Aula 4 Atividade Financeira do Estado e a Receita Tributária

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Fundamentos de Direito Empresarial e Tributário
Aula 4 - Atividade Financeira do Estado e a Receita Tributária
Introdução
Quando estudamos a atividade financeira do Estado, buscamos compreender os motivos que levam o Poder Público à necessidade de obter recursos financeiros para execução dos serviços públicos, tais como, promover a saúde, educação, alimentação, moradia, saneamento básico, segurança, transporte, energia elétrica etc., para a sociedade, com o objetivo da consecução do Bem Comum.
Nesta aula, entenderemos como funciona a Arrecadação Tributária no Brasil.
Bons estudos!
Distinção entre Direito Financeiro e Direito Tributário
Podemos conceituar o Direito Financeiro como o ramo do direito público que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações jurídicas decorrentes de sua atividade financeira que se estabelecem entre o Estado e o particular. Abrange, pois, o estudo da despesa pública, da receita pública, do orçamento público e do crédito público.
Daí Ricardo Lobo Torres ensinar que o Direito Financeiro deve ser dividido nos seguintes ramos: Receita Pública (Direito Tributário, Direito Patrimonial Público e Direito de Crédito Público), Despesa Pública (Direito da Dívida Pública e Direito das Prestações Financeiras) e Direito Orçamentário.
Direito Financeiro
O Direito Financeiro é o ramo das Ciências Jurídicas que trata das relações que dizem respeito às finanças públicas. É uma especialidade do Direito Público. É mais amplo que o Direito Tributário por abranger toda a atividade financeira do Estado. As finanças públicas significam a coercitividade ou impositividade da atividade financeira, denominada por vários tratadistas como "economia de aquisição compulsória", mesmo quando aparentemente esse elemento coativo não se perceba, como por exemplo, nas explorações dominiais e nos empréstimos voluntários.
Direito Tributário
O Direito Tributário regula a atividade financeira do Estado no que se refere à tributação. É o ramo do direito público que rege as relações entre o Estado e os particulares, decorrentes da atividade financeira do Estado no que se refere à obtenção de receitas (tributos). Possui normas que instituem, arrecadam e fiscalizam a tributação. A natureza do Direito Tributário é obrigacional; é a relação jurídica entre um sujeito ativo (fisco) e um sujeito passivo (contribuinte ou responsável), envolvendo uma prestação (tributo).
Atenção
O Direito Financeiro regula toda a atividade financeira do Estado, menos a que se refere à tributação e à fiscalização.
Orçamento anual
O orçamento anual é o instrumento de operacionalização de curto prazo da programação constante dos planos setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos globais de longo prazo, onde estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas. Nesse sentido, a principal matéria-prima utilizada para a elaboração da proposta de orçamento é buscada em elementos integrantes do sistema de planejamento.
A Constituição Federal de 1988 estabelece, no art. 165 quais as Leis orçamentárias que deverão ser propostas para regular as finanças do Estado. O Poder Executivo é o responsável pela elaboração da proposta orçamentária. Ressalte-se que o orçamento, sendo uno, deve atender, também, aos Poderes Legislativo e Judiciário. Considerando que os três Poderes são independentes e harmônicos, as propostas parciais das unidades orçamentárias do Legislativo e Judiciário são negociadas num nível superior àquele que vigora para os setores do Executivo.
O orçamento, em linhas gerais, é o ato complexo dos poderes executivo e legislativo que prevê e fixa despesas e receitas, para um determinado período, instrumentalizando, assim, o poder executivo de recursos monetários - a receita pública - para atendimento das necessidades públicas, satisfazendo-as através das despesas públicas. O orçamento, por imposição constitucional, é anual.
O conteúdo da proposta orçamentária encaminhada pelo Executivo ao Legislativo deverá conter os itens seguintes:
Item 1
Mensagem com exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada, com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital.
Item 2
Projeto de Lei do Orçamento:
Texto do projeto de lei;
Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do governo;
Quadro demonstrativo da renda e despesa segundo as categorias econômicas;
Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
Quadro das dotações por órgãos do governo e da administração;
Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;
Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos anexos 6 e 9 da lei nº 4320/64 e normas posteriores ;
Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
Item 3
Tabela explicativas com o comportamento da receita e despesa de diversos exercícios.
Item 4
Especificação dos programas especiais custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa.
Item 5
Descrição sucinta das principais finalidades de cada unidade administrativa com a respectiva legislação.
Atenção
O art. 163 da Constituição Federal atual determina que a lei complementar deverá possuir um conteúdo normativo mínimo para abranger normas atinentes a orçamento, receitas, despesas públicas e crédito público.
VOCÊ SABIA?
Crédito nada mais é que a captação de recursos pecuniários, na figura de empréstimos, para pagá-los, supervenientemente, no prazo e nas condições avençadas, a curto, médio e longo prazo. Documenta-os o Estado em papéis de crédito público de vários tipos, tais como Bônus do Tesouro, Letras do Tesouro, Apólices da Dívida Pública, Títulos da Dívida Agrária etc.
Para se compreender o Sistema Tributário Nacional, é necessário compreender o mecanismo a ser utilizado pelo Poder Público de utilizar de suas prerrogativas de Direito Público para, através do cumprimento das normas, obrigar o particular a entregar valores aos cofres públicos, independentemente de sua vontade. Mas também faz parte deste contexto um planejamento orçamentário que deverá compreender não só a obtenção de receitas, como também a administração das despesas e créditos.
Atenção
Para melhor entendimento sobre a atividade financeira, a nossa Carta Magna dedica o capítulo II do título VI (arts. 163 a 169) às finanças públicas, bem como os arts. 21, 23 e 30, pertinentes à discriminação da despesa pública; arts. 21, VII, 22, VI e 48, IV, relativos à emissão de moeda e prescrição de medidas necessárias à sua estabilidade; art. 31, sobre a fiscalização dos municípios; arts. 70 a 75, a respeito da fiscalização orçamentária; art. 99, sobre o orçamento do poder judiciário; art. 100, concernente à dívida pública; e arts. 211 a 213, no que tange às prestações financeiras. observando que todo procedimento realizado pelo poder público em relação à atividade financeira é determinado por lei.
A atividade financeira do estado
A partir do século XX observamos um crescimento em relação às despesas públicas, para manter não só um processo de evolução em relação à manutenção da vida, como também a introdução de novas tecnologias, o avanço industrial, surgimento de novos empreendimentos, relação internacional com outros Estados no campo da exportação e importação; ou seja, a busca do desenvolvimento econômico fez surgir investimentos, gastos, despesas, receitas e para isso, o Estado através do mecanismo de uma atividade financeira pode inserir no contexto dessa evolução funções fiscais,tais como promover ajustamentos na alocação de recursos; promover ajustamentos na distribuição de renda; manter a estabilidade econômica.
Como sua principal finalidade é promover o bem comum, satisfazendo as necessidades públicas, o Estado exerce funções para cujo custeio são necessários recursos financeiros ou receitas. E para obter os recursos necessários, ele utiliza do seu poder soberano, ou seja, o direito de tributar que decorre do seu poder pelo qual pode fazer derivar para seus cofres uma parcela do patrimônio das pessoas sujeitas à sua administração, que podemos denominar de receitas derivadas.
Mas não só de receitas derivadas sobrevive o Estado. Para suprir uma demanda em relação às despesas públicas, ele se utiliza de receitas originárias, que provêm da exploração do patrimônio do Estado, através de aluguéis, venda, leilão etc.
A receita pública se compõe dos ingressos financeiros que, em tese, têm um único objetivo indiscutível que é a satisfação das despesas públicas. Então, a Receita Pública é a soma de ingressos, impostos, taxas, contribuições e outras fontes de recursos, arrecadados para atender às despesas públicas, cuja classificação econômica da receita orçamentária é estabelecida pela Lei nº 4.320/64 para sustentar o conceito com base no ingresso de recursos financeiros e não pelo reconhecimento do direito.
receita pública (A receita pública se compõe dos ingressos financeiros que, em tese, têm um único objetivo indiscutível que é a satisfação das despesas públicas. Então, a Receita Pública é a soma de ingressos, impostos, taxas, contribuições e outras fontes de recursos, arrecadados para atender às despesas públicas, cuja classificação econômica da receita orçamentária é estabelecida pela Lei nº 4.320/64 para sustentar o conceito com base no ingresso de recursos financeiros e não pelo reconhecimento do direito.) 
ingresso de recursos financeiros (O Ingresso Público compreende todo dinheiro recolhido aos cofres públicos, mesmo sujeito à restituição:
As importâncias e valores realizados a qualquer título (os tributos: impostos, taxas, contribuição de melhoria e as rendas da atividade econômica do Estado (preços), não restituíveis, são ingressos ou entradas). À semelhança, as fianças, cauções, empréstimos públicos, posto que restituíveis.)
Atenção
Em resumo, na atividade financeira correspondente à aquisição de receitas, o Estado tem duas fontes nitidamente distintas: receita derivada e receita originária.
Tipos de receitas
Agora, vamos analisar os tipos de receitas:
Receita Derivada
Origina-se do patrimônio do particular, cujo regime jurídico é de Direito Público, com características de um Estado que usa o seu poder e obriga o particular a contribuir em dinheiro através dos tributos, multas, penalidade etc., envolve uma aquisição de receita mediante o exercício do poder de império do Estado, compelindo a comunidade a efetuar pagamentos compulsórios, sem aquela condição negocial de igualdade entre credor e devedor evidenciada na primeira. É representada pelos tributos e pelas penalidades pecuniárias. Aqui, o Estado mobiliza a sua característica de soberania e exige recursos financeiros, recolhendo compulsoriamente do patrimônio dos indivíduos.
Embora subordinando-se a limitações e controles jurídicos precisamente definidos, os aparelhos fiscais das entidades tributantes fazem valer o predomínio estatal sobre a sociedade e exigem o Imposto de Renda, o IPI, o ICMS, a taxa de iluminação pública de quem os deve, sem que para tanto celebrem acordo, lavrem-se instrumentos contratuais ou, pelo menos, seja esperada concordância mínima nos elementos postos na condição de devedores.
Receita Originária
Origina-se do patrimônio do Estado, cujo regime jurídico predominantemente é de Direito Privado, e tem como característica principal o Estado explorando seu próprio patrimônio, que é representada pela forma de aumento patrimonial semelhante à utilizada por qualquer outra pessoa, física ou jurídica, envolvendo transações e negócios tipicamente privados, como doações, heranças, venda de produtos e prestação de serviços etc. O Estado tem acesso a esse tipo de receita por uma relação negocial, como se fosse uma empresa, uma pessoa jurídica de direito privado.
A mais significativa receita originária é representada pelo Preço, englobando rendimento e remuneração de bens e serviços de empresas estatais, sob a regência de normas de Direito Privado. Tomem-se como exemplos os resultados positivos de empresas como a PETROBRÁS, EMBRATEL, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Bancos Estaduais e Companhias de Energia, Água e Esgotos, além de tantas outras instituições tanto no plano Federal como no Estadual e Municipal.
Receita de Contribuições
É o ingresso proveniente de contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de intervenção nas respectivas áreas. Apesar da controvérsia doutrinária sobre o tema, suas espécies podem ser definidas da seguinte forma:
Contribuições sociais: destinadas ao custeio da seguridade social, compreendendo a previdência social, a saúde e a assistência social;
Contribuições de Intervenção no domínio econômico: deriva da contraprestação à atuação estatal exercida em favor de determinado grupo ou coletividade.
Contribuições de Interesse das categorias profissionais ou econômicas: destinadas ao fornecimento de recursos aos órgãos representativos de categorias profissionais legalmente regulamentadas ou a órgãos de defesa de interesse dos empregadores ou empregados.
Receita Patrimonial
É o ingresso proveniente de rendimentos sobre investimentos do ativo permanente, de aplicações de disponibilidades em opções de mercado e outros rendimentos oriundos de renda de ativos permanentes.
Receita Agropecuária
É o ingresso proveniente da atividade ou da exploração agropecuária de origem vegetal ou animal. Incluem-se nesta classificação as receitas advindas da exploração da agricultura (cultivo do solo), da pecuária (criação, recriação ou engorda de gado e de animais de pequeno porte) e das atividades de beneficiamento ou transformação de produtos agropecuários em instalações existentes nos próprios estabelecimentos.
Receita Industrial
É o ingresso proveniente da atividade industrial de extração mineral, de transformação, de construção e outras, provenientes das atividades industriais definidas como tal pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Receita de Serviços
É o ingresso proveniente da prestação de serviços de transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes à atividade da entidade e outros serviços.
Receita de Capital
São os ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou não operacionais para aplicação em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao atingimento dos objetivos traçados nos programas e ações de governo. São denominados receita de capital porque são derivados da obtenção de recursos mediante a constituição de dívidas, amortização de empréstimos e financiamentos e/ou alienação de componentes do ativo permanente, constituindo-se em meios para atingir a finalidade fundamental do órgão ou entidade, ou mesmo, atividades não operacionais visando estímulo às atividades operacionais do ente.
De acordo com a Lei nº 4.320/64, as receitas de capital serão classificadas nos seguintes níveis de subcategorias econômicas (redação alterada conforme retificação publicada no Diário Oficial da União – 29.06.2004):
Operações de Crédito
É o ingresso proveniente da colocação de títulos públicos ou da contratação de empréstimos e financiamentos obtidos junto a entidades estatais ou privadas.
Alienação de Bens
É o ingresso proveniente da alienação de componentes do ativo permanente.
Amortização de Empréstimos
É o ingresso proveniente da amortização, ou seja, parcelareferente ao recebimento de parcelas de empréstimos ou financiamentos concedidos em títulos ou contratos.
Transferências de Capital
É o ingresso proveniente de outros entes ou entidades referentes a recursos pertencentes ao ente ou entidade recebedora ou ao ente ou entidade transferidora, efetivado mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem qualquer exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em despesas de capital.
Como o Poder Público poderá controlar as despesas?
A resposta está no controle de execução orçamentária. Há duas espécies de controle: interno e externo.
Controle Interno (arts. 75 a 80 da Lei nº 4.320/64)
O Poder Executivo deve avaliar a execução orçamentária dos diversos órgãos através de supervisão permanente, diligenciar que os administradores sejam capacitados, impedindo interferências ou pressões ilegítimas, acompanhando os custos globais dos programas do governo, a fim de alcançar uma prestação econômica de serviço.
Controle Externo (arts. 81 e 82 da Lei nº 4.320/64)
Cabe ao Poder Legislativo o Controle Externo da execução orçamentária. O órgão do Poder Legislativo que o auxilia no Controle Externo do Orçamento do Estado é o Tribunal de Contas. A fiscalização é total biparte. Inicialmente o controle é feito através da auditoria financeira e da auditoria orçamentária e posteriormente pelo julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens ou valores públicos. As contas do Poder Executivo são submetidas à apreciação do Poder Legislativo com parecer prévio do Tribunal de Contas. As contas dos municípios serão apreciadas pelas Câmaras auxiliadas pelos Tribunais de Contas do Estado a que pertencem, quando não houver Tribunal de Contas Municipal.