Fascículo 2 - Participação e Controle Social na Garantia dos Direitos Humanos

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DILLYANE RIBEIRO
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2
FaSCÍCULO
Participação e 
Controle Social 
na Garantia dos 
Direitos Humanos 
SUMÁRIO
1. Introdução 19
2. Direitos humanos e participação social 20
3. As diferentes formas de participar 
ao longo da história do brasil
25
4. Controle social na Administração 
Pública brasileira
29
5. Considerações fi nais 31
OBJETIVOS DO FASCÍCULO
•	 apresentar a relação histórica entre 
participação social e direitos humanos; 
•	 Discutir a evolução da participação da 
comunidade no processo democrático brasileiro; 
•	 apontar os mecanismos de controle social na 
administração pública brasileira. 
Participe e compartilhe o curso Cidadania 
ParticipATIVA. As inscrições continuarão 
abertas ao logo do curso e todo o conteúdo 
estará disponível no site (AVA).
INSCREva-SE: ava.fdr.org.br
19
 Direitos humanos e participação social 20
 As diferentes formas de participar 
25
 Controle social na Administração 
29
31
OBJETIVOS DO FASCÍCULO
 a relação histórica entre 
participação social e direitos humanos; 
 a evolução da participação da 
comunidade no processo democrático brasileiro; 
 os mecanismos de controle social na 
Participe e compartilhe o curso Cidadania 
ParticipATIVA. As inscrições continuarão 
abertas ao logo do curso e todo o conteúdo 
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FuNDAçãO DEMóCRITO ROChA | uNIVERSIDADE AbERTA DO NORDESTE18
Introdução
No fascículo anterior, estudamos a his-
tória do Ocidente para entender de onde 
vêm as ideias de cidadania e Estado que 
infl uenciam nosso modo de viver. 
Aprendemos também sobre ética, mo-
ral e responsabilidade social e o que deve 
nos guiar na hora de tomar decisões. Neste 
fascículo, vamos continuar a caminhada na 
busca por intensifi car o exercício da nossa 
cidadania e do controle social para garantir 
os direitos humanos. 
Para tal, nos guiaremos pelas seguin-
tes questões: o que são direitos humanos? 
Qual a relação deles com a participação so-
cial? Como se deu a participação social ao 
longo da história do brasil? E, por fi m, como 
posso exercer o controle social na adminis-
tração pública brasileira?
Antes de tudo, você sabe o que é con-
trole social? bom, o nosso comportamen-
to em sociedade é determinado por vários 
tipos de normas. A mais famosa delas são 
as normas jurídicas consagradas na Cons-
tituição Federal, nas leis e nas portarias e 
resoluções dos órgãos públicos. Também 
existem normas não escritas que acabam 
por determinar nossa conduta, como as 
normas de uma religião, de um grupo a 
que você pertence ou até mesmo normas 
sociais expressas pela moral vigente. boa 
parte da força das normas vem dos meca-
nismos de controle delas, ou seja, da ve-
rifi cação se elas estão sendo cumpridas. 
O foco deste fascículo é o controle 
social na administração pública brasileira. 
Quando estamos falando de administra-
ção pública, as normas que devem ser es-
tritamente observadas pelo Poder Público 
são as normas jurídicas. Qualquer agente 
público só pode e deve fazer aquilo que a 
lei determinar, sempre observando que a 
Constituição Federal é a norma jurídica mais 
importante do país, devendo todas as leis 
e atos normativos estarem de acordo com 
ela. Dessa forma, o controle social da admi-
nistração pública se dá quando os cidadãos 
ou organizações da sociedade civil buscam 
verifi car como se dá a prestação dos servi-
ços públicos, a aplicação dos recursos ou 
quaisquer outros atos de agentes públicos 
para garantir que eles estejam sendo reali-
zados de acordo com a lei. 
Dessa forma, o controle social da ad-
ministração pública é fundamental para 
democratizar a gestão pública e promover 
os direitos humanos fundamentais que es-
tão consagrados na Constituição Federal de 
1988 e nos tratados internacionais fi rma-
dos pelo brasil.
con-
? bom, o nosso comportamen-
to em sociedade é determinado por vários 
tipos de normas. A mais famosa delas são 
as normas jurídicas consagradas na Cons-
tituição Federal, nas leis e nas portarias e 
resoluções dos órgãos públicos. Também 
existem normas não escritas que acabam 
por determinar nossa conduta, como as 
1988 e nos tratados internacionais fi rma-
dos pelo brasil.
Para Refl etir
“...temos o direito a ser iguais quando 
a nossa diferença nos inferioriza; e 
temos o direito a ser diferentes quando 
a nossa igualdade nos descaracteriza. 
Daí a necessidade de uma igualdade 
que reconheça as diferenças 
e de uma diferença que não 
produza, alimente ou reproduza as 
desigualdades”. (Boaventura de 
Sousa Santos, jurista português.)
19CIDADANIA PaRTICIPaTIva: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS 
Saiba+
João Sem-Terra foi rei da Inglaterra 
do período de 1199 a 1216, e gerou 
descontentamento crescente entre o 
clero e a nobreza ingleses. Tomando 
parte em guerras contra a França, quis 
cobrir o “prejuízo” ao elevar a cobrança 
de impostos e tentar taxar a Igreja. 
A nobreza e o clero, em resposta, 
impuseram-lhe a Magna Carta (1212), 
cuja principal disposição era a de que 
o monarca só poderia criar impostos 
ou alterar lei com a aprovação do 
Grande Conselho, composto pelos 
nobres e sacerdotes (VICENTINO, 
Cláudio; DORIGO, Gianpaolo).
Direitos humanos e 
participação social
Notas históricas 
dos direitos humanos
Mas de onde vem a história dos direitos 
humanos? Sabemos que podemos encon-
trar alguns vestígios do que hoje se enten-
de por direitos humanos no pensamento 
de filósofos da Grécia ou oradores da Roma 
Antiga. Entretanto, o primeiro documento 
que traz noções importantes para os direi-
tos humanos foi a Magna Carta, que os ba-
rões e bispos da Inglaterra obrigaram o rei 
inglês João Sem-Terra a assinar em 1215. 
Esse documento limitava os poderes do 
rei, ao garantir que, por exemplo, nenhum 
homem livre seria preso sem julgamento e 
que a criação de novos impostos deveria 
ser aprovada por um Conselho com parti-
cipação do clero e da nobreza. 
Dessa forma, os direitos humanos 
nascem para limitar os poderes governa-
mentais de invadir a esfera do indivíduo, ou 
seja, atuam como um “escudo” do indivíduo 
contra o Estado. Contudo, quem era esse 
“indivíduo”, na época? Concluímos que o 
indivíduo protegido pelos direitos humanos 
seria o homem, branco, adulto e possuidor 
de bens, ou seja, uma minoria da sociedade.
No período que se seguiu ao nasci-
mento dos direitos humanos, poderíamos 
perceber como a igualdade formal perante 
a lei não adiantava muito para o número 
crescente de pessoas empregadas nas 
indústrias capitalistas, que não tinham 
nenhuma garantia de condições dignas 
de trabalho. É que, como todos eram for-
malmente iguais perante a lei, patrões e 
Para Refletir
 “O espírito original da democracia 
moderna não foi, portanto, a 
defesa do povo pobre contra a 
minoria rica, mas sim a defesa 
dos proprietários ricos contra um 
regime de privilégios estamentais 
e de governo irresponsável” (Fábio 
Konder Comparato. advogado, 
escritor e jurista brasileiro).
operários eram considerados como con-
tratantes com os mesmos direitos, poden-
do estipular livremente o salário, a carga 
horária e demais condições de trabalho. 
A Revolução Industrial (início no sécu-
lo XVIII), que nasceu praticamente no mes-
mo período das declarações que inaugura-
ram a ideia de direitos humanos na história, 
tem esse nome porque as novas tecnologias 
e modos de produzir revolucionaram as re-
lações sociais, estabelecendo o predomínio 
de valores e da economia capitalistas, com 
a definitiva separação entre capital (donos 
dos meios de produção) e trabalho (assa-
lariados que não possuem outra coisa que 
não sua própria força de trabalho) (adapta-
do de VICENTINO; DORIGO, 2010, p. 397).Assim, o que aconteceu: ao mesmo 
tempo que uma parcela da população ficava 
cada vez mais rica, os(as) trabalhadores(as) 
estavam sujeitos(as) a jornadas exaustivas 
de trabalho, emprego de mão de obra infan-
til e uma pobreza crescente. Dessa forma, 
organizavam-se os movimentos pelo reco-
nhecimento de direitos de caráter econômi-
co e social, como o direito a um salário mí-
nimo, a uma jornada máxima de trabalho, à 
seguridade social, à educação etc.
FuNDAçãO DEMóCRITO ROChA | uNIVERSIDADE AbERTA DO NORDESTE20
Saiba+
Direitos civis e políticos: direito 
à vida, à liberdade de expressão, 
de pensamento, a garantia de 
que os indivíduos só podem ser 
proibidos de fazer algo mediante 
uma lei, entre outros.
Direitos econômicos, sociais 
e culturais: trabalho e salário 
dignos, direito à saúde, à educação, 
à alimentação adequada, à 
organização sindical, ao direito 
de greve, à previdência social, ao 
acesso à cultura e à moradia etc
Não é à toa que um dos primeiros ra-
mos dos direitos humanos a ser alvo de 
acordos entre os países foi a regulação 
dos direitos do trabalhador assalariado 
com a criação, em 1919, da Organização 
Internacional do Trabalho (OIT). Esse pe-
ríodo também foi marcado pela Primeira 
(1914-1918) e a Segunda Guerra Mundial 
(1939-1945). Diante disso, os países fir-
maram alguns acordos sobre direitos 
humanitários visando a estabelecer algu-
mas regras que pusessem um limite ao 
sofrimento levado pelas guerras. A luta 
contra a escravidão também foi tema de 
algumas conferências e acordos antes do 
fim da Segunda Guerra Mundial, em 1945, 
ano em que foi criada a Organização das 
Nações Unidas (ONU), marco de uma nova 
fase dos direitos humanos, com o propó-
sito de manter a paz e a segurança inter-
nacionais e obter a cooperação entre os 
povos na busca de soluções para os pro-
blemas econômicos, sociais, culturais e 
humanitários e para promover e estimular 
o respeito aos direitos humanos e às li-
berdades fundamentais para todos, sem 
distinção de raça, sexo, língua ou religião. 
hoje, a Assembleia Geral da ONu é 
composta por mais de 180 países. 
21CIDADANIA PaRTICIPaTIva: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
O fundamento dos direitos humanos
Hannah arendt (1906-1975) afirma 
que quando os Direitos do homem foram 
proclamados pela primeira vez, buscava-
se uma libertação dos privilégios conce-
didos historicamente a certas camadas 
da sociedade, como o clero e a nobreza. 
Dessa forma, com a ideia de dignidade 
humana, os direitos humanos nasceram 
apegados à ideia de natureza humana. Os 
próprios termos utilizados na Declaração 
da Independência americana e na Decla-
ração dos Direitos do homem — “ina-
lienáveis”, “recebidos por nascimento”, 
“verdades evidentes por si mesmas” — 
mostram que se acreditava que as leis e 
os direitos poderiam ser deduzidos dessa 
natureza humana. No entanto, segundo a 
autora, ao longo do século XIX e XX, o ser 
humano também se distanciou da ideia 
de natureza, a partir do momento em que 
aprendeu a dominá-la, a tal ponto que 
poderia destruir toda a vida na Terra com 
a desenvolvida tecnologia.
Assim, se refere várias vezes aos direi-
tos humanos como o direito a ter direitos e 
não somente direito a isto ou aquilo. Entre-
tanto, ela também aponta os paradoxos da 
noção de direitos humanos em um mundo 
que se organiza politicamente a partir das 
nações e não dos seres humanos. 
Características dos direitos humanos
Como já vimos, a Declaração universal 
dos Direitos humanos (1948) inaugurou o 
direito internacional dos direitos huma-
nos, ou seja, nenhum outro documento 
internacional havia tido tanta adesão dos 
países, tanta abrangência e/ou importân-
cia. Nessa concepção contemporânea de 
direitos humanos, eles passam a ser con-
siderados uma unidade universal, indivi-
sível, interdependente e inter-relaciona-
da (TRINDADE, José Damião de Lima, Autor 
brasileiro da área dos Direitos humanos)
Vamos entender cada uma dessas 
características:
a. Universalidade: Signifi ca que os di-
reitos humanos são válidos para todas as 
pessoas não sendo cabíveis discriminações 
em razão da “raça”, do gênero, da religião, 
da orientação sexual, da idade ou qualquer 
outro marcador social. Pode haver dife-
renças em como os governos de cada país 
garantem esses direitos, mas existem parâ-
metros mínimos que devem ser cumpridos. 
b. Indivisibilidade: ninguém pode ser 
obrigado a abrir mão de um direito em 
nome do outro. Por exemplo, não basta 
que o Estado garanta a vaga na escola, é 
preciso que a educação seja de qualida-
de. Ou seja, para garantir o direito huma-
no à educação, o Poder Público precisa 
garantir as condições não só de acesso, 
mas também de padrão de qualidade. Em 
suma: não é possível fracionar os direitos 
humanos porque eles são indivisíveis. 
c. Interdependência e inter-relação: os 
direitos humanos estão todos relacionados 
entre si e dependem um do outro para que 
sejam plenamente realizados. Ou seja, um 
direito vai sempre “puxar” o outro. Nova-
mente utilizando como exemplo a educação: 
para exercer o direito à educação, a criança 
e o adolescente também precisam exercer o 
direito à alimentação adequada, caso contrá-
rio, não terão condições de aprender. O direito 
à alimentação também está relacionado ao 
direito à saúde, que se relaciona ao direito à 
moradia adequada e assim por diante.
Raça: divisão tradicional e arbitrária 
dos grupos humanos, determinada 
pelo conjunto de caracteres físicos 
hereditários (cor da pele, formato da 
cabeça, tipo de cabelo etc.)
Marcador Social: os marcadores 
sociais da diferença se articulam em 
sistemas classifi catórios, regulados em 
convenções e normas, materializados 
em corpos e coletividades, categorias 
de raça, gênero, sexo idade e classe.
garantir as condições não só de acesso, 
mas também de padrão de qualidade. Em 
suma: não é possível fracionar os direitos 
humanos porque eles são indivisíveis. 
Interdependência e inter-relação: os 
todos relacionados 
entre si e dependem um do outro para que 
. Ou seja, um 
direito vai sempre “puxar” o outro. Nova-
mente utilizando como exemplo a educação: 
para exercer o direito à educação, a criança 
e o adolescente também precisam exercer o 
FuNDAçãO DEMóCRITO ROChA | uNIVERSIDADE AbERTA DO NORDESTE22
O reconhecimento de novos direitos
A Declaração universal dos Direitos 
humanos, o Pacto Internacional dos Direi-
tos Civis e Políticos e o Pacto Internacional 
dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais 
representam o marco fundamental dos di-
reitos humanos da ONu. A partir deles, as 
reivindicações de grupos específi cos passa-
ram a ser consideradas em tratados inter-
nacionais pelos Estados da ONu partindo 
da compreensão de que o reconhecimento 
abstrato dos direitos humanos muitas ve-
zes não é sufi ciente, de fato, para garantir 
uma vida digna para todas as pessoas. 
Dessa forma, os Estados se comprome-
teram com diversos tratados sobre direitos 
de grupos ou questões específi cas, como a 
Convenção sobre os Direitos das Crianças, a 
Convenção sobre a Eliminação de Todas as 
Formas de Discriminação contra a Mulher, 
sobre os Direitos das Pessoas com Defi ciên-
cia, dos Povos Indígenas e Tribais, Conven-
ção Contra a Tortura e Outros Tratamentos 
ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradan-
tes, entre outros. Essas lutas aprofundaram 
a ideia de igualdade material ou equidade 
em contraposição à ideia de igualdade me-
ramente formal. 
Saiba+
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Saiba+
Igualdade formal ou isonomia: todos 
são iguais perante a lei, todos têm 
os mesmos direitos e deveres.
Igualdade material ou equidade: como 
as pessoas não têm o mesmo ponto 
de partida devido às desigualdades 
históricas, tratar a todos da mesma 
forma como se fossem idênticospode 
aprofundar as desigualdades ao 
invés de diminuí-las. Por exemplo, é 
justo cobrar a mesma quantidade de 
imposto para quem sobrevive com um 
salário mínimo e para quem tem um 
patrimônio de 5 milhões de reais? Por 
outro lado, é permitido que a legislação 
faça uma “discriminação positiva” ou 
“ações afi rmativas” para promover uma 
maior igualdade de oportunidades para 
grupos historicamente excluídos. Dessa 
forma, a lei pode tratar de maneira 
diferenciada as pessoas caso o objetivo 
seja diminuir as desigualdades. 
O reconhecimento de novos direitos
A Declaração universal dos Direitos 
humanos
tos Civis e Políticos
Saiba+
Igualdade formal ou isonomia:
são iguais perante a lei, todos têm 
os mesmos direitos e deveres.
Igualdade material ou equidade:
as pessoas não têm o mesmo 
de partida devido às desigualdades 
históricas, tratar a todos da mesma 
forma como se fossem idênticos 
aprofundar as desigualdades ao 
invés de diminuí-las. Por exemplo, é 
justo cobrar a mesma quantidade de 
imposto para quem sobrevive com um 
salário mínimo e para quem tem um 
patrimônio de 5 milhões de reais? Por 
outro lado, é permitido que a legislação 
faça uma “discriminação positiva” ou 
“ações afi rmativas” para promover uma 
maior igualdade de oportunidades para 
grupos historicamente excluídos. Dessa 
23CIDADANIA PaRTICIPaTIva: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
Para Refl etir
Apesar de só recentemente ter 
mais espaço, a ideia de igualdade 
material não é nada nova. Aristóteles, 
fi lósofo grego do século IV a.C., 
já dizia o seguinte: “Devemos 
tratar igualmente os iguais e 
desigualmente os desiguais, na 
medida de sua desigualdade”.
Exigibilidade dos direitos humanos e 
participação Social
atenção: os direitos humanos são exigíveis! 
Isso quer dizer que, quando desrespeita-
dos, eles podem ser exigidos (não apenas 
solicitados) de quem tem o dever de ga-
ranti-los. Como os direitos humanos estão 
consagrados nas leis e na Constituição Fe-
deral de 1988, eles devem ser exigidos acio-
nando-se o Judiciário por meio de diferen-
tes tipos de ação. Por exemplo: a Ação Civil 
Pública para defender direitos coletivos ou 
o habeas corpus para defesa da liberdade e 
do direito de ir e vir, entre outros. 
Mas não é só por meio do Judiciário 
e nas cortes internacionais que podemos 
exigir a concretização desses direitos. 
Existem inúmeras formas de você exigir 
seus direitos, tanto enquanto indivíduo 
como de maneira coletiva no âmbito po-
lítico e na mobilização social. Sobre isso 
vamos falar com detalhes a seguir. 
você Sabia?
A expressão habeas corpus (“que 
tenhas o teu corpo”) é originária do 
latim. habeas corpus é uma medida 
jurídica para proteger indivíduos 
que têm a sua liberdade infringida. 
É um direito do cidadão e se 
encontra na Constituição brasileira.
você Sabia?
A Lei Maria da Penha, que busca 
coibir a violência doméstica e familiar 
contra as mulheres, foi aprovada para 
responder a uma decisão da Comissão 
Interamericana de Direitos humanos. 
O ex-marido de Maria da Penha havia 
tentado matá-la por seguidas vezes 
em 1983. Depois de anos sem que 
ele fosse punido pela tentativa de 
feminicídio* e pelas demais agressões 
perpetradas contra ela, Maria, com 
a assessoria de organizações não 
governamentais, denunciou, em 
1998, a tolerância do brasil para com 
a violência cometida contra ela. 
A Comissão Interamericana de 
Direitos humanos reconheceu que 
efetivamente o brasil não tinha 
mecanismos efi cientes para proteger 
as mulheres vítimas de violência 
doméstica e familiar e recomendou 
que o país adequasse a sua legislação. 
(*) Femicídio ou feminicídio é um termo 
de crime de ódio baseado no gênero, 
amplamente defi nido como “assassinato 
de mulheres”, mas as defi nições variam 
dependendo do contexto cultural.
seus direitos, tanto enquanto 
como de maneira coletiva no âmbito po-
lítico e na mobilização social. Sobre isso 
vamos falar com detalhes a seguir. 
Iniciativa popular: é um 
instrumento da democracia 
que torna possível à população 
apresentar projetos de lei.
O que nos importa agora é que você te-
nha compreendido que os direitos são con-
quistas e que essas conquistas só serão 
possíveis quando as pessoas se confronta-
rem com os privilégios de alguns poucos. 
Sim, tenha a certeza de que os progres-
sos que ocorreram no sentido do respeito 
à dignidade humana são frutos de longos 
processos de exigência desses direitos. É 
certo: alguém brigou por eles. Por isso tudo, 
a participação social é fundamental para a 
garantia dos direitos humanos. 
FuNDAçãO DEMóCRITO ROChA | uNIVERSIDADE AbERTA DO NORDESTE24
O verbo participar pode ter três senti-
dos: “fazer parte de”, “ter parte de” e “tomar 
parte de”. O comunicólogo Juan Diaz borde-
nave nos dá alguns exemplos para os dife-
rentes significados dessas expressões: 
“Ele faz parte de nosso grupo, mas ra-
ramente toma parte das reuniões.”
“Fazemos parte da população do bra-
sil, mas não tomamos parte nas decisões 
importantes”.
“Edgar faz parte de nossa empresa, 
mas não tem parte alguma no negócio”.
Dessa forma, “tomar parte” é o senti-
do de participar que mais nos interessa 
nesse curso, porque significa uma tomada 
de decisão. Ou seja, desde que nascemos 
“fazemos parte” da população brasileira e 
de, pelo menos, um grupo social: a nossa 
família. Depois, passamos a nos sociali-
zar em outros espaços: a escola, a rua, o 
trabalho... Não necessariamente ao “fazer 
parte”, estamos nos posicionando sobre o 
rumo que as coisas devem seguir, não é? 
Pois essa é a diferença entre a cidadania 
passiva exercida por aquele cidadão ou ci-
dadã que apenas “faz parte da sociedade 
As diferentes formas 
de participar ao longo 
da história do Brasil 
sem tomar parte”, ou seja, deixando que 
os outros decidam sobre as questões co-
letivas, e a cidadania ativa, exercida por 
aqueles e aquelas que buscam influenciar 
os rumos da sociedade.
Para Refletir
E afinal, em qual dos grupos você 
está? Você é um(a) cidadão(ã) 
ativo(a) ou passivo(a)? Pense bem!
Para Refletir
Democracia participativa: buscando 
ampliar a participação popular para 
além do voto (democracia indireta) 
e dos mecanismos da democracia 
semidireta, consiste na criação de 
espaços públicos que permitam aos 
cidadãos atuarem diretamente sobre o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário, 
exercendo assim o controle social das 
políticas públicas e sendo consultados 
no processo de tomada de decisões.
Após essa paradinha para refletir, o 
que deixa essa leitura mais interessante, 
continuemos, pois agora você já entendeu 
que a participação social exige uma toma-
da de posição. Pode vir então a pergunta: 
e baseadas em que as pessoas se posicio-
nam? baseadas em sua história de vida, 
seus interesses, mas também com base na 
ética, na alteridade e na solidariedade. 
Então, não se engane: é esse o tipo de 
participação social necessária para a ga-
rantia dos direitos humanos: aquela que 
objetive o bem comum e o respeito à digni-
dade humana e que não se limite a interes-
ses meramente individualistas. 
25CIDADANIA PaRTICIPaTIva: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
Sociedade Civil: o cidadão, os 
coletivos, os movimentos sociais 
institucionalizados ou não, suas redes 
e suas organizações (Art. 2º, I, do 
Decreto n° 8.243/2014).
E o que diz a Constituição Federal de 
1988 sobre a participação social? 
Após extenso período de ditadura 
militar brasileira e do consequente resta-
belecimento das eleições diretas e perió-
dicas, a Constituição traz alguns mecanis-
mos de participação social na elaboração 
das leis. Por exemplo, a possibilidade de 
plebiscito (quando a população é consul-
tada sobre um tema antes de se elaborar 
a lei ouo decreto), o referendo (quando a 
população é convocada para confirmar ou 
rejeitar uma proposta de norma) e a ini-
ciativa popular (apresentação de projeto 
de lei assinado por no mínimo 1% do elei-
torado nacional).
Quanto à participação social na gestão 
pública, a Constituição prevê o estabeleci-
mento de Conselhos Gestores de Políticas 
Públicas com representação do Estado e da 
sociedade civil, sobretudo no que se refere 
à seguridade social, à educação e à política 
para crianças e adolescentes, reconhecendo 
assim o princípio da gestão democrática.
Ao longo dos anos, alguns instrumen-
tos decisórios da administração pública fo-
ram democratizados, como os Planos Plu-
rianuais, que são leis que estabelecem as 
metas, objetivos e diretrizes da união, es-
tado ou município para os próximos 4 anos. 
Os Planos Plurianuais devem ser ela-
borados durante o primeiro ano do manda-
to do novo gestor para entrarem em vigor 
no segundo ano do mandato e alcança-
rem o primeiro ano do mandato posterior, 
como forma de evitar grandes quebras en-
tre uma gestão e outra. No caso do estado 
do Ceará, o Plano Plurianual é elaborado, 
monitorado e revisado por meio de encon-
tros abertos ao público nas macrorregiões 
do estado. É muito importante que você 
esteja atento(a) para participar desses 
momentos, já que o Plano defi ne as estra-
tégias da gestão pública por um bom pe-
ríodo de tempo.
FuNDAçãO DEMóCRITO ROChA | uNIVERSIDADE AbERTA DO NORDESTE26
Igualmente novos mecanismos de par-
ticipação social foram sendo experimenta-
dos, como os Orçamentos Participativos 
em alguns governos municipais e institui-
ções (nos quais os cidadãos são chamados 
para defi nir como será empregado uma par-
te do orçamento público daquele município 
ou daquela instituição) e as Conferências 
Municipais, Estaduais e Nacionais (nas 
quais os cidadãos participam para defi nir 
quais serão as prioridades para determina-
da área no próximo período). 
Nesse sentido, o Decreto n° 8.243/2014 
instituiu a Política Nacional de Participação 
Social, que, entre outros, reconhece a parti-
cipação social como direito do cidadão e ex-
pressão de sua autonomia e sistematiza as 
principais instâncias e mecanismos de partici-
pação social na administração pública federal. 
A seguir, você pode ver que espaços 
são esses e a defi nição ofi cial deles com al-
gumas observações:
•	 Conselho de Políticas Públicas: ins-
tância colegiada temática permanente, ins-
tituída por ato normativo, de diálogo entre 
a sociedade civil e o governo para promover 
a participação no processo decisório e na 
gestão de políticas públicas;
•	 Comissão de Políticas Públicas: ins-
tância colegiada temática, instituída por 
ato normativo, criada para o diálogo entre 
a sociedade civil e o governo em torno de 
objetivo específi co, com prazo de funcio-
namento vinculado ao cumprimento de 
suas fi nalidades;
•	 Conferência Nacional: instância perió-
dica de debate, de formulação e de avalia-
ção sobre temas específi cos e de interesse 
público, com a participação de representan-
tes do governo e da sociedade civil, poden-
do contemplar etapas estaduais, distrital, 
municipais ou regionais, para propor diretri-
zes e ações acerca do tema tratado;
•	 Ouvidoria Pública: instância de con-
trole e participação social responsável pelo 
tratamento das reclamações, solicitações, 
denúncias, sugestões e elogios relativos às 
políticas e aos serviços públicos, prestados 
sob qualquer forma ou regime, com vistas 
ao aprimoramento da gestão pública;
•	 Mesa de Diálogo: mecanismo de de-
bate e de negociação com a participação 
dos setores da sociedade civil e do governo 
diretamente envolvidos, no intuito de pre-
venir, mediar e solucionar confl itos sociais;
•	 Fórum Interconselhos: mecanismo 
para o diálogo entre representantes dos 
conselhos e comissões de políticas públi-
cas, no intuito de acompanhar as políticas 
públicas e os programas governamentais, 
formulando recomendações para aprimorar 
sua intersetorialidade e transversalidade;
•	 audiência Pública: mecanismo parti-
cipativo de caráter presencial, consultivo, 
aberto a qualquer interessado, com a pos-
sibilidade de manifestação oral dos partici-
pantes, cujo objetivo é subsidiar decisões 
governamentais;
•	 Consulta Pública: mecanismo partici-
pativo, a se realizar em prazo defi nido, de 
caráter consultivo, aberto a qualquer inte-
ressado, que visa a receber contribuições 
por escrito da sociedade civil sobre deter-
minado assunto, na forma defi nida no seu 
ato de convocação; e
•	 ambiente virtual de Participação So-
c ial: mecanismo de interação social que 
utiliza tecnologias de informação e de co-
municação, em especial a internet, para 
promover o diálogo entre administração 
pública federal e sociedade civil.
Saiba+
Acesse o Decreto nº 8.243/2014 
que institui a Política Nacional 
de Participação Social na 
Biblioteca virtual de seu AVA.
Acesse o Decreto nº 8.243/2014 
que institui a Política Nacional 
27CIDADANIA PaRTICIPaTIva: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
Vale lembrar que o decreto não im-
pede que novas formas de diálogo entre 
administração pública e sociedade civil se-
jam criadas. Apesar de o decreto se referir 
à administração pública federal, algumas 
dessas instâncias e mecanismos também 
são obrigatórias nos estados e municípios.
Você, então, já percebeu que pode par-
ticipar individualmente, por meio das re-
des sociais, audiências públicas, consultas 
públicas e de algumas conferências, como 
também pode se organizar coletivamente, 
por meio de uma associação, em um grupo 
ou em um movimento social para participar 
desses espaços, destacando que o exercí-
cio do direito ao protesto também é uma 
forma de participação social. 
E você pensava que a participação so-
cial era apenas o direito/dever de votar a 
cada dois anos? Claro que não. Vai muito 
além disso.
Saiba+
Entre as outras diretrizes da Política 
Nacional de Participação Social:
III - solidariedade, cooperação e respeito 
à diversidade de etnia, raça, cultura, 
geração, origem, sexo, orientação sexual, 
religião e condição social, econômica 
ou de defi ciência, para a construção de 
valores de cidadania e de inclusão social;
V - valorização da educação 
para a cidadania ativa;
A participação social na administra-
ção pública entende que nós, cidadãos, 
podemos participar da defi nição de prio-
ridades, na elaboração das políticas públi-
cas, no monitoramento da sua execução e 
avaliação. Para isso, o Estado precisa ser 
transparente e disponibilizar as informa-
ções necessárias (com uso de linguagem 
simples e objetiva) para que realizemos o 
controle social dos gastos públicos e das 
políticas públicas, o que é uma dimensão 
importantíssima da participação social 
que aprofundaremos agora. Pode ser?
cio do direito ao protesto também é uma 
forma de participação social. 
E você pensava que a participação so-
cial era apenas o direito/dever de votar a 
cada dois anos? Claro que não. Vai muito 
além disso.
valores de cidadania e de inclusão social;
V - valorização da educação 
para a cidadania ativa;
importantíssima da participação social 
que aprofundaremos agora. Pode ser?
FuNDAçãO DEMóCRITO ROChA | uNIVERSIDADE AbERTA DO NORDESTE28
Todo cidadão tem direito à informação, 
à transparência e a exercer o controle so-
cial nas ações públicas, devendo o Poder 
Público utilizar uma linguagem simples e 
objetiva no fornecimento das informações. 
Ademais, os mecanismos de controle social 
devem progressivamente ser ampliados. 
Essas são algumas das diretrizes gerais da 
Política Nacional de Participação Social. 
Daí, você pode estar se perguntando: 
mas como realizar o controle social? Como 
eu consigo saber quanto dinheiro está sen-
do efetivamente investidona educação 
do meu município? E se eu tiver notícia de 
alguma coisa errada na gestão pública, a 
quem eu posso/devo procurar? 
Para responder a essas perguntas, va-
mos listar a seguir uma série de mecanis-
mos e instâncias de realização de controle 
social na administração pública que você 
não pode deixar de conhecer. 
Contudo, deve lembrar-se: não basta 
saber o que é controle social. você tem que 
praticá-lo! Vamos tentar?
Controle social 
na administração 
pública brasileira
Portais da transparência
É um site no qual o governo federal, 
estadual ou municipal disponibiliza os da-
dos sobre a execução orçamentária, ou 
seja, os gastos até então realizados nas 
suas respectivas áreas. A união, todos os 
estados e seus municípios são obrigados a 
disponibilizar em tempo real esses dados 
detalhados na internet. 
Pode até não ser em um Portal da 
Transparência, mas é recomendável que as 
informações estejam concentradas em um 
só lugar para facilitar o acesso. 
No Portal, você pode verifi car os con-
vênios e os contratos que o órgão admi-
nistrativo fi rmou, verifi car suas receitas e 
suas despesas e ainda os dados sobre os 
servidores públicos daquele órgão.
Brasil: portaltransparencia.gov.br
Ceará: transparencia.ce.gov.br
Municípios: tcm.ce.gov.br/transparencia/
O que muda 
para você?
Agora que você tem o endereço 
virtual do Portal do Governo Estadual, 
seria muito interessante que você 
o acessasse e experimentasse 
consultar os convênios celebrados 
em seu município, bem como 
obras e projetos que estão sendo 
desenvolvidos também. Que tal dar 
agora aquela espiadinha, hein?
Vamos praticar?
29CIDADANIA PaRTICIPaTIva: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
Sistema de Informação ao Cidadão
A Lei de acesso à Informação (LAI), Lei 
nº 12.257/2011, regulamentou o direito cons-
titucional de acesso às informações públicas, 
trazendo uma série de garantias e facilida-
des para o exercício da participação popular 
e controle social das ações do Poder Público. 
uma dessas garantias é a de que o órgão deve 
apresentar informação assim que solicitada. 
Caso não seja possível de maneira imediata, 
o usuário terá a sua resposta, no máximo, em 
20 dias, podendo esse prazo ser prorrogado 
por mais 10 dias, mediante justificativa ex-
pressa (Art.13. § 2º, Lei nº 15.175/2012) 
Brasil: acessoainformacao.gov.br 
Ceará: acessoainformacao.ce.gov.br 
Lembramos que algumas informações 
já estão disponíveis no Portal da Transpa-
rência, como apresentamos, e ainda no site 
dos órgãos estaduais podem ser obtidas 
mais informações acessando o banner de 
acesso à informação 
Fortaleza: acessoainformacao.fortaleza.ce.gov.br
Ouvidorias
A Ouvidoria é o canal responsável por 
receber qualquer manifestação do cidadão 
dirigida a um determinado órgão, seja de-
núncia, reclamação, solicitação, sugestão 
ou elogio. Frequentemente, cada órgão 
tem sua ouvidoria, mas cada ente federado 
(união, estado ou município) deve organizar 
uma ouvidoria-geral que centralize o en-
caminhamento dessas manifestações dos 
cidadãos que nem sempre sabem a quem 
buscar ou querem dirigir uma manifestação 
a um órgão que não tem ouvidoria.
É importante ressaltar que, embo-
ra os Portais da Transparência e os Sis-
temas de Informação ao Cidadão sejam 
meios para obter informações, o controle 
social não se esgota quando as conse-
guimos. Caso você e/ou outro qualquer 
cidadão(ã) verifique algum sinal de irre-
gularidade, deve denunciá-la para a ou-
vidoria. Ela encaminhará essa denúncia 
para o controle interno da administração. 
No entanto, você pode acionar também 
o controle externo, enviando uma repre-
sentação/denúncia ao Ministério Público 
e/ou ao Conselho referente à política pú-
blica afetada. 
Por fim, cabe-nos lembrar que muitas 
administrações vêm utilizando as redes 
sociais (facebook, instagram). A utilização 
desse mecanismo pelo cidadão pode ser-
vir tanto para pressionar a administração 
pública pela reivindicação de algum direito, 
aproveitando a visibilidade que os posts 
têm, quanto para solicitar informações me-
nos complexas.
Ouvidoria-Geral da União: 
Site: ouvidoria.gov.br
Ouvidoria-Geral do Ceará: 
Site: ouvidoria.ce.gov.br
Central de atendimento Telefônico: 
número 155
e-mail: ouvidoria.geral@cge.ce.gov.br
Facebook: cgeceara
Twitter: @cgeceara
Ouvidoria-Geral de Fortaleza: 
e-mail: ouvidoriageral.cgm@fortaleza.ce.gov.br
Contatos telefônicos: (85) 3105-1502 / 
3105-1501 ou Fala Fortaleza: 0800 285 0880 
ou o número 156
Outras ferramentas para o exercício 
do controle social. 
•	 Plano Plurianual ou PPa Participativo: 
É um instrumento previsto na Constituição 
Federal, cujo objetivo é construir o conjunto 
de políticas públicas que realmente atenda 
às necessidades da população. A sociedade 
tem a possibilidade de participar desse mo-
mento expressando as suas opiniões e de-
fendendo ações prioritárias.
O que muda 
para você
No PPA Participativo, você pode 
participar nas modalidades 
presencial ou virtual. 
Na presencial: participando das 
Plenárias de Escuta Popular em cada 
município, nas Conferências Regionais 
de Priorização das propostas do 
governo e de uma Assembleia Estadual 
para referendar a versão final. 
Na virtual: acessando por meio 
eletrônico (sites, blogs), enviando 
mensagens ou mesmo votando 
nos projetos apresentados. 
É você opinando, debatendo as 
prioridades para os investimentos 
públicos, elegendo as obras 
que considera prioritárias para 
a comunidade. Compartilhe!
FuNDAçãO DEMóCRITO ROChA | uNIVERSIDADE AbERTA DO NORDESTE30
•	 Processo Eleitoral: É um direito e 
também um dever exercitar o seu poder 
de voto. Mas não basta comparecer às ur-
nas de dois em dois anos para votar! Os 
eleitores devem exigir de seus represen-
tantes (mesmo que o seu candidato não 
tenha sido eleito) o cumprimento de suas 
promessas. Deve também se fazer presen-
te, de qualquer maneira, sugerindo e par-
ticipando ativamente da gestão, por meio 
dos Conselhos, Conferências, Audiências 
Públicas ou por meio da Ouvidoria. Não 
podemos esquecer o que afirma a nossa 
Constituição: “Todo poder emana do povo, 
que o exerce diretamente ou por meio de 
representantes eleitos.”
Diante disso, podemos concluir que o 
controle social pode ser exercido pelo ci-
dadão, de maneira individual, por meio de 
ações coletivas, como abaixo-assinados 
(pela internet ou em físico), em manifesta-
ções, ou por meio de organizações da socie-
dade civil, como coletivos, associações sem 
fins lucrativos, movimentos sociais etc.
Esses atores do controle social podem 
participar dos mecanismos previstos na 
administração pública e que já foram aqui 
expostos, mas também podem promover 
suas denúncias e chamar a atenção para 
as questões que querem dar visibilidade 
por meio das redes sociais na internet e da 
imprensa. Quando um problema ganha visi-
bilidade, os gestores públicos são pressio-
nados a adequar sua conduta ao que diz a 
lei, aumentando muito as chances de o pro-
blema ser solucionado. 
Considerações finais
Neste fascículo, realizamos um passeio 
breve pela história dos direitos humanos, 
passando pela participação social até che-
garmos aos mecanismos de controle social. 
O direito de participar e os mecanis-
mos que permitem o controle social das 
ações governamentais são conquistas do 
povo brasileiro que precisamos valorizar 
e exercitar cada vez mais, promovendo o 
controle social. 
Que tal discutir o tema deste fascículo 
com a sua família, seus vizinhos, os colegas 
de trabalho e elaborar maneiras de intensi-
ficar e ampliar a participação social? Ela só 
começa a existir a partir de você e de sua 
tomada de decisão. 
Se você encontrou um problema em al-
gum serviço púbico ou simplesmente deseja 
obter alguma informaçãoque não está nos 
Portais da Transparência, já sabe que pode 
procurar a Ouvidoria do município, do estado 
ou do governo federal pelo site ou pelo tele-
fone. Que tal testar esse mecanismo? Veri-
ficar a rapidez e a eficácia da sua resposta?
Que tal aprofundar ainda mais o exer-
cício da democracia e procurar se engajar 
em espaços de participação social, como 
os Conselhos de Direitos, por exemplo, o 
Conselho de Educação, o Conselho de Di-
reitos das Crianças e dos Adolescentes, o 
Conselho de Direitos humanos, o Conselho 
de Saúde do Município, Estado ou da união. 
Cada Conselho tem suas regras próprias 
de funcionamento. No entanto, invariavel-
mente, são espaços de escuta de denúncia 
e as suas sessões são públicas.
Por fim, o orçamento público diz exa-
tamente que áreas o Poder Público está 
priorizando com mais recursos. Procure se 
informar sobre o processo de aprovação do 
orçamento público do seu município ou do 
seu estado. Será que importantes áreas não 
estão sendo negligenciadas? Caso estejam, 
é hora de mobilizar todos os canais conhe-
cidos: redes sociais, imprensa, mesas de 
diálogo, manifestações etc.
No próximo fascículo, iremos nos 
aprofundar no entendimento acerca da 
Ouvidoria, a mediadora eficaz entre você 
e os órgãos públicos, conhecendo como, 
de fato, podemos resolver e solucionar 
conflitos, participando como verdadeiros 
cidadãos(ãs) promovendo uma cultura 
participaTIva.
Referências
1. ARENDT, hannah. Origens do totalitarismo. 
Trad. Roberto Raposo. Companhia de bolso: 
São Paulo, 2012. 
2. CAMILO, Rodrigo Augusto Leão. a Teologia 
da Libertação no Brasil: das formulações 
iniciais de sua doutrina aos novos desafios da 
atualidade. uFG: Goiás, 2011. Disponível em: 
https://anais.cienciassociais.ufg.br/up/253/o/
Rodrigo_Augusto_Leao_Camilo.pdf. Acesso em 
12 de jul. de 2017.
3. COMPARATO, Fábio Konder. a afirmação 
histórica dos direitos humanos. 6ª ed. Saraiva: 
São Paulo, 2006. 
4. CORREIA, Maria Valéria Costa. Controle Social 
na Saúde. In: Serviço Social e Saúde: Formação 
e Trabalho Profissional. Cortez: São Paulo, 2006.
5. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria 
Geral do Estado. 2ª ed. Saraiva: São Paulo, 1998.
6. MILANI, Carlos. O princípio da participação 
social na gestão de políticas públicas locais. 
FGV, RAP, v. 9, n. 42, p. 551-79:Rio de Janeiro, 2008.
7. PLATAFORMA DhESCA; AçãO EDuCATIVA (org.). 
Direito Humano à Educação. 2a ed. São Paulo: 
Plataforma DhESCA e Ação Educativa, 2011.
8. SANTOS, boaventura de Sousa. 
Reconhecer para libertar: os caminhos do 
cosmopolitanismo multicultural. Civilização 
brasileira: Rio de Janeiro, 2003.
9. TRINDADE, José Damião de Lima. História 
Social dos Direitos Humanos. 3ª ed. São Paulo: 
Petrópolis, 2011. 
10. VICENTINO, Cláudio; DORIGO, Gianpaolo. 
História Geral e do Brasil. Scipione: São 
Paulo, 2010.
31CIDADANIA PaRTICIPaTIva: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
Dillyane Ribeiro
bacharela em direito, graduada na universidade Federal do Ceará (uFC) Mestranda em Estudos 
de Gênero na universidad Nacional de Colombia. Advogada regularmente inscrita na OAb e 
membro da Rede Nacional de Advogados/as Populares. Pesquisadora e assessora jurídica 
popular na área de direitos humanos, especialmente de crianças e adolescentes.
SOBRE A AUTORA
FUNDaÇÃO DEMÓCRITO ROCHa (FDR) | Presidência João Dummar Neto | Direção Geral Marcos Tardin 
UNIvERSIDaDE aBERTa DO NORDESTE (Uane) | Coordenação Geral Ana Paula Costa Salmin | Cidadania 
ParticipaTIva: controle social ao alcance de todos | Coordenação Geral e Editorial Raymundo Netto | Coordenação 
de Conteúdo Thais Pinheiro Holanda | Coordenação Pedagógica Ana Paula Costa Salmin | Edição de Design 
Amaurício Cortez | Projeto Gráfico Alessandro Muratore | Editoração Eletrônica Cristiane Frota | Ilustrações 
Rafael Limaverde | Catalogação na Fonte Cássia Barroso Alves
Este fascículo é parte integrante da coleção Cidadania ParticipaTIva: controle social ao alcance de todos, em 
decorrência do contrato celebrado entre a Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado do Ceará e a Fundação 
Demócrito Rocha, sob o nº 01/2017. | ISBN 978-85-7529-799-5
Todos os direitos desta edição reservados à:
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