; Apenas previsão da receita e fixação da despesa; Refletia apenas os meios; Orçamento desvinculado do planejamento; Critério de classificação por unidades administrativas (UA) e elemento; Decisões baseadas nas necessidades das unidades; Ausência de acompanhamento; Avaliação só da honestidade dos governantes; Foco no objeto do gasto. 18|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br ORÇAMENTO MODERNO Surge no século XX; Transforma-se em mecanismo de administração que visa auxiliar o PE no planejamento, execução e controle das ações do setor público; Orçamento Moderno: Orçamento de desempenho, orçamento programa e orçamento base zero. ORÇAMENTO DE DESEMPENHO Evolução do orçamento clássico; Preocupa-se com as coisas que o governo realiza (ações governamentais); Ênfase nos resultados; Instrumento de gerenciamento para a Administração Pública; Classificação é feita por funções, projetos e atividades; Ausência de vinculação com o planejamento. ORÇAMENTO PROGRAMA Década de 50 - desenvolvido a partir do orçamento de desempenho; Lei 4320/64 e Decreto-Lei200/67; Integração do planejamento com o orçamento - Programas; Informa quanto vai gastar e para que vai gastar; A elaboração é baseada em: diretrizes; prioridades; estimativas reais de recursos; cálculo da real necessidade. Principal critério de classificação é o funcional-programático; Avaliação de resultados e gerência por objetivos; Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta. ORÇAMENTO BASE ZERO 19|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br É uma técnica de elaboração do orçamento; Não é adotado no Brasil, em nenhuma UF; Justificativa anual das dotações solicitadas, não há direitos adquiridos; Elaboração de um pacote de decisão (análise do custo, finalidade, alternativas, medidas de desempenho, conseqüências e benefícios de executar a atividade); A priorização dos pacotes de decisão deve ser feita em diversos escalões; O pacote é submetido ao colégio de decisão, que é o nível organizacional que os classifica; Pacote preparado com nível de esforço mínimo, corrente e de expansão; Gastos anteriores realizados são questionados; Objetivo: o objetivo principal do OBZ é a justificativa do “gasto” de acordo com as necessidades e os recursos disponíveis e corresponde a um “meio de eliminar programas e projetos não econômicos. Vantagens e Benefícios Melhoria do processo orçamentário; Aperfeiçoamento contínuo; Desenvolvimento pessoal; Concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades; Os gerentes de todos os níveis avaliam melhor a aplicação eficiente das dotações em suas atividades. Aumenta a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos. Desvantagens No início, o preparo é mais demorado e mais caro; A preparação dos resumos produz montanhas de papel; 20|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br A implantação exige motivação dos funcionários e treinados; Um grande percentual do orçamento é intocável devido às exigências legais; Pouca participação dos níveis hierárquicos superiores. ORÇAMENTO INCREMENTAL O orçamento de cada período mantém a mesma estrutura de despesa do orçamento anterior – incremento nos montantes; Não analisa as novas necessidades e prioridades da sociedade; Não privilegia a eficiência do gasto e a evolução da ação governamental. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO Instrumento de participação do cidadão na gestão pública; Estimula o exercício da cidadania; Participação por meio de fóruns de participação social ou por meio eletrônico; A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) dispôs sobre orçamento participativo no parágrafo único do artigo 48: “A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”. 3. O conceito de orçamento público No linguajar popular, orçamento é uma relação ou um rol de despesas e receitas que determinada pessoa tem a pagar ou a receber durante um determinado período, que pode ser um mês, um ano, por exemplo. Não é por outro motivo que nos primórdios do orçamento na Administração Pública, a peça era vista como um documento meramente contábil, sem nenhuma ou com pouca vinculação aos instrumentos de planejamento (Orçamento Tradicional). 21|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br O orçamento, portanto, pode ter um viés mais contábil, enfocando exclusivamente os recursos financeiros em uma planilha (uma peça meramente contábil), mas também pode ser um instrumento de planejamento da aquisição de algum bem, como um imóvel ou um veículo, quando as pessoas resolvem reter ou guardar parte de suas rendas por um determinado período com vistas a uma aquisição futura. Essa integração entre o planejamento e o orçamento se deu com força no meio empresarial na década de 60, quando passou a ser visto como um instrumento poderoso de planejamento e não só um documento contábil. Essa discussão também teve lugar no setor público que evoluiu de um orçamento que se caracterizava por ser uma mera peça contábil (orçamento tradicional) para ser um importante instrumento de planejamento dos governos (orçamento-programa). Nos dias de hoje, o orçamento não é apenas uma peça contábil, mas um instrumento de planejamento da Administração, ao passo que a contabilidade pública, outra disciplina interligada ao estudo do orçamento público, registra as variações do patrimônio público e da execução do orçamento subsidiando a tomada de decisão dos administradores públicos, além de contribuírem para a transparência da administração. Bancas de concurso costumam exigir dos candidatos o conceito literal de Orçamento Público. O conceito mais antigo, mais conhecido e difundido é o do professor Aliomar Baleeiro, que diz que “o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e em pormenor, a realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica e geral do país, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei”4 Já nos dizeres do professor Francisco Glauber Lima Mota, “o orçamento público é um documento que dá autorização para se receber e gastar recursos financeiros”5. Já para o mestre João Fortes, “o orçamento é uma prévia autorização do legislativo para 4 BALEEIRO, Aliomar, Uma introdução à ciência das finanças, Ed. Forense, 14ª ed. - 1994 5 MOTA, Francisco Glauber Lima, Curso Básico de Contabilidade Pública, 2ª ed, 2006, pg. 17. 22|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br que se realizem receitas e despesas de um ente público, obedecendo a um determinado período de tempo”5. Da leitura da definição do professor Aliomar Baleeiro, pode-se iniciar o estudo pormenorizado do Orçamento Público, já que aquele texto traz dentro de si muitos conceitos importantes. 3.1. Iniciativa O texto do eminente professor começa afirmando que “o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo”, o que quer significa que o orçamento público é ato de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. O processo orçamentário brasileiro começa com cada um dos poderes elaborando sua proposta orçamentária. O Poder Executivo, o Legislativo, o Judiciário, o Ministério Público, o Tribunal de Contas e a Defensoria Pública elaboram suas próprias propostas orçamentárias e encaminham ao Poder Executivo para consolidação. Uma fez feita a consolidação é enviada uma proposta de orçamento da unidade da federação envolvida (União, Estado ou Município) ao respectivo Poder Legislativo. Assim, por exemplo, no caso da União, os Poderes Legislativo, Executivo, Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contasda União e Defensoria Pública da União elaboram suas próprias propostas orçamentárias e encaminham ao Poder Executivo, para a consolidação. Uma vez consolidada a proposta de orçamento da União segue para o Congresso Nacional, o Poder Legislativo federal. São comum questões de concurso abordarem a questão da iniciativa da lei orçamentária. Muitas alegam, por exemplo, que seria possível um poder qualquer enviar sua própria proposta orçamentária diretamente ao poder legislativo. Nesse caso, marque falso. A iniciativa é exclusiva do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), não podendo nem mesmo eventual vício de iniciativa ser convalidado (corrigido pela pessoa que tem a iniciativa). É importante notar, também, que não é possível ao próprio poder legislativo aprovar o seu orçamento, já que este é o poder que aprova as leis. É outro tipo de 5 FORTES, João. Contabilidade Pública. Ed. João Fortes, 1ª Ed. 23|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br questão comum que deve ser considerada falsa. O poder legislativo, assim como todos os demais, tem que enviar sua proposta orçamentária para consolidação pelo poder executivo, para posterior envio, ao Congresso (no caso da União). Portanto, a iniciativa da lei orçamentária é de competência privativa do Poder Executivo, não podendo ser suprida por outro órgão, ainda que do Poder Legislativo. 3.2. Orçamento autorizativo Continuando na leitura da definição do professor Aliomar Baleeiro, vimos que “o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo”. Portanto, no Brasil, o orçamento público é de natureza autorizativa. O que isso exatamente significa? Nos orçamentos autorizativos, não existe a obrigatoriedade de executar todas as despesas consignadas na lei orçamentária. Esta é vista apenas como peça necessária, uma condição para a execução das despesas, mas não é, por si só, suficiente para a execução orçamentária, tarefa essa do administrador público que, em razão da sua discricionariedade, pode escolher o melhor momento para executar determinadas despesas. Como nessa visão a lei orçamentária é uma condição para a execução da despesa, convencionou-se chamar os orçamentos autorizativos de ato-condição, para diferenciá-lo das outras leis, que em geral criam obrigações, que são chamadas de atos- regra. O Código Penal, por exemplo, é um ato-regra, já que não existe discricionariedade das pessoas no cumprimento de suas determinações. Todo mundo, por exemplo, é proibido de matar ou roubar. Embora no Brasil, o orçamento público tenha caráter autorizativo (atocondição), a doutrina orçamentária reconhece a existência de outro tipo de orçamento público, o orçamento impositivo. Nele, o administrador público perde a discricionariedade para decidir sobre o que deve ser executado, já que como lei, nessa visão, o orçamento deve ser integralmente executado como aprovado. É o orçamento público em sua versão ato-regra, obrigatório. 24|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br O STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto, entendeu que, no Brasil, o orçamento não é impositivo, mas sim, autorizativo. Isso quer dizer que não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público, já que a avaliação do que deve ou não ser executado está a cargo da discricionariedade do gestor. É notável perceber que o orçamento público do tipo autorizativo concede maior poder ao Chefe do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), a quem cabe decidir o que executar. Já os orçamentos do tipo impositivo transferem esse poder ao Legislativo, já que ao Chefe do Executivo caberá meramente a tarefa de execução (e não a de decisão) do orçamento aprovado por Deputados e Senadores. A questão das emendas parlamentares é um caso emblemático dessa discussão. Como se sabe, emendas parlamentares são destaques que Deputados e Senadores (no caso da União) podem fazer no Orçamento (da União, de Estados e Municípios). A idéia inicial era a de que o parlamentar, eleito pelo povo, pudesse tomar parte nas decisões orçamentárias para beneficiar a sua região ou algum projeto prioritário de seu interesse. No entanto, o instrumento foi desvirtuado e as emendas parlamentares passaram a ser usadas como forma de corrupção, apadrinhamento e compra de votos, entre outras irregularidades. Atualmente, embora os parlamentares ainda possam fazer as emendas parlamentares, fica a cargo do Poder Executivo decidir se elas receberão ou não recursos orçamentários. Se o Poder Executivo decidir não mandar verbas financeiras para a emenda, embora aprovada, ela não é executada. Muitos parlamentares, insatisfeitos com a não-execução das despesas orçamentárias consignadas por meio de emendas, tentaram encampar a tese de que o Orçamento Público, por ser lei, deveria ter execução obrigatória, ou seja, queriam que no Brasil fosse adotado o modelo orçamentário impositivo. Assim, o Supremo Tribunal Federal foi acionado e decidiu que o orçamento é ato-condição (condição necessária para execução da despesa), mas não ato-regra (obrigação no sentido restrito). Desde então, ficou claro que o orçamento no Brasil tem natureza autorizativa, ou seja, não existe obrigatoriedade da execução das despesas lá consignadas. 25|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br 3.3. Natureza jurídica do orçamento público A natureza jurídica do orçamento público também é fruto de debates e está intimamente ligada à questão tratada no tópico anterior, sobre a obrigatoriedade ou a discricionariedade na execução das despesas do orçamento. O orçamento público é, em última análise, uma lei formalmente aprovada pelo poder legislativo. Tem formato de lei e é aprovada como tal. Mas sendo o orçamento no Brasil um ato-condição e não ato-regra (ou seja, não é obrigatório, mas autorizativo) qual seria a natureza jurídica do orçamento? Em consonância com a decisão anterior, de que o orçamento é apenas uma peça autorizativa, o STF, instado a se manifestar sobre o assunto, decidiu que o orçamento público é lei apenas no sentido formal. As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal é aquela que tem “cara” de lei, ou seja, é formalmente aprovada pelo poder legislativo. Todas as leis que são aprovadas pelo poder legislativo são leis formais. Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo poder legislativo são leis materiais. Lei material é aquela norma que tem abstração e é genérica, não tendo destinatário certo. É um conjunto de hipóteses normativas abstratas. Assim, quando o Código Penal diz que matar alguém é crime e comina as penalidades para quem mata, a norma não está dizendo quem vai ser penalizado. Todo aquele que matar alguém (exceto nas hipóteses de exclusão de crime) está cometendo crime, não tendo a lei destinatário certo, sendo genérica. Assim, o Código Penal é uma lei em sentido material. Por outro lado, suponha que uma lei conceda aposentadoria vitalícia a um cidadão em razão de ele ter sido reconhecido, por exemplo, como herói da pátria. Nesse caso, temos uma lei formal, pois aprovada pelo poder legislativo.Entretanto, ela não é genérica e tem destinatário certo: a sua natureza jurídica é de ato administrativo e não de lei. Atos administrativos, em regra, têm efeitos concretos, assim como as leis meramente formais (chamadas leis de efeitos concretos). Nesse sentido, o orçamento público é considerado um “ato administrativo” revestido de formato de lei formal, não sendo, portanto, lei material, mas sim, lei de efeitos concretos. 26|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br 3.4. Mandado de segurança e Orçamento Público Quem já estudou Direito, sabe que o mandado de segurança é um remédio constitucional que visa a repelir ameaça a direito causado por agente público ou quem tenha poder de ordem pública (uma concessionária, por exemplo). Mandado de segurança é uma ação subsidiária, ou seja, ela só é cabível quando não é possível nem a impetração do habeas corpus ou habeas data, outros remédios constitucionais para finalidades diferentes. Assim, quem tiver um direito ameaçado que não esteja amparado por habeas corpus ou habeas data e cujo autor da ofensa seja agente público (ou quem tenha poder de ordem pública) pode impetrar na via judicial uma ação constitucional chamada Mandado de Segurança, desde que o direito seja líquido e certo (o que quer dizer, em termos bem resumidos, que não seja necessária dilação probatória, ou seja, a questão não deve ser de fatos, mas de direito). É comum, por exemplo, a impetração de mandado de segurança contra desapropriação de uma área privada por um órgão público ou contra um ato administrativo que negue a isenção de imposto para um deficiente físico. As aplicações do mandado de segurança são várias e ultrapassam os objetivos deste texto sobre orçamento público. Mas o que é importante saber, a essa altura, é que a doutrina entende que o mandado de segurança só pode ser aplicado contra ato concretamente constituído, ou seja, contra aqueles atos que já saíram do plano abstrato para a realidade fática. Uma lei pode ser absurdamente ilegal, mas contra ela não é possível a impetração de mandado de segurança, porquanto, enquanto genérica ela não produz efeitos concretos nenhum. Nesse caso, seria possível contestar a lei pelo controle direto (ação direta de inconstitucionalidade) ou, em alguns casos, pelo controle difuso (qualquer ação), mas, em regra, não seria possível discutir normas abstratas no âmbito do mandado de segurança em razão da necessidade de se provar a certeza e liquidez do direito já na inicial. Portanto, o mandado de segurança só pode ser aplicado contra atos administrativos, que é a consumação fática de um desejo da Administração e que, de fato, pode gerar 27|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br prejuízos concretos a alguém. E é, portanto, contra os atos administrativos que o mandado de segurança é possível. Situação curiosa ocorre em leis tributárias ilegais. Uma vez aprovada a lei ilegal, os contribuintes ainda nada podem fazer de concreto, posto que a lei é genérica e abstrata e nada aconteceu ainda no plano fático apenas com a sua aprovação. Apenas quando o fiscal ou o auditor tributário fiscaliza e/ou notifica o contribuinte para o pagamento do imposto é que a lei ilegal sai do plano abstrato e se torna real, momento a partir do qual, é possível a impetração de mandado de segurança. O que essa discussão traz de prático para o estudo do orçamento público? É que quando trouxemos à baila a discussão a respeito da natureza jurídica do orçamento público e da suas relações com a obrigatoriedade da sua execução (orçamento impositivo versus autorizativo), vimos que o orçamento autorizativo é visto como um ato administrativo travestido de lei formal. Se o orçamento autorizativo é ato administrativo (disfarçado de lei), então, na prática, os doutrinadores entendem que é possível impetrar mandado de segurança contra ele, embora não seja possível a mesma ação contra a lei em tese (abstratas). É possível, como já aconteceu, alguma prova de concurso questionar se o mandado de segurança é instrumento cabível contra leis orçamentárias. Do ponto de vista meramente teórico, a resposta é verdadeira, por ser o orçamento lei de efeitos concretos. Agora é bom ressaltar que não são todas as partes das leis orçamentárias que têm efeitos concretos. Alguns trechos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) se prestam a orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) e, não raro, criam critérios a ser seguidos nos mais diversos casos. Nesses dispositivos, há abstração e a lei é genérica, motivo pelo qual pode ser instada em sede de ADI. "(...) O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições insertas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a votação do orçamento fiscal (v.g., ADI 2.100, Jobim, DJ 1º-6-01). A segunda norma questionada que condiciona a inclusão no orçamento fiscal da verba correspondente a precatórios pendentes à 'manutenção da 28|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br meta de resultado primário, fixada segundo a LDO', constitui exemplo típico de norma individual ou de efeitos concretos, cujo objeto é a regulação de conduta única, posto que subjetivamente complexa: a elaboração do orçamento fiscal, na qual se exaure, o que inviabiliza no ponto a ação direta. Diferentemente, configura norma geral, susceptível de controle abstrato de constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo legal questionado, que institui comissão de representantes dos três Poderes e do Ministério Público, à qual confere a atribuição de proceder ao 'criterioso levantamento' dos precatórios a parcelar conforme a EC nº 30/00, com vistas a 'apurar o seu valor real': o procedimento de levantamento e apuração do valor real, que nela se ordena, não substantiva conduta única, mas sim conduta a ser desenvolvida em relação a cada um dos precatórios a que alude; por outro lado, a determinabilidade, em tese, desses precatórios, a partir dos limites temporais fixados, não subtrai da norma que a todos submete à comissão instituída e ao procedimento de revisão nele previsto a nota de generalidade. Não obstante, é de conhecer-se integralmente da ação direta se a norma de caráter geral é subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem objeto. (...)" (ADI 2.535-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-12-01, DJ de 21-11-03) Portanto, regra geral, as leis orçamentárias (a parte que faz a previsão da receita e fixa a despesa) não estão susceptíveis ao controle jurisdicional em abstrato, como em uma ação direta de inconstitucionalidade. À exceção ocorre na parte em que possuem abstração e generalidade, ou seja, na parte normativa das leis orçamentárias. 3.5. Outros aspectos do orçamento público Periodicidade As autorizações legislativas devem ser feitas por períodos definidos de tempo, o que chamamos de princípio da anualidade. Se a autorização do Poder Legislativo fosse muito longa ou indefinida, o controle legislativo perderia o sentido. Por outro lado, se a autorização tivesse um prazo muito curto, o Poder Executivo ficaria engessado. Hoje,a 29|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br periodicidade é definida em lei e corresponde ao prazo de um ano, que atualmente é coincidente com o ano civil (1/1 a 31/12). Mas essa coincidência não é obrigatória. Alguns países tem o ano fiscal iniciando em abril (Estados Unidos), assim como é possível, na prática, a adoção de qualquer data como termo de início. Detalhamento A autorização concedida pelo Poder Legislativo ao Executivo não é um cheque em branco: o poder legislativo deve ter conhecimento pormenorizado do que está autorizando, de modo a evitar a autorização de gastos globais. Se a autorização fosse global (sem detalhar onde o dinheiro seria gasto), o Poder Executivo teria muita liberdade para gastar onde bem entendesse os recursos orçamentários. No entanto, se o orçamento for muito detalhada, ele ficará muito engessado e difícil de se adaptar a eventuais mudanças Orçamento Público e Economia O poder legislativo deve autorizar a realização das despesas, de modo que elas não podem ser superiores às receitas previstas, em função do princípio do equilíbrio. Entretanto, é bom ressaltar que a despesa pública tem grande influência na economia. Segundo a visão keynesiana da economia, o aumento dos gastos públicos tem influência positiva sobre o produto interno bruto e, portanto, sobre a renda das famílias. Os investimentos do governo também podem contribuir para um aumento da renda: a participação do setor público em todas os seus níveis e esferas na economia é decisiva na determinação do nível de renda da sociedade e da alocação dos recursos pelos entes privados. A Portaria nº 163/01 – STN/SOF estipulou a obrigatoriedade para todos os membros da federação da utilização da classificação da despesa lá descrita com a finalidade de estimar a participação do setor público na economia. É que se cada ente tivesse sua própria classificação da despesa seria difícil ou quase impossível levantar os agregados macro-econômicos de despesa corrente e de capital para fins de consolidação das contas nacionais. 30|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br 4. Legislação orçamentária no Brasil No Brasil vige o chamado princípio da hierarquia constitucional, onde a Carta Política está localizada no ápice do ordenamento jurídico, motivo pelo qual todas as normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Além disso, a nossa Constituição atual é analítica, ou seja, adentra vários aspectos da vida estatal de forma minuciosa, de modo que o ordenamento jurídico-orçamentário pátrio é altamente calcado em sua matriz constitucional plasmada nos artigos 165 a 169 da Carta Política, fonte primária do Direito Orçamentário no Brasil. Além da Constituição Federal (CF), outra fonte importante para o direito orçamentário pátrio é a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Orçamento e Contabilidade Pública. Com jurisdição sobre a administração pública das três esferas e dos três poderes, a Lei 4320/64 não se aplica às empresas estatais que não recebam recursos da União para a sua manutenção ou para investimentos, que estão submetidas à Lei 6404/76 (Lei das Sociedades Anônimas – SA), as chamadas “estatais independentes”. Em relação às empresas estatais dependentes, aquelas que recebem recursos do Orçamento, estas estão sujeitas aos ditames da Lei 4.320/64. A Lei 4.320/64 foi publicada originalmente como lei ordinária, sob a égide da Constituição de 1946. Entretanto, em face de atual Constituição exigir para as matérias que ela regulamenta a edição de uma lei complementar, a Lei 4.320/64 foi recepcionada no novo ordenamento jurídico da CF de 1988 como lei complementar. O fenômeno da recepção é um curioso caso de economia legislativa admitido em nosso ordenamento jurídico constitucional. Com a promulgação de uma nova Constituição, duas opções estariam disponíveis para o legislador: a) considerar toda a legislação anterior incompatível com a nova Carta e b) verificar, caso a caso, se as normas editadas anteriormente à Constituição em vigor são compatíveis com o novo texto. É fácil perceber que na adoção da primeira opção, haveria um gasto enorme de tempo e trabalho para editar as mais variadas normas sobre os mais diversos assuntos, além da criação de um vácuo legislativo temporal entre a promulgação da Constituição e a edição destas novas leis. 31|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br O Brasil adotou a segunda opção por questão de economia legislativa: todas as leis que foram editadas antes da Constituição são mantidas, a não ser que materialmente incompatível com o novo texto ou, ainda, caso a nova Carta tenha expressamente revogado alguma lei em seu texto. Esse processo é chamado de recepção. Nele, não é verificada a compatibilidade formal da lei, apenas a material. A compatibilidade formal diz respeito, como o nome indica, a forma de aprovação da lei. Assim, se a Constituição diz que determinado assunto deve ser regulamento por lei complementar, a edição de uma lei ordinária para tratar o assunto seria inconstitucional do ponto de vista formal. No entanto, em relação ao direito pré-constitucional, uma lei ordinária, pode ser recepcionada como lei complementar, como é o caso da Lei 4.320/64 e do Código Tributário Nacional. Pelo fenômeno da recepção, um decreto, por exemplo, norma típica do Chefe do Executivo, pode ganhar status de lei ordinária. Embora a compatibilidade formal não seja verificada, para que ocorra o fenômeno da recepção, é necessário que a lei editada antes da atual constituição esteja materialmente compatível com ela, ou seja, que não infrinja o seu conteúdo, o seu texto. Se isso ocorrer, diz-se que não houve a recepção e que a lei antiga foi revogada pela nova Constituição. Não há, portanto, em nosso país, previsão para inconstitucionalidade de norma pré-constitucional: elas são revogadas, se materialmente incompatíveis com o novo texto. A Lei 4.320/64 foi editada sob a Constituição de 1946, como lei ordinária. Naquela Carta, não havia previsão de leis complementares. Com a aprovação da Constituição de 1988, verificou-se que a Lei 4.320/64 era compatível materialmente com o novo texto. No entanto, a Constituição previa para as matérias da Lei 4.320/64 (normas gerais de Direito Financeiro, art. 165 § 9º da CF) a adoção de lei complementar. Por este motivo, a Lei 4.320/64 foi recepcionada como lei complementar pelo novo ordenamento. Senão vejamos: Art. 165. [...] § 9º Cabe à lei complementar: 32|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; [...] É bom ter atenção a este fato: a Lei 4320/64 é uma lei ordinária, mas tem status de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por lei complementar e não mais, desde a vigência da nova constituição, por lei ordinária nem por medida provisória. Nos termos da Constituição,medida provisória tem força de lei ordinária e não pode, portanto, alterar leis complementares. Instrumentos normativos orçamentários A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de planejamento, em seu artigo 165, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA): “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais”. Introduzidos em 1988, o PPA e a LDO são novidades trazidas pela atual Carta Magna. Já a Lei Orçamentária Anual é instrumento orçamentário de longa data, sendo citada inclusive na edição da Lei 4320/64. Os três instrumentos normativos (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias aprovadas pelo Poder Legislativo, depois da iniciativa do Poder Executivo nos prazos e nos formatos definidos na Constituição, de modo a compor um sistema integrado e harmonizado de planejamento orçamentário. Ao PPA cabe estabelecer o planejamento de longo prazo (4 anos), para as despesas de capital e outras delas decorrentes. As metas do PPA são dividas em metas anuais, de acordo com o fluxo financeiro e os objetivos governamentais. Essas metas anuais constam da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Uma vez definida a meta anual, elas tem 33|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br que ser traduzidas em termos financeiros, ou seja, em dinheiro. E é nesse momento que entra em cena a Lei Orçamentária Anual, que prevê a receita e fixa a despesa para um determinado período. Para ficar mais clara a situação, vamos a um exemplo. Suponha que o Governo Federal tenha estabelecido no seu Plano Plurianual a necessidade de se construir 200 hospitais no período de 4 anos. De acordo com o fluxo financeiro e com os objetivos governamentais, teremos o estabelecimento de metas anuais, em cada uma das 4 LDOs que serão publicadas nos quatro anos do PPA (ou seja, para cada PPA existem 4 LDOs). Como estamos em um exemplo, podemos supor que o decidiu que no ano um iria construir apenas 20 hospitais; no ano dois, 30; no terceiro, 50 e, finalmente, no quarto, os 100 restantes. Assim, a cada LDO teremos uma LOA prevendo em valores financeiros os hospitais. Supondo que cada hospital custe R$ 1 milhão, no primeiro ano, a LDO vai fixar para a construção de hospitais 20 milhões; no segundo ano, 30 milhões e assim por diante. O exemplo acima é aplicável a qualquer tipo de projeto ou planejamento na Administração Pública. Poderia ser número de hospitais, quantidade de salas de aula, quilômetros de rodovia, etc. No entanto, é importante ressaltar que aquelas obras cuja duração for inferior a um exercício financeiro, não precisam constar do PPA, podem ser alocadas, diretamente na LDO. Por outro lado é crime de responsabilidade iniciar programas e projetos de duração superior a um ano, sem sua inclusão no PPA. Do ponto de vista da sua tramitação e aprovação, o PPA, a LDO e a LOA são leis ordinárias e não complementares, como alguns alunos acabam pensando. A confusão ocorre em razão da Lei 4.320/64 que é uma lei ordinária que foi recepcionada pelo ordenamento jurídico como lei complementar. Mas a Lei 4.320/64 não é uma lei orçamentária, mas sim, uma lei que trata sobre a organização dos orçamentos anuais. É que a Constituição diz que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA. Essa lei ainda não existe, mas a Lei 4.320/64 vem suprindo algumas dessas lacunas e, por esse motivo, ela hoje tem status equivalente ao de uma lei complementar. Assim como os orçamentos, os projetos de lei relativos ao PPA, a LDO e LOA são de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da 34|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br República, no caso da União, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados e Municípios respectivamente, podem encaminhá-los ao Congresso Nacional. Portanto, as leis orçamentárias são todas leis ordinárias e não complementares. No entanto, possuem tramitação diferente das outras leis ordinárias. Por exemplo, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, o que não ocorre em relação às outras leis orçamentárias, que são apreciadas em cada casa separadamente. Além disso, um caso interessante é o das medidas provisórias. A Constituição Federal permite a adoção de medidas provisórias com força de lei ordinária pelo Chefe do Poder Executivo. É um caso excepcional de função legislativa sendo exercida pelo Poder Executivo. Como as medidas provisórias têm força de leis ordinárias, é de se supor que poderiam tratam de assuntos relacionados ao orçamento público, tendo em vista que as leis orçamentárias são ordinárias. No entanto, a Constituição Federal veda a edição de medida provisória sobre PPA, LDO, LOA e créditos adicionais especiais e suplementares (CF, art. 62, § 1º, I, “d”). Com exceção da instituição de créditos extraordinários, as matérias orçamentárias não podem ser regulamentadas por medida provisória, o que constitui uma importante diferença em relação às outras leis ordinárias. Os créditos extraordinários são dotações orçamentárias criadas para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública e que, por sua condição de excepcionalidade e urgência, não podem esperar o trâmite legislativo comum. A lei delegada, que é aquela lei que o Poder Legislativo ao Executivo legislar sobre determinado assunto e com algumas condições, sem exceções, não pode tratar de orçamentários. 5. Plano Plurianual – PPA Aspectos gerais A lei que instituir o plano plurianual deverá estabelecer, de forma regionalizada o que eu chamo de “DOM”. - as Diretrizes 35|78 DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL Noções de Administração Financeira e Orçamentária Aula INAUGURAL’ Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br - os Objetivos e - as Metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continua Importante: É importante decorar o mnemônico “DOM”, pois os examinadores tentam confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO. Também é interessante saber que quando as bancas examinadoras falam em planejamentos estão se referindo ao PPA e quando falam em orçamento estão se referindo à LOA. O PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico de médio prazo da administração pública brasileira. Nele são incluídas as metas despesas de capital e outras delas decorrentes que ultrapassam o período de um exercício financeiro e as despesas relacionadas aos programas de duração continuada, como por exemplo, a construção de 200 hospitais no período de quatro anos. Além das metas, são incluídas no PPA as diretrizes e os objetivos da Administração Pública para o período de quatro anos. Essas diretrizes e objetivos são, na verdade, as intenções do Governo, do ponto de vista macroscópico, sem detalhes. O detalhamento
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