Fascículo 6 - O Papel do Controle Governamental para o Exercício do Controle Social

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JOÃO ALVES DE MELO
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FASCÍCULO
O Papel 
do Controle 
Governamental 
para o Exercício 
do Controle Social
SUMÁRIO
1. Introdução 83
2. O controle externo da administração pública 84
3. O controle interno no Brasil 87
4. O papel da Controladoria e Ouvidoria 
Geral do Estado do Ceará (CGE)
93
8. Considerações finais 95
OBJETIVOS DO FASCÍCULO
• Entender qual o papel do controle 
governamental para a efetividade do 
controle social;
• Conhecer qual a importância do controle 
interno e do controle social para a 
efetividade da gestão pública;
• Compreender como é exercido o controle 
externo por meio dos Tribunais de Contas 
da União (TCU) e dos Estados (TCEs).
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Introdução
Saiba+
A Constituição Federal de 1988, 
afirma em seu art. 37: 
A administração pública direta e 
indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência [...]. 
O princípio da legalidade, dentro da 
Administração Pública, restringe 
a atuação naquilo que é permitido 
por lei, de acordo com os meios e 
formas que por ela são estabelecidos 
e segundo os interesses públicos.
(Acesse o art. 37 da 
Constituição Federal de 1988)
O controle na administração pública 
é uma das consequências dos princípios 
constitucionais expressos no art. 37, em es-
pecial do princípio da legalidade. É comum 
se dizer que a administração pública está 
ligada às determinações da lei, ao contrário 
da administração privada, a quem é permi-
tida mais liberdade, mesmo que também 
seja restrita à legislação, claro.
Desse modo, é fundamental para o 
exercício do controle social da administra-
ção pública a existência de um arcabouço 
legal sobre o controle governamental su-
ficiente para orientar, de forma objetiva e 
plena, a atuação do(a) cidadão(ã) ou das 
suas entidades representativas. Este pa-
pel deverá ser cumprido pelos poderes da 
República, de modo particular pelo Poder 
Legislativo, a quem compete a definição e 
a aprovação das leis.
Definidas as regras legais e estabele-
cidos os mecanismos de controle neces-
sários à confirmação do cumprimento das 
regras, cabe ao controle social, na condição 
do mais importante dos controles, fazer o 
acompanhamento da regularidade e efeti-
vidade da sua execução, ao mesmo tempo 
do acompanhamento realizado pelos ór-
gãos de controle interno e externo.
Quer saber mais? Vamos em frente!
Arcabouço: estrutura, esqueleto. Em 
termos legais são as leis e decisões 
judiciais que dão sustentação a um 
determinado fato jurídico.
Você já sabe como é e como pode ser 
realizado o controle social. Agora, vamos 
tratar do controle que é exercido pela pró-
pria Administração Pública, denominado de 
controle governamental.
Antes de tudo, você sabe o que signifi-
ca controlar? Pois bem, controlar significa 
verificar se a realização de uma determi-
nada atividade não se desvia dos objetivos 
ou das normas e princípios que a regem. Na 
administração pública, o ato de controlar 
possui significado similar, na medida em 
que pressupõe examinar se a atividade go-
vernamental atendeu à finalidade pública, 
à legislação e aos princípios básicos apli-
cáveis ao setor público. 
A forma de controle exercida pela 
própria administração pública e por orga-
nizações privadas é chamada de controle 
institucional. 
83CIDADANIA PARTICIPATIVA: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS 
O controle externo da 
Administração Pública 
Para todos os efeitos, podemos dizer que 
o controle externo é aquele que é exercido 
por um Poder em relação a outro Poder. 
O controle externo da administração 
pública compreende: 
1. Controle Parlamentar Direto: 
é o controle político e financeiro 
realizado pelos parlamentares, ou 
seja, pelo Poder Legislativo, sobre 
o Poder Executivo (Administração 
Pública), o que faz com o auxílio 
dos Tribunais de Contas;
2. Controle pelos Tribunais de Contas: 
o controle pelos Tribunais de Contas 
se dá na esfera federal, pelo Tribunal 
de Contas da União (TCU), na esfera 
estadual, pelos Tribunais de Contas 
dos Estados (TCEs), e, quando houver, 
na esfera municipal, pelos Tribunais de 
Contas Municipais. Os Tribunais têm 
competência fiscalizadora, em especial 
para a contabilidade, as movimentações 
financeiras, orçamentárias, patrimoniais 
e operacionais, envolvendo inclusive 
as licitações, concessões e outros 
contratos públicos. Atuam também 
na realização de auditorias nos 
demais órgãos, respondendo 
consultas e prestando orientação; 
Você Sabia?
A Constituição Federal de 1988 
delega ao Tribunal de Contas da 
União (TCU) um importante papel 
no acompanhamento, orientação e 
fiscalização dos atos administrativos. 
Essa relevância decorre dos 
próprios valores da Administração 
Pública, pautados na moralidade, 
probidade e transparência. 
(Leopoldo Germano Rodrigues, advogado e 
escritor da área de administração pública)
3. Controle Jurisdicional: demonstrado 
por meio da possibilidade de existirem 
medidas judiciais à disposição 
de todos os cidadãos brasileiros, 
como o Habeas Corpus, o Mandado 
de Segurança, a Ação Popular, a 
Ação Civil Pública e Ação Direta 
de Inconstitucionalidade. Essas 
medidas funcionam como elemento 
fundamental no controle que a 
sociedade exerce sobre as condutas 
da administração pública, corrigindo 
as suas condutas, quando afrontam 
a população e os seus direitos.
Sobre o controle jurisdicional, é impor-
tante destacar que, no Brasil, compete ao 
Poder Judiciário, com exclusividade, o exercí-
cio da função jurisdicional, de modo que nem 
mesmo a lei excluirá de sua apreciação lesão 
ou ameaça ao direito (CF, art. 5º, XXXV).
Giuseppe Chiovenda (1988, p. 8) de-
fine a função jurisdicional como “a função 
do Estado que tem por escopo a atua-
ção da vontade concreta da lei por meio 
da substituição, pela atividade de órgãos 
públicos, da atividade de particulares ou 
de outros órgãos públicos, já ao afirmar a 
existência da vontade da lei, já ao torná-la, 
praticamente, efetiva”.
Os Tribunais de Contas da União e dos 
estados também fiscalizam qualquer pes-
soa física ou jurídica, de direito público ou 
de direito privado, seja da administração 
pública ou não, que administre dinheiro, 
bens e valores públicos. Nesse caso, os 
TCs têm competência legal de fiscalização 
financeira, de consulta, de informação, de 
julgamento, sancionatórias, corretivas, de 
ouvidor e de contestador.
FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE84
O Ministério Público é uma instituição 
permanente, essencial à função jurisdicional 
do Estado, sendo responsável pela defesa da 
ordem jurídica, do regime democrático e dos 
interesses sociais e individuais indisponíveis. 
Cabe ao Poder Legislativo, ao Ministé-
rio Público e aos Tribunais de Contas exer-
cerem, nos termos da legislação pertinente, 
o controle externo da administração públi-
ca. Esses são, portanto, os órgãos externos 
que fiscalizam as ações da administração 
pública e o seu funcionamento. 
Marcelo Alexandrino e Vicente Pau-
lo, escritores brasileiros da área do Direito 
Constitucional, elencam, com bastante cla-
reza, alguns exemplos de controle externo: 
a. a sustação, pelo Congresso Nacional, 
de atos normativos do Poder 
Executivo que exorbitem do poder 
regulamentar (CF, art. 49, V); 
b. a anulação de um ato do Poder 
Executivo por decisão judicial;c. o julgamento anual, pelo Congresso 
Nacional, das contas prestadas 
pelo presidente da República e a 
apreciação dos relatórios, por ele 
apresentados, sobre a execução dos 
planos de governo (CF, art. 49, IX); 
Saiba+
São também considerados como 
órgãos auxiliares do sistema de con-
trole, o Ministério Público Federal, os 
Ministérios Públicos Estaduais, a Polí-
cia Federal, as Polícias Estaduais, e o 
Poder Judiciário, apenas para citar os 
órgãos mais evidentes.
d. a auditoria realizada pelo 
Tribunal de Contas da União 
sobre despesas realizadas pelo 
Poder Executivo Federal.
Tribunal de Contas da União (TCU)
Cabe ao TCU, a análise e o julgamento 
das contas dos administradores de recur-
sos públicos federais. Na condição de órgão 
auxiliar do Congresso Nacional, o TCU exer-
ce as competências a seguir, além de outras 
também estabelecidas no art. 71 da CF/88. 
I – apreciar as contas prestadas anual-
mente pelo presidente da República.
II – julgar as contas dos administra-
dores, tais como ministros, presidentes de 
sociedades de economia mista, superinten-
dentes, secretários e demais responsáveis 
por dinheiros, bens e valores públicos da 
administração direta e indireta, incluídas as 
fundações e sociedades instituídas e man-
tidas pelo Poder Público Federal.
(Acesse a Lei nº 8.443/92 na Biblioteca Virtual do AVA).
85CIDADANIA PARTICIPATIVA: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
Saiba+
Além dos Tribunais de Contas 
dos municípios criados constitucio-
nalmente pelos respectivos estados 
e hoje restritos aos estados da Bahia, 
Goiás e Pará, as cidades de São Paulo 
e do Rio de Janeiro também contam 
com TCs próprios. 
Os TCs estaduais, ou TCEs, têm 
jurisdição sobre todos os municípios 
do respectivo estado e promovem a 
sua fiscalização. 
Quanto aos TCs municipais (São 
Paulo e Rio de Janeiro), a sua compe-
tência é restrita àqueles municípios.
Tribunal de Contas do Estado (TCE) 
De modo idêntico ao que estabelece 
o art. 71 da Constituição Federal de 1988, 
quando define as competências do TCU, a 
Constituição do Estado do Ceará, em seu 
art. 76, estabelece as competências do 
Tribunal de Contas do Estado, que, na es-
sência, correspondem à análise das contas 
prestadas anualmente pelo governador, 
cujo julgamento cabe à Assembleia Legis-
lativa, assim como julgar as contas dos ad-
ministradores e dos demais responsáveis 
por dinheiro, bens e valores públicos das 
unidades administrativas dos Poderes do 
Estado e do Ministério Público e das enti-
dades da administração indireta, incluídas 
as fundações e sociedades instituídas e 
mantidas pelo Poder Público Estadual. As 
contas daqueles que deram causa e perda, 
extravio ou outra irregularidade que resulte 
em danos ao erário também são incluídas, 
mas, nesse casos, se inclui o gestor de or-
ganização da sociedade civil que recebeu 
recurso público estadual.
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Saiba+
Através do Decreto nº 8.910, de 
22 de novembro de 2016, foi aprovada 
a Estrutura Regimental e o Quadro De-
monstrativo dos Cargos em Comissão e 
das Funções de Confiança do Ministério 
da Transparência, Fiscalização e Con-
troladoria-Geral da União, após a trans-
formação da CGU neste novo órgão.
Acesse o Decreto nº 8.910/16
O controle 
interno no Brasil
O Brasil conta com uma estrutura de con-
trole interno ampla, distribuída pelos entes 
federativos (União, estados e municípios), 
seja ela institucionalizada em forma de 
Controladoria ou não.
Silva (2004) registra que os estudos 
dos sistemas de controle interno no Brasil 
revelam que, desde 1922, havia o envolvi-
mento do controle no setor público na ação 
de 3 (três) órgãos, a saber: 
1. Tesouro Nacional: arrecadava 
a receita, recolhendo ao Banco 
do Brasil, e pagava a despesa 
legalmente processada;
2. Contadoria Geral da República: 
centralizava o registro de todos 
os atos relativos à arrecadação 
da receita e ao pagamento das 
despesas. Sua jurisdição estendia-se 
a todo o território nacional e tinha a 
competência para coordenar, orientar, 
dirigir e fiscalizar todos os serviços 
de escrituração e contabilidade;
3. Tribunal de Contas: acompanhava, 
diretamente ou por delegações, 
a execução orçamentária, bem 
como julgava as contas dos 
responsáveis por dinheiros ou 
bens públicos e da legalidade dos 
contratos celebrados pela União. 
A Constituição Federal de 1967 é quem 
cria, de fato, o Sistema de Controle Interno 
no Brasil, conforme rezam os artigos 71 e 72. 
Embora o Sistema de Controle Interno 
tenha sido tratado somente como ativida-
de de auditoria, avaliação e fiscalização, ve-
rifica-se que a evolução do controle interno 
tem agregado outras atividades de grande 
relevância, tais como a ouvidoria, enquanto 
instrumento de controle social, o acompa-
nhamento da transparência pública, o com-
bate à corrupção, entre outras.
Com o advento da Lei nº. 10.180, de 6 
de fevereiro de 2001, de abrangência fede-
ral, com aplicabilidade apenas no âmbito da 
União, foram estabelecidos sistemas es-
pecíficos para as atividades de controle in-
terno, contabilidade pública, programação 
financeira e de planejamento e orçamento. 
A separação entre as atividades de 
contabilidade pública e de controle interno 
foi considerada um marco importante, se-
guindo-se a linha definida na Constituição 
Federal. (Acesse a Lei Federal nº. 10.180/2001 
na Biblioteca Virtual do AVA)
O Ministério da Transparência, Fis-
calização e Controladoria-Geral da União 
(CGU) é o órgão encarregado de assis-
tir direta e imediatamente ao presiden-
te da República no desempenho de suas 
atribuições, no que se refere aos assuntos 
que, no âmbito do Poder Executivo, sejam 
relativos à defesa do patrimônio público e 
ao incremento da transparência da gestão, 
por meio das atividades de controle inter-
no, auditoria pública, correição, preven-
ção e combate à corrupção e ouvidoria. 
(Acesse a Lei nº 13.341, de 29 de setembro de 2016, na 
Biblioteca Virtual do AVA) 
87CIDADANIA PARTICIPATIVA: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
A Controladoria e Ouvidoria Geral do 
Estado do Ceará (CGE) é o órgão encarrega-
do de zelar pela observância dos princípios 
da administração pública no Poder Execu-
tivo do estado do Ceará. A sua missão é as-
segurar a adequada aplicação dos recursos 
públicos, contribuindo para uma gestão éti-
ca e transparente e para a oferta dos servi-
ços públicos com qualidade. 
A CGE desempenha as funções bási-
cas de:
• Auditoria Interna: fiscalização 
e análise de resultados; 
• Fomento ao Controle Social: 
ouvidoria, transparência e ética; 
• Controle Interno Preventivo: 
prevenção e orientação; 
• Ações Estratégicas: inovação 
do controle interno, coleta e 
tratamento de informações 
estratégicas e acompanhamento 
da situação econômica, financeira 
e fiscal do estado do Ceará. 
Importante destacarmos, pois você já 
deve saber bem, que por meio da função 
de ouvidoria, a CGE cumpre um importante 
papel como mediador (ponte de ligação) en-
tre o Poder Público e o cidadão/sociedade.
A Controladoria e Ouvidoria Geral do 
Município de Fortaleza (CGM) tem como ob-
jetivo primordial o apoio e a orientação dos 
órgãos da administração municipal quanto 
ao cumprimento dos procedimentos legais 
que disciplinam a execução do gasto público, 
assegurando o direito de acesso à informa-
ção. A sua missão é assegurar a adequada 
aplicação dos recursos públicos, promover o 
controle da legalidade, da transparência da 
administração e manter um canal de comu-
nicação com o cidadão por meio da ouvidoria, 
visando à efetividade, os controles interno e 
social das ações do município de Fortaleza.
A função do controle interno na 
Administração Pública
O objetivo principal do controle interno 
é o deatuar como ação preventiva, ou seja, 
antes que as ações ilícitas, incorretas ou 
impróprias aconteçam, atentando contra 
os princípios constitucionais, principalmen-
te os do art. 37, seus incisos e parágrafos.
(Acesse os artigos 37 e 74 da CF/88).
O controle interno se fundamenta em 
razões de ordem administrativa, jurídica e 
mesmo política e é exercido por órgãos com 
atribuições específicas que estejam dentro 
da mesma estrutura do poder controlado.
Sem controle não há, nem poderia ha-
ver, a responsabilidade pública, e ela de-
pende de uma fiscalização eficaz dos atos 
do Estado. 
Outro fundamento do controle inter-
no na administração pública está no art. 
76 da Lei nº 4.320/64, que estabelece 
que o Poder Executivo exercerá os três ti-
pos de controle na execução orçamentária 
(Acesse o artigo 76 da Lei nº 4.320/64):
• A legalidade dos atos que resultem 
arrecadação da receita ou a realização 
da despesa, o nascimento ou a 
extinção de direitos e obrigações; 
• A fidelidade funcional dos agentes 
da administração responsáveis 
por bens e valores públicos; 
• O cumprimento do programa de 
trabalho expresso em termos 
monetários e em termos de realização 
de obras e prestação de serviços.
88
A ausência desse controle interno, 
como ocorria até início da década de 1960 no 
Brasil, liberava os gestores públicos da res-
ponsabilidade do cumprimento de metas. 
Podemos dizer que era a administra-
ção da não-interferência governamental.
Diretrizes para o fortalecimento do 
controle interno no setor público
O Conselho Nacional de Controle In-
terno (Conaci), que congrega os gestores 
públicos responsáveis pelos órgãos de con-
trole interno da União, dos estados, do Dis-
trito Federal e dos municípios das capitais, 
estabeleceu um conjunto de diretrizes com 
o objetivo de fortalecer a função de con-
trole interno na área pública. 
Nessas diretrizes destacamos os se-
guintes conceitos:
a. Economicidade: relaciona-se 
à aquisição de insumos ao 
menor custo, sem comprometer 
os padrões de qualidade;
b. Eficiência: otimização dos meios 
e insumos utilizados na prestação 
de serviços públicos, por um 
órgão ou entidade, de acordo 
com os critérios e padrões de 
desempenho estabelecidos;
c. Eficácia: alcance dos objetivos de 
uma ação no prazo estabelecido;
d. Efetividade: impacto positivo entre 
os resultados alcançados pela ação 
governamental sobre os beneficiários 
em relação aos objetivos sociais que 
motivaram a intervenção institucional.
Insumos: cada um dos elementos 
(matéria-prima, equipamentos, 
capital, horas de trabalho etc.) 
necessários para produzir 
mercadorias ou serviços.
Saiba+
1. Proposta de Emenda Constitucional - PEC nº45/2009, aprovada na Comissão de 
Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado Federal em fevereiro de 2016. Visa a 
inserir no texto constitucional regras sobre a organização das atividades de controle 
interno da administração pública brasileira, acrescentando o inciso XXIII ao art. 37 da 
Constituição Federal, com a seguinte redação: “As atividades do Sistema de Controle 
Interno, previstas no art. 74, essenciais ao funcionamento da administração pública, 
contemplarão, em especial, as funções de ouvidoria, controladoria, auditoria gover-
namental e correição.”
2. O Estado do Ceará, por meio da Emenda Constitucional nº 75/2012, recepciona 
e se antecipa às mudanças pretendidas pela PEC nº 45/2009, incluindo na Consti-
tuição Estadual regras sobre a organização das atividades do controle interno nos 
seguintes termos:
• Reposiciona o Controle Interno para o ambiente da Administração Pública;
• Estabelece as atividades de Controle Interno como essenciais à Adminis-
tração Pública;
• Define as macro funções do Controle Interno: Controladoria, Ouvidoria, Audi-
toria e Correição;
• Atividades de Controle Interno organizadas em órgãos permanentes e exercidas 
por servidores de carreiras específicas, permitida a atuação descentralizada;
• Acrescenta, como atividades de controle interno, a realização do acompanha-
mento da receita e da despesa, a fiscalização da execução das ações governa-
mentais e o fomento ao controle social;
• Dever de comprovar a boa e regular aplicação de recursos recebidos por meio 
de convênios e congêneres;
• Proibição de celebrar novos convênios e aditivos de valor diante da 
não comprovação;
Acesse a Emenda Constitucional nº 75/2012 e a Lei Complementar nº 119/2012 na Biblioteca Virtual do AVA.
89CIDADANIA PARTICIPATIVA: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
As 4 funções do controle interno
As macro funções do controle inter-
no definidas na PEC nº 45/2009 e recep-
cionadas pela Constituição do Estado do 
Ceará, por meio da Emenda Constitucio-
nal nº 75/2012, são: a) Auditoria, b) Corre-
gedoria e c) Ouvidoria e d) Controladoria, a 
seguir, descritas:
a) Auditoria Governamental
A função básica da Auditoria Governamen-
tal é a de comprovar a legalidade, legitimi-
dade e avaliar os resultados alcançados, 
quanto aos aspectos de eficiência, eficácia 
e economicidade da gestão orçamentária, 
financeira, patrimonial, operacional, contá-
bil e finalística das unidades e das entida-
des da administração pública, em todas as 
esferas de governo e níveis de poder, assim 
como a aplicação de recursos públicos por 
entidades de direito privado, quando legal-
mente autorizadas nesse sentido.
Esse tipo de auditoria tem como obje-
tivo principal o de examinar a regularidade e 
avaliar a eficiência da gestão administrativa 
e dos resultados alcançados, apresentan-
do subsídios para o aperfeiçoamento dos 
procedimentos administrativos e controles 
internos das unidades da administração di-
reta e entidades supervisionadas. 
O art. 70 da Constituição Federal de 
1988 estabelece que “a fiscalização con-
tábil, financeira, orçamentária, operacional 
e patrimonial da União e das entidades da 
administração direta e indireta, quanto à 
legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de 
receitas, será exercida pelo Congresso Na-
cional, mediante controle externo, e pelo 
Sistema de Controle Interno de cada Poder.
Idêntica regulamentação existe nos en-
tes federativos de nível estadual, municipal 
e no Distrito Federal, nas suas respectivas 
Constituições e Leis orgânicas municipais.
b) Corregedoria
A base legal da correição no setor público é 
o art. 41 § 1º inciso II da CF/88, que estabe-
leceu o controle da conduta dos servidores 
públicos. Por sua vez, a Lei nº 8.112, de 11 
de dezembro de 1990, que dispõe sobre o 
regime jurídico dos servidores públicos civis 
da União, das autarquias e das fundações 
públicas federais, disciplinou os pontos 
centrais acerca do poder disciplinar da ad-
ministração pública federal. 
Os arts. 17 e 18 da Lei nº 10.683, de 28 
de maio de 2003, vieram agregar determi-
nações imprescindíveis e necessárias para o 
início do referido sistema e, posteriormen-
te, o Decreto nº 5.480, de 30 de junho de 
2005, instituiu o Sistema de Correição do 
Poder Executivo Federal, regulamentando 
os dispositivos da Lei nº 10.683, de 28 de 
maio de 2003, além de outras leis ordinárias 
e decretos que cuidam do tema.
Inicialmente, devemos esclarecer que a 
função principal das corregedorias é aque-
la relacionada à prevenção e apuração de 
irregularidades praticadas por agentes 
públicos na esfera administrativa. Além 
disso, suas atividades não se confundem 
com as atividades de auditoria, fiscalização 
e recuperação de valores.
Na atuação da correição, a gradação 
das faltas disciplinares, segundo José Cretel-
la Jr., pode ser feita em três grandes grupos 
para aplicação das sanções disciplinares: 
• Faltas leves: poderão ser aplicadas 
sanção disciplinar de Advertência, 
Repreensão e Multa;
• Faltas graves: poderá ser 
aplicada sanção disciplinar deSuspensão de até trinta dias; e, 
• Faltas gravíssimas: poderão ser 
aplicadas sanção disciplinar de 
Suspensão por mais de 30 dias, 
Cassação de Aposentadoria, 
Cassação de Disponibilidade, 
Destituição de Cargo em Comissão, 
Destituição de Função e Demissão.
Administração direta ou 
centralizada: órgãos integrantes dos 
poderes subordinados diretamente 
às pessoas jurídicas políticas (União, 
estados, municípios e Distrito Federal).
Administração indireta ou 
descentralizada: autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas 
e sociedades de economia mista.
Correição: ato, processo ou efeito 
 de corrigir; correção, conserto, 
emenda de erro.
A Corregedoria é uma função do 
controle interno que realiza o controle 
hierárquico próprio sobre os órgãos e 
agentes públicos. Ela também pode 
sugerir ao órgão executivo, objeto 
da correição, a adequação dos 
procedimentos vigentes e da legislação, 
a fim de atuar preventivamente 
evitando desvios funcionais.
FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE90
Os números atestam a importância da 
correição no serviço público. 
Somente em 2016, o Governo Federal 
expulsou por práticas ilícitas 550 servidores. 
A série histórica mantida pelo Mi-
nistério da Transparência, Fiscalização e 
Controladoria-Geral da União (CGU) con-
tabiliza, ao longo do período 2003 a 2016, 
a expulsão de 6.209 servidores, dos quais 
5.172 foram demitidos, 493 tiveram a apo-
sentadoria cassada e 554 foram afastados 
de funções comissionadas.
A Corregedoria tem o poder/dever de 
vigilância, orientação e correção das ati-
vidades funcionais e da conduta dos seus 
agentes, a fim de garantir a qualidade e pro-
bidade dos atos por eles praticados, através 
da produção de informações para subsidiar 
os gestores nos esforços de prevenir e/ou 
reduzir o risco da gestão e promover seu 
constante aperfeiçoamento, identificando 
as carências dos agentes públicos e empe-
nhando esforços para que sejam eliminadas.
Ela deve operar junto aos órgãos para 
garantir a publicidade de manuais de atua-
ção dos agentes públicos para contribuir 
com o controle social e a sua função não 
deve colocar-se sobre a finalidade da fun-
ção de auditoria governamental.
c) Ouvidoria
No fascículo 3 de nosso curso, falamos mui-
to sobre ouvidoria. Assim, por ora, nos de-
teremos em tratar do tema no contexto das 
macro funções do controle interno.
Ao longo da história, na visão de Kabal 
(2013), a Ouvidoria, como atividade pública, 
desempenhou diversos papéis, evoluindo 
do conceito de “espião do rei” para o de 
defensor do cidadão. Na antiguidade, por 
exemplo, os reis e os imperadores envia-
vam os seus agentes (ouvidores), como se 
fossem os seus próprios olhos e ouvidos, 
para verificar como se comportavam as au-
toridades públicas nos vilarejos e cidades. 
No império Persa, havia a figura do “Olho do 
Rei”. Na Roma antiga, o Tribunus Plebis ga-
rantia proteção aos plebeus contra o abuso 
do poder de patrícios. Entre outros.
As civilizações modernas, entre as 
quais se inclui a brasileira, ampliaram as 
atribuições da ouvidoria e alargaram o seu 
campo de atuação, mantendo, contudo, a 
sua função básica, que se perpetuou ao lon-
go de sua história: servir de canal de comu-
nicação entre o cidadão e o poder público.
Probidade: honestidade, 
integridade, retidão.
91CIDADANIA PARTICIPATIVA: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
Conceitualmente, a ouvidoria pode 
ser vista como uma função de controle in-
terno, que tem por finalidade fomentar o 
controle social e a participação popular 
(termos que, esperamos, você já esteja 
bem familiarizado(a)), por meio do recebi-
mento, registro e tratamento de denúncias 
e manifestações do cidadão sobre os ser-
viços prestados à sociedade e a adequada 
aplicação dos recursos públicos, visando a 
melhoria da sua qualidade, eficiência, reso-
lubilidade, tempestividade e equidade. 
Para relembrar: as principais formas de 
manifestação do cidadão são: SUGESTÃO, 
ELOGIO, SOLICITAÇÃO, RECLAMAÇÃO e DE-
NÚNCIA, cada uma delas contribuindo, a seu 
modo, para a melhoria da gestão pública.
O Brasil, e mais precisamente o Ceará, 
vem utilizando também o modelo sueco de 
ouvidoria, instituído em 1809 e denomina-
do de ombudsman, que é um cargo profis-
sional contratado por um órgão, instituição 
ou empresa com a função de receber críti-
cas, sugestões, elogios, denúncias e recla-
mações de usuários e consumidores, com o 
dever de agir de forma imparcial para me-
diar conflitos entre as partes envolvidas.
O modelo sueco foi criado com foco 
na imprensa e com base no entendimen-
to de que o direito de expressar uma opi-
nião traz, em doses iguais, o dever da 
responsabilidade.
No Brasil, cargo com a mesma finalida-
de existe desde 1989, quando o jornal Folha 
de S. Paulo publicou a primeira editoria do 
seu ombudsman, que ficaria responsável 
em ser o porta-voz dos leitores, solucio-
nando e transmitindo as suas reclamações, 
sugestões e críticas para o jornal.
No Ceará, o jornal O POVO mantém a fun-
ção desde 1994, reforçando a política de man-
ter uma relação transparente com o leitor.
d) Controladoria
A Controladoria é a função de controle 
interno que tem por finalidade orientar e 
acompanhar a gestão governamental, para 
subsidiar a tomada de decisões a partir da 
geração de informações, de maneira a ga-
rantir a melhoria contínua do gasto público 
e da gestão em geral.
O papel da controladoria, enquanto ór-
gão administrativo, é zelar pelo bom desem-
penho da organização, desenvolver sistemas 
e metodologias que proponham modelos 
gerenciais que otimizem o desempenho 
destas, por meio de seu sistema de gestão, 
fornecendo informações para os gestores 
que auxiliarão na tomada de decisões.
FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE92
O papel da Controladoria 
e Ouvidoria Geral do 
Estado do Ceará (CGE) 
A Controladoria e Ouvidoria Geral do Es-
tado do Ceará (CGE), criada em 7 de março de 
2003, é o órgão central do controle interno 
do estado do Ceará.
Acesse o anexo “Caracterização da Controladoria e Ouvi-
doria Geral do Estado (CGE)” na Biblioteca Virtual do AVA.
A instituição exerce a coordenação ge-
ral do Sistema de Controle Interno, com-
preendendo as atividades de Controladoria, 
Auditoria Governamental, Ouvidoria, Trans-
parência, Ética e Acesso à Informação. 
No desempenho das suas atividades, 
produz relatórios anuais que informam as 
atividades desenvolvidas e os resultados 
das ações do exercício anterior, bem como 
as propostas de gestão para o ano vindou-
ro, com os seguintes títulos: 
a) Mensagem Governamental;
b) Relatório de Controle Interno sobre 
as Contas Anuais de Governo;
c) Relatório de Desempenho de Gestão;
d) Relatório de Auditoria;
e) Relatório de Gestão de Ouvidoria;
f) Relatório de Gestão de Transparência.
Ao longo da sua existência, a CGE tem 
atuado no desenvolvimento e implantação 
de sistemas e projetos voltados para a me-
lhoria da eficiência e da eficácia da adminis-
tração pública do Estado do Ceará. 
Entre os quais, destacamos:
a. Sistema Estadual de Acesso à 
Informação: cujo objetivo é o de 
implementar o acesso às informações 
produzidas ou custodiadas pelo 
Poder Executivo do estado do 
Ceará, a partir das diretrizes da Lei 
Nacional de Acesso à Informação 
(LAI) e armazenadas no Portal da 
Transparência, disponibilizando 
a qualquer cidadão/cidadã uma 
estrutura que possibilita o registro 
de uma solicitação de informação 
e o recebimento de uma resposta 
clara, objetiva e tempestiva. 
b. Projeto de Educação Social 
“Caminhos da Cidadania”: com o 
objetivo de promover a capacitação 
dos alunos do ensino médio de escolas 
estaduais para o desenvolvimento 
da consciência cidadã e despertar 
o interesse pela utilização das 
açõesde controle social. 
Saiba+
Acesse o site www.cge.ce.gov.br/
index.php/publicações/relatórios-
anuais e plurianuais para conhecer 
a série histórica desses relatórios.
93CIDADANIA PARTICIPATIVA: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
Acesse a sua cartilha Caminhos da Cidadania na 
Biblioteca Virtual do AVA ou pelo endereço: 
<http://www.cge.ce.gov.br/index.php/educação-social>
Controladoria e Ouvidoria Geral do 
Estado, constitui um canal disponível na 
internet [www.transparencia.ce.gov.br]. 
Tem o objetivo de divulgar informações 
de interesse coletivo, geradas pelos 
órgãos e entidades pertencentes à 
Administração Pública do Estado do 
Ceará, especialmente no que se refere 
à captação, à aplicação dos recursos, 
aos procedimentos licitatórios, 
aos instrumentos contratuais e 
parcerias firmadas pelo Governo, aos 
empreendimentos e aos resultados da 
ação governamental, entre outras.
f. Observatório da Despesa Pública do 
Poder Executivo do Estado do Ceará 
(ODP.Ceará): implantado em parceria 
com o Ministério da Transparência e 
Controladoria Geral da União (CGU), 
compondo a Rede Nacional ODP. O 
objetivo do ODP.Ceará é compartilhar 
experiências, informações e 
tecnologias, a fim de contribuir para 
aprimoramento do controle interno 
e de servir como ferramenta de 
apoio à gestão pública, bem como 
contribuir para o aprimoramento 
das atividades de controle interno;
Avaliação do cumprimento dos limites 
e das condições constitucionais e legais 
pertinentes à execução orçamentária do 
Estado do Ceará, conforme o Relatório de 
Controle Interno sobre as contas anuais 
de Governo (www.cge.ce.gov.br/index.
php/publicacoes/relatorios-anuais);
g. Elaboração dos “Enunciados CGE”: 
consolidando trechos das análises 
técnicas e disponibilizando decisões 
com impacto na Administração 
Pública; (www.cge.ce.gov.br/index.
php/publicacoes/enunciados-cge);
h. Elaboração da Cartilha do Conselheiro 
Fiscal de Organizações Sociais: 
publicação que traz orientações às 
atividades dos membros de Conselhos 
Fiscais que atuam nas Organizações 
Sociais do Estado do Ceará (www.cge.
ce.gov.br/index.php/publicacoes/
cartilha-do-conselheiro-fiscal)
i. Controle Interno Preventivo: 
tem por objetivo contribuir para 
maior segurança administrativa na 
tomada de decisão pelos gestores 
estaduais, redução da ocorrência de 
desvios que venham a comprometer 
a eficiência no uso dos recursos, 
a eficácia na disponibilização de 
bens e serviços e a conformidade 
legal dos atos administrativos.
j. e-Parcerias: é o sistema de gestão 
das parcerias do Poder Executivo 
Estadual, por meio do qual os órgãos 
e entidades da administração 
pública estadual, assim como 
os parceiros, operacionalizam as 
atividades pertinentes ao processo 
de transferência de recursos 
financeiros por meio de convênios. 
k. Auditorias: a CGE atua junto aos 
órgãos e entidades do Poder Executivo, 
realizando auditorias para avaliar a 
regularidade dos atos de gestão, entre 
as quais se destacam as atividades 
de auditoria em obras e serviços de 
engenharia, em sistemas de Tecnologia 
da Informação e Comunicação, 
em convênios celebrados com 
outros entes, bem como naquelas 
voltadas à avaliação de programas e 
projetos do Governo e de apuração 
de denúncias apresentadas à 
Controladoria e Ouvidoria Geral.
c. Sistema de Transparência e Ética: o 
Decreto nº 29.887, de 31 de agosto 
de 2009, instituiu o Sistema de Ética 
e Transparência do Poder Executivo 
Estadual com a finalidade de promover 
atividades que dispõem sobre a 
conduta ética no âmbito desse Poder.
d. Rede de Ouvidoria: abrangendo 
todos os órgãos da administração 
direta e indireta do Poder Executivo 
do estado do Ceará, com integração 
com a rede de ouvidoria do SUS 
e amplo relacionamento com as 
ouvidorias dos demais poderes.
e. Portal da Transparência: criado e 
mantido sob a responsabilidade da 
FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA | UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE94
Considerações finais
Pois bem, caro(a) aluno(a), chegamos jun-
tos ao final do último fascículo do curso Ci-
dadania ParticipATIVA. 
Agora é com você, agente da cidada-
nia, que tem o poder de exercer o controle 
social, munido de novos conhecimentos e 
ferramentas para acompanhar, fiscalizar e 
participar das ações dos governos, seja na 
esfera federal, assim como na estadual e/
ou municipal. 
Lembre-se de que você é peça funda-
mental na construção de uma sociedade 
mais justa, solidária e igualitária. 
Não espere por ninguém. Exerça seus 
direitos, duramente conquistados, cumpra 
seus deveres e esteja atento ao que acon-
tece ao seu redor. 
Participe, discuta, converse com aque-
les mais próximos. Leve o que aprendeu aos 
demais cidadãos, colegas, amigos e familia-
res. Dê vida ao seu aprendizado.
Nunca esqueça: o Brasil é construído a 
partir de nossas decisões e atitudes, pelo que 
fazemos e até pelo que deixamos de fazer.
Pense coletivo!
Referências
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tiva do Brasil. Brasil, Senado, DF, 1988.
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Ceará. Promulgada em 1999. Disponível 
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Trevisan, 2013.
95CIDADANIA PARTICIPATIVA: CONTROLE SOCIAL AO ALCANCE DE TODOS
João Alves de Melo
Economista formado pela Faculdade de Ciências Econômicas e Administrativas da Universidade 
Federal do Ceará (UFC) e administrador graduado pelo Centro de Estudos Sociais Aplicados (Cesa) 
da Universidade Estadual do Ceará (Uece). Pós-graduado em economia, com especialização em 
Análise e Avaliação de Projetos, pelo Instituto de Pesquisas Econômicas (IPE) da Universidade de 
São Paulo (USP). Mestre em administração pela Universidade Estadual do Ceará (Uece). Doutor em 
Organização e Gestão de Empresas pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra (FEUC). 
Professor adjunto aposentado da Universidade Estadual do Ceará (Uece) e ex-professor do curso de 
Tecnologia em Processamento de Dados pela Universidade Federal do Ceará (UFC). Atuou também 
como presidente do Banco do Nordeste, membro do Conselho Monetário Nacional, do Conselho 
Deliberativo da Sudene, dos Conselhos de Administração da Companhia de Desenvolvimento do 
Vale do São Francisco e do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) e secretário 
de Estado Chefe da Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado do Ceará (CGE), entre outras.
SOBRE O AUTOR
FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR) | Presidência João Dummar Neto | Direção Geral Marcos Tardin 
UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE (Uane) | Coordenação Geral Ana Paula Costa Salmin | Cidadania 
ParticipATIVA: controle social ao alcance de todos | Coordenação Geral e Editorial Raymundo Netto | Coordenação 
de Conteúdo Thais Pinheiro Holanda | Coordenação Pedagógica Ana Paula Costa Salmin | Edição de Design 
Amaurício Cortez | Projeto Gráfico Alessandro Muratore | Editoração Eletrônica Cristiane Frota | Ilustrações 
Rafael Limaverde | Audiofascículos Alexandra Souza | Catalogação na Fonte Cássia Barroso Alves
Este fascículo é parte integrante da coleção Cidadania ParticipATIVA: controle social ao alcance de todos, em 
decorrência do contrato celebrado entre a Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado do Ceará e a Fundação 
Demócrito Rocha, sob o nº 01/2017. | ISBN 978-85-7529-803-9
Todos os direitos desta edição reservados à:
Fundação Demócrito Rocha
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