Impeachment é Golpe de Estado – JOTA

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Impeachment é Golpe de
Estado?
Avaliação jurídica da denúncia por crime de responsabilidade nº 1/2015
01/04/2016 - 12:15 de
IMPEACHMENT
Marcelo Labanca Corrêa de Araújo Flavio José Roman
S UMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2. O CONCEITO DE GOLPE DE ESTADO. 3. NATUREZAJURÍDICA DO CRIME DE RESPONSABILIDADE. 4. A DENÚNCIA POR CRIME DE
RESPONSABILIDADE. 5. CONCLUSÃO. 
1. INTRODUÇÃO [1]. 
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O cenário político brasileiro, nos últimos meses, resgatou a expressão “golpe de Estado”. Os
termos têm sido empregado tanto por governistas como por oposicionistas, com sinais trocados e
sem muito rigor técnico. Assim, de um lado, afirma-se que o impedimento do Chefe do Executivo
por crime de responsabilidade pode ser utilizado como pretexto para conferir verniz de
legitimidade constitucional a um procedimento que atentaria contra o regime democrático. De
outro lado, afirma-se que, por óbvio, o instituto do impedimento por crime de responsabilidade
tem previsão constitucional, razão pela qual não pode ser tratado, em quaisquer circunstâncias,
como golpe de Estado. 
Ilustres figuras do meio jurídico já se pronunciaram sobre o tema, seja em um sentido, seja em
outro. Bastam-nos dois exemplos contundentes. O emérito professor da Faculdade do Largo de
São Francisco e ex-ministro do Supremo Tribunal Federal Eros Grau fez publicar carta aberta na
qual assenta expressamente “A afirmação de que a admissão de acusação contra o Presidente da
República por dois terços da Câmara dos Deputados consubstancia um golpe é expressiva e
desabrida agressão à Constituição” [2].
O catedrático da Universidade de Coimbra Boaventura de Sousa Santos, porém, assegura que
“[d]e algum modo, como tem defendido Tarso Genro, o estado de exceção está já instalado, de
modo que a bandeira ‘Não vai ter golpe’ tem de ser entendida como denunciando o golpe político-
judicial que já está em curso, um golpe de novo tipo que é necessário neutralizar.” [3]
Em tempos de forte acirramento e polarização política parece bastante desafiador tentar abordar
o tema com alguma técnica e boa dose de clareza, em ordem a indicar os fundamentos de cada
ideia lançada. Tudo com a proposta de bem esclarecer, sem a pretensão de dissuadir convicções.
Enfim, a intenção aqui é informar sobre a matéria, é abordar questões que ainda não foram objeto
de maiores preocupações acadêmicas. 
Dentro dessa perspectiva, o propósito, na sequência, é trazer rápidas linhas sobre os conceitos de
golpe de Estado e a forma como têm sido empregado no discurso político atual. Feito isto, segue-
se para tentar decifrar qual é a natureza jurídica do processo de impedimento por crime de
responsabilidade. Assentar essa ideia é fundamental ao último ponto a abordar, que é uma
avaliação jurídica sobre a denúncia por crime de responsabilidade nº 1/2015, em trâmite na
Câmara dos Deputados, proposta contra a Presidente da República. Ao fim, espera-se ter a
oportunidade de colaborar para que o embate sobre a existência ou não de uma nova modalidade
de golpe de Estado em curso no nosso País se paute por argumentos técnicos, arrefecendo paixões
e fortalecendo o regime democrático. 
2. CONCEITO DE GOLPE DE ESTADO
O conceito de golpe de Estado, justamente por se tratar de um modelo que rompe com a ordem
estabelecida, não é abordado com muito largueza nos manuais de Direito Constitucional ou na
jurisprudência. E isso é fácil de compreender: o tema, efetivamente, pertence ao campo da
Ciência Política [4]. Todavia, mesmo no campo da Ciência Política apura-se uma polissemia no
emprego dessa expressão. 
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Historicamente, tem-se afirmado a relação entre golpe de Estado e golpe militar. Importante,
portanto, nessa concepção, a presença, como elemento característico, da alteração do sistema
jurídico vigente, pois se pressupõe uma transgressão constitucional, que, por isso, instala uma
nova ordem jurídica. Daí a razão pela qual a questão, sob prisma jurídico, já ensinava Kelsen,
somente poderia ser resolvida com base na ordem jurídica internacional [5].
No campo da Ciência Política, porém, a caracterização agrega mais elementos. Carlos Barbé
enuncia, desse modo, os cinco elementos indicadores do golpe de Estado:
1) Na tradição histórica, o Golpe de Estado é um ato efetuado por órgãos do Estado. Em suas
manifestações atuais, o Golpe de Estado, na maioria dos casos, é levado a cabo por um grupo
militar ou pelas forças armadas como um todo. Num caso contrário, a atitude das forças
armadas é de neutralidade-cumplicidade.
2) As consequências mais habituais do Golpe de Estado consistem na simples mudança de
liderança política. 
3) O Golpe de Estado pode ser acompanhado e/ou seguido de mobilização política e/ou
social, embora isso não seja um elemento normal ou necessário do próprio golpe. 
4) Habitualmente, o Golpe de Estado é seguido do reforço da máquina burocrática e policial
do Estado.
5) Uma das consequências mais típicas do fenômeno acontece nas formas de agregação da
instância política, já que é característica normal a eliminação ou a dissolução dos partidos
políticos [6].
Certamente, não é com esse sentido, presentes todos os elementos referidos, que o termo tem sido
empregado nas discussões políticas. A expressão, nos presentes embates políticos, tem sido
utilizada com apego apenas ao segundo elemento indicado, ou seja, a simples mudança de
liderança política. A expressão é utilizada, portanto, como a indicação de que uma eventual
sucessão na liderança política do País acontece de forma extraordinária, não por meio do sistema
de sufrágio. Enfim, a salutar alternância no Governo acontece sem a legitimidade conferida pelo
voto popular. 
Não obstante essa limitação, convém frisar que também se reconhece essa concepção de golpe de
Estado: 
Em si mesmo, o Golpe de Estado constituiria pura e simplesmente um método para
conquistar o poder, sem conotações políticas ou socioeconômicas. Esta definição está
ligada ao estudo da configuração do Golpe de Estado sem indagar as consequências dele
sobre o sistema político ou sobre outros sistemas sociais [7].
Nessa visão, a questão a avaliar seria a legitimidade da própria tomada de poder. A relação,
portanto, entre processo de impedimento e golpe de Estado é, no fundo, uma discussão sobre a
legitimidade do procedimento de impedimento. Essa vertente, a propósito, acabou sendo
reconhecida em determinado trecho da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no
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julgamento sobre a recepção ou não pela ordem constitucional vigente da Lei nº 1.079, de 1950,
que regula o processo e julgamento dos crimes de responsabilidade, nos termos do voto proferido
pelo decano da Corte:
Na realidade, o “impeachment” – que não pode ser degradado nem reduzido à figura
inconstitucional do golpe de Estado – traduz, em função dos objetivos que persegue e das
formalidades rituais a que necessariamente se sujeita, um dos mais importantes
elementos de estabilização da ordem constitucional lesada por comportamentos do
Presidente da República que, configurando transgressões dos modelos normativos
definidores de ilícitos político-administrativos, ofendem a integridade dos deveres do
cargo e comprometem a dignidade das altas funções em cujo exercício foi investido [8].
Portanto, sob perspectiva exclusivamente jurídica, uma vez constatada que a expressão golpe de
Estado, além de polissêmica, está mais afeta ao campo da Ciência Política, convém restringiro
debate à discussão sobre a legitimidade do processo de impedimento da chefia do Executivo em
razão do cometimento de crime de responsabilidade. 
Com isso, busca-se responder se o uso do processo de impeachment pode ser considerado um
procedimento formal apto a caracterizar um movimento ilegítimo de tomada de poder por grupos
políticos que se jogam com as regras procedimentais do sistema para dar aparência de legalidade
a fatos políticos. Em outras palavras, busca-se responder se o uso do impeachment, pelo simples
fato de ter previsão jurídico-constitucional (mundo do direito), está imune às críticas de poder ser
considerado um golpe de Estado (mundo da ciência política) em um dado momento concreto da
vida política de um país, especificamente quanto à denúncia por crime de responsabilidade nº
1/2015. 
3. NATUREZA JURÍDICA DO PROCESSO DE IMPEDIMENTO
Indispensável, antes de avançar sobre a discussão particular sobre a denúncia ora em tramitação
no Congresso Nacional, avaliar qual é a natureza jurídica do processo de impedimento por crime
de responsabilidade. Com efeito, caso se acolha a tese de que se trata de um processo
exclusivamente político, resumido, portanto, necessariamente à avaliação de conveniência e
oportunidade segundo o juízo subjetivo dos parlamentares, não haveria sequer sentido na
discussão da legitimidade do procedimento sob o ponto de vista jurídico. Enfim, o juízo dos
parlamentares, sob perspectiva jurídica, não seria censurável e a discussão perderia sentido. 
Sobre o ponto, convém reconhecer, que muitas linhas já foram escritas sobre o tema em ordem a
permitir a conclusão de que se trata de um procedimento que, embora admita o juízo final de
mérito político, é um procedimento jurídico. Enfim, trata-se de um procedimento jurídico para o
exercício de um juízo político, tal qual se apura no exercício de competências discricionárias pela
Administração Pública. Nesse sentido, a doutrina assegura que não se trata, portanto, de um
procedimento integralmente político: 
Influenciada pela sistemática norte-americana, parte da doutrina militou na crença, hoje
vencida, de que o processo por crime de responsabilidade teria natureza integralmente
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política. Como consequência de tal ponto de vista, sustentou-se faltar jurisdição ao Poder
Judiciário para conhecer de quaisquer questões afetas ao tema. É inegável que o processo
de impeachment tem uma dimensão política, tanto pela natureza dos interesses em jogo
e das pessoas envolvidas, como, notadamente, por duas circunstâncias: a) não podem os
órgãos do Poder Judiciário rever o mérito da decisão proferida pela Casa Legislativa; b) a
decisão não deve reverência aos rigores de objetividade e motivação que se impõem aos
pronunciamentos judiciais (CF, art. 93, IX).
Nada obstante, a despeito de posições minoritárias dissonantes, afirmou-se, com a
chancela da jurisprudência reiterada do Supremo Tribunal Federal, a tese de cabimento
de controle judicial dos atos praticados no processo por crime de responsabilidade
perante órgão legislativo [9].
A doutrina, desde pelo menos meados do século passado, já estabelecerá a natureza dúplice do
processo de impedimento por crime de responsabilidade. Não se deve, contudo, a partir da ideia
da presença de um crime, reconhecer ao procedimento a natureza própria e específica de processo
penal, com todas as garantias e direitos ao acusado, inerentes aos procedimentos dessa natureza.
Nesse sentido, a doutrina de Miguel Reale já esclarece o erro de conceber o processo de
impedimento como um processo criminal comum: 
3 – A natureza mista do instituto é efetivamente a que melhor corresponde aos seus
objetivos e às normas disciplinadoras de seu processamento, pois se é ele judicial quanto
à intencionalidade de obedecer-se a critérios de certeza e de garantia no procedimento e
na decisão, nunca deixa de ser um ato político pela fonte de que promana o julgamento,
pois, consoante justa ponderação de Tocqueville, ‘constitui um julgamento político a
decisão proferida por um corpo político momentaneamente revestido do direito de julgar’
(‘De la Democratié en Amerique’, I, pág. 171).
Daí a precisa colocação do problema feita pelo eminente Pedro Lessa: ‘Sendo a matéria
mista, de ordem constitucional e de ordem penal, nada mais justificável do que estatuir o
legislador constituinte (tanto na Constituição Federal como nas dos Estados ou
províncias) as regras concernentes ao instituto; e, tratando-se dos Estados, o legislador
constituinte é o de cada um deles, e não o federal, a quem falece competência para
legislar sobre o exercício e limites dos poderes políticos de cada uma das divisões
administrativas e políticas da União’. (Voto no Supremo Tribunal ‘Rev. de Direito” – 1919
– pág. 106).
4 – Pode-se considerar dominante no cenário jurídico do País a doutrina mista, tão
claramente exposta por Pedro Lessa, muito embora não falte um ou outro jurista fiel à
posição assumida por Aureliano Leal, que escrevia: “Dir-se-á que o Senado não impõe
penas criminais. Antes de mais nada, há uma lei de responsabilidade que define crimes
de responsabilidade e que prescreve penas. A condenação, portanto, é de natureza
criminal”. (“Teoria e Prática da Constituição Federal Brasileira”, pág. 480).
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Contra esta tese, no entanto, poder-se-á retrucar, e a meu ver com tôda a procedência,
com as seguintes ponderações de Themístocles Cavalcanti, ao encaminhar ao Supremo
Tribunal Federal a já referida representação n. 96: “Mesmo quando político o crime,
mesmo quando a infração transcende dos limites dos chamados crimes comuns, seria
inadmissível a aplicação da lei penal comum por outros tribunais que não aqueles que
integram o Poder Judiciário. Importaria o procedimento em contrário em infração de
garantia constitucional (art. 141. § 26) que proíbe a criação de tribunais de exceção e que,
portanto, assegura a todos o julgamento pelos tribunais ordinários”. (“Rev. Forense”, vol.
125/116).
Assim sendo, se o “impeachment” se enquadrasse no campo do Direito e do processo
penais não poderia jamais o legislador ordinário conferir às Assembleias Legislativas ou
às Câmaras municipais competência para decidir sobre a matéria [10].
Essa forma de compreensão sobre a natureza jurídica do impedimento por crime de
responsabilidade foi reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal no já referido julgamento no qual
se discutiu a recepção da Lei nº 1.079, de 1950. A ementa do julgado, a propósito, é
suficientemente clara nesse sentido. 
1 – O impeachment integra, à luz da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988 e da Lei 1.079/1950, o rol de procedimentos presentes no Estado Democrático de
Direito, configurando-se em processo de índole dúplice, de natureza jurídico-política
para o fim de examinar a imputação e definir a ocorrência ou não de crime de
responsabilidade por parte de Presidente da República, devendo o Supremo Tribunal
Federal assegurar a realização plena do procedimento nos estritos termos da lei e da
Constituição [11].
Neste mesmo precedente, a presença do componente político, a propósito, importou no
afastamento de umas das garantias mais caras ao processo criminal ordinário – a imparcialidade
das autoridades que apreciam o pedido. Assim, o Supremo Tribunal Federal, reafirmando a
natureza dúplice do instituto do impedimento definiu que não poderiam ser arguidas alegações de
suspeição ou impedimento: 
Diante disso, exigir aplicação fria das regras de julgamento significaria, em verdade,
converter o julgamento jurídico-político em exclusivamente jurídico, o que não se
coaduna com a intenção constitucional. A Constituição pretendeu queo julgador
estivesse sujeito à lei e a interesses políticos, de modo que a subtração dessa perspectiva
implicaria violação ao Princípio Democrático.
Portanto, as causas de impedimento e suspeição não se compatibilizam com o processo
jurídico-político, bem como não há subsidiariedade na produção de provas propostas por
parlamentares” [12]
Assim, deixe-se claro, não procede dizer que o processo de impeachment é político, não suscetível
a controle jurisdicional, tendo em vista a sua natureza dúplice. Todavia, não se mostra trivial a
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indicação sobre se determinado ponto do processo de impedimento compõe, em verdade,
elemento jurídico (suscetível, portanto, a controle jurisdicional), ou se compõe avaliação
meritória, política (razão pela qual, prima facie, não deveria ser revista pelo judiciário, ao
fundamento de infringência ou violação à ordem jurídica). 
4. A DENÚNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE
Fixadas essas premissas, sobre a possibilidade de se compreender o processo de impedimento
como uma tentativa de alcançar o poder em ordem a dar um sentido específico ao termo Golpe de
Estado e, a partir daí, discutir a legitimidade ou ilegitimidade do processo atualmente em curso,
bem como a possibilidade de apreciação dessa legitimidade por viés jurídico, parece viável
discutir em bases mais seguras e técnicas a denúncia apresentada à Câmara dos Deputados,
autuada como Denúncia por Crime de Responsabilidade nº 1, de 2015 [13].
O aspecto escolhido para apreciação neste estudo é referente à tipicidade ou tipologia do crime de
responsabilidade imputado pelos autores da denúncia à Presidência da República, tal qual
admitido por decisão da Presidência da Câmara dos Deputados proferida em 2 de dezembro de
2015 [14]. 
Explica-se, por primeiro, a razão da escolha desse aspecto da tipicidade dos crimes imputados.
Pois bem, já é consenso, tanto na doutrina constitucionalista, como na jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal que esse tema compõe aspecto jurídico do processo de impedimento,
razão pela qual pode, sim, ser apreciado pelo Judiciário. Como explica o constitucionalista Luís
Roberto Barroso, pautado, em julgado proferido pelo Supremo Tribunal Federal nos anos 1990. 
É possível afirmar, por via de consequência, que os crimes de responsabilidade se
submetem, no direito brasileiro, a um regime de tipologia constitucional estrita, cabendo
ao legislador ordinário tão-somente explicitar e minudenciar práticas que se subsumam
aos tipos constitucionais.
“É fora de dúvida, por outro lado, que o Poder Judiciário está autorizado a exercer o
controle da legalidade sobre o processo de impeachment, salvaguardando eventual
direito subjetivo violado, conforme o já mencionado entendimento consolidado na
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. A hipótese em questão enseja, de modo
claro e inequívoco, o judicial review. Confira-se, a propósito, significativo trecho do voto
do Ministro Sepúlveda Pertence no julgamento do Mandado de Segurança 21.546/DF, in
verbis: “Desse modo, Senhor Presidente, não excluo, por exemplo, que caiba ao Poder
Judiciário a verificação da existência, em tese, da imputação de um crime de
responsabilidade, dada a exigência constitucional, que é peculiar ao nosso sistema, de sua
tipificação em lei, ainda que não exclua a ampla discricionariedade e a exclusividade do
juízo do Senado na concretização dos conceitos indeterminados da definição legal típica
dos crimes de responsabilidade.” [15]
Essa compreensão, que, como visto, remonta aos precedentes firmados à época do processo de
impedimento do Presidente Fernando Collor, foi recentemente reafirmada pelo Supremo
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Tribunal Federal: 
A indicação da tipicidade é pressuposto da autorização de processamento, na medida em
que não haveria justa causa na tentativa de responsabilização do Presidente da República
fora das hipóteses prévia e taxativamente estabelecidas. 
……………………………………………………………………………………………….
Se assim não fosse, o processamento e o julgamento teriam contornos exclusivamente
políticos e, do ponto de vista prático, equivaleria à moção de desconfiança que, embora
tenha sua relevância própria no seio parlamentarista, não se conforma com o modelo
presidencialista, cujas possibilidades de impedimento reclamam a prática de crime de
responsabilidade previsto em lei específica. Inobservada a limitação da possibilidade de
responsabilização às hipóteses legais, todo o devido processo cairia por terra [16].
Explica-se, neste ponto, a redução da análise aos pontos admitidos pela decisão que recebeu,
parcialmente, a denúncia ofertada. E, talvez aqui resida um dos maiores problemas de muitos
daqueles que, com a devida vênia, até então se pronunciaram sobre o tema. É indispensável
conhecer a decisão de admissibilidade da denúncia proferida pela Presidência da Câmara, pois
este ato fixa os termos em que a matéria deverá ser apreciada pela Comissão Especial constituída
especialmente para sua apreciação. A decisão da Presidência da Câmara, na parte indeferida,
comportava, ademais, recurso ao Plenário da Casa, nos termos do Regimento Interno da Câmara
dos Deputados [17]. Todavia, nenhum recurso foi interposto. Portanto, a matéria, sob o ponto de
vista processual, está preclusa, não admitindo seja ampliada pela Comissão. Assim acontece
porque, com o ato de admissibilidade da denúncia e sua leitura em Plenário, também é
determinada a notificação da Presidência da República para defesa. Logo, eventual ampliação dos
termos em que recebida a denúncia importaria em violação aos preceitos da ampla defesa e do
contraditório. 
Feito esclarecimento, fica claro que a denúncia foi recepcionada apenas quanto a dois pontos: (i) a
edição de seis decretos de abertura de crédito suplementar; e (ii) operação de crédito ilegal no
âmbito do Plano Safra. Todos os atos anteriores ao mandato vigente foram recusados pela decisão
da Presidência da Câmara [18]. Essas hipóteses, porém, sequer em tese configuram crime de
responsabilidade, como se passa expor. 
Quanto ao primeiro ponto, a abertura de créditos suplementares, a avaliação é simples. A
imputação seria de infringência à Lei nº 1.079, de 1950, na parte em que estabelece como crime
de responsabilidade a infringência “patente” da lei orçamentária, bem como a abertura de crédito
sem fundamento na legislação [19]. 
A discussão, porém, eminentemente técnica, não se reduz a procurar na legislação qual seria o
dispositivo legal que autorizaria a edição de decretos de suplementação orçamentária – essa
previsão é expressa no art. 4º da Lei Orçamentária Anual relativa ao exercício de 2015. A questão
é saber se, efetivamente, foi atendida a condição prevista na lei que estabelece que tais decretos
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devem necessariamente ser “compatíveis com a obtenção da meta de resultado primária
estabelecida” para aquele exercício [20].
É, porém, muito simples comprovar que os seis decretos editados, como são autorizações apenas
orçamentárias, são neutros em relação ao atingimento da meta de resultado primário. Explica-se:
a autorização orçamentária não possui efeitos fiscais, ou seja, em termos bem simples, não
permitem o gasto efetivo. Isso porque, conforme previsão contida no art. 52, § 13, da Lei de
Diretrizes Orçamentárias de 2015 [21], os decretos editados estavam sujeitos aos limites de
movimentação e empenho. É dizer: o efeito fiscal estava submetido ao decreto de movimentação e
empenho, vulgarmente conhecimento como decreto de contingenciamento [22]. Enfim, o decreto
de suplementação orçamentária apenas aumenta a discricionariedadeda Administração Pública
na gestão do gasto público, mas não aumenta os valores totais de gastos do órgão beneficiário do
crédito suplementar. O aumento efetivo de despesa, portanto, não decorre dos decretos de
suplementação orçamentária, pois tal medida dependeria de eventual aumento das possibilidades
fiscais de gastos previstas no decreto de contingenciamento. 
Ora, se os decretos de suplementação orçamentária não possuem efeitos fiscais – não alteram o
limite máximo de gastos previstos no decreto de contingenciamento – é certo que estão atendidos
os requisitos legais para sua edição, pois são compatíveis com a meta, cujo atingimento é
“calibrado” por meio de outro decreto, o decreto de movimentação e empenho. 
Assim, quanto a esse primeiro ponto, conclui-se, sem margem de dúvidas, que não há como falar
em tipicidade de crime de responsabilidade apto a fazer incidir a aplicação da Lei nº 1.079, de
1950.
Por fim, quanto ao segundo ponto, relativo à operação de crédito, financiada por banco estatal,
com alegada infringência à previsão da Lei de Responsabilidade Fiscal e também à Lei dos Crimes
de Responsabilidade [23], parece haver uma completa inversão do que efetivamente seja uma
operação de crédito, em particular sobre o chamado Plano Safra, único ponto, relativo ao ano de
2015, apontado na denúncia ofertada. 
A denúncia procura, assim, caracterizar, a partir da infringência à Lei de Responsabilidade Fiscal,
o crime de responsabilidade fiscal por violação patente da lei orçamentária. Em primeiro lugar,
convém entender que há uma certa confusão sobre o termo técnico lei orçamentária, previsto na
Lei nº 1.079, de 1950, art. 10, item 4. A Lei de Responsabilidade Fiscal não é, tecnicamente
falando, uma lei orçamentária (Constituição, art. 165), mas, sim de finanças públicas. Porém,
afastamos desse ponto, por enquanto, essa objeção técnica para avaliarmos o tema com mais
profundidade. 
O Plano Safra é a designação dos programas desenvolvidos pelo governo federal de apoio à
agricultura familiar. Por meio de tais programas, em linhas gerais, o Estado concede crédito
subsidiado mediante o pagamento de subvenções econômicas realizadas pela União em favor do
Banco do Brasil S.A., instituição financeira estatal. A autorização legal para essa operação está
prevista na Lei nº 8.427, de 1992, que dispõe sobre a concessão de subvenção econômica nas
operações de crédito rural. Conforme art. 3º da mencionada Lei são regulamentados por portarias
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editadas pelos ministros de Estado do Planejamento e da Fazenda. A execução da norma, por sua
vez, é competência dos Ministérios da Agricultura e do Desenvolvimento Agrário. Dessa forma, já
nos parece um tanto complexa e difícil a caracterização de um crime de responsabilidade do
presidente da República sem a participação efetiva e direta do agente. Porém, afastamos também
esse ponto técnico para que possamos avaliar o tema de fundo, o conceito de operação de crédito. 
Percebe-se, então, que, em verdade, não há uma operação de crédito entre a instituição financeira
estatal e o controlador, mas, sim, entre a instituição financeira e o tomador, no caso o produtor
rural, familiar ou empresarial. Após a realização da operação de crédito, entre produtor e banco,
cumpre à União efetivar o pagamento da subvenção ao banco por ela controlado. Ou seja, o
dispêndio de valores pela instituição financeira sempre é antecipado ao produtor rural (concessão
de crédito), e não ao controlador da instituição financeira, responsável pelo pagamento da
subvenção. Portanto, eventual atraso no pagamento da subvenção, não constitui operação de
crédito na forma prevista no art. 29, III, nem pode ser equiparado a operação de credito na forma
do art. 29, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal [24]. Existe, sim, um direito de crédito da
instituição contra a União, nada mais. Considerar que o atraso no pagamento de subvenção
constitui operação de crédito vedado seria equipar que atrasos ao pagamento de fornecedores
também seriam operações de crédito. O arrematado absurdo dessa tese comprova que não se
sustenta a tese de que houve operação de crédito. 
Portanto, não se vislumbra possibilidade de que essas duas hipóteses, sequer em tese, possam
configurar crime de responsabilidade, pois não se ajustam às previsões contidas na Lei nº 1.079,
de 1950. Nas condições presentes, portanto, sob viés exclusivamente jurídico, o pedido de
impedimento por crime de responsabilidade atualmente em curso na Câmara dos Deputados não
apresenta razão suficiente para o afastamento da Presidenta.
5. CONCLUSÃO
Após a discussão sobre os conceitos de golpe de Estado, natureza jurídica do processo de
impedimento por crime de responsabilidade, é possível sintetizar as seguintes conclusões. 
A expressão golpe de Estado é polissêmica, pertencente às ciências políticas, que admite também
o sentido de “pura e simplesmente um método para conquistar o poder, sem conotações políticas
ou socioeconômicas.” [25]
A natureza jurídica do processo de impedimento é mista. Trata-se de procedimento de natureza
política e jurídica. Daí a possibilidade de se avaliar, sob viés exclusivamente jurídico, o
procedimento atualmente em curso na Câmara dos Deputados. E um desses aspectos é a
tipicidade. Ou seja, a caracterização da tipicidade é tema jurídico, passível de controle pelo
Judiciário.
Nessa perspectiva, é possível concluir que os dois pontos admitidos pela Presidência da Câmara
dos Deputados, que determina os contornos mediante os quais a matéria deve ser avaliada por
Comissão Especial constituída apenas para esse fim, não constituem nem mesmo em tese crime
de responsabilidade. São fatos atípicos. Isso porque, de um lado, os seis decretos questionados,
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que não possuem efeitos fiscais, estão amparados no art. 4º da Lei Orçamentária relativa ao ano
de 2015. De outro lado, as operações alusivas ao chamado Plano Safra não constituem operações
de crédito. Nem mesmo eventuais atrasos no pagamento de subvenções econômicas podem
caracterizar operação de crédito, pois os recursos são adiantados aos produtores rurais e não ao
ente federativo controlador da instituição financeira. 
Daí a conclusão de que o procedimento relativo à da denúncia por crime de responsabilidade nº
1/2015, sob viés exclusivamente jurídico, não possui legitimidade, por estar situado ao largo das
regras de direito. E a tipicidade é uma das partes jurídicas da natureza dúplice do processo
de impeachment, já que a identificação dos fatos deve se subsumir aos tipos legais. 
Com isso, conclui-se, também, que a mera utilização de um procedimento constitucionalmente
previsto (impeachment) não o torna juridicamente válido. Pensar o contrário seria atribuir ao
Poder Legislativo o direito de processar o Chefe do Poder Executivo sem a necessidade da
caracterização do crime de responsabilidade, dizendo que algo é crime sem sê-lo. E essa realidade
não se coaduna com o sistema presidencialista brasileiro. 
Em suma, sob o aspecto jurídico, o processo em curso é ilegítimo. Já sob o aspecto político (em
razão da tentativa juridicamente ilegítima de acesso ao poder), chamá-lo, portanto, de golpe é
tarefa que também caberá aos cientistas políticos e, certamente, aos historiadores.
 
[1] O presente artigo é a opinião técnica dos autores e não representa o posicionamento dos
órgãos nos quais atuam.
[2] GRAU, Eros Roberto. “Declaração”. Disponível em:
<http://infogbucket.s3.amazonaws.com/arquivos/2016/03/26/23-03-pdf.pdf>. Acesso em 27
mar. 2016.
[3] SANTOS, Boaventura de Sousa. “Brasil: a democracia à beira do caos e os perigos da
desordem jurídica”. Disponível em: <http://emporiododireito.com.br/wp-
content/uploads/2016/03/Boaventura-Brasil-Democracia-a-beira-do-caos-20Março2016.pdf>.Acesso em 27 mar. 2016.
[4] Nesse sentido, parece bastante razoável a observação feita pelo Ministro Presidente do
Supremo Tribunal Federal quando afirmou à imprensa nacional o seguinte: “Olha, golpe é uma
expressão que pertence ao mundo da política e nós aqui [STF] usamos apenas expressões do
mundo jurídico”. Extraído de Folha de S. Paulo, edição de 29 mar. 2016, p. A-12. Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1754945-stf-nao-pretende-discutir-no-merito-
processo-de-impeachment-diz-barroso.shtml>. Acesso em 29 mar. 2016.
[5] “[S]e a mudança for o resultado for o resultado de uma revolução ou de um coup d’état [golpe
de Estado], a questão da identidade do Estado pode ser respondida apenas com base na ordem
jurídica internacional […] O governo levado ao poder por uma revolução ou um coup d’état é, de
acordo com o Direito internacional, o governo legítimo do Estado, cuja identidade não chega a ser
afetada por esses eventos. Portanto, segundo o Direito Internacional, revoluções vitorias ou coup
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d’état bem-sucedidos devem ser interpretados com procedimentos por meio dos quais uma
ordem jurídica por ser modificada.” KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do Estado, 4ª ed.
São Paulo: Martins Fontes. Tradução de Luiz Carlos Borges, 2005, p. 318 a 320. Não se pode
negar, porém, que, na contemporaneidade, essa visão sobre a necessária legitimidade do golpe de
Estado bem sucedido perante a ordem jurídica internacional encontra-se, em parte, ultrapassada.
Embora sem mecanismos mais efetivos, a ordem jurídica internacional proporciona a discussão
sobre a legitimidade dos novos governos. Quanto ao ponto, basta a referência, no plano local, à
suspensão do Paraguai do Mercado Comum do Sul, em razão da deposição do governo de
Fernando Lugo em 2012.
[6] BARBÉ, Carlos. “Golpe de Estado” [verbete] in BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola e
PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 5ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília.
São Paulo: Imprensa Oficial, 2000, vol. 1, p. 547, 2ª col.
[7] Idem, ibidem, p. 547, 1ª col.
[8] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
(ADPF) nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015, DJe de 8 mar. 2016. Trecho do voto do
Min. Celso de Mello, p. 322.
[9] BARROSO, Luís Roberto. “Crime de responsabilidade e processo de impeachment:
descabimento contra secretário de Estado que deixou o cargo”. Revista de Processo. São Paulo,
vol. 95, p. 85 a 96, jul.-set., 1999.
[10] REALE, Miguel. Impeachment – conceito jurídico. Revista dos Tribunais, vol. 355, p. 67. São
Paulo, mai., 1965,. Republicado em Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional, vol. 4, p. 541
– 560. São Paulo, mai., 2011.
[11] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015,
DJe de 8 mar. 2016. Trecho da ementa, p. 3.
[12] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015,
DJe de 8 mar. 2016. Trecho do voto do Min. Edson Fachin, p. 86. Convém explicitar que o Min.
Edson Fachin, relator originário do processo, embora componha a corrente vencida, em parte, no
julgamento, no ponto indicado, como em vários outros, compôs parte do voto vencedor.
[13] Todos os documentos referidos nesta seção estão disponível no sítio eletrônico da Câmara, na
área reservada à Comissão Especial Temporária. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-
temporarias/especiais/55a-legislatura/denuncia-contra-a-presidente-da-republica>. Acesso em
29 mar. 2016.
[14] Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?
codteor=1420614&filename=Tramitacao-DCR+1/2015>. Acesso em 29 mar. 2016.
[15] Idem, ibidem.
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[16] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015,
DJe de 8 mar. 2016. Trecho do voto do Min. Edson Fachin, p. 101, também vencedor quanto a
este ponto.
[17] RICD: “Art. 218 […] § 3º Do despacho do Presidente que indeferir o recebimento da
denúncia, caberá recurso ao Plenário.”
[18] “Assim, com todo o respeito às muitas opiniões em sentido contrário, considero inafastável a
aplicação do § 4º do artigo 86 da Constituição Federal, o qual estabelece não ser possível a
responsabilização da Presidente da República por atos anteriores ao mandato vigente.” Trecho da
decisão da Presidência da Câmara.
[19] Lei nº 1.079, de 1950: “Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: […]
4 – Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária. […] 6 – ordenar
ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado
Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de
prescrição legal.”
[20] Lei nº 13.115, de 2015: “Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares,
restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos
adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis
com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 e sejam
observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições
estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em
decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas…”
[21] Lei nº 13.080, de 2015: “Art. 52 […] § 13. A execução das despesas primárias discricionárias
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria
Pública da União, decorrente da abertura de créditos suplementares e especiais e da reabertura de
créditos especiais, no exercício de 2015, fica condicionada aos limites de empenho e
movimentação financeira estabelecidos nos termos deste artigo, exceto, no caso dos Poderes
Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, quando
as referidas abertura e reabertura ocorrerem à conta de excesso de arrecadação de recursos
próprios financeiros e não financeiros, apurado de acordo com o § 3º do art. 43 da Lei nº 4.320,
de 1964.”
[22] Trata-se especificamente do Decreto nº 8.456, de 2015, que dispõe “sobre a programação
orçamentária e financeira, estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo
para o exercício de 2015, e dá outras providências”, cujo última alteração foi promovida pelo
Decreto nº 8.581, de 2015.
[23] Lei Complementar nº 101, de 2001: “Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma
instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do
empréstimo.” Lei nº 1.079, de 1950: “Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos
dinheiros públicos: […] 2 – Abrir crédito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais; 3
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– Contrair empréstimo, emitir moeda corrente ou apólices, ou efetuar operação de crédito sem
autorização legal”.
[24] Lei Complementar nº 101, de 2001: “Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são
adotadas as seguintes definições: […] III – operação de crédito: compromisso financeiro
assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada
de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços,
arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos
financeiros; IV – concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou
contratualassumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada […] § 1º Equipara-se a
operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da
Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.
[25] BARBÉ, Carlos, ob. cit., p. 547, 2ª col.
[15] Idem, ibidem.
[16] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 378/DF. Tribunal Pleno, j. em 17 dez. 2015,
DJe de 8 mar. 2016. Trecho do voto do Min. Edson Fachin, p. 101, também vencedor quanto a
este ponto.
[17] RICD: “Art. 218 […] § 3º Do despacho do Presidente que indeferir o recebimento da
denúncia, caberá recurso ao Plenário.”
[18] “Assim, com todo o respeito às muitas opiniões em sentido contrário, considero inafastável a
aplicação do § 4º do artigo 86 da Constituição Federal, o qual estabelece não ser possível a
responsabilização da Presidente da República por atos anteriores ao mandato vigente.” Trecho da
decisão da Presidência da Câmara.
[19] Lei nº 1.079, de 1950: “Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: […]
4 – Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária. […] 6 – ordenar
ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado
Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de
prescrição legal.”
[20] Lei nº 13.115, de 2015: “Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares,
restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos
adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis
com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 e sejam
observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições
estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em
decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas…”
[21] Lei nº 13.080, de 2015: “Art. 52 […] § 13. A execução das despesas primárias discricionárias
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria
Pública da União, decorrente da abertura de créditos suplementares e especiais e da reabertura de
créditos especiais, no exercício de 2015, fica condicionada aos limites de empenho e
24/10/2017 Impeachment é Golpe de Estado? – JOTA
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movimentação financeira estabelecidos nos termos deste artigo, exceto, no caso dos Poderes
Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, quando
as referidas abertura e reabertura ocorrerem à conta de excesso de arrecadação de recursos
próprios financeiros e não financeiros, apurado de acordo com o § 3º do art. 43 da Lei nº 4.320,
de 1964.”
[22] Trata-se especificamente do Decreto nº 8.456, de 2015, que dispõe “sobre a programação
orçamentária e financeira, estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo
para o exercício de 2015, e dá outras providências”, cujo última alteração foi promovida pelo
Decreto nº 8.581, de 2015.
[23] Lei Complementar nº 101, de 2001: “Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma
instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do
empréstimo.” Lei nº 1.079, de 1950: “Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos
dinheiros públicos: […] 2 – Abrir crédito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais; 3
– Contrair empréstimo, emitir moeda corrente ou apólices, ou efetuar operação de crédito sem
autorização legal”.
[24] Lei Complementar nº 101, de 2001: “Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são
adotadas as seguintes definições: […] III – operação de crédito: compromisso financeiro
assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada
de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços,
arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos
financeiros; IV – concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou
contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada […] § 1º Equipara-se a
operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da
Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.
[25] BARBÉ, Carlos, ob. cit., p. 547, 2ª col.
Marcelo Labanca Corrêa de Araújo - Mestre e Doutor em Direito pela UFPE, com Pós-Doutorado na Universidade
de Pisa, Itália. Professor de Direito Constitucional do PPGD da Universidade Católica de Pernambuco e membro do
Grupo REC – Recife Estudos Constitucionais (CNPq). Procurador do Banco Central
Flavio José Roman - Doutor e Mestre em Direito do Estado pela PUC-SP. Professor convidado dos cursos de Pós-
Graduação Lato Sensu do UniCEUB. Procurador do Banco Central. Subchefe Adjunto para Assuntos Jurídicos da Casa
Civil da Presidência da República
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