AS ESTRATÉGIAS GENÉRICAS DE MICHAEL PORTER

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A lei de responsabilidade fiscal sob o aspecto da crise econômica e política no Brasil
RESUMO: Este artigo busca discutir a Lei de Responsabilidade Fiscal sob o aspecto da crise econômica e política do Brasil. São apresentadas opiniões de diversos autores e especialistas da área, além de comentários de jornalistas sobre o tema e dados oficiais do governo; fazendo um discussão direta aos problemas políticos e econômicos do país e criticando em alguns pontos a lei de responsabilidade fiscal brasileira.
Palavras-chave: lei de responsabilidade fiscal, gestão pública.
1.     INTRODUÇÃO
Infelizmente, o Brasil voltou a ter dois trimestres seguidos de queda no Produto Interno Bruto (PIB): recuou 0,7% (dado revisado) de janeiro a março e 1,9%, de abril a junho. Ou seja, o Brasil encontra-se em recessão técnica e estima-se que a economia passe por uma retração prolongada que vai se estender por mais algum tempo. Os escândalos recorrente de corrupção assolam o País e agravam a situação. A desaceleração da economia nos últimos quatro anos se transformou em uma profunda recessão. Considerada em 2014 como a sétima maior economia do mundo, tais sintomas da crise levaram o Fundo Monetário Internacional – FMI a rever as previsões de crescimento do País apontando para uma entrada em recessão. Além da crise econômica, o Brasil vive uma grave crise de natureza política. A recessão econômica também diminuiu a arrecadação dos estados e provocou redução em investimentos e serviços para a sociedade, além de causar dificuldades legais, principalmente no que tange à Lei de Resposabilidade Fiscal - LRF. Sobretudo, existe uma cobrança por parte da sociedade por serviços melhores, por políticas públicas transparentes e por ações necessárias a concretizar a eficácia e eficiência destes serviços, que na verdade, ainda é um grande desafio para a gestão pública, principalmente em momentos de crise.
Neste trabalho, são apresentados, inicialmente, algumas características da Lei de Responsabilidade Fiscal com o intuito de discutí-la sob o aspecto da crise econômica e política do Brasil. São apresentadas opiniões de diversos autores e especialistas da área, além de comentários de jornalistas sobre o tema e dados oficiais do governo; fazendo um discussão direta aos problemas políticos e econômicos do país e criticando em alguns pontos da LRF. Em seguida, são apresentados fatos e opiniões que permitirão realizar uma reflexão sobre o cenário econômico e político.
Por fim, são destacados os principais desafios da gestão pública, no que tange o retorno tão esperado do equilíbrio da economia brasileira, almejando um cenário melhor para o povo brasileiro.
2.     DESENVOLVIMENTO
2.1. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), oficialmente Lei Complementar nº 101, promulgada em 4 de maio de 2000, e que entrou em vigor em sua publicação em 5 de maio de 2000, é uma Lei Complementar brasileira que tenta impor o controle dos gastos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, condicionado à capacidade de arrecadação de tributos desses entes políticos (Wikipedia, 2015). A LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal que impõe limites no gasto do dinheiro público, por exemplo, fixando despesas máximas com pessoal e o endividamento público dos governos municipais, estaduais e federal. A aplicação da lei foi justificada também pelo costume, na política brasileira, de gestores promoverem obras de grande porte no final de seus mandatos, deixando a conta para seus sucessores. Há que se destacar que a LRF também promoveu a transparência dos gastos públicos.
O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput do art. 1º, consiste em estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”.  Hoje a LRF se limita a definir no art. 1º, §1º:
“A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operação de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar”.
A LRF também reforça os princípios da Lei Federal 4320/64 que normatiza as finanças públicas há quase 40 anos, apontando a necessidade da gestão responsável da receita e da administração do gasto público com eficiência na busca do equilíbrio orçamentário. No entanto, mesmo com a Constituição tendo solicitado a composição de nova lei para tratar das finanças públicas, substituindo a Lei Federal 4320/64, ainda é incerto quando o Congresso Nacional irá definir tal duplicidade.
Sobre a sua origem, a LRF brasileira incorporou alguns princípios e normas de outros países, tais como o modelo neozelandês de responsabilidade fiscal, o alemão, características do Fundo Monetário Internacional - FMI, da Comunidade Econômica Européia e dos Estados Unidos da América. Estes exemplos, embora tomados como referência para a elaboração da versão brasileira da Lei de Responsabilidade Fiscal, não foram os únicos parâmetros utilizados, mas evidentemente, o modelo neozelandês foi o principal. Alguns autores (ROCHA) citam que a LRF brasileira reproduz quase que à fidelidade o modelo neozelandês de responsabilidade fiscal o que, por si só, explica as inúmeras incompatibilidades que apresenta com o nosso sistema Constitucional.
A Constituição da Nova Zelândia é muito distinta da Magna Carta brasileira, gerando assim uma confusão metodológica, acentuada principalmente no momento de crise política e econômica em que o Brasil se encontra. Princípios como o Republicado e o Federativo são as linhas mestras do constitucionalismo brasileiro. Mas então por que houve influências do modelo de responsabilidade fiscal de um país que nem sequer possui vínculos culturais fortes com o Brasil? A resposta pode estar na semelhança do ponto de vista político e econômico do modelo neozelandês com as diretrizes básicas do neoliberalismo na época do Governo Fernando Henrique Cardoso, entre 1995 e 2003. A pergunta agora é: será que este modelo se aplica a atual gestão do governo? Será que as influências destes modelos favoreceram as características do nosso sistema constitucional brasileiro?
Ainda neste contexto, os especialistas sugerem que um dos maiores problemas políticos trazidos pela LRF estão ligados à centralização de poderes nas mãos do Governo Federal, do Executivo. O modelo da Nova Zelândia serviu perfeitamente para esses objetivos políticos, eis que lá prevalece o parlamentarismo, com concentração de poderes na pessoa do Primeiro Ministro, e a estrutura unitária de Estado, sem divisões políticas internas (ROCHA, 2001).
No momento em que o Brasil vive uma das maiores crises fiscais das últimas décadas, talvez fosse o momento oportuno para aperfeiçoar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Para Dantas (2015), apesar de todas as falhas e lacunas, a LRF, que fez 15 anos em maio deste ano, teve um impacto positivo sobretudo nas finanças de Estados e municípios, em relação aos quais a lei estabeleceu limites de endividamento. Mesmo assim, após um período de ajuste fiscal “impressionante”, muitos governos regionais tenham voltado a fragilizar suas contas com a onda de empréstimos do Tesouro. Esta é uma das muitas razões pelas quais ele acha necessário aprimorar regularmente a LRF. “A lei não deve ser um monumento imutável, mas passar por um contínuo processo de aperfeiçoamento”.
2.2. O ENDIVIDAMENTO PÚBLICO E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
O Brasil enfrenta uma grave crise econômica. A progressiva desaceleração da economia nos últimos quatro anos se transformou em uma profunda recessão, acentuada desde o começo de 2015, com novos escândalos de corrupção, rebaixamento da nota decrédito no mercado internacional, alta elevação da taxa de juros, inflação fora da meta, crescimento das despesas públicas e estagnação da produtividade. Além da crise econômica, o Brasil vive uma grave crise de natureza política, que ocasiona forte tensão institucional entre o Congresso Nacional e o Governo Federal. Segundo dados do IBGE de 2015, só no terceiro trimestre, o Produto Interno Bruto (PIB) caiu 1,7% em relação ao trimestre anterior, na série com ajuste sazonal. Em relação a igual período de 2014, a queda foi de 4,5%. De janeiro a setembro de 2015 o PIB acumula queda de 3,2%. Comparado a igual período do ano anterior, o PIB caiu 4,5% no terceiro trimestre de 2015, a maior queda desde o início da série histórica iniciada em 1996.
A crise mexe nos orçamentos das famílias, das empresas e principalmente do setor público. Este momento pode ser considerado como uma crise política, ética, moral e econômica; onde o maior prejudicado é o cidadão, que demanda saúde, educação, segurança e principalmente respeito, pois acima de tudo, paga seus impostos, que, diga-se de passagem, são os maiores do mundo. Os municípios são especialmente afetados porque têm receita fixa, tendo basicamente como fontes de renda, os repasses federais, estaduais e impostos municipais, tais como IPTU, IPVA, etc. A conseqüência da crise traz mais dificuldades para a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal por parte dos gestores públicos. Com a arrecadação de impostos em queda e com menos receita, alguns estados, como por exemplo, o estado do Rio Grande do Sul encontra dificuldades de realizar o básico que é o pagamento do salário de seus servidores públicos, sendo necessário até realizar o seu parcelamento. De acordo com a legislação, o gestor público é obrigado a gastar um limite mínimo de 25% de sua receita com educação, outros 15% com saúde e prefeitura pode gastar no máximo 54% de sua receita com despesas de pessoal, que envolvem salários, bônus, aposentadorias do funcionalismo.
A recessão econômica diminuiu a arrecadação dos estados e provocou redução em investimentos e serviços, além de causar dificuldades legais. Pesquisas mostram que, pelo menos, quatro estados já enfrentam problemas com a Lei de Responsabilidade Fiscal: “AL, MT, PB e TO gastaram o limite da receita para pagar funcionários e possuem agora, pouco tempo para corrigir os rumos”. Segundo informações publicadas na imprensa, dos 24 estados que já divulgaram informações de receitas e despesas de 2015, 20 estão usando praticamente metade do que arrecadam com a folha de pagamento. Eles estão no limite ou até já ultrapassaram o máximo previsto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina como deve ser gasto o dinheiro público: Acre, Amapá, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Minas Gerais, Pará, Paraná, Piauí e São Paulo comprometem mais de 44,1% das receitas só com pagamento de pessoal. Em outros quatro (Pernambuco, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Sergipe) mais o Distrito Federal o gasto ultrapassa 46,5%.Pela lei, quando isso acontece, o Estado está proibido de conceder aumento ou reajuste salarial e contratar funcionários. O caso é mais grave em Alagoas, Mato Grosso, Paraíba e Tocantins, que gastam mais de 49% da receita para pagar funcionários, o limite máximo definido pela lei. (TELES, 2015)
A Lei de Responsabilidade Fiscal completou 15 anos de sanção com um legado que inclui maior transparência e controle dos gastos públicos. No entanto, especialistas afirmam que a norma federal possui falhas que facilitam seu descumprimento e deve enfrentar desafios ainda maiores para ser aplicada durante a atual crise econômica. Para o conselheiro do Tribunal de Contas do Estado (TCE), Edilberto Pontes, “... a LRF previa um Conselho de Gestão Fiscal, que teria papel de uniformizar, mas que nunca saiu do papel. A crise econômica é um grande teste para a LRF, pois as pressões por interpretações menos restritivas devem se intensificar em todas as esferas de governo”. Já para o autor Ricardo Lobo Torres (ROCHA, 2001 pág. 289) a LRF que surgiu para combater os riscos fiscais do Estado Democrático de Direito, não consegue superar a ambivalência inerente à sociedade de riscos. A Lei introduziu avanços significativos para a execução e gestão responsável das contas públicas, dando indispensável transparência; mas, simultaneamente, do ponto de vista econômico e político, trouxe perigos e desvantagens, preocupando-se apenas com o controle do déficit primário, demonstrando assim, pouca sensibilidade com a questão do desenvolvimento e promovendo a excessiva centralização vertical e horizontal das finanças públicas.
No cenário macro-econômico e político atual do Brasil, a LRF pode até gerar uma crise com o Judiciário e o Legislativo (OPCAO, 2015). Há situações em que alguns municípios já apresentaram projetos para a criação de uma LRF estadual, como é o caso de Goiás. No projeto apresentado, a LRF estadual propõe um enxugamento das contas do Estado, principalmente no que diz respeito à folha de pagamento. Diferentemente da LRF nacional determina um gasto com pessoal em até 60% da receita corrente líquida, a estadual quer reduzir esse percentual para 55%.
De fato, podemos perceber que a LRF passa por alguns importantes conflitos existenciais, conforme foi apresentado até aqui. É quase consenso, no meio acadêmico e entre os órgãos de controle, a necessidade de seu aperfeiçoamento em alguns pontos. No entanto, para alguns autores, é preciso ponderar, contudo, sobre o melhor momento para os necessários ajustes normativos. A queda do crescimento econômico gera diminuição da arrecadação e, naturalmente, provoca uma nova onda de pressão sobre os gastos correntes, incluindo despesas com pessoal. Realmente, realizar mudanças permanentes na lei por conta das circunstâncias econômicas e políticas não parece recomendar o bom senso.
Neste momento, diversos atores públicos se manifestam para encontrar uma solução adequada ao momento. É o caso de alguns prefeitos que defendem que a solução para este momento de crise é rediscutir o Pacto Federativo, redefinindo os direitos e deveres de municípios, Estados e União, como quais serviços cada ente deve oferecer e quais tributos pode cobrar da população. “As cidades ficam com a receita menor, mas com uma demanda maior. Já estávamos em uma situação difícil antes, buscando modificar essa desigualdade do Pacto Federativo e fortalecer municípios, mas a crise mostrou como o problema está insustentável”, afirma o prefeito de Mossoró/RN, Silveira Júnior.
Recentemente, o governador do Rio de Janeiro, Luiz Fernando Pezão (PMDB), fez um apelo em defesa da flexibilização da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) num ano de grave crise econômica. Ao comentar a rejeição das contas da presidente Dilma Rousseff (PT) pelo Tribunal de Contas da União (TCU), Pezão se disse preocupado com a queda de receitas dos municípios. Ele afirmou que é preciso rever critérios da LRF, caso contrário os prefeitos não vão conseguir cumprir as exigências da lei, assim como o governo federal. Segundo o Governador, existem aspectos da LRF que precisam ser discutidos. “Se não for feito isso, não sobrará nenhum gestor nesse país. É preciso aprovar uma lei no congresso para isso”.
Por ouro lado, flexibilizar a Lei de Responsabilidade Fiscal pode não ter o mesmo efeito que se esperava. Recentemente, o Congresso Nacional aprovou projeto de lei que flexibiliza a LRF, ao desobrigar a União de cobrir as metas fiscais não atingidas de estados e municípios. A proposta ainda depende de sanção presidencial, mas reflete pontualmente a falta de habilidade do governo de controlar os gastos públicos e aponta o custo da medida para a economia nacional. Como consequência, logo se percebe a falta de credibilidade diante do investidor nacional e estrangeiro. Além disso, o aumento da dívida contraída pelos estados e municípios, pode provocar a redução do emprego das receitas na prestação dos serviços públicos e provavelmente o incentivo a guerra fiscal, já tão combatida. Resumindo, talsituação demonstraria claramente o descontrole com o gasto público, considerando, inclusive a elevadíssima carga tributária.
3.     CONCLUSÃO
É inquestionável que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) mudou a forma de controlar os gastos do governo e atualmente é considerado um dos principais mecanismos de controle de gastos públicos. Mais do que isso, é  código de conduta na gestão fiscal e instrumento de controle social, além de representar um importante instrumento de transparência na administração pública. Os efeitos da LRF sobre o planejamento governamental, a transparência na administração pública com a participação popular e a importância do controle interno no combate à corrupção são essenciais para garantir o equilíbrio da economia.
O descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal compromete a capacidade de investimento do país e o atingimento dos limites prudenciais definidos na Lei, demonstra claramente o descontrole com o gasto público, considerando, inclusive a elevadíssima carga tributária do Brasil. De fato, os estados e municípios já estão “atolados” na dívida pública. Os gasto com a folha de pagamentos é o principal item de despesa do setor público.
Vimos que existem muitas discussões sobre o aprimoramento da Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil e há vários motivos pelos quais este assunto deve ser tratado como um processo contínuo de aperfeiçoamento. O aprimoramento da principal legislação de controle das contas públicas deve contemplar a implementação daqueles dispositivos previstos mas que não entraram em vigor; a revisão de regras que falharam em seus objetivos; e a inclusão de novas normas para lidar com os efeitos da crise econômica e política instaurada no País.
Contudo, o Brasil anseia por mudanças profundas que resolva o cerne do problema: reformas política, administrativa e tributária são algumas necessidades primordiais. Além disso, é emergencial que o Governo acabe de vez com a corrupção no País e penalize de forma severa os casos de desvio do dinheiro público. É essencial que o Governo veja com “bons olhos” o corte de excesso de gastos com pessoal, redução da criação desordenada de cargos, corte de gratificações exacerbadas e imoralidades legalizadas.