Orçamento Público 05

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Orçamento Público / Aula 5 - Ciclo Orçamentário Ampliado
IntroduçãoCiclo orçamentário
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) introduziu expressivas mudanças no processo de preparação do orçamento público. O planejamento de médio prazo se tornou obrigatório, e os Poderes Executivo e Legislativo foram envolvidos mais efetivamente no processo, interagindo na fixação de metas e prioridades para a administração pública, no estabelecimento de políticas públicas e diretrizes para a elaboração dos orçamentos, e no controle, entre outros aspectos. Essas mudanças derivadas do texto constitucional acarretaram alterações no ciclo orçamentário.
Podemos definir ciclo orçamentário como uma sequência de etapas, dotadas de características próprias, que se repetem em períodos predeterminados, dentro dos quais os orçamentos são elaborados, discutidos, aprovados, executados, avaliados e julgados.
De modo geral, a literatura especializada apresenta o ciclo orçamentário como um processo restrito à LOA, formado por um conjunto integrado por quatro etapas (Figura 5.1), que se repete continuamente ao longo dos anos:
Elaboração e apresentação do Projeto De Lei Orçamentária Anual (Ploa);
Discussão e aprovação do Ploa, transformando-o na Lei Orçamentária Anual (LOA);
Programação e execução da LOA;
Avaliação e controle da execução.
Ciclo orçamentário ampliado
Com as mudanças introduzidas pela Constituição Federal de 1988, o processo de elaboração do orçamento foi integrado ao planejamento, ampliando a abrangência do ciclo orçamentário.
O modelo orçamentário brasileiro definido no art. 165 do texto constitucional de 1988 é composto por três instrumentos – o PPA, a LDO e a LOA – que devem funcionar de maneira integrada, como se depreende a partir do que dispõe o art. 166, § 3º, I, e § 4º:
As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes [...].
De igual modo, a necessidade de articulação entre os três instrumentos preconizados pela CF/88 (Figura 5.2) é reforçada pelo art. 167, § 1º, que estabelece:
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
A articulação entre os três instrumentos preconizados pela CF/88.
Mognatti (2008) descreve, de modo sucinto, o processo de apreciação do orçamento no Congresso Nacional. Ele reconhece que é o Poder Executivo que determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem formalizadas no orçamento.
No âmbito do Poder Legislativo Federal, a apreciação das peças orçamentárias cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166, § 1º, I e II, CF), composta por 30 deputados federais e dez senadores da República, com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN).
A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais), além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares, respeitando os prazos, limites e condições determinados pela Resolução.
Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão regras para a atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais (somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques.
(Fonte: Página eletrônica da Câmara dos Deputados Federais)
Sanches (1993), a partir dos dispositivos constitucionais, identificou um conjunto de oito fases que compõem o ciclo orçamentário ampliado. São elas:
Formulação do planejamento plurianual;
Apreciação e adequação do plano plurianual;
Proposição de metas e prioridades e formulação da política de alocação de recursos;
Apreciação e adequação da LDO;
Elaboração da proposta de orçamento;
Apreciação, adequação e autorização legislativa;
Execução dos orçamentos aprovados;
Avaliação da execução e julgamento das contas.
Clique nos títulos abaixo.
Formulação do planejamento plurianual
Apreciação e adequação do plano plurianual
Proposição de metas e prioridades e formulação da política de alocação de recursos
Apreciação e adequação da LDO
Elaboração da proposta de orçamento
Apreciação, adequação e autorização legislativa
Execução dos orçamentos aprovados
Avaliação da execução e julgamento das contas
Formulação do planejamento plurianual
Competência: Poder Executivo.
Consiste na formulação da proposta do Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA), estabelecendo, de forma regionalizada, em atendimento ao art. 165, § 1º, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
A formulação do planejamento plurianual compreende as seguintes etapas:
Elaboração de diagnóstico da situação atual;
Estabelecimento de uma visão de futuro;
Definição de prioridades;
Estabelecimento das estratégias para implementação das políticas públicas;
Formulação de programas destinados a alterar a situação atual.
Dinâmica do ciclo orçamentário ampliado
O PPA vigora por um período de quatro anos, a cada ano correspondendo uma LDO e uma LOA. Buscando tornar contínuo e encadeado o processo de planejamento e de execução dos programas na dinâmica de sucessão governamental, as datas de início e término do PPA não coincidem com o mandato do Chefe do Poder Executivo.
Isso significa que, quando um novo Chefe do Executivo assume, ele tem de executar a LOA correspondente ao último ano do PPA, ambos elaborados por seu antecessor. No transcurso do primeiro ano do seu mandato, ele elabora um novo PPA e uma nova LOA, que executará por três anos, até o fim do seu mandato – deixando para o seu sucessor a execução do último ano de vigor do “seu” PPA e da correspondente LOA. Esse processo tem como balizadores a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei nº 4.320/64.
É importante notar que, quanto aos períodos em que os três instrumentos de planejamento e programação orçamentária vigoram (PPA: 4 anos; LDO: 18 meses; LOA: 1 ano), o ciclo de cada um deles se inicia na fase de elaboração – portanto, antes do início do vigor como lei – e se estende para além dos respectivos términos, adentrando a fase de avaliação e julgamento das contas.
Clique aqui e tenha uma visão abrangente do ciclo orçamentário ampliado, situando a dinâmica dos seus diferentes componentes.
Fonte: 1ZiMa / Shutterstock
Atividade proposta
1) A Constituição Federal de 1988 (CF/88) introduziu expressivas mudanças no processo de preparação do orçamento público. Entre elas, é correto afirmar:
O planejamento de longo prazo se tornou obrigatório.
O planejamento de médio prazo se tornou obrigatório.
Houve a substituição da Lei nº 4.320/64 pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
A CF/88 introduziu o conceito de orçamento-programa.
A CF/88 introduziu a figura da sanção presidencial.
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2) A partir dos dispositivos constitucionais, identifica-se um conjunto de oito fases que compõem o ciclo orçamentário ampliado. Entre as alternativas a seguir, assinale a que não representa uma dessas fases:
Formulação do planejamento plurianual.
Apreciação e adequação do plano plurianual.
Proposição de metas e prioridades.
Apreciação e adequação da LDO.
Alinhamento da LDO à Lei de Responsabilidade Fiscal.
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