Administração financeira e orçamentária

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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 
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Aula 3 
TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
E PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
Olá amigos! Como é bom estar aqui! 
“Um dia, quando os funcionários chegaram para trabalhar, encontraram na 
portaria um cartaz enorme, no qual estava escrito: ‘Faleceu ontem a pessoa 
que atrapalhava sua vida na Empresa. Você está convidado para o velório na 
quadra de esportes’. 
No início, todos se entristeceram com a morte de alguém, mas depois de algum 
tempo, ficaram curiosos para saber quem estava atrapalhando sua vida e 
bloqueando seu crescimento na empresa. A agitação na quadra de esportes 
era tão grande, que foi preciso chamar os seguranças para organizar a fila do 
velório. Conforme as pessoas iam se aproximando do caixão, a excitação 
aumentava: 
_ Quem será que estava atrapalhando o meu progresso ? 
_ Ainda bem que esse infeliz morreu ! 
Um a um, os funcionários, agitados, se aproximavam do caixão, olhavam pelo 
visor do caixão a fim de reconhecer o defunto, engoliam em seco e saiam de 
cabeça abaixada, sem nada falar uns com os outros. Ficavam no mais absoluto 
silêncio, como se tivessem sido atingidos no fundo da alma e dirigiam-se para 
suas salas. Todos, muito curiosos, mantinham-se na fila até chegar a sua vez 
de verificar quem estava no caixão e que tinha atrapalhado tanto a cada um 
deles. 
A pergunta ecoava na mente de todos: "Quem está nesse caixão"? 
 
 
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No visor do caixão havia um espelho e cada um via a si mesmo... Só existe 
uma pessoa capaz de limitar seu crescimento: VOCÊ MESMO! Você é a única 
pessoa que pode fazer a revolução de sua vida. Você é a única pessoa que 
pode prejudicar a sua vida. Você é a única pessoa que pode ajudar a si 
mesmo. "SUA VIDA NÃO MUDA QUANDO SEU CHEFE MUDA, QUANDO 
SUA EMPRESA MUDA, QUANDO SEUS PAIS MUDAM, QUANDO SEU(SUA) 
NAMORADO(A) MUDA. SUA VIDA MUDA... QUANDO VOCÊ MUDA! VOCÊ É 
O ÚNICO RESPONSÁVEL POR ELA." 
O mundo é como um espelho que devolve a cada pessoa o reflexo de seus 
próprios pensamentos e seus atos. A maneira como você encara a vida é que 
faz toda diferença. A vida muda, quando você muda". 
(Luiz Fernando Veríssimo) 
Com o pensamento de que a aprovação só depende de você, trataremos dos 
tipos e espécies de orçamento na primeira parte de nossa aula. Na segunda 
parte, abordaremos os princípios orçamentários. 
Antes, permita-me fazer uma indicação. Para quem deseja se aprofundar nos 
estudos de Orçamento Público e manter-se atualizadíssimo para os mais 
diversos concursos foi lançado pela Editora Método o livro Administração 
Financeira e Orçamentária – Teoria e Questões, Sérgio Mendes. 
PARTE I - TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
1. TIPOS DE ORÇAMENTO 
Nesta ótica sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em 
que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil 
vivenciou os três tipos: 
 
 
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• Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do 
orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre 
em países parlamentaristas. Ao executivo cabe apenas a execução. 
Exemplo: Constituição Federal de 1891. 
• Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a 
execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes 
autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. 
• Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do 
Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a 
atual Constituição Federal de 1988. 
Caiu na prova: 
(FEC - Analista Técnico Administrativo – MPA – 2010) O tipo de orçamento 
utilizado no Brasil é o: 
a) Legislativo. 
b) Executivo. 
c) Judiciário. 
d) Moderado. 
e) Misto. 
O tipo de orçamento misto é o utilizado na atual Constituição Federal do nosso 
país. Nesse tipo, a elaboração e a execução são de competência do Executivo, 
cabendo ao Legislativo a votação e o controle. 
Resposta: Letra E 
2. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
2.1 Considerações iniciais 
Com o passar do tempo, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do 
Orçamento Público foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem 
se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se um instrumento da 
moderna administração pública, com uma concepção de orçamento como um 
 
 
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ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para 
atingir objetivos e metas programadas. 
Essas alterações foram motivadas por novas teorias e técnicas que se 
difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espécies ou por outros 
autores também de tipos de orçamento. Utilizaremos a denominação espécies 
por ser mais adequada para se diferenciar dos tipos legislativo, executivo e 
misto. 
2.2 Orçamento tradicional ou clássico 
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais 
características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento 
contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza atos 
passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o 
atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as 
necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie 
de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de 
trabalho do governo, importando-se apenas com as necessidades dos órgãos 
públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos sobre 
objetivos e metas. Predomina o incrementalismo. 
É uma peça meramente contábil – financeira –, sem nenhuma espécie de 
planejamento das ações do governo. Portanto, somente um documento de 
previsão de receita e de autorização de despesas. 
2.3 Orçamento de desempenho ou por realizações 
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos 
gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho 
organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de 
gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações 
desenvolvidas. 
Nessa espécie de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os 
 
 
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benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da 
evolução em relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de 
desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das 
ações do governo, ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um 
instrumento central de planejamento das ações do governo vinculado à peça 
orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvinculação entre 
planejamento e orçamento. 
Caiu na prova: 
(ESAF – APO/MPOG – 2010) Assinale a opção verdadeira a respeito das 
principais características do orçamento de desempenho. 
a) Processo orçamentário em que os volumes de recursos são definidos em 
razão das metas a serem atingidas. 
b) Refere-se ao orçamento em que o maior volume dos gastosestá relacionado 
com a produção de infraestrutura de prestação de serviços públicos. 
c) Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar o orçamento sob 
duas perspectivas, quais sejam: o objeto de gasto e um programa de trabalho. 
d) Processo orçamentário em que ocorre a análise, revisão e avaliação de 
todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o 
nível de gasto já existente. 
e) Processo orçamentário em que a prioridade dos gastos é definida em razão 
do critério populacional. 
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos 
gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho 
organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o 
objeto de gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as 
ações desenvolvidas. 
Resposta: Letra C 
2.4 Orçamento de base zero ou por estratégia 
O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de 
 
 
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todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de 
abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um 
questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo 
compromisso com qualquer montante inicial de dotação. 
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de 
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu 
orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a 
participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e 
na elaboração dos orçamentos. 
Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam 
identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise 
sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. São 
confrontados os novos programas pretendidos com os programas em 
execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes 
de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos 
pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação 
eficiente das dotações em suas atividades. 
Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de 
elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do 
Orçamento-Programa. 
Caiu na prova: 
(FCC – APO/SP – 2010) Se uma entidade pública, para a elaboração do 
orçamento, baseia-se na preparação de pacotes de decisão e, 
consequentemente, na escolha do nível de objetivo por meio da definição de 
prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e 
benefícios, ela adota o orçamento 
(A) base zero. 
 
 
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(B) em perspectiva. 
(C) tradicional. 
(D) de desempenho. 
(E) incremental. 
O orçamento de base zero requer que todas as atividades e operações sejam 
identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise 
sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. São 
confrontados os novos programas pretendidos com os programas em 
execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes 
de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos 
pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação 
eficiente das dotações em suas atividades. 
Resposta: Letra A 
2.5 Orçamento-programa 
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que 
articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um 
objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no 
plano, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada 
necessidade ou demanda da sociedade. 
Assim, o orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do 
governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e 
atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados 
e previsão dos custos relacionados. 
O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o plano e o 
orçamento. Em termos de estruturação o plano termina no programa e o 
orçamento começa no programa, o que confere a esses instrumentos uma 
integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, 
como instrumentos de realização dos programas. Essa concepção inicial foi 
modificada a partir dos PPAs 2000/2003 e 2004/2007, elaborados com nível de 
 
 
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detalhamento de ação. 
Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a 
quantificação de metas, com a consequente formalização de programas 
visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo 
passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da 
organização. É a espécie de orçamento utilizada no Brasil. 
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa 
proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e 
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, 
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Portanto, 
o orçamento-programa procura levar os decisores públicos a uma escolha 
racional, que maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos 
públicos a programas e projetos de maior necessidade. 
A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios 
do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores 
intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do 
servidor. O número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém a 
capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção de 
talentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são 
metas bem mais subjetivas. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem 
esse tipo de valor e, particularmente, na administração pública, há dificuldades 
para a medição, em termos quantitativos. 
Atenção: o orçamento tradicional quase sempre aparece em contraponto a 
outro tipo de orçamento, normalmente o orçamento-programa. No memento há 
um quadro comparativo Orçamento Tradicional X Orçamento-programa. 
 
Em algumas situações podem ser utilizadas outras espécies de orçamento 
como apoio ao orçamento-programa. A elaboração do orçamento de algumas 
ações pode ocorrer de maneira incremental, por exemplo, nas ações ligadas ao 
funcionamento do órgão. O valor a ser pago, em condições normais, pelas 
 
 
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contas de luz, água e telefone, sofre pequena variação de um ano para outro, 
normalmente apenas a inflação acumulada. Assim, para o cálculo do valor do 
orçamento atual, pode ser utilizado o método tradicional, acrescentando sobre 
o valor do orçamento desta ação no ano anterior a inflação do período. 
Caiu na prova: 
(CESGRANRIO – Auditor - IBGE– 2010) Sobre as características do 
orçamento, analise as afirmativas a seguir. 
I - Na técnica de orçamento-programa, a análise de eficácia das ações de 
governo tem como principais critérios classificatórios as unidades 
administrativas e os elementos de despesas. 
II - O orçamento base zero consiste num processo operacional de 
planejamento e orçamento cuja elaboração está calcada na preparação de 
pacotes de decisão. 
III - No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa à consecução de 
objetivos e metas, pois a ênfase desse modelo é a avaliação dos resultados. 
É(São) correta(s) a(s) afirmativa(s) 
(A) II, apenas. 
(B) III, apenas. 
(C) I e III, apenas. 
(D) II e III, apenas. 
(E) I, II e III. 
I) Errado. Na técnica do orçamento tradicional, a análise de eficácia das 
ações de governo tem como principais critérios classificatórios as unidades 
administrativas e os elementos de despesas. 
II) Correto. O orçamento de base zero requer que todas as atividades e 
operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por 
meio de uma análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam 
preparados. 
III) Errado. No orçamento-programa, a alocação de recursos visa à 
consecução de objetivos e metas, pois a ênfase desse modelo é a avaliação 
dos resultados. 
 
 
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Logo, apenas a afirmativa II está correta. 
Resposta: Letra A 
2.6 Orçamento participativo 
O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade, 
trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional e 
colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a 
participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos 
recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. 
Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e Sociedade. 
O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo 
ajuste crítico, baseado em um princípio de autorregulação, com o intuito de 
aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a 
sua não estagnação. 
Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são 
diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais 
implementadores do processo. 
Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na 
experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado 
inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No 
nosso país, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. 
Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. 
Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. 
No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do 
Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas vezes 
desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação dos 
grupos sociais desfavorecidos. 
 
 
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Quando a decisão está nas mãos de poucos, torna-se mais rápida a mudança 
de direção ou de opiniões. Em um orçamento como o participativo, são feitas 
várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso 
de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso no 
orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. Ocorre 
uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma decisão 
compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão monopolizada pelo 
Executivo no processo tradicional. 
Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de 
audiências públicas durante os processos de elaboração das leis 
orçamentárias. No entanto, segundo a CF/1988, a iniciativa das leis 
orçamentárias é privativa do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo não é 
obrigado a seguir as sugestões da população, no entanto deve ouvi-las. 
Caiu na prova: 
(CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) Uma das 
vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior 
legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta 
da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações. 
Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. 
Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. 
No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do 
Executivo no processo orçamentário, logo não há a substituição do Poder 
Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a 
alocação das dotações. 
Resposta: Errada 
 
 
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PARTE II - PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Princípios orçamentários são premissas, linhas norteadoras a serem 
observadas na concepção e execução da lei orçamentária. Visam a aumentar a 
consistência e estabilidade do sistema orçamentário. Por isso são as bases nas 
quais se deve orientar o processo orçamentário e são impositivos nos 
orçamentos públicos. 
Atenção: é um assunto importante para a compreensão geral da matéria e 
também muito cobrado em concursos! 
Veremos que alguns princípios são explícitos, por estarem incorporados à 
legislação, principalmente na Constituição Federal de 1988 (CF/1988) e na 
Lei 4.320/1964. Outros são implícitos, porque são definidos apenas pela 
doutrina, mas também são importantes para fins de elaboração, execução e 
controle do orçamento público. 
1. PRINCÍPIO DA UNIDADE 
Segundo este princípio, o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas 
um orçamento, e não mais que um para cada ente da federação em cada 
exercício financeiro. Objetiva eliminar a existência de orçamentos paralelos. 
Está consagrado na Lei 4.320/1964: 
Art. 2.° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de 
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do 
Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. 
2. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE 
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes 
da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. 
 
 
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Está também na Lei 4.320/1964: 
Art. 2.° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de 
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do 
Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. 
Art. 3.º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de 
operações de crédito autorizadas em lei. 
Art. 4.º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos 
órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio 
deles se devam realizar, observado o disposto no art. 2.°. 
O § 5.º do art. 165 se refere à Universalidade, quando o constituinte determina 
a abrangência da LOA: 
§ 5.° A lei orçamentária anual compreenderá: 
I – o orçamentofiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Atenção: o § 5.º do art. 165 pode se referir tanto ao princípio da Universalidade 
como ao princípio da Unidade (ou Totalidade), pois os orçamentos fiscal, de 
investimentos e da seguridade social são partes integrantes do todo e estão 
compreendidos numa mesma Lei Orçamentária. 
Os examinadores normalmente tentam confundir os dois princípios nas provas. 
Cuidado: para ser compatível com os dois princípios, o orçamento uno deve 
conter todas as receitas e despesas do Estado. 
• Um hipotético orçamento uno que não contemplar todas as receitas e 
 
 
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despesas estará de acordo apenas com a Unidade. 
• Se for mais de um orçamento contendo todas as receitas e despesas, 
eles estarão de acordo apenas com a Universalidade. 
3. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE) 
O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período de um ano, 
consoante nossa Constituição: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I – o plano plurianual; 
II – as diretrizes orçamentárias; 
III – os orçamentos anuais. 
É conhecido também como princípio da periodicidade, numa abordagem em 
que o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. No Brasil, 
ele coincide com o ano civil, segundo o art. 34 da Lei 4.320/1964: 
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. 
Vários artigos da Constituição remetem à anualidade, como o § 1.º do art. 167: 
§ 1.º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro 
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que 
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
A Lei 4.320/1964 poderia ser alterada, porém não desconfiguraria o princípio 
da unidade. A anualidade não está relacionada ao ano civil, mas com o 
exercício financeiro e o período de 12 meses. 
Os créditos adicionais especiais e extraordinários autorizados nos últimos 
quatro meses do exercício podem ser reabertos no exercício seguinte pelos 
seus saldos, se necessário, e, neste caso, viger até o término desse exercício 
financeiro. Por esse motivo, alguns autores consideram que se trata de 
exceções ao princípio da anualidade. 
 
 
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Atenção: Anualidade é princípio orçamentário, porém anterioridade não é. Em 
várias provas é exigido que o candidato saiba que o princípio constitucional 
da anterioridade é princípio tributário e não orçamentário. 
4. PRINCÍPIO DA TOTALIDADE 
Surgiu após uma remodelação pela doutrina do princípio da unidade, de forma 
que abrangesse as novas situações. Foi construído, então, para possibilitar a 
coexistência de múltiplos orçamentos que, entretanto, devem sofrer 
consolidação. A Constituição trouxe um modelo que, em linhas gerais, segue o 
princípio da totalidade, pois a composição do orçamento anual passou a ser a 
seguinte: orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de 
investimentos das estatais. 
É importante destacar que autores como José Afonso da Silva defendem que o 
princípio da unidade orçamentária, na concepção de orçamento--programa, 
não se preocupa com a unidade documental; ao contrário, desdenhando-a, 
postula que tais documentos se subordinem a uma unidade de orientação 
política, numa hierarquização dos objetivos a serem atingidos e na 
uniformidade de estrutura do sistema integrado. Tem-se também a síntese de 
Ricardo Lobo Torres, dispondo que o princípio da unidade não significa a 
existência de um único documento, mas a integração finalística e a 
harmonização entre os diversos orçamentos. 
Assim, o princípio da unidade ou da totalidade não necessariamente significa 
um documento único, já que o processo de integração planejamento-orçamento 
tornou o orçamento necessariamente multidocumental, em virtude da 
aprovação, por leis diferentes, dos vários instrumentos de planejamento, com 
datas de encaminhamento diferentes para aprovação pelo Poder Legislativo. 
Em que pesem tais documentos serem distintos, devem obrigatoriamente ser 
compatibilizados entre si. 
 
 
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Caiu na prova: 
(CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da 
totalidade, explícito de forma literal na legislação brasileira, determina que 
todas as receitas e despesas devem integrar um único documento legal. 
Mesmo sendo os orçamentos executados em peças separadas, as informações 
acerca de cada uma dessas peças são devidamente consolidadas e 
compatibilizadas em diversos quadros demonstrativos. 
O princípio da totalidade não necessariamente significa um documento 
único, já que o processo de integração planejamento-orçamento tornou o 
orçamento necessariamente multidocumental, em virtude da aprovação, por 
leis diferentes, dos vários instrumentos de planejamento, com datas de 
encaminhamento diferentes para aprovação pelo Poder Legislativo. Em que 
pesem tais documentos serem distintos, devem obrigatoriamente ser 
compatibilizados entre si. 
Resposta: Errada 
5. PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA (OU UNIDADE DE CAIXA) 
É o princípio que respalda a Conta Única do Tesouro, a qual é mantida junto 
ao Banco Central do Brasil e sua operacionalização será efetuada por 
intermédio do Banco do Brasil, ou, excepcionalmente, por outros agentes 
financeiros autorizados pelo Ministério da Fazenda. O objetivo é apresentar 
todas as receitas e despesas numa só conta, a fim de confrontar os totais e 
apurar o resultado: equilíbrio, déficit ou superávit. 
Está consagrado no art. 56 da Lei 4.320/1964: 
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao 
princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para 
criação de caixas especiais. 
O art. 164, § 3.o, da CF/1988 determina o destino das disponibilidades: 
§ 3.º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco 
 
 
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central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou 
entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em 
instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. 
Relembro que a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, conhecida 
como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é a lei que estabelece normas 
de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Ela traz uma observação 
importante ao princípio da unidade de caixa, pois em seu art. 43, § 1.o, 
estabelece que as disponibilidades de caixa relativas à Previdência Social 
deverão ser separadas das demais disponibilidadesdo ente público: 
§ 1.o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral 
e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a 
que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em 
conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas 
condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e 
prudência financeira. 
Para não deixar dúvidas, segundo a LRF, são entes da Federação: a União, 
cada Estado, o Distrito Federal e cada Município. 
6. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO 
Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público. 
Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas. 
Por exemplo, quando o Governo paga salários, realiza despesas. No entanto, a 
partir de determinado valor, começa a incidir sobre a remuneração o Imposto 
de Renda, que é uma receita para o Governo, descontada diretamente pela 
fonte pagadora. Assim, ao pagar o salário de um servidor, é efetuada uma 
despesa (salário) que ao mesmo tempo gera uma receita (Imposto de Renda). 
O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam 
incluídas no orçamento nos seus montantes líquidos. 
 
 
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Também está na Lei 4.320/1964: 
Art. 6.º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos 
seus totais, vedadas quaisquer deduções. 
§ 1.º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra 
incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a 
transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber. 
No nosso exemplo, considere uma carreira de alto escalão do Executivo, que 
tem como subsídio inicial R$ 12.500,00. Subtraindo os descontos de Imposto 
de Renda e Previdência Social, o líquido gira em torno de R$ 9.000,00. Na lei 
orçamentária, segundo o princípio do orçamento bruto, deverão constar 
todos esses itens, de receitas de despesas, e não somente a despesa líquida 
da União de R$ 9.000,00. 
Não importa se o saldo líquido será positivo ou negativo, o princípio do 
orçamento bruto impede a inclusão apenas dos montantes líquidos e determina 
a inclusão de receitas e despesas pelos seus totais. 
7. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE 
Surgiu para evitar que o Orçamento fosse utilizado para aprovação de matérias 
sem nenhuma pertinência com o conteúdo orçamentário, em virtude da 
celeridade do seu processo. 
Determina que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à 
previsão das receitas e à fixação das despesas. Exceção se dá para as 
autorizações de créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por 
antecipação de receita orçamentária (ARO). Por exemplo, o orçamento não 
pode conter matéria de direito penal. 
Possui previsão na nossa Constituição, no § 8.o do art. 165: 
§ 8.º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
 
 
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E também no art. 7.o, I e II, da Lei 4.320/1964: 
Art. 7.° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: 
I – Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as 
disposições do artigo 43; 
II – Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por 
antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa. 
O inciso II foi parcialmente prejudicado e deve ter sua leitura combinada com o 
art. 38 da LRF, por ser mais restritivo. Trataremos de ARO em aula específica. 
Em resumo, este princípio significa que: 
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE 
Regra: Lei Orçamentária deve conter apenas previsão de receitas e fixação de despesas. 
No entanto, admitem-se autorizações para: 
• créditos suplementares e apenas este; e 
• operações de crédito, mesmo que por antecipação de receita. 
A LRF define operação de crédito como compromisso financeiro assumido em 
razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição 
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda 
a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações 
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. 
Entenda que a operação de crédito se assemelha a um empréstimo que o ente 
contrai para aumentar suas receitas e cobrir suas despesas. Por hora, basta 
guardar que as exceções ao princípio da exclusividade são créditos 
suplementares e operações de crédito, inclusive por ARO. 
 
 
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8. PRINCÍPIO DA QUANTIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS 
Está consubstanciado no inciso VII do art. 167 da CF/1988, o qual veda a 
concessão ou utilização de créditos ilimitados: 
Art. 167. São vedados: 
(...) 
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados. 
Assim, não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções. 
9. PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO (OU ESPECIALIZAÇÃO OU 
DISCRIMINAÇÃO) 
Este princípio determina que as receitas e despesas devam ser discriminadas, 
demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo de facilitar 
a função de acompanhamento e controle do gasto público, evitando a chamada 
“ação guarda-chuva”, que é aquela ação genérica, mal especificada, com 
demasiada flexibilidade. 
O princípio veda as autorizações de despesas globais. A Lei 4.320/1964, em 
seu art. 5.o, cita que: 
Art. 5.º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a 
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de 
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 
20 e seu parágrafo único. 
As exceções do art. 20 se referem aos programas especiais de trabalho, 
como os programas de proteção à testemunha, que se tivessem especificação 
detalhada, perderiam sua finalidade. São também chamados de investimentos 
em regime de execução especial. 
O § 4.º do art. 5.º da LRF estabelece a vedação de consignação de crédito 
orçamentário com finalidade imprecisa, exigindo a especificação da despesa. 
 
 
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Esse artigo apresenta outra exceção ao nosso princípio, que é a reserva de 
contingência (art. 5.º, III, da LRF). 
A reserva de contingência tem por finalidade atender, além da abertura de 
créditos adicionais, perdas que, embora sejam previsíveis, são episódicas, 
contingentes ou eventuais. Deve ser prevista em lei sua constituição, com 
vistas a enfrentar prováveis perdas decorrentes de situações emergenciais. 
Exemplo: despesas decorrentes de uma calamidade pública, como uma 
enchente de grandes proporções. 
Atenção: as exceções dos programas especiais de trabalho e reserva de 
contingência são quanto à dotação global, pois não necessitam de 
discriminação. Não confunda com dotação ilimitada, que é aquela sem valores 
definidos. 
Exemplo: recursos para o programa de proteção à testemunha.Dotação 
ilimitada seria não definir o valor no orçamento ou colocar que se pode gastar 
o quanto for necessário. Não é permitido, sem exceções. Já dotação global
seria colocar dotação limitada, R$ 20 milhões para o programa, porém sem 
detalhamento. Também a regra seria não ser permitido, porém admite 
exceções, como nesse programa, pois com um detalhamento poderia haver 
risco de morte para as testemunhas. 
Atenção de novo: não confundir Orçamento Bruto com Discriminação. 
O princípio da discriminação (ou especialização ou especificação) 
determina que as receitas e despesas devam ser especificadas, demonstrando 
a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo de facilitar a função de 
acompanhamento e controle do gasto público. 
Já o princípio do orçamento bruto impede a inclusão apenas dos montantes 
líquidos e determina a inclusão de receitas e despesas pelos seus totais, não 
importando se o saldo líquido será positivo ou negativo. Por exemplo, a 
apuração e a divulgação dos dados da arrecadação líquida, sem a indicação 
 
 
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das deduções previamente efetuadas a título de restituições, fere o princípio do 
orçamento bruto. 
Caiu na prova: 
(FGV – Consultor Orçamentário do Senado – 2008) A Lei 4.320/64 consagra 
princípios orçamentários que cuidam de aspectos substanciais a serem 
observados na elaboração do orçamento. Em relação ao princípio da 
especificação assinale a afirmativa correta. 
a) As receitas e despesas devem aparecer no orçamento de maneira 
discriminada de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem 
dos recursos, bem como a sua aplicação. 
b) O orçamento deve ser elaborado de maneira a conter todas as receitas e 
despesas públicas, sem quaisquer deduções ou compensações entre 
devedores e credores. 
c) A lei orçamentária anual deverá conter apenas matéria pertinente ao 
orçamento público, excluindo-se quaisquer dispositivos estranhos à previsão da 
receita e à fixação das despesas, ressalvados os casos previstos na legislação. 
d) O orçamento compreende uma unidade que abrange as receitas e despesas 
de todos os Poderes e Órgãos da Administração Pública pelos seus totais, 
observada a discriminação quanto aos aspectos fiscais, sociais e 
previdenciários. 
e) As receitas não poderão ter vinculação com quaisquer despesas, órgãos ou 
fundos, ressalvada a vinculação prevista para as despesas com educação, 
saúde e assistência social. 
a) Correta. É exatamente o que o princípio determina: discriminação de 
receitas e despesas. 
b) Errada. Define o princípio do orçamento bruto, pois veda deduções entre 
devedores e credores. 
c) Errada. Trata do princípio da exclusividade, que determina que a Lei 
Orçamentária deverá tratar de questões atinentes ao tema, permitindo apenas 
as exceções constitucionais. 
 
 
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d) Errada. Possui definição vaga, mistura princípio da unidade e da 
universalidade. 
e) Errada. Trata do princípio da não-vinculação de receitas, que abordaremos 
ainda nesta aula. Além disso, veremos que assistência social não se inclui 
entre suas exceções. 
Resposta: Letra A 
10. PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO ESTORNO 
O Princípio da Proibição do Estorno determina que o administrador público 
não pode transpor, remanejar ou transferir recursos sem autorização. Quando 
houver insuficiência ou carência de recursos, deve o Poder Executivo recorrer 
à abertura de crédito adicional ou solicitar a transposição, remanejamento ou 
transferência, o que deve ser feito com autorização do Poder Legislativo. Veja 
o dispositivo constitucional: 
Art. 167. São vedados: 
(...) 
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia 
autorização legislativa. 
Os termos remanejamento, transposição e transferência são relacionados pela 
Constituição Federal às situações de destinação de recursos de uma categoria 
de programação para outra ou de um órgão para outro. Foram introduzidos na 
CF/1988 em substituição à expressão estorno de verba, utilizada em 
constituições anteriores para indicar a mesma proibição. Essa é a origem do 
princípio da proibição do estorno. 
A doutrina considera que são conceitos que devem ser definidos em lei 
complementar (ainda não editada), portanto não poderiam ser definidos por 
lei ordinária ou outro instrumento infralegal. Outros doutrinadores consideram 
que não há distinção entre os termos. 
 
 
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Por categoria de programação deve-se entender a função, a subfunção, o 
programa, o projeto/atividade/operação especial e as categorias econômicas 
de despesas. 
Em geral, essa solicitação é encaminhada pelos órgãos setoriais de orçamento 
para a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), onde é efetuada a análise do 
pedido de transposição, remanejamento ou transferência de categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro. 
11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
O art. 37 da Constituição cita os princípios gerais que devem ser seguidos pela 
Administração Pública, que são Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, 
Publicidade e Eficiência. 
O princípio da publicidade também é orçamentário, pois é a garantia de acesso 
para qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da 
fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes. 
Determina que é condição de eficácia do ato a divulgação em veículos oficiais 
de comunicação para conhecimento público. 
12. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
Todas as leis orçamentárias, PPA, LDO e LOA e também de créditos adicionais 
são encaminhadas pelo Poder Executivo para discussão e aprovação pelo 
Congresso Nacional. 
O art. 5.º da Constituição determina em seu inciso II que “ninguém será 
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. 
O art. 37 cita os princípios gerais que devem ser seguidos pela Administração 
Pública, que são Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e 
Eficiência. 
Para ser legal, a aprovação do orçamento deve observar o processo legislativo. 
 
 
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O respaldo ao princípio da legalidade orçamentária também está na 
Constituição: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I – o plano plurianual; 
II – as diretrizes orçamentárias; 
III – os orçamentos anuais. 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão 
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do 
regimento comum. 
Em matéria orçamentária, a Administração Pública subordina-se às prescrições 
legais. Logo, legalidade também é princípio orçamentário. 
Caiu na prova: 
(CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da 
legalidade, um dos primeiros a serem incorporados e aceitos nas finanças 
públicas, dispõe que o orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, 
resultante de um processolegislativo completo, isto é, um projeto preparado e 
submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e 
posterior devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação. 
Todas as leis orçamentárias, PPA, LDO e LOA e também de créditos adicionais 
são encaminhadas pelo Poder Executivo para discussão e aprovação pelo 
Congresso Nacional. 
Para ser legal, a aprovação do orçamento deve observar o processo legislativo. 
Resposta: Certa 
13. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO 
O orçamento deve expressar as realizações e objetivos de forma programada, 
planejada. O princípio da programação decorre da necessidade da 
estruturação do orçamento em programas, dispondo que o orçamento deva ter 
 
 
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o conteúdo e a forma de programação. 
O princípio da programação vincula as normas orçamentárias à consecução e 
à finalidade do Plano Plurianual e aos programas nacionais, regionais e 
setoriais de desenvolvimento. 
14. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO 
Esse princípio visa assegurar que as despesas autorizadas não serão 
superiores à previsão das receitas. 
A LRF, em seu art. 4.o, I, a, determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) trate do equilíbrio entre Receitas e Despesas: 
Art. 4.o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2.o do art. 165 
da Constituição e: 
I – disporá também sobre: 
a) equilíbrio entre receitas e despesas. 
O art. 9.º da LRF também trata do equilíbrio das finanças públicas. Determina 
que “se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá 
não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal 
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público 
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias 
subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os 
critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”. 
A CF/1988 é realista quanto à possibilidade de ocorrer déficit orçamentário, 
caso em que as receitas sejam menores que as despesas. Assim, o princípio 
do equilíbrio não tem hierarquia constitucional. Mas contabilmente o 
orçamento sempre estará equilibrado, pois tal déficit aparece normalmente 
nas operações de crédito que, pelo art. 3.º da Lei 4.320/1964, também devem 
constar do orçamento. 
Deve-se ressaltar que há limites para essas operações de crédito. A regra de 
 
 
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ouro, que será estudada na aula sobre despesas públicas, veda a realização 
de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital. Por 
agora, o estudante deve entender que a regra de ouro objetiva evitar que a 
Administração Pública se endivide para cobrir despesas de custeio, que são 
aquelas do dia a dia do órgão. A Administração deve se endividar apenas para 
a realização de investimentos. 
Caiu na prova: 
(ESAF – Analista Tributário – Receita Federal do Brasil – 2009) Constata-se 
que os princípios orçamentários do equilíbrio e da unidade foram respeitados 
quando ocorrem, respectivamente: 
a) as despesas correntes liquidadas não ultrapassam as receitas correntes 
arrecadadas e a Lei Orçamentária Anual disciplinou todas modificações na 
legislação tributária necessárias à execução do orçamento. 
b) as despesas correntes foram pagas sem a realização de operações de 
crédito e as despesas de capital foram cobertas com receitas correntes. 
c) a arrecadação total foi suficiente para cobrir todas as despesas liquidadas e 
a distribuição dos gastos durante os meses do exercício manteve-se bem 
distribuída. 
d) as receitas de capital não ultrapassaram as despesas de capital e todas as 
despesas realizadas foram autorizadas em lei. 
e) todas as despesas autorizadas no exercício não ultrapassam o valor das 
receitas estimadas e cada ente da federação apresenta um único orçamento no 
exercício. 
O princípio do equilíbrio orçamentário visa assegurar que as despesas 
autorizadas não serão superiores à previsão das receitas. Já o princípio da 
unidade determina que o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas 
um orçamento, e não mais que um para cada ente da federação em cada 
exercício financeiro 
Resposta: Letra E 
 
 
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15. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO (OU NÃO VINCULAÇÃO) DAS 
RECEITAS 
Esse princípio dispõe que nenhuma receita de impostos poderá ser reservada 
ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. 
Está na Constituição Federal, no art. 167, IV: 
Art. 167. São vedados: 
(...) 
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se 
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços 
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para 
realização de atividades da administração tributária, como determinado, 
respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 
165, § 8.º, bem como o disposto no § 4.º deste artigo. 
Pretende-se, com isso, evitar que as vinculações reduzam o grau de liberdade 
do planejamento, porque receitas vinculadas a despesas tornam essas 
despesas obrigatórias. 
EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO: 
Repartição constitucional dos impostos; 
Destinação de recursos para a Saúde; 
Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino; 
Destinação de recursos para a atividade de administração tributária; 
Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita; 
Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta (art. 167, § 4.°).
 
 
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Importante: caso o recurso seja vinculado, ele deve atender ao objeto de sua 
vinculação, mesmo que em outro exercício financeiro. Veja o parágrafo único 
do art. 8.º da LRF: 
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica 
serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, 
ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. 
Atenção: o princípio veda a vinculação de impostos e não de tributos. Os 
examinadores gostam desta troca. 
A Constituição pode vincular outros impostos? Sim, por emenda constitucional 
podem ser vinculados outros impostos, mas por lei complementar, ordinária ou 
qualquer dispositivo infraconstitucional, não pode. 
Apenas os impostos não podem ser vinculados por lei infraconstitucional. 
16. PRINCÍPIO DA CLAREZA 
O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e 
compreensível a todas as pessoas que, por força do ofício ou interesse, 
precisam manipulá-lo. 
Dispõe que o orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e 
completa. Embora diga respeito ao caráter formal, tem grande importância para 
tornar o orçamento um instrumento eficiente de governo e administração. 
Caiu na prova: 
(FCC – Analista Judiciário – Economia – TJ/PA – 2009) Em relação aosprincípios previstos na Constituição brasileira e na Lei n° 4.320, de 1964, que 
devem nortear a elaboração do orçamento público em nosso país, é correto 
afirmar que o Princípio da: 
a) Especificação estatui que o Orçamento não consigne dotações globais para 
atender indiferentemente despesas de diferentes naturezas, ressalvadas as 
 
 
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exceções previstas na Lei nº 4.320, de 1964. 
b) Não Afetação das receitas permite a vinculação de impostos a órgãos, 
fundos ou despesas e não admite qualquer tipo de exceção. 
c) Programação dispõe que o Poder Executivo pode, em alguns casos, como 
na implantação dos créditos extraordinários, modificar o orçamento sem 
autorização do Poder Legislativo. 
d) Anualidade implica que o orçamento deve ter a vigência de um ano, que 
coincide com o calendário civil, e não admite exceções, mesmo nos casos de 
créditos especiais e extraordinários. 
e) Exclusividade implica que o orçamento do Governo Federal somente inclua 
as receitas e despesas da administração direta e indireta, vedando, inclusive, a 
autorização prévia de créditos suplementares na peça orçamentária. 
a) Correta. O princípio da especificação determina que as receitas e despesas 
devam ser discriminadas, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. 
Há exceções na Lei 4320/64 e na LRF. 
b) Errada. O princípio da não-afetação de receitas dispõe que nenhuma receita 
de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e 
determinados gastos. No entanto, admite diversas exceções constitucionais. 
c) Errada. Segundo o princípio da programação, o orçamento deve expressar 
as realizações e objetivos da forma programada, planejada. Esse princípio 
dispõe que o orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação. 
d) Errada. Os créditos adicionais especiais e extraordinários autorizados nos 
últimos quatro meses do exercício podem ser reabertos no exercício seguinte 
pelos seus saldos, se necessário, e, neste caso, viger até o término deste 
exercício financeiro. Por esse motivo, alguns autores consideram que se trata 
de exceções ao princípio da anualidade. 
e) Errada. Exclusividade implica que a lei orçamentária anual não conterá 
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se 
incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita, nos termos da lei. 
Resposta: Letra A 
 
 
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E assim terminamos a aula 3. 
Na próxima aula trataremos da Receita Pública. 
Forte abraço! 
Sérgio Mendes 
 
 
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MEMENTO III
TIPOS DE ORÇAMENTO 
Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder 
Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo, cabe apenas a execução. 
Exemplo: Constituição Federal de 1891. 
Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder 
Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. 
Orçamento Misto: elaboração e execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a 
votação e o controle. Exemplo: Constituição Federal de 1988. 
ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
Orçamento Tradicional ou Clássico: é uma peça meramente contábil – financeira –, sem nenhuma 
espécie de planejamento das ações do governo, baseando-se no orçamento anterior. Portanto, somente 
um documento de previsão de receita e de autorização de despesas. 
Orçamento de Base Zero: determina o detalhamento justificado de todas as despesas públicas a cada 
ano, como se cada item da despesa fosse uma nova iniciativa do governo. 
Orçamento de Desempenho ou por Realizações: a ênfase reside no desempenho organizacional, 
porém há desvinculação entre planejamento e orçamento. 
Orçamento-Programa: instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos 
seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem 
implementados e previsão dos custos relacionados. Privilegia aspectos gerenciais e o alcance de 
resultados. 
Orçamento Participativo: objetiva a participação real da população e a alocação dos recursos públicos 
de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Não se opõe ao orçamento-programa e não 
possui uma metodologia única. No entanto, há perda da flexibilidade e maior rigidez na programação 
dos investimentos. Experiência brasileira ocorreu principalmente nos municípios. 
ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA 
 
 
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TRADICIONAL PROGRAMA 
Dissociação entre planejamento e 
orçamento 
Integração entre planejamento e orçamento 
Visa à aquisição de meios Visa a objetivos e metas 
Consideram-se as necessidades 
financeiras das unidades 
Consideram-se as análises das alternativas disponíveis e todos os 
custos 
Ênfase nos aspectos contábeis Ênfase nos aspectos administrativos e de planejamento 
Classificação principal por unidades 
administrativas e elementos 
Classificação principal: funcional-programática 
Acompanhamento e aferição de 
resultados praticamente inexistentes 
Utilização sistemática de indicadores para acompanhamento e 
aferição dos resultados 
Controle da legalidade e honestidade 
do gestor público 
Controle visa a eficiência, eficácia e efetividade 
PRINCÍPIOS
PRINCÍPIOS DESCRIÇÃO DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
Unidade 
O orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento, e não 
mais que um para cada ente da federação em cada exercício financeiro. 
Universalidade 
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes 
da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. 
Anualidade O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período de um ano. 
Totalidade 
Coexistência de múltiplos orçamentos que, entretanto, devem sofrer 
consolidação. 
Unidade de Caixa (ou 
de Tesouraria) 
Regra: Todas as receitas devem ser recolhidas em uma única conta. 
Obs. 1: Disponibilidades de caixa relativas à Previdência Social deverão ser 
 
 
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separadas das demais disponibilidades do ente público. 
Obs. 2: Respalda a Conta Única do Tesouro, a qual é mantida junto ao 
Banco Central do Brasil e sua operacionalização será efetuada por intermédio 
do Banco do Brasil, ou, excepcionalmente, por outros agentes financeiros 
autorizados pelo Ministério da Fazenda. 
Orçamento Bruto 
Todas as receitas e despesas constarão da lei orçamentária pelos seus totais, 
vedadas quaisquer deduções. 
Exclusividade 
Regra: O orçamento deve conter apenas previsão de receita e fixação de 
despesas. 
Exceção: Autorizações de créditos suplementares e operações de crédito, 
inclusive por antecipaçãode receita orçamentária (ARO). 
Especificação (ou 
Discriminação ou 
Especialização) 
Regra: Receitas e despesas devem ser discriminadas, demonstrando a origem 
e a aplicação dos recursos. 
Exceção: Programas especiais de trabalho ou em regime de execução 
especial e reserva de contingência. As exceções são quanto à dotação global. 
Não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções. 
Proibição do Estorno 
São vedados a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos 
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem 
prévia autorização legislativa. 
Quantificação dos 
Créditos 
Orçamentários 
É vedada a concessão ou utilização de créditos ilimitados. 
Publicidade 
É condição de eficácia do ato a divulgação em veículos oficiais de 
comunicação para conhecimento público. 
Legalidade 
Orçamentária 
Para ser legal, a aprovação do orçamento deve observar o processo 
legislativo. Os projetos de lei relativos ao PPA, LDO, LOA e aos créditos 
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum. 
 
 
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Programação 
O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da forma programada, 
planejada. Vincula as normas orçamentárias à consecução e à finalidade do 
PPA e aos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. 
Equilíbrio 
Visa a assegurar que as despesas autorizadas não serão superiores à previsão 
das receitas. 
Não afetação (ou Não 
vinculação) de 
Receitas 
Regra: É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou 
despesa. 
Exceções: 
a) Repartição constitucional dos impostos; 
b) Destinação de recursos para a Saúde; 
c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino; 
d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária; 
e) Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita; 
f) Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta.
Obs.: Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão 
utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda 
que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. 
Clareza O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa. 
 
 
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I) LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA 
1) (FEC - Analista Técnico Administrativo – MPA – 2010) O tipo de orçamento 
utilizado no Brasil é o: 
a) Legislativo. 
b) Executivo. 
c) Judiciário. 
d) Moderado. 
e) Misto. 
2) (ESAF – APO/MPOG – 2010) Assinale a opção verdadeira a respeito das 
principais características do orçamento de desempenho. 
a) Processo orçamentário em que os volumes de recursos são definidos em 
razão das metas a serem atingidas. 
b) Refere-se ao orçamento em que o maior volume dos gastos está relacionado 
com a produção de infraestrutura de prestação de serviços públicos. 
c) Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar o orçamento sob 
duas perspectivas, quais sejam: o objeto de gasto e um programa de trabalho. 
d) Processo orçamentário em que ocorre a análise, revisão e avaliação de 
todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o 
nível de gasto já existente. 
e) Processo orçamentário em que a prioridade dos gastos é definida em razão 
do critério populacional. 
3) (FCC – APO/SP – 2010) Se uma entidade pública, para a elaboração do 
orçamento, baseia-se na preparação de pacotes de decisão e, 
consequentemente, na escolha do nível de objetivo por meio da definição de 
prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e 
benefícios, ela adota o orçamento 
(A) base zero. 
(B) em perspectiva. 
(C) tradicional. 
(D) de desempenho. 
 
 
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(E) incremental. 
4) (CESGRANRIO – Auditor - IBGE – 2010) Sobre as características do 
orçamento, analise as afirmativas a seguir. 
I - Na técnica de orçamento-programa, a análise de eficácia das ações de 
governo tem como principais critérios classificatórios as unidades 
administrativas e os elementos de despesas. 
II - O orçamento base zero consiste num processo operacional de 
planejamento e orçamento cuja elaboração está calcada na preparação de 
pacotes de decisão. 
III - No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa à consecução de 
objetivos e metas, pois a ênfase desse modelo é a avaliação dos resultados. 
É(São) correta(s) a(s) afirmativa(s) 
(A) II, apenas. 
(B) III, apenas. 
(C) I e III, apenas. 
(D) II e III, apenas. 
(E) I, II e III. 
5) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) Uma das 
vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior 
legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta 
da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações. 
6) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da 
totalidade, explícito de forma literal na legislação brasileira, determina que 
todas as receitas e despesas devem integrar um único documento legal. 
Mesmo sendo os orçamentos executados em peças separadas, as informações 
acerca de cada uma dessas peças são devidamente consolidadas e 
compatibilizadas em diversos quadros demonstrativos. 
7) (FGV – Consultor Orçamentário do Senado – 2008) A Lei 4.320/64 consagra 
princípios orçamentários que cuidam de aspectos substanciais a serem 
 
 
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observados na elaboração do orçamento. Em relação ao princípio da 
especificação assinale a afirmativa correta. 
a) As receitas e despesas devem aparecer no orçamento de maneira 
discriminada de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem 
dos recursos, bem como a sua aplicação. 
b) O orçamento deve ser elaborado de maneira a conter todas as receitas e 
despesas públicas, sem quaisquer deduções ou compensações entre 
devedores e credores. 
c) A lei orçamentária anual deverá conter apenas matéria pertinente ao 
orçamento público, excluindo-se quaisquer dispositivos estranhos à previsão da 
receita e à fixação das despesas, ressalvados os casos previstos na legislação. 
d) O orçamento compreende uma unidade que abrange as receitas e despesas 
de todos os Poderes e Órgãos da Administração Pública pelos seus totais, 
observada a discriminação quanto aos aspectos fiscais, sociais e 
previdenciários. 
e) As receitas não poderão ter vinculação com quaisquer despesas, órgãos ou 
fundos, ressalvada a vinculação prevista para as despesas com educação, 
saúde e assistência social. 
8) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da 
legalidade, um dos primeiros a serem incorporados e aceitos nas finanças 
públicas, dispõe que o orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, 
resultante de um processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e 
submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e 
posterior devolução ao Poder Executivo,para sanção e publicação. 
9) (ESAF – Analista Tributário – Receita Federal do Brasil – 2009) Constata-se 
que os princípios orçamentários do equilíbrio e da unidade foram respeitados 
quando ocorrem, respectivamente: 
a) as despesas correntes liquidadas não ultrapassam as receitas correntes 
arrecadadas e a Lei Orçamentária Anual disciplinou todas modificações na 
legislação tributária necessárias à execução do orçamento. 
 
 
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b) as despesas correntes foram pagas sem a realização de operações de 
crédito e as despesas de capital foram cobertas com receitas correntes. 
c) a arrecadação total foi suficiente para cobrir todas as despesas liquidadas e 
a distribuição dos gastos durante os meses do exercício manteve-se bem 
distribuída. 
d) as receitas de capital não ultrapassaram as despesas de capital e todas as 
despesas realizadas foram autorizadas em lei. 
e) todas as despesas autorizadas no exercício não ultrapassam o valor das 
receitas estimadas e cada ente da federação apresenta um único orçamento no 
exercício. 
10) (FCC – Analista Judiciário – Economia – TJ/PA – 2009) Em relação aos 
princípios previstos na Constituição brasileira e na Lei n° 4.320, de 1964, que 
devem nortear a elaboração do orçamento público em nosso país, é correto 
afirmar que o Princípio da: 
a) Especificação estatui que o Orçamento não consigne dotações globais para 
atender indiferentemente despesas de diferentes naturezas, ressalvadas as 
exceções previstas na Lei nº 4.320, de 1964. 
b) Não Afetação das receitas permite a vinculação de impostos a órgãos, 
fundos ou despesas e não admite qualquer tipo de exceção. 
c) Programação dispõe que o Poder Executivo pode, em alguns casos, como 
na implantação dos créditos extraordinários, modificar o orçamento sem 
autorização do Poder Legislativo. 
d) Anualidade implica que o orçamento deve ter a vigência de um ano, que 
coincide com o calendário civil, e não admite exceções, mesmo nos casos de 
créditos especiais e extraordinários. 
e) Exclusividade implica que o orçamento do Governo Federal somente inclua 
as receitas e despesas da administração direta e indireta, vedando, inclusive, a 
autorização prévia de créditos suplementares na peça orçamentária. 
 
 
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II) QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES
1) (CESPE – Contador – DPU – 2010) O orçamento de desempenho está 
dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos 
resultados propriamente ditos. 
2) (FCC – APO/SP – 2010) Uma das características do orçamento-programa é 
a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos 
resultados. Para isso, é feita uma diferenciação entre os produtos finais dos 
programas e os produtos intermediários necessários para alcançar os seus 
objetivos. É produto final de um programa da área de saúde: 
(A) a redução da mortalidade infantil. 
(B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação. 
(C) o número de postos de saúde construídos. 
(D) o número de medicamentos distribuídos. 
(E) o total de consultas médicas realizadas. 
3) (CESGRANRIO - Analista – Banco Central do Brasil – 2010) Sobre os 
princípios orçamentários, analise os itens a seguir. 
I - A inclusão de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa na lei orçamentária anual fere o princípio da universalidade. 
II - O princípio da unidade estabelece que o montante da despesa não deve 
ultrapassar a receita prevista para o período. 
III - A vedação da apropriação de receitas de impostos a despesas específicas, 
salvo as exceções constitucionais, caracteriza o denominado princípio da não 
afetação das receitas. 
IV - O princípio da publicidade prescreve que o conteúdo orçamentário deve 
ser divulgado por meio de veículos oficiais de comunicação, para o 
conhecimento público e para a eficácia de sua validade. 
Estão corretos APENAS os itens: 
(A) I e III. 
(B) II e III. 
 
 
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(C) II e IV. 
(D) III e IV. 
(E) I, II e III. 
4) (ESAF – Analista Administrativo – ANA – 2009) Assinale a opção verdadeira 
a respeito do princípio orçamentário do equilíbrio. 
a) É o princípio pelo qual as despesas fixadas e as receitas estimadas são 
executadas no exercício, cumprindo dessa forma a disposição da lei 
orçamentária anual. 
b) O princípio do equilíbrio orçamentário se verifica pela suficiência das receitas 
correntes para cobrir as necessidades correntes e de capital. 
c) Constitui equilíbrio orçamentário a coincidência dos valores estimados com 
os realizados da receita pública e os valores fixados e realizados da despesa. 
d) É a visão pela qual o orçamento de investimento não ultrapassa as receitas 
de capital dentro do exercício considerado. 
e) é o princípio pelo qual o montante da despesa autorizada em cada exercício 
financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o 
mesmo período. 
5) (ESAF – AFC/CGU – 2008) À medida que as técnicas de planejamento e 
orçamento foram evoluindo, diferentes tipos de orçamento foram 
experimentados, cada um com características específicas. Com relação a esse 
assunto, marque a opção incorreta. 
a) No orçamento tradicional, a ênfase se dá no objeto do gasto, sem 
preocupação com os objetivos da ação governamental. 
b) O orçamento Base Zero foi um contraponto ao orçamento incremental, e tem 
como característica principal a inexistência de direitos adquiridos sobre as 
dotações aprovadas no orçamento anterior. 
c) A grande diferença entre o orçamento de desempenho e o orçamento-
programa é que o orçamento de desempenho não se relaciona com um 
sistema de planejamento das políticas públicas. 
d) O orçamento-programa se traduz no plano de trabalho do governo, com a 
indicação dos programas e das ações a serem realizados e seus montantes. 
 
 
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e) O orçamento de Desempenho representou uma evolução do orçamento 
incremental, na busca de mecanismos de avaliar o custo dos programas de 
governo e de cada ação integrada ao planejamento. 
6) (FCC – APO/SP – 2010) Acerca dos princípios orçamentários que devem ser 
observados pelo Estado de São Paulo é correto afirmar: 
(A) O Princípio da Clareza se sobrepõe ao do Equilíbrio, sendo possível 
contrair dívida pública, desde que seja respeitado o Princípio da Clareza. 
(B) O Princípio da Anualidade estabelece que o orçamento público deve ser 
votado um ano antes do início do ano fiscal. 
(C) O Princípio da Unidade propõe que cada um dos poderes deve ter um 
orçamento diferente, já que eles são independentes. 
(D) Os princípios orçamentários são regras que visam dar consistência ao 
processo orçamentário, principalmente no que diz respeito a seu controle pelo 
Poder Judiciário. 
(E) O Princípio da Universalidade dispõe que todas as receitas e despesas 
públicas devem ser incorporadas ao orçamento. 
7) (CESPE – Analista Técnico Administrativo – DPU – 2010) O princípio da 
anualidade ou da periodicidade estabelece